R A ZO N E S PA R A DISEÑAR UN PGN Austeridad y conciencia
Noviembre 2020
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Contenido Introducción. 3 El Presupuesto General de la Nación como matriz del organigrama del Estado Paraguayo.
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El Presupuesto General de la Nación como indicativo de la estructura del Gasto Público. 6 El PNG como una herramienta. 9 Suspender o diferir la creación de cualquier nuevo ministerio, secretaría o institución pública, hasta una revisión completa de la composición del gasto público.
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Eliminar la figura del retiro voluntario. 10 Prohibir la firma de cualquier tipo de acuerdo o convenio que represente obligaciones en materia presupuestaria a futuro a toda autoridad pública, si el acuerdo o convenio no tiene previamente autorización legislativa. 12 Urgente revisión de la caja fiscal. 13
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INTRODUCCIÓN El Presupuesto General de la Nación que se proyecta para el año 2021 tiene una relevancia en dos dimensiones. Una, en la eventual capacidad del gasto público para impulsar la reactivación económica luego de un año complicado para la economía paraguaya a raíz de las medidas sanitarias tomadas a nivel local e internacional para contener la pandemia del Covid-19. Y la otra, para conocer el compromiso de la clase política para ajustar las pretensiones de la burocracia pública a las necesidades y demandas ciudadanas de moderación, eficiencia y racionalidad en el manejo del dinero aportado por el contribuyente. Parece que aquella primera dimensión tiene cierto consenso, al menos en la clase política paraguaya, y ha fundado todas las medidas tomadas por el Ejecutivo, con apoyo casi unánime del Congreso, que ha decidido seguir tomando deuda para apalancar aquella capacidad. No entraremos a hacer un análisis exhaustivo en esta dimensión. Sí nos interesa como ciudadanos, como asociación y contribuyentes revisar si el Presupuesto de Gasto cambia en algo la lógica que se construyó en las últimas décadas: priorización del gasto corriente, expansión constante de la burocracia pública, desorden y poca profesionalización en el servicio civil, ausencia de medidas de contención del gasto de ineficiente, y, al fin, un presupuesto ideado para sostener edificios, empleados públicos e instituciones, pero poco para satisfacer demandas ciudadanas o sociales. El Club de Ejecutivos realiza estas reflexiones en el ánimo de colaborar con la agenda del debate político, consciente de que es un deber cívico participar de él y colaborar con todas las instancias de decisión del gobierno en la presentación de las distintas visiones sobre la realidad de nuestro país, para que con la legitimidad que poseen los representantes de elección popular, tomen decisiones razonadas y con evaluación de distinto matiz. Noviembre - 2020
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1. El Presupuesto General de la Nación como matriz del organigrama del Estado Paraguayo.
Si bien no todas las instituciones legales constituidas en el Estado, como son los órganos de gobierno, se encuentran recogidas en el Presupuesto de Gastos de la Nación, el diseño de esta ley muestra el organigrama sobre el que se ejecutan los recursos aportados por el contribuyente o demandante de los servicios prestados por el Estado. Están fuera de este instrumento legal, por ejemplo, las Municipalidades que organizan su presupuesto de gastos de manera autónoma. Ahora, esta herramienta jurídica, en un análisis comparativo, nos permite visualizar cómo ha evolucionado la burocracia pública en las últimas décadas. En 1992 nuestro país sancionó una Constitución que dispuso una organización mínima o diseño constitucional de la Administración, todo lo construido por encima de esa mínima es creación de los órganos políticos del país. Por ejemplo, el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura no es una institución de origen constitucional, como lo es la Defensoría del Pueblo, sino una creación del legislador, a criterio de recomendaciones y acuerdos internacionales. Si tuviésemos que hacer una primera conclusión de este simple contraste comparativo podríamos afirmar con toda seguridad que es falsa esa afirmación de que la Administración Pública no se ha reformado en el país. La Administración Pública sí se ha reformado, solo que la reforma ha consistido en una lenta pero constante ampliación de la burocracia pública en las últimas décadas. Tendemos a pensar que la reforma de la Administración sólo se da cuando se la reduce, se la modifica con ánimo de eficiencia, pero por definición esta idea es equivocada, también debe considerarse una reforma la actuación a la inversa, es decir con el ánimo de expandir el gasto y la cantidad de instituciones públicas. Que es lo que ha venido sucediendo en nuestro país.
