foraus: Hinausschauen 26 globale Entwicklungen und die Schweiz

Anna Stünzi

Anna-Lina Müller

Markus Herrmann

Benno Zogg

Aurèle Cotton

Ueli Staeger ( Hrsg.)

26 globale Entwicklungen und die Schweiz

Jeter un regard vers l’extérieur :

26 défis globaux et la Suisse

Hinausschauen

26 globale Entwicklungen und die Schweiz

Jeter un regard vers l’extérieur :

26 défis globaux et la Suisse

Herausgegeben von

Anna Stünzi

Anna-Lina Müller

Markus Herrmann

Benno Zogg

Aurèle Cotton

Ueli Staeger NZZ

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek: Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Korrektorat: Ricarda Berthold, Freiburg i. Br.

Umschlag: Katarina Lang Book Design, Zürich

Gestaltung, Satz: Claudia Wild, Konstanz

Druck, Einband: CPI books GmbH, Leck

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ISBN Print 978-3-907396-39-1

ISBN E-Book 978-3-907396-52-0

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro ist ein Imprint der Schwabe Verlagsgruppe AG.

© 2023 NZZ Libro, Schwabe Verlagsgruppe AG, Basel

Danksagung

Dieses Buch ist das Schlussergebnis eines unglaublichen Efforts von ehrenamtlichen Autor:innen und Editor:innen sowie vielen Helfer:innen im Hintergrund. Wir danken Markus Herrmann für die initiale Idee und das Grundkonzept.

Ein grosses Dankeschön geht an Andreas Müller, Salomé Eggler, Patrick Renz und Léa Suter für die hilfreichen Inputs und Kommentare zum Konzept und Aufbau des Buches. Des Weiteren danken wir Florence Balthasar herzlich für den ersten Review des Buches. Auch möchten wir uns bei Darius Farman, Amani Bathily, Riccardo Bussmann und Andrina Schmitz für die gesamte Unterstützung im Prozess bedanken. Nicht möglich gewesen wäre dieses foraus-Buch zudem ohne die grosszügige finanzielle Unterstützung der Kairos-Stiftung und der Sunflower Stiftung. Herzlichen Dank!

Cet ouvrage est le produit d’un grand effort collectif de la part d’auteur.e.s. et d’éditeur.ice.s bénévoles, ainsi que de nombreuses personnes de la communauté foraus. C’est à Markus Herrmann que nous devons toutefois l’idée initiale et le concept de base.

Nos remerciements vont tout d’abord à Andreas Müller, Salomé Eggler, Patrick Renz et Léa Suter pour leurs suggestions pertinentes et leurs commentaires judicieux quant à la structure et au concept du présent livre. Nous remercions également chaleureusement Florence Balthasar pour sa première révision complète de l’ouvrage. Darius Farman, Amani Bathily, Riccardo Bussmann et Andrina Schmitz nous ont apporté leur soutien précieux durant tout le processus de rédaction. Enfin, ce livre n’aurait pas vu le jour sans le généreux soutien financier de la KairosStiftung et de la Sunflower Stiftung. Un grand merci !

Disclaimer

Die Buchkapitel geben jeweils die persönliche Meinung der Autor:innen als engagierte Mitglieder der Zivilgesellschaft wieder. Sie repräsentieren keine Position ihrer Arbeitgeber:innen oder des Vereins foraus.

Les chapitre du livre reflètent l’opinion personnelle de leurs auteur.e.s en tant que membres engagé.e.s de la société civile. Ils ne représentent pas la position de leurs employeur.euse.s respectif.ve.s ou celle de l’association foraus.

Einleitung

Editorial Board

Globale Entwicklungen und Herausforderungen …

Derzeit scheinen mehrere, sich verstärkende Krisen gleichzeitig über die Welt hereinzubrechen und der Politik, Wirtschaft und Gesellschaft den Schlaf zu rauben. Manche wünschen sich, nach einer Pandemie erstmal in Ruhe alles «zum Alten» rücken zu können: Dass Tourist:innen wieder im Tiefschnee ihren Skiurlaub geniessen können und man erst später über die Anpassung an die globale Erwärmung diskutiert. Dass der Welthandel brummt und die Lieferfristen bei Aliexpress und Amazon wieder bei wenigen Tagen liegen. Dass die Friedensdividende hoch und die Energierechnung niedrig ist.

Ob es uns gefällt oder nicht: Die Welt befindet sich stetig im Wandel. Das ist nicht neu. Klar aber ist: Die globale Gemeinschaft steht aktuell vor enormen Herausforderungen und vielen ungelösten Fragen. Einige davon – wie das Artensterben – sind menschengemacht und viele Risiken und notwendige Massnahmen wären bekannt. Pandemien wurden zwar in Szenarien vorhergesagt, doch COVID-19 erwischte uns trotzdem mit überraschender Wucht. Der Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine entsetzt und wirft Fragen auf, mit denen wir uns lange nicht beschäftigt haben. Die globale Gemeinschaft ist immer noch global, aber immer weniger «Gemeinschaft» – Multilateralismus und internationale Institutionen sind vielerorts in der Krise. Stattdessen bilden sich rivalisierende Blöcke.

