เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเชียงราย: นโยบายเพ้อฝันหรือศักยภาพที่ยังไม่ถกู ค้นพบ มัลลิกา จันต๊ะคาด จากนโยบายการพัฒนาเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ (special economic zone: SEZs) มุ่งหมายเปลี่ยน พื้นที่ชายแดนสู่พื้นที่เศรษฐกิจใหม่และเป็นประตูเศรษฐกิจเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้าน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อ 1.กระจายความเจริ ญ สู่ ภู มิ ภ าค 2.ยกระดั บ รายได้ แ ละคุ ณ ภาพชี วิ ต ของประชาชน 3.แก้ ปั ญ หาความมั่ น คง (สานักงานคณะกรรมการการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2559) จังหวัดเชียงรายเป็นหนึ่งในพื้นที่เขต เศรษฐกิจพิเศษในปีพ.ศ. 2558 โดยมีพื้นที่เป้าหมาย 3 อาเภอได้แก่ อาเภอแม่สาย, อาเภอเชียงแสน และ อาเภอ เชียงของ การขับเคลื่อนการนโยบายการพัฒนาเขตเศรษฐกิจมุ่งเน้นการเพิ่มมูลค่าการลงทุนจากทั้งในประเทศและ ในต่างประเทศในเขตพื้นที่เศรษฐกิจพิเศษเป็นหลักผ่านสิทธิประโยชน์ของ BOI ในอดีตมีการส่งเสริมการจัดตั้งนิคม อุตสาหกรรม แต่ถูกระงับโครงการ เนื่องจากได้รับการคัดค้านจากคนในพื้นที่ จากการดาเนินโครงการที่ผ่านมา ตามสถิติของกรมพัฒนาธุรกิจการค้า (2562) พบว่ามูลค่าทุนจดทะเบียน และจานวนการจดทะเบียนเพิ่มขึ้นในช่วงระยะเวลาพ.ศ. 2558 - พ.ศ.2559 และมีแนวโน้มลดลงเล็กน้อยในปีพ.ศ. 2560 - พ.ศ. 2561 มูลค่าการลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษเชียงรายสะสมก่อนและหลังโครงการตลอดระยะเวลา 5 ปี มีนิติบุคคลจดทะเบียนทั้งสิ้น 1,362 ราย และมีมูลค่ารวม 4,412.52 ล้านบาท คิดเป็นเพียงร้อยละ 11.84 ของ มูลค่าการลงทุนทั้งหมดในจังหวัดเชียงราย โดยอาเภอแม่สายมีมูลค่าทุนจดทะเบียนมากที่สุด คิดเป็นร้อยละ 54 อาเภอเชียงแสน คิดเป็นร้อย 32 และอาเภอเชียงของ คิดเป็นร้อยละ 14 ของมูลค่าการลงทุนทั้งหมดในพื้นที่ เขต เศรษฐกิจพิเศษ ประเภทธุรกิจที่ได้มีมูลค่าการลงทุนมากที่สุดในจังหวัดเชียงรายได้แก่ 1.ก่อสร้างทั่วไป 2.ขายส่ง สินค้าทั่วไป 3.อสังหาริมทรัพย์ ขนาดธุรกิจในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเชียงรายส่วนใหญ่เป็นกิจการ SME มีขนาด เล็ก(S) คิดเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 98.60 และประเภทธุรกิจ SME แบ่งออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1. ขายส่ง/ปลีก มี สัดส่วนมากที่สุดคิดเป็นร้อยละ 51.84 2.ธุรกิจภาคบริการคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 39.72 และ 3. ธุรกิจการผลิต คิด เป็นร้อยละ 8.44 สาหรับมูลค่าการลงทุนจากต่างประเทศในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษเชียงรายมีมูลค่า 164.45 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 3.73 ของมูลค่าการลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษทั้งหมด นักลงทุนต่างชาติที่ให้ความสนใจ ในการลงทุนในพื้นที่เขตเศรษฐกิจเชียงรายมากที่สุดได้แก่ จีน, พม่า และไต้หวัน คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 70.9, 6.78 และ 3.98 ตามลาดับ รูปที่ 1 มูลค่าทุนจดทะเบียนจัดตั้งในพื้นที่ SEZ เชียงราย 400
รูปที่ 2 มูลค่าทุนจดทะเบียนและจานวนนิติบุคคลจัดตั้งใน พื้นที่ SEZ เชียงรายก่อนและหลังโครงการ
350
อ.แม่สาย
300
ล้านบาท
250
อ.เชียงแสน
200 150
50
278 0
0 2558
2559
2560
2561
1,399.37
342
อ.เชียงของ
100
2,381.55
742
500
631.6 1000
ทุนจดทะเบียน (ลบ.)