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+ Ministerios
+ Entidades Autárquicas y Descentralizadas
+ Universidades Públicas
+ Creados Dos municipos por AÑO
257
199 1989
De hecho, esta matriz de ampliación constante de la Administración Pública, como regla para responder a las demandas sociales impulsó a nuestro Estado a ser el (i) el país con mayor tasa de crecimiento del gasto público real de Latinoamérica, (ii) Duplicar la deuda externa en relación al PIB, (iii) Mantener el gasto ineficiente del sector público en torno
Líderes regionales
Paraguay
al 3,9% del PIB. (iv) Sin que, y en todo este camino se haya tomado medidas radicales para reducir el derroche público, que según el BID, se en cuentra en tono a los 3,9% del PIB1.
PNG Vs PIB en Gs.
El país con mayor tasa de crecimiento del gasto público real de Latinoamércia.
6%
2020
2%
240.000.000 220.000.000 200.000.000 180.000.000 160.000.000 140.000.000 120.000.000 100.000.000 80.000.000 60.000.000 40.000.000 20.000.000 0
2010
2011
2012
América Latina Promedio
2013
PIB
2014
2015
2016
2017
2018
2019
PNG en Guaraníes
OECD (2020), Panorama de las Administraciones Públicas America Latina y el Caribe, OECD Publishing, Paris.
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Deuda Pública 17% 1995
Deroche del dinero Público 31%
11%
1.500 millones de USD 3,9% de PIB 10,7% del PNG
2020
2. El Presupuesto General de la Nación como indicativo de la estructura del Gasto Público.
El Presupuesto de Gastos tiene dos grandes apartados: el apartado de la Administración Central, y el apartado de las Entidades Descentralizadas. Pero, para nuestro ojo, tiene relevancia una clasificación institucional que delata qué se prioriza en la administración de los recursos de los paraguayos: el Gasto Corriente versus Gasto de Capital.
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Notamos que con cierto ánimo triunfalista el Ejecutivo publicitó un Proyecto de Presupuesto 2021 que reducía en 0,6% el gasto público total. Pero si revisamos la composición de la proyección de gasto en 2020 versus 2021, podemos, con desazón, notar que la reducción del gasto público se da en el Gasto de Capital, y que los gobernantes han decidido continuar con la tradicional, constante e incontenible expansión del gasto corriente.
Gastos Corrientes 35.000.000.000.000
32.973
Gastos de Capital 33.106
35.000.000.000.000
30.000.000.000.000
30.000.000.000.000
25.000.000.000.000
25.000.000.000.000
20.000.000.000.000
20.000.000.000.000
15.000.000.000.000
15.000.000.000.000
10.000.000.000.000
10.000.000.000.000
5.000.000.000.000
10.600
9.876
5.000.000.000.000 2020
2021
Gastos corrientes en la Administración Central
2020
2021
Gastos de Capital en la Administración Central
Esta matriz de fortalecimiento imparable del gasto corriente es el denominador común de manera trasversal en la administración pública. Es paradigmático ver, por ejemplo, cómo el gasto en Educación ha tenido ostensibles aumentos, seguramente insuficientes, pero siempre en el rasgo de priorización del gasto corriente, en detrimento del gasto de inversión. Y es revelador, esta matriz, en el Ministerio con mayor peso presupuestario (el MEC) que lleva el 20% de los ingresos corrientes de la Administración Central y representa el 17% de los gastos de la Administración Central. La ONG Juntos por la Educación publicó un documento que analiza la composición del gasto del Presupuesto del MEC. Más del 75% de los recursos van para salarios. Siendo residual la composición de los demás programas de inversión y mejora en la calidad de la Educación. 7
En que se gasta el PG del MEC 80
75.1%
70 60 50 40 30 20 9.5%
10 0
4.5% Remuneración Docente
Proyectos del MEC (FEEI)
3.5%
Remuneración Administrativos
Gestión del Sistema
1.9% Organismos de Cooperación + Fonacide
1.7%
1.6%
0.9%
Complemento Canasta Básicas. Gratuidad de nutricional Útiles escolares EEB y EM
0.5%
0.7%
Atención a Otros primara infancia
Fuente: Juntos por la Educación. PG 2017.