Schon nur eine dieser Herausforderungen zu ignorieren ist problematisch. Denn diesen Entwicklungen kann nicht getrennt voneinander begegnet werden. Sie sind auf komplexe Art und Weise miteinander verbunden. Die Herausforderungen sind grösstenteils global und ihre Vorund Anzeichen manifestieren sich in vielerlei Regionen und Themen. An bereits überholten Szenarien festzuhalten ist keine Option.

… die Schweiz ist mittendrin. Die globale Erwärmung beeinflusst das Klima in der Schweiz überproportional. Finanzdienstleistungen, Rohstoffhandel und Pharmazie sind gewichtige, global ausgerichtete Wirtschaftsbranchen. Das internationale Genf verkörpert die humanitäre Tradition und die multilaterale Mitarbeit der Schweiz. Aber während das Land global so vernetzt und mobil ist wie wenige andere, sind wir in der Schweiz erstaunlich zurückhaltend darin, globale Entwicklungen und Herausforderungen zu beobachten, zu erkennen und zu diskutieren.

Die Schweiz nimmt in aussenpolitischen Diskussionen oft eine von zwei «Igelperspektiven» ein. Entweder wird eine vollständige Souveränität proklamiert. Dies beruht auf einer Überschätzung der eigenen Möglichkeiten, beispielsweise, wie frei die Schweiz ihre Position unter dem Druck der Weltmächte einnehmen kann. Oder sie wählt ein bewusstes oder unklar begründetes Verstecken in der Rolle als Kleinstaat, dessen Entscheidungen den Dreh der Welt ohnehin nicht beeinflussen können. Das kann daran liegen, dass die aussenpolitische Diskursstruktur in der Schweiz – wie anderswo oft auch – letztlich sehr gegen innen gerichtet ist. Wie viele Think Tanks tragen genuin aus äusseren Entwicklungen fokussierte Analysen in die Debatte hinein? Wie viele Korrespondent:innen decken die internationale Berichterstattung in Schweizer Medien ab? Wie stark wird das Wissen des Privatsektors zur internationalen Politik genutzt? Wie viel Auslandserfahrung, -perspektiven und -netzwerke haben wichtige Akteur:innen in der Schweizer Aussenpolitik tatsächlich? Abstrakter gefragt: Wie viele Informationen und fundierte Analysen zu globalen Entwicklungen dringen überhaupt in den Schweizer Diskurs? Besteht nicht oft die Gefahr, dass wir sogleich mit «Schweizer Linse» filtern, Positionen ergreifen und moralisieren, und uns damit von externen Sachverhalten und Diskursen abschneiden?

Es gibt in unseren Augen die Tendenz, bei globalen Entwicklungen und Herausforderungen auf den «Schweiz-Anteil» – im Sinne von Betroffenheit und Handlungsfähigkeit – zu fokussieren und diesen entweder zu über- oder unterschätzen. Aber ein souveränes Land ist keine Insel, an der globale Entwicklungen einfach vorbeiziehen. Und gleichzeitig ist man – um bei dieser Metapher zu bleiben – trotzdem ein Fels, an dem Wellen abgeschwächt werden können oder sogar die Richtung ändern.

Hinausschauen statt Abwarten: Wir identifizieren sechs Entwicklungen

Die Voraussetzung für ein Agieren – vorausschauend zu gestalten oder realistisch zu adaptieren – statt einem reinen Reagieren auf Druck von aussen bedingt zwei Dinge: erstens eine nüchterne Betrachtung von globalen Entwicklungen. Und zweitens den Mut, die Fragen, die sich daraus ergeben, zu stellen. Mit diesem Buch wollen wir dazu beitragen. foraus hat sich zum Ziel gesetzt, mit einer unbefangenen, analytischen Perspektive zentrale globale Entwicklungen und Herausforderungen zu beschreiben. In 26 Kapiteln wird jeweils ein Thema beleuchtet. Das Buch hat keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Aber der Blick ist global, will laufende globale Entwicklungen und Herausforderungen nachzeichnen und ist vorwärts gewandt. Als Grundlage dafür identifizieren wir sechs strukturelle und globale Entwicklungen, in denen sich die 26 Kapitel verorten lassen.

Entwicklung #1 – Stabil geglaubte Ordnungen im Fluss

Der UNO-zentrierte Multilateralismus ist Grossmachtrivalitäten, politischer Verweigerung und gestalterischem Stillstand ausgesetzt. Rund um grundlegende Fragen wie den in der UNO-Charta verbrieften universellen Menschenrechten sind konkurrierende Deutungshoheiten entstanden. Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine bringt nach Jahrzehnten gefühlten Friedens wieder Krieg zurück nach Europa. Die Entwicklung neuer Technologien offenbart Lücken in Regulierungssystemen.

Entwicklung #2 – Versagen globaler Kooperation

Der Umgang mit Migration, Klimawandel, Ernährungssystemen und Pandemien wäre ein Lehrbuchbeispiel notwendiger globaler Kooperation. Die Realität zeugt vom Gegenteil: von kurzfristigem Denken und Abschieben von Verantwortung, von Konkurrenz um den moralischen Führungsanspruch und «Hamstern» von Impfstoffen, Flüssiggas und Klimakonferenz-Badges. Dies hilft alles nichts, denn die Herausforderungen können nur gelöst werden, wenn alle zu Lösungen beitragen.

