La sustitución voluntaria y concertada: un camino hacia la Paz Total

no (DHOC) acusó la presencia de erradicadores de la Policía Nacional en San José del Guaviare. También denunció tanto las operaciones de erradicación forzada como el panorama de incumplimiento del PNIS: “las comunidades dependen económicamente de estos cultivos, pues la esperanza de reconvertir sus economías se vio frustrada con el fracasado programa de sustitución voluntaria y concertada de los cultivos de uso ilícito” (DHOC, 2022).

Ante este panorama, para el nuevo gobierno la continuidad de la erradicación forzada bajo sus diferentes modalidades y programas es una de las principales afrentas en contra de sus propósitos de reforma a la política de drogas y de Paz Total. Si el Gobierno no resuelve con agilidad esta situación, la paz territorial y con ello la Paz Total están en serios aprietos.

La sustitución voluntaria y concertada: un camino hacia la Paz Total

El AP y el PNIS son puntos de partida que, si se cumplen, pueden contribuir a las transformaciones que el Gobierno planteó alrededor de la Paz Total y del cambio en la política de drogas. El presidente cuenta con las normas de su lado: el AP es una política de Estado según el Acto Legislativo 02 de 2017 y la Sentencia C-630 de 2017 de la Corte Constitucional, por lo cual es obligatorio su cumplimiento. Ante los cambios en la política antidrogas que el AP introdujo en materia de reducción de cultivos, se debe priorizar la sustitución voluntaria y concertada por encima de las demás estrategias forzosas.

Implementar hoy el PNIS no está exento de evaluaciones. La discusión actual plantea la conveniencia de continuarlo o modificarlo, si es necesario ampliar su cobertura, verificar cuánto cuesta la hectárea sustituida o si se van a entregar 36 millones o 40 millones por familia. Pero, antes de proponer estos debates absolutamente válidos, es importante que el Gobierno recapitule el enfoque de la sustitución contenida en el AP: la adopción de una nueva forma de interacción entre el Estado y las comunidades que subsisten de estos cultivos, y dejar atrás la persecución contra el pequeño cultivador y los demás actores de los eslabones débiles de la cadena. Una de las metas trazadoras del punto cuarto en el Plan Marco de Implementación (PMI) es beneficiar al pequeño productor por medio del tratamiento penal diferencial y reducir los cultivos ilícitos mediante planes de sustitución (el Plan Integral Municipal y Comunitario de Sustitución y Desarrollo Alternativo [Pisda]) en concertación con las comunidades. El cumplimiento de estas metas precisa cambios sustanciales en la forma como el Estado, sus agencias y funcionarios perciben al pequeño cultivador. La concertación con las comunidades y su voluntad de sustituir no son cualidades accesorias de la sustitución, es la esencia de la estrategia: re-

conocer en el campesino cultivador un interlocutor válido en la discusión de la política (Ramírez, 2001; Gutiérrez y Triana, en publicación).

A partir de este reconocimiento y tratamiento diferencial es que el Estado puede implementar una estrategia de concertación y diálogo con las comunidades, mientras posterga la erradicación forzada, como lo establece el AP. La Corte Constitucional (2017; 2019) validó este rediseño en la política. Esto conlleva a que el Gobierno nacional implemente la sustitución, y solo ante el incumplimiento por parte de las comunidades podrá acudir a la erradicación forzada. Dadas estas condiciones, la priorización de la sustitución voluntaria y concertada, como principal estrategia de intervención, conllevaría necesariamente a la suspensión de toda forma de erradicación forzada, al menos en un periodo de tiempo que permita la implementación de la sustitución a escala nacional.

El gobierno actual, además de contar con el anterior escenario legal, tiene otras fuentes para sustentar la suspensión de la erradicación forzada. En el lapso de implementación del AP se resolvieron por vía judicial peticiones ciudadanas basadas en este orden de priorización. Estas decisiones fueron adoptadas por diferentes tribunales que ordenaron la suspensión de la erradicación hasta que el Estado implementara la sustitución. El Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca ordenó en el 2020 suspender las operaciones de erradicación manual en tres municipios del Cauca, hasta tanto el Gobierno nacional no implementara el PNIS. En el 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño tomó una decisión similar en el caso del municipio de Ancuya (Nariño).

Los tribunales también se pronunciaron frente al deber del Estado de realizar los esfuerzos necesarios para que la sustitución sea una estrategia exitosa, antes de acudir a la erradicación forzada. En este sentido, el Tribunal Superior de Bogotá (2020) argumentó que el AP exige que el Gobierno nacional debe persuadir a las personas para que se vinculen en estas políticas y, en el caso de presuntos incumplimientos, se conmine a los ya inscritos a que cumplan con todos sus compromisos. De acuerdo con el Tribunal, el Estado debe demostrar sus esfuerzos institucionales y su compromiso con la sustitución en tres aspectos: 1) implementar el programa de sustitución a escala nacional, a fin de que la población afectada por los cultivos ilícitos se inscriba de forma masiva y sea beneficiaria de las ayudas estatales; 2) que en caso de que los potenciales usuarios no se quisieran inscribir, el Estado adopte medidas dirigidas a persuadir y motivar su vinculación, y 3) que ante presuntas situaciones de incumplimiento por parte de los usuarios de los compromisos de la sustitución, el Estado verifique la situación en detalle, en lugar de excluirlos en masa, como hizo hasta ahora (Machuca, 2021). Si al implementar las anteriores acciones y agotar todos los mecanismos de persuasión dispuestos por el

Estado, la sustitución voluntaria y concertada falla, el Gobierno podría recurrir a la erradicación forzada.

