SETEMBRO | Geopolítica e o Poder Nuclear by ORBE

ÍNDICE – I VOLUME – TITLES «Asia and the ‘Fourth Nuclear Age’: The Convergence of ‘Demand’ and ‘Supply Side’ Proliferation Dynamics?»……….………………………………….………………… Página 4 By Michael Clarke

«A Ásia e a ‘Quarta Era Nuclear’: A Convergência das Dinâmicas de Proliferação ‘Oferta’ e ‘Procura’?»…….................................................................................……. Página 20 Por Michael Clarke; Traduzido por Inês Duque e Bruno Rocha

«Russia’s nuclear energy expansion – a geopolitical footprint?»…….....…..…….. Página 37 By Kamen Kraev

«A expansão energética nuclear russa – uma pegada geopolítica?»....…...………. Página 42 Por Kamen Kraev; Traduzido por Ruben Machado

ISSN 2183-7511

Prezado Leitor, A Revista ORBE está de volta para o presentear com uma nova edição, com o intuito de fomentar a discussão e o debate académico. Retomamos a nossa tradição mensal de publicações e estamos, naturalmente, acompanhados das novas actividades da YAGU-Portugal. Assim, a edição do mês de Setembro centra-se no tema “A Geopolítica e o Poder Nuclear”. Desde o final da Segunda Guerra Mundial, com a explosão da bomba atómica, o mundo tem vindo a perceber a importância e, concomitantemente, o perigo do uso de energia nuclear na geopolítica global. Ao longo dos últimos meses, a comunidade internacional deparou-se com uma nova aposta na energia nuclear, nomeadamente, por potências que antes não tinham demonstrado a sua capacidade de inovação tecnológica, neste campo. Torna-se, portanto, imperativa a resposta da ordem internacional na procura de soluções, alternativas e, quiçá, restrições ao uso deste poder cada vez mais instável, no entanto, procurado como arma geopolítica. Certamente, encontrará nesta edição as informações que precisa para perceber a actualidade do tema e, porventura, contribuir para o debate informado de um tema que, repetidamente, surge como uma preocupação na discussão internacional e intergovernamental. Votos de boas leituras,

A equipa do Editorial da ORBE

Dearest reader, The ORBE Magazine is back to present you with a new edition in order to foment discussion and academic debate. We resumed our monthly tradition of publications and we are naturally keeping up with the new activities by YAGU-Portugal. Thus, the September month's edition focuses on the theme "Geopolitics and Nuclear Power." Since the end of World War II, with the explosion of the atomic bomb, the world has become more aware about the importance and, consequently, the danger of using nuclear energy in global politics. Over the past few months, the international community faced a new focus on nuclear energy by powers that previously had not demonstrated their capacity for technological innovation in this field. It is, therefore, imperative for the international order to answer in the search for solutions, alternatives and, perhaps, restrictions on the use of this power increasingly unstable that, however, is sought as geopolitical weapon. Certainly, in this edition you shall be able to find the information you need to understand the presence of this theme and, perhaps, to contribute to an informed debate about a subject that repeatedly arises as a concern in the international and intergovernamental discussion. We wish you good reads,

ORBEâ&#x20AC;&#x2122;s Editorial Team

Asia and the ‘Fourth Nuclear Age’: The Convergence of ‘Demand’ and ‘Supply Side’ Proliferation Dynamics? Michael Clarke1

Introduction The global nuclear non-proliferation picture is in a state of flux characterised by the push and pull of positive and negative dynamics. On the positive side, while the Obama administration reaffirmed the United States’ fidelity to central elements of the arms control and non-proliferation architecture including Obama’s famous 2009 commitment in Prague to move toward eventual nuclear disarmament and commitment to the negotiation of a new Strategic Arms Reduction Treaty (New START) with Russia. This signalling has however occurred in the context of a broader environment in which nuclear proliferation remains a major security concern in the Middle East and North-East Asia and the effectiveness of the international non-proliferation regime, based on the Non-Proliferation Treaty (NPT), remains in question. Heightened concern regarding the security and economic implications of climate change has also lead to a rise in the profile of nuclear energy as a potential low-carbon emission energy source. Global nuclear affairs are characterised by three major dynamics: a state of flux in the global strategic nuclear environment; the stasis of the international non-proliferation regime; and increasing global demand for nuclear energy. The tensions within and between these realms are especially prevalent in the Asian context. As is well known, the NPT system is confronted by a series of challenges that have weakened both its effectiveness and its legitimacy, including the failure of the nuclear weapons states (NWS) to move toward nuclear disarmament and ongoing proliferation activities of member states such as Iran. In the strategic realm (i.e. the security and military applications of nuclear weapons), Asia is increasingly defined by multiplayer asymmetries between the existing NWS. Importantly, these asymmetries have major knock-on effects in core regional security environments. Combined with 1

Dr Michael Clarke is Associate Professor at the National Security College, Crawford School of Public Policy, Australian National University. He is the author (with Stephan Fruhling and Andrew O’Neil) of Australia’s Nuclear Policy: Reconciling Strategic, Economic and Normative Interests, (London: Routledge 2016).

recent US-Russian nuclear arms reductions, continued uncertainty regarding the effectiveness of ballistic missile defences (BMD), the nuclear force expansion and modernization efforts of China, India and Pakistan, and the continued proliferation activities of North Korea, the region has entered an era in which there remain major incentives for further vertical and horizontal nuclear proliferation. Finally, the market realm of the nuclear equation in Asia is now defined by an expansion in demand for nuclear energy. These Asian dynamics are of major concern given insights from the ‘supply-side’ and ‘demand-side’ literatures on the causes nuclear proliferation.2 The ‘supply-side’ literature’s core assumption is that as the number of states with civilian nuclear technology capabilities increases, so too does the risk of nuclear proliferation. Meanwhile the ‘demand-side’ literature identifies security perceptions, bureaucratic politics and national identities as major causal mechanisms for states to ‘go nuclear’. 3 Asia’s current strategic environment from the demand-side of the equation is incentive-rich given the change wrought by the simultaneous rise of China and India and the relative decline of the United States and holds the potential not only for the exacerbation of existing nuclearized rivalries (e.g. China-US, India-Pakistan) but also the creation of new ones (e.g. Japanese or South Korean nuclear weapons acquisition). Meanwhile, supply-side perspectives would suggest that increasing nuclear latency as a result of expanding civilian nuclear energy programs in Asia will make it easier for incentive-rich states to either make the ‘leap into the dark’ to acquire nuclear weapons capability or adopt strategies of ‘nuclear hedging’. These dynamics are broadly consistent with Ariel Levite’s argument that world may be shifting into a ‘fourth nuclear age’ defined by a number of dynamics that challenge existing understandings of the military-strategic, security and economic utility of nuclear power.4 For the majority of the period since the dawn of the ‘nuclear age’ in 1945 attempts to harness the military, strategic and economic potential of the atom have

For a thorough review of these literatures see, Scott D. Sagan, “The Causes of Nuclear Proliferation”, Annual Review of Political Science, 14 (2011), pp. 225-244. 3 For a sample of this literature see, Jacques C. Hymans, The Psychology of Nuclear Proliferation: Identity, Emotions and Foreign Policy, (Cambridge: Cambridge University Press, 2006); I. Abraham, “Contraproliferation: the Indian bomb and nuclear developmentalism”, in Scott D. Sagan (ed.) Inside Nuclear South Asia, (Stanford, CA: Stanford University Press, 2009), pp. 106–36; and Etel Solingen, Nuclear Logics: Contrasting Paths in East Asia and the Middle East, (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2007). 4 Ariel Levite, ‘Heading for a Fourth Nuclear Age’, Proliferation Papers, No. 24 (Winter 2009), pp. 1-31. 2

been dominated by the developed, largely Western, world. This dynamic has changed dramatically over the past two decades and the centre of gravity for global nuclear developments – across the strategic, military and economic domains – now lies in Asia.