Entwicklung #3 – Multipolarität mit strategischen Akteuren

Trotz breiter Verurteilung sind Reaktionen auf Russlands Aggression gegen die Ukraine uneinheitlich und grösstenteils «westlich». Dies ist ein Abbild einer neuen multipolaren Realität, in der sich einzelne Staaten wegen kultureller, politischer oder wirtschaftlicher Abhängigkeit

oder unterschiedlicher Wertesysteme an regionalen Machtzentren orientieren. Die USA und China ringen um eine strategische Führungsrolle. Die EU versucht, autonomer zu werden, während die MENA-Region und Afrika nicht nur Objekte dieses Tauziehens sein wollen, sondern verstärkt als selbstbewusste und eigenständige Akteure auftreten.

Entwicklung #4 – Entflechtung und Neuflechtung

Die Stichworte gehen von decoupling, deglobalisation bis hin zu reshoring, um die aktuelle Situation der Weltwirtschaft zu beschreiben, obschon sich der weltweite Handel nach den Pandemie-Jahren wieder stark erholt hat. Wertschöpfungsketten und Handelsströme werden politisch gestaltet, um Technologieführerschaft zu sichern und Abhängigkeiten zu reduzieren. Energieengpässe und Handelshemmnisse treiben weltweit die Inflation an. Das Internet fragmentiert sich wegen nationaler Sicherheitsüberlegungen und Industriepolitik oder divergierenden Datenschutzkonzepten. Gleichzeitig werden soziale Ungleichheit, technologischer Wandel und ökologische Veränderungen Migration weiter prägen.

Entwicklung #5 – Handlungs(un)fähiger Staat

Mit Kooperationsversagen, Unsicherheit und Konflikt konfrontiert, holt sich der Staat einen Teil der Handlungsfähigkeit zurück. Nationale Verteidigungsfähigkeit und geopolitisch motivierte Bündnisse stehen wieder im Zentrum. Industriepolitik der Grossmächte bremst die «globalistische», auf Arbeitsteilung orientierte Wirtschaft. Bei Big Tech versucht der Staat, für seine sozial- und ordnungspolitischen Ziele regulatorisches Oberwasser zurückzuerlangen. Staaten entwickeln mit Blick auf die Herausforderungen der Geschlechtergerechtigkeit mehr Ambitionen für eine feministische Aussenpolitik. Internationale und unilaterale Bemühungen hinterfragen Steuerpraktiken. Traditionelle staatliche Mediation kämpft indes damit, dass das Feld an beteiligten Akteuren in Konflikten immer fragmentierter wird.

Entwicklung #6 – Neue Konfliktarenen

Von einer ursprünglich westfälisch-territorialen Realität der internationalen Politik haben sich nicht zuletzt wegen der Digitalisierung und dem technologischen Fortschritt die Handlungsdimensionen sowie die vulnerablen Kollektivgüter stark verschoben. Im Cyber- oder im Weltraum konkurrieren geopolitische Ambitionen im faktischen Vakuum interna-

tionaler Regeln. Vernetzung ist heute von parallelen sowie überlagernden politischen und geo-ökonomischen Ambitionen geprägt, die selbst lebensnotwendige Ressourcen wie Wasser zum Konfliktgut machen.

Alle diese Entwicklungen betreffen die Schweiz inhärent. Dieses Buch beschreibt, in welcher Welt die Schweiz agieren, reagieren und sich positionieren muss. Es erörtert entsprechende Entwicklungen internationaler Gouvernanz- und Wirtschaftssysteme und des internationalen Systems an sich, wo noch nicht einmal klar scheint, ob sich ein bipolares, apolares oder multipolares System ausprägt.

Es ergeben sich Chancen und Herausforderungen. Die Autor:innen reflektieren entsprechend auch den Bezug zur Schweiz und leiten Fragen ab. Fragen, die sich die Schweiz stellen muss, wenn sie aussenpolitisch agieren will. Das sind zum Teil harte Fragen mit unklaren oder möglicherweise unangenehmen Antworten – die wir uns und denen wir uns aber stellen müssen.

Hinausschauen und die darin aufgeworfenen Fragen sollen Impulse geben an das foraus-Netzwerk von Freiwilligen und Mitgliedern, an Politiker:innen, die Verwaltung, interessierte Bürger:innen und Medien. Es ist eine Einladung, sich an der Diskussion mit vertiefenden Analysen und Meinungen zu beteiligen und soll – basierend auf einem Verständnis der globalen Entwicklungen und Herausforderungen – zur Skizzierung möglicher Antworten motivieren.

foraus ist der partizipative Schweizer Think Tank zur Aussenpolitik, dessen Inhalte von engagierten Expert:innen ehrenamtlich erarbeitet werden. Dieses Projekt setzte einen Rahmen, um die diversen Expertisen zu globalen Entwicklungen zu bündeln. Insgesamt schrieben 30 junge Autor:innen, kuratiert wurden sie von einem sechsköpfigen Editor:innen-Team. Der Prozess dahin folgte daher kaum dem üblichen Muster von Sammelbänden, sondern war dezentraler, umfasst eine diverse Gruppe von Beteiligten mit verschiedenen Hintergründen und Tätigkeitsfeldern sowie möglichst unvoreingenommenen, praxisnahen Perspektiven. Die Themen setzte nicht nur das Editor:innen-Team, sondern sie entstanden auch bottom-up aus der foraus-Gemeinschaft. Das Resultat ist ein Buch mit 26 Kapiteln, welche die komplexen, teils zusammenhängenden, globalen Entwicklungen aufspannen mit einem Blick aus der und über die Schweiz hinaus.