Priorizar la sustitución voluntaria y concertada en estos términos también implica rescatar componentes estratégicos del PNIS que durante este periodo de implementación quedaron relegados. Para los propósitos del artículo, resaltaremos tres: 1) los mecanismos e instancias de participación del programa; 2) las estrategias colectivas y territoriales del programa, y 3) las garantías de seguridad.

La participación comunitaria fue un elemento crucial en el diseño del programa (Gutiérrez et al., 2020). Esta participación se canalizó para la creación de distintas instancias desde el nivel nacional hasta el local, en las que intervinieron representantes de diversas organizaciones para involucrarse en la ejecución, el seguimiento y la vigilancia al programa (Decreto 362 de 2018; Machuca et al., 2021). Reactivar estas instancias permitiría identificar obstáculos y dificultades del programa en los planos regional y nacional. Las organizacio-

Fotografía por: Víctor de Currea-Lugo

nes y líderes poseen un conocimiento específico sobre la implementación que requiere el Estado para reencaminar los propósitos de la sustitución (Gutiérrez y Triana, en publicación).

Contrario a lo que se afirma en algunos análisis (Dueñas et al., 2022), el PNIS sí dispuso de medidas de sustitución de carácter colectivo y territorial, lo que implicaba que el programa tendría que diseñar estrategias territoriales para subsanar las necesidades básicas más urgentes de los beneficiarios en sus comunidades (vías terciarias, infraestructura comunitaria, salones rurales, comedores comunitarios, etc.). Es de lamentar que, durante la implementación, el PNIS se redujo a las medidas asistencialistas individuales. Asimismo, el AP diseñó una articulación entre el PNIS y los objetivos de la Reforma Rural Integral (RRI) por medio de la formulación de los Pisda. Informes de la Procuraduría General de la Nación (2020) y la Contraloría General de la República (2020) dan cuenta del amplio rezago de los Pisda y de las medidas agrarias (Fondo de Tierras, formalización, etc.). Retomar este vínculo entre la sustitución y la RRI es un requisito esencial para el tránsito hacia economías legales y ampliar el alcance de la sustitución hacia objetivos más ambiciosos de desarrollo rural.

Por último, no habrá sustitución efectiva si no existen las garantías de seguridad. En el periodo de implementación, el diseño participativo del PNIS expuso en demasía a los líderes que promovieron el programa (Gutiérrez et al., 2019). En el peor de los casos, algunos fueron asesinados en un contexto de profundo incumplimiento del AP (Gutiérrez et al., 2020). A su paso, la continuidad de la erradicación forzada deterioró la confianza de las comunidades en el Estado y dejó la sensación de que la institucionalidad aún los consideraba ciudadanos de segundo nivel, delincuentes y narcotraficantes por subsistir de una economía ilícita (Ciro, 2020). Una vez más, si persiste la erradicación forzada y continúa la actividad de grupos armados que se benefician del narcotráfico y controlan esta economía, no habrá condiciones seguras para que las familias promuevan y se comprometan con la sustitución.

En suma, todas estas propuestas se resumen en una idea clave: la sustitución voluntaria y concertada como política de Estado es la materialización territorial de la Paz Total. ¿Cómo se territorializa la Paz Total vía la sustitución? Retomemos el origen de esta discusión: al suspender la erradicación forzada, una acción que garantiza la vinculación del campesinado al programa, cesa su persecución y en simultáneo protege a los liderazgos que promueven y participan en la sustitución y en sus instancias. Esta suspensión es punto de partida para reconstruir una nueva relación, de por sí ya rota y deteriorada, entre las poblaciones que subsisten de los cultivos ilícitos y el Estado. Junto con la suspensión, la iniciativa del Gobierno de negociar con estructuras al margen de la ley que en ciertos

territorios se opusieron a la sustitución es una combinación que consolida esas garantías de seguridad.

Para terminar, el hecho de que el Estado en conjunto con las comunidades asuman la sustitución como una política de Estado implica avanzar hacia un programa que cierre las brechas de desigualdad en el campo y logre articularse con los instrumentos de la RRI. En estos términos, la Paz Total en los territorios, mediante la sustitución, no es solo garantizar las condiciones de seguridad, sino pasar de un programa —sobre todo— asistencialista, como lo fue el PNIS durante su implementación, a una apuesta de transformación del campo colombiano que garantice el tránsito de los campesinos y las comunidades étnicas hacia economías legales y el fortalecimiento de economías rurales de paz.

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Fotografía por: Carolina Bedoya