From the ‘First’ to the ‘Third’ Nuclear Age This shift in the nuclear centre of gravity from West to East however was first perceived by Paul Bracken in 1999 when he argued that the world was already in the throes of the ‘second nuclear age’.5 For Bracken, the ‘first nuclear age’ was defined by the emergence of a strategic balance, centred on nuclear deterrence, between the two superpowers (i.e. the United States and the Soviet Union). The development of stable nuclear deterrence, as William Walker has argued, formed the basis of a ‘nuclear order’ focused on reducing the enmity of the Cold War ‘to a more benign and contained rivalry’. 6 Central to the containment of that enmity was the establishment of the Non-Proliferation Treaty (NPT) in 1968 and its augmentation through superpower arms control agreements such as Strategic Arms Limitations Talks (SALT). The non-proliferation regime (centred on the NPT) and arms control agreements formed the basis of a relatively stable nuclear order defined by a ‘managed system of deterrence’ and ‘abstinence’.7 The former (i.e. ‘managed system of deterrence’) functioned through the dynamics of superpower balancing and self-interest to limit the further expansion of the NWS ‘club’, whilst the latter (i.e. ‘managed system of abstinence’) operated via the rules and norms embedded in the NPT. In brief, the NPT established a bargain between the NWS and NNWS signatories. Under the NPT the NWS committed to guaranteeing NNWS access to the ‘peaceful uses’ of nuclear technology, not to proliferate to NNWS and ‘eventual’ nuclear disarmament. In return, the NNWS committed to not seek nuclear weapons and to access the ‘peaceful uses’ of nuclear technology under international supervision (i.e. under International Atomic Energy Agency oversight).8 Thus, as 5

See Paul Bracken, Fire in the East: The Rise of Asian Military Power and the Second Nuclear Age, (Harper Collins, 1999), pp. 6 William Walker, “Weapons of Mass Destruction and International Order”, The Adelphi Papers, No. 370 (2004), p. 10. 7 Ibid. 8 For overviews of the bargain at the heart of the NPT see R. K. Smith, ‘Explaining the Non-Proliferation Regime: Anomalies for Contemporary International Relations Theory’, International Organization, 41 (2)

Bracken has argued, as the superpower’s dampened ‘the dynamics of their own competition’ by the late 1960s, they ‘gradually refocused to nonproliferation’ which revolved around controlling access to critical technology and establishing a ‘norm of condemning nations that pursued nuclear weapons’.9 Indeed, the functioning of the nonproliferation system during the Cold War reflected the interests of the recognized NWS by privileging the goal of preventing further horizontal proliferation (i.e. addition of new NWS) than to the goals of nuclear disarmament or access for NNWS to civilian applications of nuclear technology. During the 1970s two major developments – an unprecedented growth in civilian nuclear power generation in the US, Japan and Western Europe and the testing of a nuclear device by India in 1974 - converged to exert major pressure on the ‘managed systems of deterrence and abstinence’. A major question raised by these dynamics was whether expanded use of nuclear power to meet increasing energy demand would ultimately increase the likelihood of nuclear weapons proliferation. India’s ‘peaceful nuclear explosion’ (PNE) of May 1974 was taken by many to be a harbinger of things to come in this regard. India’s diversion of plutonium extracted from the spent fuel rods of a Canadian-supplied CIRUS reactor, and heavy-water supplied by the US, brought into stark relief the need for the development of more stringent export controls and safeguards for nuclear materials and technology in order to limit further horizontal proliferation.10 In the wake of this event it emerged that a key policy choice for the US, and other major suppliers of nuclear materials and technology with an interest in slowing or halting further nuclear proliferation, was whether to attempt to achieve non-proliferation goals through multilateral cooperation, or through unilateral measures to deny potential proliferators access to nuclear technology (e.g. nuclear reactors, uranium enrichment and/or reprocessing plants) and materials (i.e. enriched uranium or plutonium).11 The responses of the Nixon (1968-1974), Ford (1974-1977) and Carter administrations (1978-1982) to this question oscillated between these poles, creating

(1987), pp. 253-81; and N. S. Rathbun, ‘The Role of Legitimacy in Strengthening the Non-Proliferation Regime’, Nonproliferation Review, 13 (2) (2006), pp. 227-52 9 Paul Bracken, “The Structure of the Second Nuclear Age”, Orbis, 47 (3) (2003), p. 410. 10 See, Paul F. Power, ‘The Indo-American Nuclear Controversy’, Asian Survey 19, no. 6 (1979): 574-596. 11 For a detailed overview of the effect of the PNE on US policy see J. Samuel Walker, ‘Nuclear Power and Nonproliferation: The Controversy over Nuclear Exports, 1974-1980’, Diplomatic History 25, no. 2 (2001): 215-249.

significant dilemmas for both consumers and suppliers of nuclear materials and technology. Throughout the 1970s the US retained three significant elements of leverage through which it could attempt to influence the development of the economic domain of global nuclear affairs: possession of the world’s most advanced nuclear technology; its position as a primary source of financing for the construction of nuclear facilities (including reactors); and its near monopoly status as supplier of low enriched uranium fuel in the ‘free world’.12 This dominant position, or ‘civilian nuclear suzerainty’ as William Walker has termed it, was however increasingly challenged by the emergence of new suppliers such as France, West Germany and Japan.13 These states were expanding their own nuclear power programs and, as their domestic markets did not appear large enough to support such expansion alone, they sought to sell not only reactor technology but also the full range of nuclear fuel cycle facilities abroad. Even in the wake of the furore surrounding the Indian PNE, these emerging nuclear suppliers exerted strenuous efforts to secure major export markets. Washington however feared that increased competition amongst nuclear suppliers held the potential to undermine the goal of nonproliferation as suppliers would be tempted to present potential customers with various ‘sweeteners’ in the form of relaxed conditions and safeguards in the quest for competitive advantage.14 US policy was also constrained in this period by the view (particularly during the Nixon and Ford administrations), that nuclear weapons were a useful tool through which to wage the Cold War with the Soviet Union rather than an existential challenge to international order.15 This view, as James Cameron and Or Rabinowitz, have recently argued resulted in a contradictory US approach: …that attempted to reconcile the imperatives of non-proliferation with the established verities of anti-communist containment, which remained central to

Some estimates suggest the US supplied 70 per cent of the ‘free world’s’ nuclear fuel and technology in the mid-1970s. See Walker, ‘Nuclear Power and Nonproliferation’; and Peter Tzeng, ‘Nuclear Leverage: US Intervention in Sensitive Technology Transfers in the 1970s’, Nonproliferation Review, 20 (2) (2013), 482-484. 13 William Walker, A Perpetual Menace: Nuclear Weapons and International Order, (London: Routledge 2012), p. 87. 14 See Karl Kaiser, ‘The Great Nuclear Debate: German-American Disagreements’, Foreign Policy, 30 (Spring 1978), 83-110; and William Glenn Gray, ‘Commercial Liberties and Nuclear Anxieties: The USGerman Feud over Brazil, 1975-7’, International History Review 34, (3) (2012): 449-474. 15 See Francis J. Gavin, Nuclear Statecraft: History and Strategy in America’s Atomic Age, (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2012), pp. 116-118. 12

their vision of national security policy. This led to a complex and multilayered approach, which sought to keep important anti-communist allies in the global South on good terms with the US, while at the same time attempting to establish new institutions to limit future proliferation.16 While the concern expanding civilian nuclear energy programs would increase the risk of further nuclear proliferation was eased for a time with the declining fortunes of the nuclear industry after disasters such as Three Mile Island (1981), the broader challenge represented by India’s nuclear test did not. Bracken notes that India’s 1974 test can be seen as the beginning of a new nuclear age whereby primarily Asian states would directly challenge the NPT system established in 1968 in order to mitigate ‘national insecurities’ whether material (e.g. direct threats to national security) or ideational (e.g. to achieve a ‘rightful’ claim to status and prestige). 17 Significantly, the major proliferation challengers from the 1970s to the end of the Cold War such as South Korea, North Korea, Pakistan, Iraq, Brazil and Argentina were driven by such ‘national insecurities’ rather than ideological commitment to either major superpower protagonist. 18 In contrast to the ‘first nuclear age’ the ‘second’ would thus be characterised by: an Asian geographic locus; multiple aspirants; proliferation incentives not linked to the enmity of the Cold War; aspirants would directly challenge the existing non-proliferation architecture; the costs of and barriers to nuclear weapons programs would be reduced; and aspirants would have ‘second-mover’ advantages with respect to requisite technologies.19 All of these characteristics were perhaps most startlingly brought to light with the exposure of the A. Q. Khan illicit proliferation network – orchestrated by the ‘father’ of Pakistan’s nuclear bomb, Abdul Qadeer Khan - in 2003 which had ultimately