Introduction

Editorial Board

Des développements et défis globaux …

À l’heure actuelle, plusieurs crises qui se renforcent mutuellement semblent s’abattre sur le monde en même temps, empêchant le monde politique, l’économie mondiale et nos sociétés de fermer l’œil. Certain.e.s aimeraient pourtant qu’après une pandémie mondiale tout redevienne comme avant : que les touristes puissent à nouveau profiter de la poudreuse lors de leurs vacances de ski sans avoir à se soucier de l’adaptation au réchauffement climatique. Que le commerce mondial reprenne son essor et que les colis estampillés Aliexpress et Amazon arrivent à nouveau le lendemain. Que les dividendes de la paix soient élevés et les factures d’électricité basses.

Que cela nous plaise ou non, le monde est en constante évolution. Jusqu’ici, rien de nouveau. Mais ce qui est clair, c’est que la communauté internationale se trouve actuellement face à de nombreux défis et questions non résolues. Certains de ces défis – tels que l’extinction des espèces – sont d’origine humaine. Les risques qu’ils posent et les mesures qu’il faudrait prendre pour y remédier sont souvent connus. Si des pandémies d’ampleur globale avaient déjà été envisagées dans certains scénarios, le Covid-19 nous a tout de même frappés avec une force surprenante. L’invasion russe de l’Ukraine nous horrifie et soulève des questions que nous n’avions pas eu à aborder depuis longtemps. Si la communauté internationale est toujours « globale », elle fait de moins en moins « communauté » – en témoignent les multiples crises que traversent le multilatéralisme et les institutions internationales. À la place, des blocs rivaux sont en train de se former.

Ignorer ne serait-ce qu’un seul de ces défis serait imprudent, car les développements auxquels nous devons actuellement faire face ne sont pas dissociables. Au contraire, ils sont entremêlés de manière complexe, sont intrinsèquement de nature globale et se manifestent à travers diffé-

rentes régions et thématiques. S’en tenir à des scénarios déjà dépassés n’est pas une option.

… et la Suisse est en plein milieu

Le réchauffement climatique influence le climat en Suisse de manière disproportionnée. Les services financiers, le commerce de matières premières et l’industrie pharmaceutique sont tous des secteurs économiques importants pour la prospérité helvétique et tournés vers l’extérieur. La Genève internationale incarne la tradition humanitaire et multilatérale de la Suisse. Mais alors que notre pays est profondément interconnecté et ouvert sur le monde, nous sommes en Suisse étonnamment réticents à observer, appréhender et commenter les développements et défis au-delà de nos frontières.

En matière de politique étrangère, la Suisse adopte souvent une attitude de « hérisson ». Soit elle proclame haut et fort sa souveraineté – ce qui implique souvent qu’elle surestime sa marge de manœuvre et ses moyens d’action face à la pression que peuvent exercer sur elle les grandes puissances. Soit elle se retranche, consciemment ou non, dans son rôle de « petit État » dont les décisions n’ont, selon elle, de toute manière aucune influence sur la marche du monde.

Cette attitude s’explique peut-être par le fait que le discours en matière de politique étrangère en Suisse est – comme c’est souvent le cas ailleurs également – très « domestique ». Combien de laboratoires d’idées contribuent aux débats avec des analyses portant sur des développements qui ont lieu à l’extérieur de notre pays ? Combien de correspondant.e.s couvrent les affaires internationales dans les médias suisses ? Dans quelle mesure les connaissances du secteur privé en matière de politique internationale sont-elles exploitées ? De quelles expériences, connaissances et réseaux à l’étranger disposent les acteur.ice.s important.e.s de la politique étrangère en Suisse ? En bref, combien d’analyses et d’informations sur le monde extérieur parviennent jusqu’au discours suisse ? Ne court-on pas ainsi le risque de filtrer, conceptualiser et appréhender les événements mondiaux avec une « lorgnette helvétique » et de se couper d’autres perspectives ?

Quand il s’agit d’appréhender des défis ou des développements, il existe selon nous une propension à se concentrer uniquement sur la « composante suisse » de la question – et de la sous-estimer ou surestimer. Mais un pays souverain n’est pas juste une île sur laquelle les développements mondiaux peuvent simplement « passer ». Même de petits

rochers, pour filer la métaphore, peuvent atténuer le courant – ou en changer la direction.

Jeter un regard vers l’extérieur : 26 développements d’importance pour la Suisse

Dépasser l’attentisme qui consiste simplement à réagir à la pression extérieure et développer une attitude proactive visant à anticiper et à s’adapter aux développements globaux requièrent deux choses : premièrement, considérer ces derniers de la manière la plus objective possible. Et, deuxièmement, avoir le courage de poser les questions qui en découlent. C’est ce à quoi nous voulons contribuer avec ce livre. foraus s’est fixé pour objectif d’identifier les principaux développements et défis mondiaux actuels de manière analytique et sans parti pris. Chacun des 26 chapitres qui suivent aborde un thème différent. Cet ouvrage n’a pas la prétention d’être exhaustif, mais son regard est global et résolument tourné vers l’avenir. À cette fin, nous avons identifié six développements structurels et globaux qui nous ont permis de classer les chapitres par catégorie.