Así, si bien se han dado avances en la inversión pública en el sector educativo, en el que existen llamativos números sobre reducción de alumnos (al menos en los números oficiales) y también la reducción de docentes activos, en contra partida las evaluaciones sitúan a nuestro sistema educativo en un rotundo aplazo. Estamos invirtiendo mayores recursos con peores resultados. No debemos dejar de mirar en el sector educativo el peso de la jubilación de los docentes, ya que no solamente constituye una carga importante para el PGN la masa salarial de los activos, sino que el sector docente, en la Caja Fiscal, depende cada vez y mayor medida del subsidio que representa la detracción del dinero del contribuyente para ese fin.
- Disminución de cantidad total de docentes, pero aumento de la carga en la Caja Fiscal
+ Inversión pública por alumno* 3.991.571 2012
Gs.
6.361.566
383.720 millones Gs. Déficit de la Caja Fiscal, en el sector de
Gs.
2018 *PG del MEC dividido total de alumnos
87.214 año 2014
78.769 año 2020
maestros.
*PG del MEC dividido total de alumnos
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3. El PGN como una herramienta.
El Presupuesto de Gastos de la Nación es una norma jurídica. Como tal es el mandato del legislador al administrador sobre cómo disponer los gastos públicos en relación a los ingresos percibidos. Pero la norma no tiene sólo un componente numérico, sino también dispositivo a través de un apartado en el que se ordenan mandatos imperativos de habilitaciones, prohibiciones o restricciones en el llamado articulado del Presupuesto. En dicho articulado, se disponen derechos y obligaciones a los administradores y los administrados. Por ejemplo, se establecen subsidios de salud para los empleados públicos, normas de aplicación al seguro médico pagado con dinero del contribuyente a favor de los empleados, concesión de retiros voluntarios, normas de inversión de los ahorros previsionales, entre otros. Nosotros creemos que el Presupuesto, por tanto, es una herramienta única para contener, ordenar y racionalizar las eventuales conductas de la administración que se degeneran en seguir cargando al contribuyente prestaciones que no van para su beneficio sino para sostener algunos esquemas de privilegio propios de nuestra gobernanza política. Es por eso que luego de analizar la construcción histórica de nuestro gasto público, queremos pasar a la propuesta enunciativa, y no excluyente de otras, de algunas medidas políticas presupuestarias y otras medidas políticas normativas ligadas al Presupuesto, aunque no sean directamente prevista en ella.
3.1 Suspender o diferir la creación de cualquier nuevo ministerio, secretaría o institución pública, hasta una revisión completa de la composición del gasto público. En esta expansión tiene mucho que ver el diseño institucional de nuestra Administración Pública, como vimos más atrás. Es por eso que una de las principales
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peticiones de quienes reclamamos contención del gasto corriente es suspender la creación de todo tipo de instituciones públicas, que expandan la burocracia. Podemos verificar, por ejemplo, el caso paradigmático de la decisión política de elevar de categoría a varias Secretarías dependientes de la Presidencia de la República. En 2018 pasaron de Secretaría de Presidencia a constituirse en Ministerios: el MADES, el MUVH, MITIC y Ministerio de la Niñez. En 2018 cuando todas estas entidades seguían siendo parte, presupuestariamente, de la Presidencia de la República el Gasto Corriente de esta última era de 1.215.008.717.952 Gs. En 2019, cuando todas ellas fueron elevadas a categoría de Ministerio, el Gasto Corriente combinado de la Presidencia y los nuevos Ministerios creados subió a 1.430.026.231.634 Gs. Es decir, la decisión de convertir secretarías de la Presidencia a Ministerios aumentó el gasto corriente, sólo en esos apartados presupuestarios, en 215.017.513.682 Gs. Que sirva como parámetro que en 2019 el IRP recaudó 233.897.000.000 de Gs.