James Cameron and Or Rabinowitz, ‘Eight Lost Years? Nixon, Ford, Kissinger and the Non-Proliferation Regime, 1969–1977’, Journal of Strategic Studies, 5 January 2016, p. 3. 17 Bracken, Fire in the East, pp. 109-112. Bracken also acknowledges that China’s first test in 1964 and Israel’s probable first test in 1968 could also be seen as harbingers of this new era. However, he justifies his identification of India’s first test on the basis of that it acquired nuclear weapons entirely ‘outside the legalistic Western arms control system’. China also benefited from the fact that its test preceded the conclusion of the NPT itself, under whose terms it became a recognized NWS having successfully tested prior to 1968. 18 See for example Bracken, “The Structure of the Second Nuclear Age”; and John R. Redick, Julio C. Carasales, and Paulo S. Wrobel, ‘Nuclear rapprochement: Argentina, Brazil, and the Nonproliferation Regime’, Washington Quarterly 18 (1) (1995), pp. 107-122; and Ashok Kapur, ‘Nuclear Proliferation in the 1980s’, International Journal 36 (3) (1981), pp. 535-555. 19 Bracken, “The Structure of the Second Nuclear Age”. 16

linked Pakistan, North Korea, Iran, Iraq, Libya and Syria. 20 As the Cold War ended in 1991 with the collapse of the Soviet Union, there was a wave of optimism that viewed the end of superpower nuclear arms race as a vital window of opportunity to fully implement a variety of nuclear arms control initiatives such as the Comprehensive Test Ban Treaty, Fissile Material Cut-off Treaty (FMCT), the IAEA’s Additional Protocol, and the indefinite extension of the NPT itself. As Ariel Levite notes, ‘the crowning event’ of this period was ‘undoubtedly the 1995 agreement to indefinitely extend the NPT’. 21 In hindsight such optimism was reflective of the West’s ‘provincial’ view, in Bracken’s words, that ‘the collapse of international communism…was the great dividing line of history’.22 For the rest of the world, and in Asia in particular, the end of the Cold War did not necessarily diminish long-standing national insecurities nor the perceived utility of nuclear deterrence nor the perceived prestige attached to nuclear weapons possession.23 This dynamic was certainly felt throughout the 1990s with the acceleration of North Korea’s efforts at nuclear weapons acquisition, India and Pakistan’s successful nuclear tests in 1998, and heightened concerns over Iran’s emergent nuclear program. These dynamics also ultimately impacted on the health of the non-proliferation regime itself. A key issue in this context was growing US disillusionment with the nonproliferation regime’s apparent inability to successfully prevent and or sanction such states for nuclear proliferation. This disillusionment was arguably transformed into disdain after the events of 9/11 which prompted Washington to adopt a more assertive posture vis-à-vis nuclear (and other WMD proliferation) based on either unilateral or ‘coalition of the willing’ pre-emption and ‘regime change’ rather than the multilateral framework of arms control.24 Much US policy in this respect post-9/11 was based on the view that multilateral arms control and non-proliferation agreements were ‘disciplinary measures above all else…cages for holding states within established legal frameworks

See Christopher Clary, ‘A.Q. Khan and the Limits of the Non-Proliferation Regime’, Disarmament Forum, 4 (2004), pp. 33-42. 21 Levite, ‘Heading for a Fourth Nuclear Age’, p. 19. 22 Bracken, Fire in the East, p. 96. 23 Ibid, p. 97. Bracken pointedly noted here that in the afterglow of the end of the Cold War, Washington forgot ‘how it “used” nuclear weapons for forty years to reshape international politics to its advantage’. 24 See for example, Jofi Joseph, ‘The Exercise of National Sovereignty: The Bush Administration’s Approach to Combating Weapons of Mass Destruction Proliferation’, Nonproliferation Review, 12 (2) (2005), pp. 20

and to the legal obligations that followed’. 25 Indeed, from the George W. Bush administration’s perspective, the priority of the international community in the wake of 9/11 should have been on how to tighten the regulatory apparatus of nuclear safeguards and export controls and to develop counter-proliferation strategies including ballistic missile defence (BMD) and non-NPT sanctioned initiatives such as the Proliferation Security Initiative (PSI). 26 The ultimate effect of this ‘third nuclear age’, Levite argues, was that nonproliferation ‘would fall victim to the global realignment of power, the growing pessimism over the ability to stem the proliferation of nuclear technology and…the new priorities in the “global war on terror”’.27 Symptomatic of this shift was the conclusion of the US-India nuclear cooperation agreement in 2005 which was, despite some of the Bush administration’s rhetoric, primarily about geopolitical power shifts in Asia and not nonproliferation. The agreement’s effective acceptance of India as a legitimate nuclear power, even though it remained steadfastly outside of the non-proliferation regime, overturned decades of US policy and was geared toward affecting the regional and international strategic environment by cementing a ‘strategic partnership’ between Washington and New Delhi in the interests of ensuring a balance of power in Asia between the US, India and China.28 Such reorientation of the US approach to nonproliferation, however, merely served to underline for many the inequities and inconsistencies of existing non-proliferation regime.

Walker, A Perpetual Menace, p. 142. See for example Susan Koch, ‘Proliferation Security Initiative: Origins and Evolution’, Center for the Study of Weapons of Mass Destruction Occasional Paper No. 9, (Washington DC: National Defence University Press, 2012), p. 8 http://www.ndu.edu/press/lib/pdf/CSWMDOccasionalPapers/CSWMD_OccationalPaper-9.pdf; and Andrew C. Winner, ‘The Proliferation Security Initiative: The New Face of Interdiction’, The Washington Quarterly, 28 (2) (2005). When the PSI was first formed in 2003 its membership was composed almost exclusively of Western nations, with Japan the only exception. 27 Levite, ‘Heading for a Fourth Nuclear Age’, p. 23. 28 For the rationale of the nuclear agreement itself see Mario E. Carranza, ‘From Non-Proliferation to PostProliferation: Explaining the US–India Nuclear Deal’, Contemporary Security Policy, 28 (3) (2007), pp. 464-493. For the broader geopolitical aspects see Ashley Tellis, ‘The Evolution of US-Indian Ties: Missile Defense in an Emerging Strategic Relationship’, International Security, 30 (4) (2006), pp. 113-51; and Ashton B. Carter, ‘America’s New Strategic Partner?’, Foreign Affairs, 85 (4) (2006), pp. 33-44. 26

Asia in the ‘Fourth Nuclear Age’: Power Shifts, Asymmetries and Nuclear Power If the ‘first nuclear age’ was shaped primarily by US and the Soviet Union, that of the post-Cold War era is arguably being decided in Asia. A defining feature of the emerging Asian nuclear order is that at the basic level of arsenal size the region’s current nuclear powers - US, Russia, China, India, Pakistan, and North Korea – are radically unequal.29 This asymmetry is not simply limited to the nuclear sphere but extends to conventional military capabilities and arguably to other areas of national power such as economic and diplomatic power.30 Michael Krepon has argued that Asia’s nuclear relationships can be understood as two triangles – a US-Russia-China triangle and an India-Pakistan-China triangle.31 Yet these are inextricably involve a number of important non-nuclear weapons states and one could add two further triangles - US-China-Japan and US-China-Taiwan - and a US-China-North Korea-South Korea quadrilateral to Asia’s nuclear equation. Significantly, China and the US are central to all of these relationships. The direction of this relationship will be a crucial element in shaping the Asian nuclear order as developments within it will have major spill-over effects for the others. For example, if China continues to modernise and expand its nuclear arsenal in order to counter perceived advantages of US prompt global strike (PGS) capabilities and BMD, it inevitably will impact on the South Asian nuclear equation as India will seek to counter Chinese force modernisation with its own. This in turn will likely compel Pakistan to keep pace with New Delhi. Given Beijing’s long-standing policy of supporting Pakistan to balance against Indian predominance on the subcontinent, such a dynamic could also potentially result in further Chinese aid to Islamabad and heighten tension between Beijing and New Delhi.32

Rod Lyon, A Delicate Issue: Asia’s Nuclear Future, (Canberra: ASPI Strategy Paper, December 2009), p. 15. 30 Richard Bitzinger, ‘A New Arms Race in the Asia-Pacific?’, International Spectator, 44 (2) (2009), pp. 111-117. 31 Michael Krepon, Better Safe than Sorry: The Ironies of Living with the Bomb, (Stanford: Stanford University Press, 2009), p. 99. 32 See for instance, Harsh V. Pant, ‘The Pakistan Thorn in China–India–US Relations’, The Washington Quarterly 35 (1) (2012), pp. 83-95; Francine Frankel, ‘The Breakout of China-India Strategic Rivalry in Asia and the Indian Ocean’, Journal of International Affairs (2011), pp. 1-17; and Rohan Joshi, ‘China, Pakistan and Nuclear Non-Proliferation’, The Diplomat, 16 February 2015, http://thediplomat.com/2015/02/china-pakistan-and-nuclear-non-proliferation/ 29