Développement #1 – Ordres en flux

Le multilatéralisme onusien est menacé par la rivalité entre grandes puissances, une politisation croissante et une sclérose institutionnelle. Des interprétations divergentes de principes fondamentaux garantis par la Charte des Nations unies, tels que l’universalité des droits humains, ont vu le jour. Après des décennies de paix apparente, l’agression russe en Ukraine signale le retour de la guerre en Europe. L’émergence de nouvelles technologies met en lumière des lacunes dans les cadres réglementaires existants.

Développement #2 – Déficiences de la coopération internationale

La gestion des migrations, du changement climatique, des systèmes alimentaires et des pandémies devrait constituer un cas d’école de la nécessité de la coopération internationale. La réalité témoigne pourtant du contraire, entre court-termisme, déresponsabilisation, moralisation et course à l’approvisionnement en gaz naturel liquéfié et vaccins. Ces défis ne peuvent pourtant être relevés que si toutes les parties prenantes contribuent à trouver des solutions.

Développement #3 – Un monde plus multipolaire avec des acteurs stratégiques

Même si elle a largement été condamnée dans l’ensemble, l’agression russe en Ukraine suscite des réactions hétérogènes. Ce sont principalement les pays occidentaux qui manifestent leur opposition. Ce phénomène est le reflet d’une nouvelle réalité davantage multipolaire structurée par des alignements régionaux, économiques, politiques ou culturels. Les États-Unis et la Chine se disputent le leadership mondial pendant que l’Union européenne (UE) tente d’affirmer son autonomie. Des régions comme le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord (MENA), ainsi que le reste du continent africain, ne veulent pas se contenter de n’être que l’objet de ce bras de fer. À maints égards, elles tentent de plus en plus de se profiler comme des acteurs en tant que tels.

Développement #4 – Décloisonnement et re-cloisonnement

Malgré le fort rebond du commerce mondial après plusieurs années de pandémie, les mots à la mode pour décrire l’économie mondiale sont découplage, déglobalisation et reshoring. Les chaînes de valeurs et les flux commerciaux sont désormais tributaires de considérations politiques, telles que la nécessité de garantir un leadership technologique dans certaines industries ou de réduire les dépendances envers l’étranger. Les goulots d’étranglement et les barrières tarifaires menacent la sécurité de l’approvisionnement et jettent de l’huile sur le feu de l’inflation mondiale. Internet risque la fragmentation en raison de l’importance croissante d’enjeux liés à la sécurité nationale, au retour de la politique industrielle et à l’émergence de cadres réglementaires divergents pour la protection des données. Parallèlement, les inégalités sociales, le progrès technologique et l’impact du changement climatique viendront de plus en plus façonner les flux migratoires.

Développement #5 – Un État (in)capable d’agir Confronté à l’échec de la coopération, à l’insécurité et aux conflits, l’État récupère une partie de sa capacité d’action. La capacité à assurer la défense nationale et à conclure des alliances selon des lignes géopolitiques est de nouveau au centre des préoccupations. Le retour de la politique industrielle chez les grandes puissances menace l’économie mondialisée et axée sur la division du travail. Au niveau réglementaire, l’État tente de reprendre l’ascendant sur les géants de la technologie pour accomplir ses objectifs régaliens et sociaux. Une politique étrangère

féministe ambitieuse apparaît comme un nouvel outil pour faire avancer l’égalité des sexes. Des efforts à la fois internationaux et unilatéraux remettent en question la concurrence fiscale et certaines pratiques. La médiation étatique traditionnelle se heurte de plus en plus à la fragmentation des acteurs impliqués dans les conflits.

Développement #6 – Nouvelles arènes de conflit

Avec la numérisation et le progrès technologique, les logiques de la politique internationale et la protection des infrastructures critiques englobent désormais de nouvelles dimensions. Du cyberespace à l’espace extra-atmosphérique, les ambitions géopolitiques se heurtent dans de nouvelles arènes dépourvues de règles de conduite. La connectivité est désormais imprégnée par des objectifs politiques et économiques qui s’entrechoquent et se superposent, faisant même des ressources vitales comme l’eau un bien conflictuel.

Tous ces développements concernent la Suisse de manière inhérente. Ils décrivent le monde dans lequel la Suisse doit agir, réagir et se positionner. Ils reflètent les évolutions correspondantes des systèmes économiques, de la gouvernance mondiale et de l’ordre international luimême – vers une configuration dont on ne sait pas encore si elle sera bipolaire, apolaire ou multipolaire.

Il en résulte des opportunités et des défis pour la Suisse, que les auteur.e.s de l’ouvrage évoquent et questionnent ouvertement. Les questions qu’ils et elles soulèvent sont celles que la Suisse doit se poser si elle veut réellement pouvoir agir en matière de politique étrangère. Il s’agit en partie de questions difficiles dont les réponses sont pour l’instant peu claires ou alors éventuellement désagréables – ce qui les rend d’autant plus essentielles.

Cet ouvrage et les questions qu’il soulève a pour but de donner une impulsion aux membres et aux bénévoles du réseau foraus, aux politicien.ne.s, à l’administration, aux citoyen.ne.s intéressé.e.s et aux médias.