1500
2000 จานวน(ราย)
2500
3000
รูปที่ 3 สัดส่วนประเภทธุรกิจ SME
การผลิต 9%
บริการ 33%
ขายส่ง/ปลีก 58%
ที่มา: กรมพัฒนาธุรกิจการค้า, 2562
ความท้าท้ายที่เกิดขึ้น 1. ปัจจัยนโยบายสนับสนุนด้านการลงทุนไม่ตอบโจทย์การพัฒนาเศรษฐกิจในพื้นที่ จากการดาเนินงานโครงการเขตเศรษฐกิจพิเศษที่ผ่านมาพบปัจจัยเชิงนโยบายหลากหลายประเด็น ทาให้สิทธิพิเศษ ไม่มีความพิเศษอีกต่อไป จากที่คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) กาหนดสิทธิประโยชน์ในกลุ่มอุตสาหกรรม เป้าหมาย 13 ประเภทในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษทั่วประเทศ ซึ่งกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมายที่ BOI กาหนดนั้นไม่ สอดคล้องกับ ศักยภาพในพื้น เชีย งรายมากนัก มีเพียงกลุ่ มอตุส าหกรรมการเกษตร, กลุ่มอุตสาหกรรการผลิ ต ผลิตภัณฑ์เซรามิกส์, กลุ่มอุตสาหกรรมสิ่งทอ เครื่องนุ่งห่ม และเครื่องหนัง , กลุ่มอุตสาหกรรมโลจิสติกส์ และกลุ่ม อุตสาหกรรมสนับสนุนการท่องเที่ยว เป็ นต้น ดังนั้นการผลักดันการส่งเสริมสิทธิประโยชน์ในกลุ่มอุตสาหกรรม เป้าหมายในแต่จังหวัดไม่จาเป็ นต้องเหมือนกันทั่วประเทศแต่ควรสอดคล้องกับศักยภาพในพื้นที่เป็นหลัก และ ความต้องการของนักลงทุนอย่างสมเหตุสมผล นอกจากนั้นเงื่อนไขการสนับสนุนการลงทุนเอื้อประโยชน์กับกลุ่มทุน ขนาดกลางจนกระทั่งขนาดใหญ่เป็นหลัก ดังจะเห็นได้จาก การกาหนดเงินลงทุน ของวิสาหกิจขั้นต่าแต่ละโครงการ ไม่น้อยกว่า 5 แสนบาทซึ่งไม่นับค่าที่ดินและทุนหมุนเวียน 2 นักลงทุนขนาดกลางและขนาดใหญ่เพิกเฉยต่อการลงทุนในพื้นที่เศรษฐกิจพิเศษ แรกเริ่มการโครงการการขับเคลื่อนเขตเศรษฐกิจเชียงรายได้รับความสนใจจากกลุ่มนักลงทุนนอกพื้นที่เป็น อย่างมากจึงเป็นจุดเริ่มต้นของปัญหาการเกร็งกาไรในพื้นที่ ส่งผลต่อการพิจารณาตัดสินใจลงทุนในพื้นที่ เนื่องจาก ต้องเปรียบเทียบต้นทุนการดาเนินธุรกิจที่เกิดขึ้นค่อนข้างสูงเนื่องจากราคาที่ดินและสิทธิประโยชน์ที่ได้รับจึงเป็น เหตุผลที่ไม่สร้างแรงจูงใจสาหรับกลุ่มนักลงทุนเพื่อ การผลิตและแปรรูปสินค้าที่จาเป็นต้องตั้งโรงงานและต้องการ พื้นที่จานวนมากในการประกอบธุรกิจ นอกจากนี้ข้อกาหนดกฎหมายบางอย่างกระทบต่อการตัดสินใจของนัก ลงทุน อาทิเช่น กฎหมายผังเมืองโดยพื้นที่ส่วนใหญ่ในอาเภอชายแดนเป็นพื้นที่ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นส่วน ใหญ่ ดังนั้นพื้นที่ที่กาหนดเป็นเขตอุตสาหกรรมและคลังสินค้ามีจากัดจึงทาให้ราคาที่ ดินพุ่งสูงขึ้นหลายเท่าตัว จาก ปัจจัยประกอบดังกล่าวทาให้นักลงทุนบางกลุ่มเลือกลงทุนและตั้งโรงงานในพื้นที่อาเภอใกล้เคียงหรืออาเภออื่น