Therefore the Asian strategic environment is characterised by shifting relativities of power amongst its major powers, nuclear (and conventional) asymmetries between its major powers and a dynamic of interconnectivity across key strategic relationships. In this environment the relative shifting of nuclear arsenal sizes and capabilities amongst Asia’s nuclear powers may be of increasing importance. In May 2010 the US had approximately 1,968 deployed strategic warheads, while Russia had approximately 2,600. In contrast the three other major Asian nuclear powers have much smaller arsenals of deployed strategic warheads with China estimated to have between 180 and 400, Pakistan between 70 and 90, and India between 60 and 80. The extent of North Korea’s nuclear arsenal remains uncertain with most estimates suggesting between 0 and 10, although there is no publicly available evidence that these have been operationalized. 33 Even with the provisions of New START, signed by Presidents Obama and Medvedev in Moscow on 8 April 2010, US and Russian nuclear arsenals will remain quantitatively and qualitatively well beyond the arsenals of the other Asian nuclear powers. While New START commits the US and Russia to reduce their deployed arsenals to 1,550 strategic warheads by 2017, the treaty’s accounting rules mean that reductions may actually be much less than claimed. For example, heavy bombers – one key leg of the US nuclear triad – will be counted as one warhead despite the fact that such bombers often carry multiple nuclear-armed missiles or bombs. The treaty’s accounting rules also permit both a significant ‘upload’ capacity by omitting the US’s arsenal of ‘reserve’ warheads awaiting dismantlement and Russia’s ‘several thousand’ tactical nuclear weapons.34 The reductions of New START have also been portrayed as practical evidence of US and Russian commitment to their nuclear disarmament obligations under the NPT. Such modest reductions have not convinced the other major Asian nuclear weapons states to exercise restraint in developing their respective nuclear capabilities in a changing strategic environment. Three major aspects of the 2010 US Nuclear Posture Review (NPR) have also ensured that Asia’s nuclear weapons states will not act with restraint. First, it was hoped by some that the 2010 NPR would signal a major shift in US declaratory policy and nuclear posture by assigning to the US’ nuclear arsenal the ‘sole purpose’ of deterring a Federation of American Scientists, ‘Status of World Nuclear Forces’, 26 May 2010, <http://www.fas.org/programs/ssp/nukes/nuclearweapons/nukestatus.html> 34 Malcolm Chalmers, ‘Numbers and Words: Prospects for Nuclear Arms Control’, RUSI Journal, 155 (2) (2010), p. 28. 33

nuclear attack by a hostile nuclear weapons state and making a ‘no first use’ declaration (i.e. stating that nuclear weapons would only be used in response to a nuclear attack by others).35 However it only signalled that it would move in this direction at some undisclosed point in the future by stating that the US would, ‘continue to strengthen conventional capabilities and reduce the role of nuclear weapons in deterring non-nuclear attacks with the objective of making deterrence of nuclear attack on the United States…the sole purpose of US nuclear weapons’.36 Second, with respect to the issue of when the US would contemplate nuclear use the 2010 NPR asserted that the US would only consider it ‘in extreme circumstances’ and would ‘not use or threaten to use nuclear weapons against non-nuclear weapons states that are party to the NPT and in compliance with their nuclear non-proliferation obligations’.37 The effect of this statement is threefold. First, the US still threatens to use nuclear weapons against nuclear weapons states that are party to the NPT (e.g. China, Russia) if they were to attack with nuclear, biological or chemical weapons. Second, it implies that the US reserves the right to use nuclear weapons against states that are not party to the NPT, and explicitly disavows its negative security assurance to those that are in violation of the treaty. Third, as the new policy does not explicitly identify what it means for a state to be ‘in compliance’ with the NPT, the administration reserved the right to determine for itself what constitutes ‘compliance’. In sum, the administration marginally shrunk the nuclear ‘umbrella’ by ruling out one particular scenario in which nuclear use would be contemplated while attempting to reward ‘compliance’ with NPT obligations with a negative security assurance.38 Third, the 2010 NPR also identified the maintenance of ‘strategic deterrence and stability at reduced nuclear force levels’ and the ‘strengthening of regional deterrence and reassurance of US allies’ as core objectives. To maintain ‘strategic deterrence and stability at reduced nuclear force levels’ the NPR reasserts the US’ retention of the traditional triad of SLBMs, ICBMs and heavy bombers and contemplates the ‘possible addition of non-nuclear prompt-global strike capabilities’ (i.e. conventionally armed

Ralph Cossa, ‘2010 Nuclear Posture Review: Moving Toward “No First Use”’, PacNet Newsletter, 17, 6 April 2010. 36 US Department of Defense, Nuclear Posture Review Report, April 2010, <http://www.defense.gov/npr/docs/2010%20nuclear%20posture%20review%20report.pdf>, pp. viii-ix. 37 Ibid, p. ix. 38 Peter Feaver, ‘Obama’s Nuclear Modesty’, New York Times, 9 April 2010, <http://www.nytimes.com/2010/04/09/opinion/09feaver.html 35

ICBMS or SLBMs).39 The retention of these capabilities is clearly linked to concerns regarding the continued nuclear modernization efforts and strategic doctrines of both Russia and China.40 Not coincidentally the NPR also notes as some of its alliance partners ‘feel the pressures of neighboring major powers asserting stronger regional roles’, the US would continue to assure these partners through ‘the continued forward deployment of US forces in key regions, strengthening US and allied non-nuclear capabilities and the continued provision of extended deterrence’.41 Key elements of this are the continued development of US PGS and BMD capabilities in partnership with US allies and the continued provision of extended nuclear deterrence to allies.42 This is clearly designed to allay the fears of allies that the administration’s stated goal of reducing the role of nuclear weapons in US national security strategy will result in the erosion of the credibility of US security commitments. The continued development of such capabilities as BMD are potentially threatening for Beijing as they could negate its ‘minimum deterrent’ nuclear posture.43 This could in turn spur further Chinese modernization efforts and contribute to the destabilisation of the Sino-US strategic relationship. However, it is also important not to overstate the impacts of the NPR on Asia’s nuclear weapons states. Jeffrey Lewis, for example, has argued that China’s nuclear force modernization is the culmination of a decades-long attempt to acquire the nuclear capabilities deployed by other nuclear weapons states. He therefore cautions against the view that sees contemporary changes in China’s nuclear posture and force modernization as a ‘mechanistic response to changes in US strategic capabilities’. 44 It is also clear that some of Asia’s other nuclear relationships have their own specific dynamics not directly related to the question of US nuclear hegemony. Most significant here is the question of South Asia’s nuclear equation. As noted above, this equation is a triangular one involving not only India and Pakistan but also China. While the India-Pakistan nuclear relationship has arguably stabilised over the last decade, there are concerns that a Sino-Indian strategic competition is emerging. The scope for Sino39

Nuclear Posture Review Report, p. 20. Ibid, p. 5. 41 Ibid, p. 30. 42 Ibid, pp. 32-34. See also Joseph Pilat, ‘A Reversal of Fortunes? Extended Deterrence and Assurance in Europe and Asia’, Journal of Strategic Studies, 39 (4) (2016), pp. 580-591. 43 Jeffrey Lewis, The Minimum Means of Reprisal: China’s Search for Security in the Nuclear Age, (Cambridge, MA: MIT Press 2007). 44 Jeffery Lewis, ‘Chinese Nuclear Posture and Force Modernization’, Nonproliferation Review, 16 (2) (2009), pp. 204-205. 40