Il s’agit d’une invitation à participer à une discussion approfondie et –sur la base d’une meilleure compréhension des développements et défis globaux – à encourager l’élaboration de réponses possibles.

foraus est le laboratoire d’idées suisse participatif sur la politique étrangère, dont les contenus sont élaborés bénévolement par des expert.e.s engagé.e.s. Ce projet a fourni un cadre pour rassembler diverses expertises

sur les développements mondiaux. Au total, 30 jeunes auteur.e.s ont contribué à l’ouvrage sous la direction d’une équipe de six éditeur.ice.s. Contrairement au processus habituel employé pour l’élaboration des ouvrages collectifs, le présent livre a été établi de manière plus décentralisée et a impliqué un groupe hétéroclite de contributeur.ice.s possédant différentes expertises et issu.e.s de différents domaines d’activités et de différentes origines. Les thématiques choisies n’ont pas été uniquement définies par le comité éditorial, mais également par la communauté foraus. Le résultat est un livre composé de 26 chapitres portant chacun un regard depuis la Suisse vers l’étranger et les développements globaux qui y ont lieu.

Teil I –Stabil geglaubte Ordnungen im Fluss

1 Brave New Europe: die neue Sicherheits(un)ordnung in Europa

Benno Zogg1

Seit dem russischen Angriff auf die Ukraine im Februar 2022 herrscht ein offener Krieg in Europa. Die UNO-Generalversammlung verurteilte das Vorgehen der Vetomacht Russland mit 141 zu fünf Stimmen. Die Friedensnobelpreisträgerin EU finanziert Waffenlieferung an eine Kriegspartei. Deutschland rüstet auf und will zwei Prozent des BIP für Verteidigung ausgeben – auf Drängen von Ländern wie Polen. 76 Prozent der Schweizer:innen betrachten die weltpolitische Lage in den nächsten fünf Jahren pessimistisch – ein neuer Höchstwert.2 Moskau bezeichnet die Schweiz als unfreundlich gesinntes und nicht mehr neutrales Land. Diese Tatsachen verdeutlichen, wie fundamental sich europäische Sicherheitspolitik verändert.

Unsichere Ordnung – sichere Unordnung

Es ist seit dem Zerfall der Sowjetunion nicht gelungen, Russland in einer inklusiven, robusten europäischen Sicherheits- und Friedensarchitektur einzubinden und einzuhegen. Statt Regeln setzt sich oft Stärke durch. Verschiedene Grossmächte – nicht nur Russland – haben sich wiederholt das Recht ausgenommen, wider Recht zu handeln, und sich aus Rüstungskontrollabkommen verabschiedet.3 Es scheint vermessen, überhaupt noch von europäischer Sicherheitsarchitektur zu sprechen. Der Eindruck von Unsicherheit, Unordnung und Normenbrüchen dominiert.

Der Krieg in der Ukraine ist eingebettet in eine globale Polarisierung und Blockbildung, die internationale Institutionen wie den UNO-Sicherheitsrat prägen (siehe Kapitel 3 «L’avenir des multilatéralismes universels – anciennes structures et défis futurs»). Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) umfasst Abkommen zu Vertrauensbildung und Rüstungskontrolle in Europa und wäre eigentlich ein ideales Forum, um ein Mindestmass an Stabilität herzustellen.

Jedoch stockt die Modernisierung dieser Abkommen, und die Entfremdung zwischen Russland und den meisten anderen Teilnehmerstaaten lähmt die konsensbasierte Organisation.

Im Schatten dessen, dass sich der sicherheitspolitische Fokus in Europa nach Osten verschoben hat, können Akteure wie die Türkei oder die Golfstaaten, die ihren regionalen Einfluss stärken oder gar Grenzen neu zu ziehen suchen, immer selbstbewusster auftreten und in ihrer Nachbarschaft intervenieren. Europa hofiert autoritäre Länder wie Katar oder Aserbaidschan wegen deren Energievorkommen. Das wirtschaftliche Gewicht Chinas und sein möglicher Einfluss wachsen weiter. Damit wird es für die EU noch schwieriger, ihre prononciert werteorientierte Aussenpolitik mit kurzfristigen Interessen, neuen Abhängigkeiten und ihrer Ambition, explizit «geopolitisch» aufzutreten, in Einklang zu bringen.

Obschon Russlands Krieg in der Ukraine das transatlantische Fundament europäischer Sicherheit gefestigt hat, ist diese Einigkeit nicht garantiert. Die USA unter Joe Biden unterstützen die Ukraine auch mit Blick auf China, um westliche Entschlossenheit zu demonstrieren. Sie fordern von Europa, aufzurüsten und mehr Verantwortung für letztlich innereuropäische Probleme zu übernehmen. Die EU hat dies erkannt und legt ambitionierte Pläne vor, um stärker industriepolitisch zusammenzuarbeiten und bei Lieferketten und Technologieentwicklung unabhängiger zu werden (siehe Kapitel 9 «Strategische Autonomie: wie die EU unbemerkt geopolitisch wird»).4 Dies ist Europas eigentliche «Zeitenwende». Entsprechende Projekte, wie sie der Strategische Kompass vom März 2022 vorsieht,5 stecken aber erst in den Kinderschuhen.

Die Sanktionen gegen Russland machen auch deutlich, dass Energie, Lieferketten und Finanzinstrumente Teil der sicherheitspolitischen «Architektur» geworden sind – und damit eine Vielzahl von Akteuren wie multinationale Unternehmen und Banken. Europäische Aussen- und Sicherheitspolitik wird dadurch breiter und komplexer.