มากกว่าและเลือกอาเภอชายแดนเป็นประตูส่งออกนาเข้าสินค้าเป็นหลัก สาหรับนักลงทุนต่างชาติโดยเฉพาะ สัญชาติจีนมีลักษณะความต้องการลงทุนที่สามารถถือหุ้นบริษัทได้ทั้งหมดและมีกรรมสิทธิ์ในการถือครองที่ดิน ซึ่ง สิทธิพิเศษการลงทุนของประเพื่อนบ้านอย่างเช่น ประเทศลาวมีความสอดคล้องและตรงกับความต้องการของนัก ลงทุนจีนมากกว่า 3. นโยบายเลือกข้างเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มทุนมากกว่าชาวบ้าน จากนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษมุ่งเน้นด้านการลงทุนและการดาเนินนโยบายจากระดับบนสู่ระดับล่างเป็น หลัก โดยเฉพาะประเด็น คนในพื้นที่ต่อต้านอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ในขณะที่ผู้ดาเนินนโยบายเป็นผู้ผ ลักดันการ ลงทุนขนาดใหญ่ในพื้นที่ จึงนาไปสู่ความขัดแย้งระหว่างผู้ ดาเนินนโยบายและประชาชนในพื้นที่ และการดาเนิน นโยบายขาดการสื่อสารถึงผลกระทบที่จะเกิดกับชาวบ้านรวมทั้งขาดการเตรียมความพร้อมในรับมือกับสภาวะการ เปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น ดังเช่นกรณีการเลื่อนเวลาปิดด่านพรมแดนเชียงของจึงกระทบต่อภาคการท่องเที่ยวโดยตรง ทาให้นักท่องเที่ยวต่างชาติเลือกค้างคืนในบ้านห้วยทราย แขวงบ่อแก้ว ประเทศลาวแทนที่อาเภอเชียงของ กรณีนี้ สะท้อนให้เห็นว่าภาครัฐมีข้อตกลงเช่นนั้นเพื่ออานวยความสะดวกการขนส่งสินค้าและมีผลดีต่อผู้ประกอบการ นาเข้าส่งออก แต่ผู้ที่เสียประโยชน์ได้แก่ ผู้ประกอบการธุรกิจเกี่ยวข้องด้านการท่องเที่ยวในอาเภอเชียงของไม่ได้รับ การแจ้งถึงผลกระทบหรือไม่มีการเตรียมความพร้อมในรับมือการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวจากภาครัฐ ทาให้ชาวบ้าน ในพื้นที่เกิดความไม่พึงพอใจและตั้งคาถามต่อนโยบายเขตพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษในแง่ลบ รวมทั้งตอกย้าความ เชื่อที่ว่านโยบายเขตพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษเอื้อประโยชน์แก่นายทุนมากกว่าชาวบ้านให้เห็นภาพชัดเจนขึ้นใน ความคิดของชาวบ้าน จากที่กล่าวมาข้างต้นสรุปได้ว่า การดาเนินโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยการดึงทุนขนาดใหญ่ เข้ามาเพื่อทา ให้ขนาดเศรษฐกิจ ในจั งหวัดขยายตัว อย่ างรวดเร็ว จึงเป็นตัวชี้วัดความส าเร็จของโครงการอย่างสวยงามและ กลายเป็นผลงานอันยอดเยี่ยมของผู้ ปฏิบัติติงาน ในขณะที่ความเป็นจริงที่เกิดขึ้นนักลงทุนขนาดใหญ่ไม่มีความ สนใจในการลงทุนในพื้นที่เศรษฐกิจพิเศษเชียงรายมากนัก และชาวบ้านบางกลุ่ม เสียผลประโยชน์จากนโยบาย พัฒ นาเศรษฐกิจ ชายแดนและขาดการเตรี ยมความพร้ อมในการรับมื อ กับ ความเปลี่ ยนแปลง ดังนั้นนโยบาย โครงการเศรษฐกิจพิเศษจะสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่ทางรัฐเป็นผู้กาหนดได้อย่างไรโดยเฉพาะในด้านการพัฒนา และยกระดับวิถีชีวิตของคนในพื้นที่ ในเมื่อยิ่งพัฒนายิ่งเพิ่มความเหลื่อมล้ามากขึ้นและกลายเป็น รากแขนงของ ปัญหาความเหลื่อมล้าระดับประเทศต่อไป