Indian strategic competition and/or tensions is considerable given the existence of longstanding territorial disputes, conventional and nuclear imbalances, China’s close military and nuclear ties to Pakistan, and New Delhi’s close post-2005 alignment with the US. Overlaying these dynamics has also been a marked increase in demand for civilian nuclear energy capacity throughout Asia. While this is often deemed to be driven by imperatives for energy security and climate change mitigation, the key driver is arguably the former. Nevertheless the potential ‘renaissance’ of nuclear energy in a region characterised by changing strategic dynamics also presents major proliferation challenges. Before looking at why this may be the case, it is first necessary to note the scale and scope of the expansion in demand for nuclear energy in Asia. Here it is important to differentiate between the potential growth of nuclear energy production in states with existing nuclear power facilities/infrastructure and the potential spread of such technologies to states currently without them.45 If one were to look at simple metrics such as nuclear power’s share of global electricity generation and the number of operating reactors one would conclude that the global nuclear energy industry was static rather than expanding as it has consistently accounted for 15-16% of global electricity generation since the 1980s, while the number of operating reactors has hovered around the 400 mark for the same period.46 If the focus is on the growth in nuclear power in states with existing nuclear energy generation capacity and the spread of nuclear technologies to states currently without it, then it is possible to judge that much of the current expansion is occurring in states with established nuclear power generation capacity. However, there are also a number of nuclear power aspirants in the region. Globally, there are currently 31 states operating 440 nuclear power reactors. In Asia, as noted in Table 1, there are currently six states who account for 128 operational nuclear power reactors – China (30), Japan (43), South Korea (25), India (21), and Pakistan (3). Meanwhile, 40 reactors are under construction in this same groups of states: China (24), India (6), Japan (3), South Korea (3), and Pakistan (2). Finally, there 89 planned nuclear reactors across the region involving the same group with

Steven Miller and Scott D. Sagan, ‘Nuclear Power without Nuclear Proliferation?’, Daedalus, 138 (4) (2009), p. 9. 46 Stephen W. Kidd, ‘Nuclear Power around the World’ in David Elliott (ed.), Nuclear or Not? Does Nuclear Power Have a Place in a Sustainable Energy Future, (London: Palgrave MacMillan, 2009), p. 199. 45

the addition of newcomers Indonesia (1) and Vietnam (4) Of these states, it is China and India that clearly plan the biggest expansion. Power Reactors operable or in Operation Australia Bangladesh China India Indonesia Japan S. Korea N.Korea Malaysia Pakistan Philippines Thailand Vietnam ** Total

Power Reactors Under Construction

30 21

24 6

43 25

3 3

128

Power Reactors Planned 2 40 22 1 9 8 0 0 2 0 0 4 89

Table 1 Source: World Nuclear Association, ‘Asia’s Nuclear Energy Growth’, January 2016, http://www.world-nuclear.org/information-library/countryprofiles/others/asias-nuclear-energy-growth.aspx Additionally, a further 22 states throughout Asia have expressed an interest to the IAEA in developing a nuclear power generation capacity. This group of states includes twelve in the Middle East, two in South Asia and eight in South-East Asia. In the Middle East the states with the most advanced proposals are the United Arab Emirates, Turkey, Egypt and Bahrain.47 Although the proposed expansion of nuclear power reactors is relatively modest, it nonetheless raises a number of dilemmas for international security. A number of observers have noted that with respect to the issues of safety and security of this nuclear expansion it will matter a great deal which states will acquire which technologies. 48 Three

Miller and Sagan, ‘Nuclear Power without Nuclear Proliferation?’, p. 10; ‘Asia’s Nuclear Energy Growth’, World Nuclear Association, January 2016, http://www.world-nuclear.org/informationlibrary/country-profiles/others/asias-nuclear-energy-growth.aspx 48 Trevor Findlay, The Future of Nuclear Energy to 2030 and its Implications for Safety, Security and Nonproliferation, (Waterloo, Ontario: Centre for International Governance Challenges, 2010), pp. 20-21. 47

major reasons for concern in this respect are commonly noted: levels of domestic governance; the record of compliance (or non-compliance) of NNWS with NPT obligations; and level of terrorist threat to potential new nuclear energy states. All of these issues are of concern with respect to the Asian states that are contemplating expanding existing nuclear power generation capabilities and for those aspiring to nuclear energy programs. The issues of domestic levels of governance and record of compliance with NPT obligations are clearly linked, with Miller and Sagan noting that ‘each known or suspected case of a government starting a secret nuclear weapons program, while it was a member of the NPT and thus violating its Article II NPT commitment, was undertaking by a non-democratic government’.49 There also exists the issue of the spread of ‘nuclear latency’ throughout the region as recent research suggests that civilian nuclear cooperation raises the potential for the proliferation of nuclear weapons.50 Civilian nuclear cooperation, according to this view, raises the potential for proliferation for two major reasons: all materials and technologies related to nuclear weapons production have legitimate civilian applications and civilian nuclear cooperation increases the nuclear-related knowledge-base of the recipient state. Although not every state that receives civilian nuclear cooperation acquires nuclear weapons Furhmann argues that security threats combined with civilian nuclear cooperation ‘are a recipe for nuclear acquisition’.51

Conclusion This should be cause for some concern in a region characterised by a shifting balance of power amongst its great powers and pointed nuclear and conventional military asymmetries. In this sense the dilemma posed by the spread of nuclear latency in Asia is that while it does not pose an immediate proliferation problem it could well in the future as the strategic environment changes. A state such as Indonesia, for example, if it succeeds in developing its own nuclear energy program, would then have the capacity to

Miller and Sagan, ‘Nuclear Power without Nuclear Proliferation?’, p. 11. Matthew Furhmann, ‘Spreading Temptation: Proliferation and Peaceful Nuclear Cooperation Agreements’, International Security, 34 (1) (2009), pp. 7-41; and Matthew Kroenig, ‘Importing the Bomb: Sensitive Nuclear Assistance and Nuclear Proliferation’, Journal of Conflict Resolution, 53 (2) (2009), pp. 161-180. 51 Furhmann, ‘Spreading Temptation’, pp. 13-15. 49 50

initiate a weapons program if its perception of its security environment dramatically changed. This does not suggest that the spread of nuclear materials and technologies will inevitably lead to proliferation but rather that such a spread may become an enabling factor to weapons acquisition. Key to limiting this ‘enabling’ aspect of Asian nuclear expansion will be, as in the past, to control sensitive nuclear fuel cycle technologies (i.e. uranium conversion, uranium enrichment and reprocessing) and assure nuclear fuel supply guarantees.52 Addressing the demand-side incentives in Asia however is arguably more problematic given the intense security concerns that a variety of actors – both US allies and adversaries alike – face. In this setting, Elbridge Colby has argued the case for Washington to ‘choose geopolitics over non-proliferation’. Pointing to previous cases of nuclear weapons acquisition by both allies and adversaries alike that the US has ‘learned to live with’, Colby suggests that ‘the reality that proliferation may be tolerable simply means that nonproliferation is, while justifiably a high priority, nonetheless a tradable, instrumental good’.53 For the US to accede to Japanese or South Korean nuclear weapons acquisition in response to Tokyo or Seoul’s security concerns vis-à-vis North Korea and/or China, however, would fundamentally and perhaps fatally undermine the ‘managed system of abstinence’ embodied in the NPT that has been a pillar (albeit one that has faced successive challenges) of global nuclear order that the US played a critical role in creating.

Pierre Goldschmidt, ‘Nuclear Renaissance and Non-Proliferation’, Lecture to 24th Conference on Nuclear Societies, Israel, 19-21 February 2008, <http://www.carnegieendowment.org/files/nuclearsocieties_2-19081.pdf> 53 Elbridge Colby, ‘Choose Geopolitics over Nonproliferation’, The National Interest, 28 February 2014, http://nationalinterest.org/commentary/choose-geopolitics-over-nonproliferation-9969?page=2 52

A Ásia e a ‘Quarta Era Nuclear’: A Convergência das Dinâmicas de Proliferação ‘Oferta’ e ‘Procura’? Michael Clarke54

Introdução A imagem da não proliferação nuclear global está num estado de fluxo caracterizado pelas pressões provenientes das dinâmicas positiva e negativa. Do lado positivo, a Administração Obama reafirmou a fidelidade dos Estados Unidos aos elementos centrais do controlo de armas e da arquitectura da não-proliferação incluindo o famoso comité de Obama em Praga, em 2009, para promover o eventual desarmamento nuclear e compromisso com a negociação de um novo Tratado Estratégico de Redução de Armas (New START, “Novo Começo”) com a Rússia. Esta “sinalização”, no entanto, ocorreu no contexto de um ambiente mais amplo no qual a proliferação nuclear continua a ser uma grande preocupação de segurança no Oriente Médio e Norte da Ásia, sendo que a eficácia do regime internacional de não proliferação com base no Tratado de NãoProliferação (TNP) continua em questão. A maior preocupação com as implicações securitárias e económicas alusivas às mudanças climáticas também levou à elevação do perfil da energia nuclear como uma potencial fonte de energia de baixa emissão de carbono. Os assuntos nucleares globais são caracterizados por três grandes dinâmicas: um Estado de fluxo no ambiente estratégico nuclear mundial; a estagnação do regime de nãoproliferação; e a crescente procura global de energia nuclear. As tensões entre estes sectores são especialmente prevalecentes no contexto asiático. Como sabemos, o sistema do TNP é confrontado por vários desafios que têm vindo a enfraquecer a sua eficácia e legitimidade, incluindo o fracasso das armas nucleares estatais (NWS) para lidar em direcção ao desarmamento nuclear e actividades de proliferação de Estados membros como Irão. No âmbito estratégico (ou seja, a segurança e aplicações militares de armas nucleares), a Ásia é cada vez mais definida por assimetrias ‘multi-jogador’ entre o NWS existente. Ainda mais importante, estas 54