Auch wenn Russland geschwächt aus dem Krieg in der Ukraine hervorgeht: Die sich ausprägende neue Ordnung in Europa wird konfrontativer und instabiler. Territoriale Konflikte – beispielsweise um die Krim oder Kosovo – dürften andauern. Abschreckungslogik und Aufrüstung zeichnen sich auf westlicher wie russischer Seite ab. Damit bleibt das Risiko gewollter und ungewollter Eskalation erhöht. Gleichzeitig verschärfen sich Spannungen zwischen den Grossmächten, insbesondere den USA und China, gegenüber denen sich Europa positionieren muss.

Die Schweiz: Ohnmacht statt Macht?

Die regelbasierte Ordnung in Europa ist erodiert und es scheint sich global und in Europa Macht über Recht hinwegzusetzen. Die Schweiz steht dem etwas machtlos und ratlos gegenüber. Sie verpflichtet sich der Neutralität, bleibt Bündnissen wie der NATO oder der EU fern und ist nur Drittstaat bei europäischen Kooperationsbemühungen. Im Krisenfall und in puncto Versorgungs- und Energiesicherheit hängt die Schweiz vom guten Willen ihrer Partner ab. Damit ist sie mehr denn je äusseren Einflüssen ausgesetzt. Sich diesen gegenüber zu positionieren fällt der Schweiz notorisch schwer.

Mit der Polarisierung in multilateralen Institutionen steigt der Druck auf Länder wie die Schweiz, Stellung zu beziehen. Der «Geist der OSZE» im Sinne kooperativer Sicherheit weicht einem Fokus auf kollektive Verteidigung und Abschreckung. Gremien wie der UNO-Sicherheitsrat, in dem die Schweiz 2023/24 Einsitz hat, sind bei der Lösung zwischenstaatlicher Konflikte weitgehend blockiert. Die entscheidenden Kräfte zur Vermittlung scheinen nicht Neutrale, sondern Grossmächte oder Länder wie die Türkei zu sein.

Zwar ist eine terrestrische Bedrohung der Schweiz in absehbarer Zeit höchst unwahrscheinlich; erst recht durch russische Panzer. Gegen gewisse Distanzwaffen, beispielsweise ballistische Raketen, hat die Schweiz aber keinerlei eigene Abwehrmöglichkeiten. Ihre geografische Lage und Neutralität schützen kaum gegen Cyberangriffe und Desinformationskampagnen. Als Wirtschafts- und Forschungsstandort ist sie direkt von der Ausweitung des Sicherheitsbegriffs betroffen, wenn Lieferketten und Technologieentwicklung Gegenstände von Sanktionen und Blockbildung werden.

All diese Entwicklungen mindern zwei erklärte Ziele der Schweizer Sicherheitspolitik: Handlungsfähigkeit und Selbstbestimmung. Militärische Abschreckung verdrängt Diplomatie à la Suisse. Wirtschaft oder Wissenschaft werden «versicherheitlicht». Blockbildung und SchwarzWeiss-Logik widerstreben dem Schweizer Verständnis von internationaler Ordnung.

Pendenzen für die Schweiz

Wie geht die Schweiz mit dieser neuen konfrontativen Ordnung und zunehmendem Druck, Position zu beziehen, um? Wie kann die Schweiz dazu beitragen, wieder Recht, multilaterale Foren und Rüstungskontrolle zu stärken? Engagiert sich die Schweiz im Ukraine-Kontext forciert und

entschlossen genug, dass sie als wertvoller Partner wahrgenommen wird und substanziell zur Stabilität in Europa beiträgt? Gibt es angesichts zunehmender Polarisierung überhaupt noch einen unique selling point traditioneller Schweizer Sicherheitspolitik und Diplomatie oder erfordert «Brave New Europe» auch die Neuausrichtung eines «Brave New Switzerland»?

Die zentrale Stossrichtung des Zusatzberichts zum Sicherheitspolitischen Bericht ist: «Zusammenarbeit».6 Dies beginnt im Innern. Besonders eine Abstimmung zwischen dem Aussen- und Verteidigungsdepartement scheint wichtig. Wie kann die Schweiz in ihren bestehenden Strukturen Sicherheit breit denken und relevante Akteure einbeziehen, wenn Krisenmanagement, Seuchenschutz, Versorgungssicherheit und der Schutz kritischer Infrastruktur und gesellschaftlicher Resilienz längst auch als Teil von Sicherheitspolitik gelten?

Ambitioniert scheint auch das Ziel, mehr international zusammenzuarbeiten. Wie kann die Schweiz innerhalb neutralitätsrechtlicher Grenzen konkret im Sicherheits- und Verteidigungsbereich «mehr kooperieren», sei dies minilateral, im NATO-Rahmen über die Partnerschaft für den Frieden hinaus oder in EU-Formaten wie PESCO, der Europäischen Verteidigungsagentur oder EU-Auslandsmissionen? Kann und will die Schweiz nur im Kleinen und Vertrauten Zusammenarbeit ausbauen oder sind game-changer nötig, um tatsächlich unsere Sicherheit und Stabilität in Europa zu mehren?

1 Dieses Kapitel erarbeitete der Autor noch vor seiner Tätigkeit beim VBS und es ist somit nicht als Position des VBS zu verstehen. Der Autor dankt Anna-Lina Müller, Ueli Staeger, Taisia Vedunova und Timothée Spörli für ihre Kommentare bei der Überarbeitung dieses Kapitels.