3.2. Eliminar la figura del retiro voluntario. El retiro voluntario es una figura legal que se ideó como una herramienta para reducir el peso de la carga salarial en la Administración. Según un informe de la Secretaría de la Función Pública, que recoge gran parte de los acuerdos de retiro voluntario firmados en distintas reparticiones públicas, mas no en todas, en el periodo 2013 – 20182 se pagaron cuanto menos 194.295.849.425 de Gs. en concepto de retiro voluntario. Para tener un número de contraste digamos que el presupuesto anual del Ministerio de la Niñez se encuentra en torno a los 70.000.000.000 de Gs. La figura del retiro voluntario, equiparable a la decisión del trabajador del sector privado a renunciar a su puesto de trabajo, es una renuncia “indemnizada” al puesto público. Esta “indemnización” es una prestación pagada al renunciante sin perjuicio de sus haberes o aportes jubilatorios. Es, por tanto, un gasto que se carga íntegra e innecesariamente al contribuyente.
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https://www.sfp.gov.py/sfp/articulo/14046-informe-sobre-personas-que-se-acogieron-al-programa-de-retiro-voluntario-2013-2018-.html
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Nótese además que el espíritu de la Ley 1626 era la de reglar el retiro anticipado o jubilación anticipada, a los efectos de que la caja previsional cargue dicho retiro. Sin embargo, las sucesivas leyes presupuestas degeneraron la figura hacia una prestación graciosa a favor del “retirado”. El Proyecto de Presupuesto para el año 2021, se establece en el artículo 52 cuanto sigue:
Artículo 52.- Los Organismos y Entidades del Estado (OEE), de acuerdo a la disponibilidad de créditos presupuestarios, podrán implementar el retiro voluntario de funcionarios públicos de la carrera civil, quienes tendrán derecho a una compensación para su desvinculación laboral sin perjuicio de la jubilación o devolución de aportes de acuerdo al régimen legal de las respectivas Cajas de Jubilaciones. Por cada 3 funcionarios que se acojan al retiro voluntario, el Equipo Económico Nacional (EEN) habilitará un cargo vacante previsto en el Anexo del personal del Organismo y Entidad del Estado (OEE) para la incorporación de funcionarios, mediante los procedimientos previstos en las disposiciones legales vigentes. Podrán incorporarse al Retiro Voluntario, los funcionarios permanentes que reúnan las siguientes condiciones: a) Que tengan menos de 58 años de edad y más de 20 (veinte) años de antigüedad en la Función Pública, o b) Quienes tengan 65 años de edad y más, y no reúnan los años de aportes requeridos para la jubilación obligatoria. Los funcionarios que se hayan acogido al régimen jubilatorio no podrán ser reincorporados a la administración pública, con las excepciones previstas en el Artículo 143 de la Ley N° 1626/2000, “DE LA FUNCIÓN PÚBLICA”, modificada por la Ley N° 3989/2010. Los funcionarios que se hayan acogido al retiro voluntario no podrán ser incorporados a la administración pública por diez (10) años, salvo para el caso que ocupen cargos de Conducción Política. 11
Viendo el esfuerzo presupuestario que conlleva seguir aplicando esta figura, que requiere en todo caso el acuerdo del Administrador, y avizorando un difícil año para las arcas públicas del Estado, es recomendable que se suspenda su aplicación, en tanto se discuta la derogación o modificación del artículo 142 de la Ley 1626/2000, que dice:
Artículo 142.- El Poder Ejecutivo podrá reorganizar la administración pública, previendo para los afectados un sistema de retiro voluntario basado en jubilaciones anticipadas equivalentes a los porcentajes que corresponderían de la jubilacion ordinaria según el tiempo de aporte a la caja respectiva, conforme a la escala que se indica más adelante y el funcionario tenga más de cincuenta años de edad o, alternativamente, indemnizaciones compensatorias proporcionales a su antigüedad y sujetas a los montos que al respecto establezca el Código del Trabajo para el despido injustificado. La escala correspondiente se detalla a continuación: 15 años - 50% 21 años - 68% 27 años - 88% 16 años - 53% 22 años - 71% 28 años - 92% 17 años - 56% 23 años - 74% 29 años - 96% 18 años - 59% 24 años - 77% 30 años - 100% 19 años - 62% 25 años - 80% 20 años - 65% 26 años - 84% 3.3 Prohibir la firma de cualquier tipo de acuerdo o convenio que represente obligaciones en materia presupuestaria a futuro a toda autoridad pública, si el acuerdo o convenio no tiene previamente autorización legislativa. Se ha vuelto una práctica en la Administración Pública que ordenadores de gastos firmen acuerdos de reconocimiento de prestaciones a favor de sindicatos, empleados o terceros que tienen por finalidad establecer una especie de derecho adquirido que debe ser luego ratificado en el Congreso de la República otorgando ampliaciones presupuestarias o modificaciones para solventar aquellos acuerdos.