Dr. Michael Clarke é Professor Associado no National Security College, Crawford School of Public Policy, Australian National University. Autor (em parceria com Stephan Fruhling e Andrew O’Neil) de Política Nuclear da Austrália: Estratégia de Reconciliação, Interesses Económicos e Normativos , (Londres: Routledge 2016).

assimetrias têm grandes repercussões em ambientes de segurança regionais centrais. Combinado com as recentes reduções russo-americanas de armas nucleares, a contínua incerteza em relação à eficácia das defesas de mísseis balísticos (DMB), a expansão da força nuclear e os esforços de modernização da China, Índia e Paquistão, e as contínuas actividades de proliferação da Coreia do Norte, a região entrou numa época em que ainda há grandes incentivos para a proliferação nuclear vertical e horizontal. Finalmente, o ponto-chave da equação do mercado nuclear na Ásia está agora definido por um crescimento da procura de energia nuclear. Estas dinâmicas asiáticas são da maior preocupação, tendo em conta as leituras relativamente às causas da proliferação nuclear55 tanto do ‘lado da oferta’ como do lado da ‘oferta.’ A leitura do lado da ‘oferta’ assume que à medida que o número de estados com capacidades tecnológicas nucleares aumenta, o mesmo acontece com o risco de proliferação nuclear. No entanto, do ‘lado da procura’ as suas leituras identificam as percepções securitárias, entidades políticas e nacionais como o principal motor que acelera o processo dos estados se ‘tornarem nucleares’56. O corrente ambiente estratégico da Ásia a partir do lado da procura da equação é rico em termos de incentivo, devido à mudança provocada pelo crescimento simultâneo da China e da Índia e o relativo declínio dos Estados Unidos que, por sua vez, tem o potencial não só para a exacerbação de velhas rivalidades ainda existentes (por exemplo, China-EUA, Índia e Paquistão), mas também para a criação de novas (a aquisição de armas nucleares japonesas ou sul-coreanas, por exemplo). Porém, as perspectivas do lado da oferta sugerem que o aumento da latência nuclear é resultado da expansão dos programas de energia nuclear civil na Ásia, o que faz com que os países mais ricos se sintam incentivados a dar o "salto no escuro” para adquirir a capacidade de possuir armas nucleares ou adoptar estratégias de 'cerco nuclear'. Estas dinâmicas são amplamente consistentes com o argumento de Ariel Levite, dizendo que o mundo pode estar a mudar para uma "quarta era nuclear” definida por uma série de dinâmicas que desafiam os acordos existentes da estratégia militar, segurança e

For a thorough review of these literatures see, Scott D. Sagan, “The Causes of Nuclear Proliferation”, Annual Review of Political Science, 14 (2011), pp. 225-244. 56 For a sample of this literature see, Jacques C. Hymans, The Psychology of Nuclear Proliferation: Identity, Emotions and Foreign Policy, (Cambridge: Cambridge University Press, 2006); I. Abraham, “Contraproliferation: the Indian bomb and nuclear developmentalism”, in Scott D. Sagan (ed.) Inside Nuclear South Asia, (Stanford, CA: Stanford University Press, 2009), pp. 106–36; and Etel Solingen, Nuclear Logics: Contrasting Paths in East Asia and the Middle East, (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2007). 55

utilidade económica da energia nuclear57. Durante a maior parte do tempo, desde o início da "era nuclear” em 1945, as tentativas de aproveitamento militar e as potencialidades estratégicas e económicas têm vindo a ser dominadas pelo mundo ocidental. Esta dinâmica mudou dramaticamente ao longo das últimas duas décadas e o centro de gravidade para a evolução nuclear global - através dos domínios estratégicos, militares e económicos - encontra-se agora na Ásia.

Da “Primeira” à “Terceira” Era Nuclear Esta mudança no centro de gravidade nuclear de Oeste para Este, porém, foi percebida pela primeira vez por Paul Bracken em 1999 quando este argumentou que o mundo já estava a meio da "segunda idade nuclear”.58 Para Bracken, a "primeira era nuclear" foi definida pelo surgimento de um equilíbrio estratégico centrado na dissuasão nuclear entre as duas superpotências (os Estados Unidos e a União Soviética). O desenvolvimento de uma dissuasão nuclear estável, como William Walker afirmou, criou a base de uma "ordem nuclear" focada em reduzir a inimizade da Guerra Fria a uma «rivalidade mais benigna e contida». 59 O estabelecimento do Tratado de Não -Proliferação (TNP) em 1968 e seu aumento através de acordos de controlo de armas de superpotências como as Conversações sobre Limites para Armas Estratégicas (SALT) foi central para a contenção dessa inimiade. O regime de não-proliferação (centrado no TNP) e os acordos de controlo de armas formaram a base de uma ordem nuclear relativamente estável definida por um ‘sistema de gestão de dissuasão’ e ‘abstinência’ .60 Este sistema ("sistema de gestão de dissuasão”) funcionava através da dinâmica de equilíbrio entre superpotências e auto-interesse para limitar a expansão do “clube NWS”, enquanto o segundo («sistema de abstinência e de gestão») era gerido através das regras e das normas estabelecidas no TNP. Resumidamente, o TPN estabeleceu um acordo entre os signatários, NWS e NNWS. Sob o olhar do NPT, as NWS empenharam-

Ariel Levite, ‘Heading for a Fourth Nuclear Age’, Proliferation Papers, No. 24 (Winter 2009), pp. 1-31. See Paul Bracken, Fire in the East: The Rise of Asian Military Power and the Second Nuclear Age, (Harper Collins, 1999), pp. 59 William Walker, “Weapons of Mass Destruction and International Order”, The Adelphi Papers, No. 370 (2004), p. 10. 60 Ibid. 57 58

se em garantir o acesso das NNWS à “utilização pacífica" da tecnologia nuclear, não proliferando as NNWS e o ‘eventual' desarmamento nuclear. Em troca, as NNWS concentravam-se em não adquirir armas nucleares e para autorizar o acesso à "utilização pacífica" da tecnologia nuclear sob supervisão internacional (isto é, sob supervisão da Agência Internacional de Energia Atómica). 61 Deste modo, como Bracken argumentou, como as superpotências ‘amorteceram’ "as dinâmicas da sua própria competição” no final dos anos 1960, “gradualmente reorientaram-se para a não-proliferação", que girava em torno do controlo do acesso à tecnologia crítica e em estabelecer uma "norma que condenasse as nações que perseguiam as armas nucleares”. 62 De facto, o funcionamento do sistema de não-proliferação durante a Guerra Fria reflectiu os interesses das, entretanto, reconhecidas NWS por privilegiar o objectivo de futura proliferação horizontal (i.e. adição de novas NWS) ao invés do desarmamento nuclear ou acesso das NNWS às aplicações civis de tecnologia nuclear. Durante a década de 1970 os dois maiores acontecimentos – um crescimento sem precedente na geração de poder nuclear civil dos EUA, Japão e Europa Ocidental e os testes a um dispositivo nuclear pela Índia em 1974 – convergiram para então exercer uma maior pressão nos ‘sistemas de gestão de dissuasão e abstinência’. A grande questão levantada por estas dinâmicas era se a expansão do uso de energia nuclear para atender à crescente procura de energia acabaria por aumentar a probabilidade de proliferação de armas nucleares. A "explosão nuclear pacífica" da Índia (PNE) de Maio de 1974 foi tomada por muitos como um prenúncio do que estaria por vir a este respeito. O desvio de plutônio extraído das barras de combustível irradiado de um reactor canadense CIRUS e de água pesada fornecido por os EUA pela Índia trouxe à superfície a necessidade para o desenvolvimento de um controlo de exportação mais rigoroso e dos materiais nucleares e tecnologia, a fim de limitar a proliferação horizontal.63 Na base desse evento, verificou-se que uma escolha política fundamental para os EUA e outros grandes fornecedores de materiais nucleares e de tecnologia com interesse em atrasar ou travar a proliferação nuclear, era ou uma tentativa de atingir objectivos de