2 Tibor Szvircsev et al. (2022). Nachbefragung der Studie «Sicherheit 2022» aufgrund des Krieges in der Ukraine. Zürich: ETH Zürich, 9.

3 Beispielsweise der US-amerikanische Rückzug aus dem INF-Vertrag über nukleare Mittelstreckensysteme, den Russland verletzt haben könnte, oder der USund anschliessend russische Ausstieg aus dem Open-Skies-Vertrag zu Beobachtungsflügen über anderen Staaten.

4 Beispielsweise der EU Chips Act vom Februar 2022 oder der 2021 gegründete Europäische Verteidigungsfonds (EDF).

5 Europäische Union. (2022). A Strategic Compass for Security and Defence, 12–13.

6 Bundesrat. (2022). Zusatzbericht zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 über die Folgen des Krieges in der Ukraine, BBI 2022 2357, 19.

2 (Re)définir l’universalité des droits de l’homme?

Christelle Genoud

L’universalité est un pilier central de la Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH) de 1948, selon lequel ces droits s’appliquent à tous et toutes. Cependant, ce principe n’a cessé d’être remis en question à travers l’histoire. Selon Freedom House, la démocratie libérale en tant que forme de gouvernement où les droits de l’homme sont reconnus a subi en 2022 sa 16ème année consécutive de déclin. Seulement 20 pour cent de la population mondiale vit désormais dans des pays libres.1 Les multiples crises auxquelles les droits de l’homme font face à travers le monde ont amené le nouveau Haut-Commissaire, Volker Türk, à réitérer la pertinence de l’universalité et le besoin de la défendre dès le début de son mandat. Parmi les différentes remises en cause – tant par des régimes démocratiques qu’autoritaires – l’ampleur du défi que constitue l’interprétation des droits de l’homme véhiculée par la Chine est aujourd’hui sans égale. Face à la perception de la menace que la Chine pose à l’ordre mondial libéral, la défense de l’universalité risque d’être assimilée de manière réductrice à un affrontement entre pays occidentaux démocratiques et pays en voie de développement aux régimes autoritaires.

Limites d’une vision binaire de l’universalité : au-delà de la Chine

Bien que la Chine ne rejette pas officiellement l’universalité, elle limite dans les faits fortement son application en se basant sur le relativisme culturel, la priorité du développement économique et la souveraineté de l’État. Cette vision trouve un écho auprès de nombreux pays en voie de développement. Ce soutien est illustré notamment au Conseil des droits de l’homme, où les déclarations conjointes de pays principalement occidentaux qui critiquent la situation en Chine sont contrées par des déclarations réunissant un plus grand nombre de signataires avec une plus large représentation géographique. Cet état de fait a contribué à une interprétation

dichotomique et bipolaire des défis auxquels l’universalité fait face selon laquelle les pays démocratiques s’en font les défenseurs et les régimes autoritaires les opposants.

Néanmoins, cette vision dichotomique ne suffit pas à expliquer l’ampleur de la remise en cause de l’universalité des droits de l’homme, qui s’étend au-delà du défi chinois. Premièrement, les pays occidentaux souffrent d’un manque de crédibilité et de volonté dans la défense de l’universalité. Leurs dirigeants sacrifient régulièrement leurs obligations en matière de droits de l’homme en échange de victoires politiques à court terme. Par exemple, malgré sa promesse de faire de l’Arabie saoudite un « État pariah » lors de sa campagne présidentielle, Biden s’est résolu à rencontrer Mohammed Ben Salman suite à l’augmentation des prix du pétrole. De plus, le retrait des États-Unis du Conseil des droits de l’homme sous la présidence de Donald Trump avait déjà entaché la confiance de ses alliés occidentaux, et ce malgré le rétropédalage de l’administration Biden. De manière similaire, les dissensions internes au sein de l’Union européenne et l’opposition de la Grèce et de la Hongrie ont empêché l’adoption de déclarations critiquant les violations des droits de l’homme en Chine. Même la Suisse n’est pas systématique lorsqu’il s’agit de signer les déclarations conjointes au Conseil des droits de l’homme. En outre, en essayant de séparer la question de la promotion de ces droits et de ses intérêts économiques, Berne continue de fait à privilégier ces derniers.2

Deuxièmement, les accusations de doubles standards proférées à l’encontre des pays occidentaux, bien que souvent instrumentalisées afin de détourner l’attention des violations ou les justifier, ne sont pas toujours dénuées de tout fondement. Une déclaration émise par Cuba lors de la 51ème session du Conseil des droits de l’homme et signée par 66 pays principalement en voie de développement dénonce ce problème.

Bien que cette déclaration ait été orchestrée par la Chine en réponse à des critiques visant son bilan en matière de droits de l’homme, certains thèmes récurrents tels que la guerre en Irak et le racisme aux États-Unis

n’en demeurent pas moins la source de sérieuses violations qui restent insuffisamment abordées à ce jour. La rhétorique du double standard a également été utilisée lors de la Coupe du Monde au Qatar, en particulier lorsque le président de la FIFA a accusé certains pays occidentaux d’hypocrisie. Sa tirade (« For what we Europeans have been doing around the world in the last 3000 years, we should be apologizing for the next 3000 years before starting to give moral lessons to people ») n’a pourtant

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