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Esta lógica invierte la construcción de la política del gasto público. En primer término, porque el Presupuesto General es una Ley de la República, y, por tanto, es el legislador es el que debe autorizar la contratación o ejecución de recursos públicos de parte de los Administradores, quienes sin dicha autorización legal estarían quebrando el principio de legalidad. En segundo término, porque aquella práctica legitima, usualmente, pretensiones de privilegio, en muchos casos, a favor de colectivos del sector público, en detrimento de las demandas de racionalidad y eficiencia de quienes son contribuyentes al erario público.
3.4. Urgente revisión de la caja fiscal. Debe ser una preocupación creciente para todos, la situación del sistema jubilatorio del sector público. En Paraguay la población que posee una cobertura de alguna prestación previsional apenas roza el 20%, y no entraremos en esta ocasión a revisar las causas de esta situación. Pero ese factor nos indica que si la caja jubilatoria del personal público depende del subsidio del contribuyente paraguayo, personas que nunca podrán acceder al régimen jubilatorio están pagando la jubilación de terceros. El déficit ya está dejando de ser un número residual en el Presupuesto Público. Según los datos proveídos por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones, el déficit ya supera el 30%.
Cuadro de Ingresos y Gastos por Sectores Contributivos Octubre de 2020 - Millones de Guaraníes SECTORES
APORTES
GASTOS
[Cifras Anuales]
Acumulado a Octubre de 2020 - Millones de Guaraníes
DÉFICIT /
SECTORES
APORTES
GASTOS
SUPERAVIT
DÉFICIT / SUPERAVIT
Empleados Públicos
82.529
46.522
36.007
77%
Empleados Públicos
841.211
458.150
383.061
84%
Magistrados
5.790
4.642
1.147
25%
Magistrados
102.520
83.651
18.868
23%
55.722
39.721
16.001
40%
Judiciales
Judiciales
Docentes Universitarios
10.434
8.480
1.954
23%
Docentes Universitarios
Policías
20.454
54.956
-34.502
-63%
Policías
212.506
548.401
-335.895
-61%
Militares
11.533
54.824
-43.291
-79%
Militares
120.944
542.690
-421.747
-78%
Maestros
66.523
128.848
-62.325
-48%
Maestros
664.936
1.164.065
-499.129
-43%
298.273 -101.008
-34%
TOTAL
1.997.838
2.836.678
-838.840
-30%
TOTAL
197.265
* Aportes retenidos en el mes por la DGTP. 13
Es decir, a octubre de 2020 las prestaciones abonadas por la “Caja Fiscal” superan los 838.840 millones de guaraníes a las cotizaciones percibidas del personal activo. Nos preguntamos ¿En concepto de qué el contribuyente subsidia a esta caja? ¿Como una concesión política, graciosa, onerosa?. Somos conscientes de que la reforma del segundo sistema previsional más importante del país requiere consenso y acuerdo político. Pero también exigimos medidas urgentes que encaminen la evidencia del problema y la presentación de soluciones. Así, vemos necesaria la sanción de una ley orgánica que cree la persona jurídica de derecho público que sea la encargada de administrar los fondos previsionales y el pasivo que esta genera. Servirá, en primer término, para rediseñar todo el sistema y, además, para visualizar con toda claridad los recursos que se retraen del público para sostener el déficit. Nótese que el legislador pretende ocuparse de reglar en una ley temporal, como lo es la Ley de Presupuesto, aspectos relacionados a las cotizaciones y prestaciones debidas por el sistema público de jubilaciones. Esto denota la vía apta de este instrumento para abordar el tema. Pero a nuestro criterio el abordaje debe ser integral. Y, por lo tanto, lo antes posible debe iniciarse el proceso de reforma que tenga por objetivo combatir el déficit de dicha caja.
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