For overviews of the bargain at the heart of the NPT see R. K. Smith, ‘Explaining the Non-Proliferation Regime: Anomalies for Contemporary International Relations Theory’, International Organization, 41 (2) (1987), pp. 253-81; and N. S. Rathbun, ‘The Role of Legitimacy in Strengthening the Non-Proliferation Regime’, Nonproliferation Review, 13 (2) (2006), pp. 227-52. 62 Paul Bracken, “The Structure of the Second Nuclear Age”, Orbis, 47 (3) (2003), p. 410. 63 See, Paul F. Power, ‘The Indo-American Nuclear Controversy’, Asian Survey 19, no. 6 (1979): 574-596. 61

não proliferação através da cooperação multilateral, ou através de medidas unilaterais para negar o acesso a potenciais proliferadores à tecnologia nuclear (por exemplo, reactores nucleares, o enriquecimento de urânio e/ou instalações de reprocessamento) e materiais (urânio enriquecido ou plutónio).64 As respostas de Nixon (1968-1974), Ford (1974-1977) e as administrações Carter (1978-1982) para esta questão oscilaram entre estes dois polos, criando dilemas significativos para os consumidores e fornecedores de materiais e tecnologia nuclear. Ao longo da década de 1970, os EUA retiveram três elementos significativos de poder, através dos quais poderiam tentar influenciar o desenvolvimento do domínio económico dos assuntos nucleares globais: a posse da tecnologia nuclear mais avançada do mundo; a sua posição como uma das principais fontes de financiamento para a construção de instalações nucleares (incluindo os reactores); e o seu próximo “status monopólico” enquanto fornecedor de baixo combustível de urânio enriquecido no "mundo livre". 65 Esta posição dominante, ou " suserania nuclear civil", como William Walker a chamou, foi, porém, cada vez mais desafiada pelo surgimento de novos fornecedores como a França, Alemanha Ocidental e Japão. 66 Estes estados foram expandindo os seus próprios programas de energia nuclear e uma vez que os seus mercados domésticos não tinham capacidade suficiente para suportar esta expansão por si só, procuraram vender não só tecnologia de reactores, mas também toda a gama de instalações do ciclo de combustível nuclear no exterior. Mesmo aquando o furor em torno do PNE indiano, esses fornecedores nucleares emergentes exerceram grandes esforços para garantirem ser parte dos principais mercados de exportação. Washington, no entanto, temia que o aumento da concorrência entre os fornecedores nucleares tivesse o potencial para minar o objetivo de não-proliferação como

For a detailed overview of the effect of the PNE on US policy see J. Samuel Walker, ‘Nuclear Power and Nonproliferation: The Controversy over Nuclear Exports, 1974-1980’, Diplomatic History 25, no. 2 (2001): 215-249. 65 Some estimates suggest the US supplied 70 per cent of the ‘free world’s’ nuclear fuel and technology in the mid-1970s. See Walker, ‘Nuclear Power and Nonproliferation’; and Peter Tzeng, ‘Nuclear Leverage: US Intervention in Sensitive Technology Transfers in the 1970s’, Nonproliferation Review, 20 (2) (2013), 482-484. 66 William Walker, A Perpetual Menace: Nuclear Weapons and International Order, (London: Routledge 2012), p. 87. 64

fornecedores, tentando apresentar potenciais clientes com vários «edulcorantes» sob a forma de condições e salvaguardas na busca de vantagem competitiva.67 A política dos EUA foi também limitada nesse período visando (especialmente durante as administrações Nixon e Ford) as armas nucleares como um instrumento útil através do qual travariam a Guerra Fria com a União Soviética, em vez de um desafio existencial para a ordem internacional.68 Este ponto de vista, tal como James Cameron e Or Rabinowitz, recentemente resultou numa abordagem contraditória aos EUA: (…) [que] tentou conciliar os imperativos de não proliferação com aa realidade estabelecida de contenção anti -comunista, que se manteve central para a sua visão da política de segurança nacional. Isto levou a uma abordagem complexa e de várias camadas, procurando manter aliados anti- comunistas importantes no Sul global em bons termos com os EUA, enquanto, ao mesmo tempo, tentou estabelecer novas instituições para limitar a proliferação futura.69 Uma vez que a preocupação com a expansão de programas energéticos nucleares civis aumentaria o risco de uma maior proliferação nuclear, foi facilitado temporariamente, com as fortunas em declínio da indústria nuclear após desastres como Three Mile Island (1981), o desafio mais amplo representado pelo teste nuclear da Índia. Bracken observa que o teste feito na India em 1974 pode ser visto como o início de uma nova era nuclear, através do qual, principalmente, países da Ásia iriam desafiar directamente o sistema TPN criado em 1968 a fim de mitigar “inseguranças nacionais" quer materiais (por exemplo, ameaças directas à segurança nacional) ou ideais (isto é, para alcançar uma reivindicação ' legítima' para status e prestígio). 70 Significativamente, os principais adversários de proliferação da década de 1970 até o fim da Guerra Fria como a Coreia do Sul, Coreia do Norte, Paquistão, Iraque, Brasil e Argentina foram See Karl Kaiser, ‘The Great Nuclear Debate: German-American Disagreements’, Foreign Policy, 30 (Spring 1978), 83-110; and William Glenn Gray, ‘Commercial Liberties and Nuclear Anxieties: The USGerman Feud over Brazil, 1975-7’, International History Review 34, (3) (2012): 449-474. 68 See Francis J. Gavin, Nuclear Statecraft: History and Strategy in America’s Atomic Age, (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2012), pp. 116-118. 69 James Cameron and Or Rabinowitz, ‘Eight Lost Years? Nixon, Ford, Kissinger and the Non-Proliferation Regime, 1969–1977’, Journal of Strategic Studies, 5 January 2016, p. 3. 70 Bracken, Fire in the East, pp. 109-112. Bracken also acknowledges that China’s first test in 1964 and Israel’s probable first test in 1968 could also be seen as harbingers of this new era. However, he justifies his identification of India’s first test on the basis of that it acquired nuclear weapons entirely ‘outside the legalistic Western arms control system’. China also benefited from the fact that its test preceded the conclusion of the NPT itself, under whose terms it became a recognized NWS having successfully tested prior to 1968. 67

impulsionados por tais “inseguranças nacionais" e não propriamente devido a qualquer compromisso ideológico vindo da maior superpotência protagonista. 71 Contrariamente à “primeira era nuclear" a "segunda" seria, deste modo, caracterizada por: um locus geográfico asiático; vários aspirantes; incentivos à proliferação não relacionados com a inimizade da Guerra Fria; os aspirantes desafiariam directamente a arquitectura de não-proliferação existente; os custos de barreiras para programas de armas nucleares seriam reduzidos; e os aspirantes teriam vantagens np ‘próximo movimento’ no que diz respeito às tecnologias necessárias.72 Todas estas características foram, surpreendentemente, trazidas à superfície com a exposição da rede de proliferação ilícita de A.Q. Khan - orquestrada pelo "pai" da bomba nuclear do Paquistão, Abdul Qadeer Khan - em 2003, que em última análise, tinha ligado o Paquistão, a Coreia do Norte, o Irão, o Iraque, a Líbia e a Síria.73 À medida que a Guerra Fria terminou, em 1991, com o colapso da União Soviética, houve uma onda de optimismo que viu o fim da corrida às armas nucleares entre as superpotências como uma janela vital para a oportunidade de implementar plenamente uma variedade de iniciativas de controlo de armas nucleares, como o Tratado de Interdição Completa de Ensaios Nucleares, Tratado de Proibição da Produção de Materiais Cindíveis (FMCT), o Protocolo Adicional da AIEA, e a extensão indefinida do próprio TPN. Como Ariel Levite observa, "o evento culminante deste período foi, sem dúvida, o acordo de 1995 para estender indefinidamente o TNP”.74 Em retrospectiva, tal optimismo era um reflexo, nas palavras de Bracken, da visão "provincial" do Ocidente, que "o colapso do comunismo internacional (...) foi a grande linha divisória da história".75 Para o resto do mundo, e na Ásia em particular, o fim da Guerra Fria não diminuiu necessariamente as inseguranças nacionais de longa data nem a utilidade da dissuasão nuclear, e muito menos o prestígio ligado à posse de armas nucleares. 76 Esta dinâmica See for example Bracken, “The Structure of the Second Nuclear Age”; and John R. Redick, Julio C. Carasales, and Paulo S. Wrobel, ‘Nuclear rapprochement: Argentina, Brazil, and the Nonproliferation Regime’, Washington Quarterly 18 (1) (1995), pp. 107-122; and Ashok Kapur, ‘Nuclear Proliferation in the 1980s’, International Journal 36 (3) (1981), pp. 535-555. 72 Bracken, “The Structure of the Second Nuclear Age”. 73 See Christopher Clary, ‘A.Q. Khan and the Limits of the Non-Proliferation Regime’, Disarmament Forum, 4 (2004), pp. 33-42. 74 Levite, ‘Heading for a Fourth Nuclear Age’, p. 19. 75 Bracken, Fire in the East, p. 96. 76 Ibid, p. 97. Bracken pointedly noted here that in the afterglow of the end of the Cold War, Washington forgot ‘how it “used” nuclear weapons for forty years to reshape international politics to its advantage’. 71

foi certamente sentida em toda a década de 1990 com a aceleração dos esforços da Coreia do Norte na aquisição de armas nucleares, os testes nucleares com sucesso na Índia e no Paquistão em 1998, e uma maior preocupação sobre o programa nuclear emergente do Irão. Esta dinâmica, em última análise, também teve impacto sobre a saúde do próprio regime de não-proliferação. Uma questão fundamental neste contexto foi crescendo nos EUA uma desilusão com a aparente incapacidade do regime de não-proliferação conseguir impedir e ou sancionar tais Estados por proliferação nuclear. Esta desilusão foi, sem dúvida, transformada em desdém após os acontecimentos do 9/11, o que levou Washington a adoptar uma postura nuclear mais assertiva vis-à-vis (e outra proliferação de ADM) com base na “coalizão dos dispostos" unilateral ou de preferência e 'mudança de regime ' em vez do quadro multilateral de controlo de armas. 77 Grande parte da política dos EUA pós - 11/ 9 a este respeito foi baseada na visão de que os acordos multilaterais de controlo de armas e não-proliferação eram "medidas disciplinares e acima de tudo (…) gaiolas para aprisionar os Estados dentro dos quadros legais estabelecidos juntamente com as obrigações legais que se seguiam". 78 Na verdade, do ponto de vista da administração de George W. Bush, a prioridade da comunidade internacional na sequência de 11/9 deveria ter incidido sobre a forma de apertar o aparato regulatório das salvaguardas nucleares e controlo de exportações, e desenvolver estratégias contraproliferação, incluindo mísseis balísticos defesa (BMD) e não- NPT, iniciativas sancionadas, tais como a Iniciativa de Segurança contra a Proliferação (PSI). 79 O efeito final desta "terceira era nuclear", Levite argumenta, foi o facto de que “a não-proliferação tornar-se-ia vítima do realinhamento de poder global, o crescente pessimismo sobre a capacidade de conter a proliferação de tecnologia nuclear e (…) as novas prioridades na guerra global ao terror". 80 O principal sintoma dessa mudança foi a

See for example, Jofi Joseph, ‘The Exercise of National Sovereignty: The Bush Administration’s Approach to Combating Weapons of Mass Destruction Proliferation’, Nonproliferation Review, 12 (2) (2005), pp. 78 Walker, A Perpetual Menace, p. 142. 79 See for example Susan Koch, ‘Proliferation Security Initiative: Origins and Evolution’, Center for the Study of Weapons of Mass Destruction Occasional Paper No. 9, (Washington DC: National Defence University Press, 2012), p. 8 http://www.ndu.edu/press/lib/pdf/CSWMDOccasionalPapers/CSWMD_OccationalPaper-9.pdf; and Andrew C. Winner, ‘The Proliferation Security Initiative: The New Face of Interdiction’, The Washington Quarterly, 28 (2) (2005). When the PSI was first formed in 2003 its membership was composed almost exclusively of Western nations, with Japan the only exception. 80 Levite, ‘Heading for a Fourth Nuclear Age’, p. 23. 77

conclusão do acordo de cooperação nuclear EUA-Índia em 2005, que foi, apesar da retórica de alguns do Governo Bush, principalmente sobre as mudanças de poder geopolítico na Ásia e não não-proliferação. A aceitação efectiva do acordo da Índia como potência nuclear legítima, ainda que tenha permanecido firmemente fora do regime de não proliferação, anulou décadas de política norte-americana e virou-se para afectar o ambiente estratégico regional e internacional por cimentar uma "parceria estratégica" entre Washington e Nova Deli, no interesse de garantir um equilíbrio de poder na Ásia entre os EUA, a Índia e a China. 81 Tal reorientação da abordagem dos EUA para a nãoproliferação, no entanto, apenas serviu para sublinhar as muitas as desigualdades e incoerências do regime de não-proliferação existente.

A Ásia na “Quarta Era Nuclear”: Mudanças de Poder, Assimetrias e Poder Nuclear Se a “primeira era nuclear” foi moldada, primeiramente, pelos EUA e pela União Soviética, a da era pós-Guerra Fria está a ser, seguramente, decidida na Ásia. Uma característica marcante da ordem nuclear asiática emergente é que, no que respeita à dimensão dos arsenais, as actuais potências nucleares da região – EUA, Rússia, China, Índia, Paquistão, e Coreia do Norte – são radicalmente desiguais.82 Esta assimetria não está simplesmente limitada à esfera nuclear mas estende-se às capacidades militares convencionais e, possivelmente, a outras áreas do poder nacional como o poder económico e diplomático.83 Michael Krepon argumentou que as relações nucleares asiáticas podem ser compreendidas como dois triângulos – o triângulo EUA-RússiaChina e o triângulo Índia-Paquistão-China.84 No entanto, como estes envolvem inextricavelmente uma série de importantes Estados sem armas nucleares, podem-se

For the rationale of the nuclear agreement itself see Mario E. Carranza, ‘From Non-Proliferation to PostProliferation: Explaining the US–India Nuclear Deal’, Contemporary Security Policy, 28 (3) (2007), pp. 464-493. For the broader geopolitical aspects see Ashley Tellis, ‘The Evolution of US-Indian Ties: Missile Defense in an Emerging Strategic Relationship’, International Security, 30 (4) (2006), pp. 113-51; and Ashton B. Carter, ‘America’s New Strategic Partner?’, Foreign Affairs, 85 (4) (2006), pp. 33-44. 82 Rod Lyon, A Delicate Issue: Asia’s Nuclear Future, (Canberra: ASPI Strategy Paper, December 2009), p. 15. 83 Richard Bitzinger, ‘A New Arms Race in the Asia-Pacific?’, International Spectator, 44 (2) (2009), pp. 111-117. 84 Michael Krepon, Better Safe than Sorry: The Ironies of Living with the Bomb, (Stanford: Stanford University Press, 2009), p. 99. 81

acrescentar outros dois triângulos – EUA-China-Japão e EUA-China-Taiwan – e um quadrilátero EUA-China-Coreia do Norte-Coreia do Sul na equação nuclear asiática. Significativamente, a China e os EUA são centrais em todas estas relações. A direccção desta relação será um elemento crucial na configuração da ordem nuclear asiática porquanto a sua evolução terá grandes repercussões para os outros. Por exemplo, se a China continuar a modernizar e a expandir o seu arsenal nuclear com o intuito de combater as vantagens concedidas pelas capacidades do prompt global strike (PGS) e do BMD americanos, trará, inevitavelmente, impactos na equação nuclear sul-asiática uma vez que a Índia procurará contrariar a modernização da força chinesa através de uma aposta na sua. Isto, por sua vez, provavelmente, forçará o Paquistão a acompanhar o ritmo de Nova Deli. Dada a política de longa data de Pequim de apoiar o Paquistão de forma a equilibrar a predominância indiana no subcontinente, esta dinâmica poderia, potencialmente, resultar no aumento da ajuda chinesa a Islamabad e no agravar da tensão entre Pequim e Nova Deli.85 Consequentemente, o ambiente estratégico asiático é caracterizado por deslocações das relatividades de poder entre as grandes potências, por assimetrias nucleares (e convencionais) entre as principais potências e por uma dinâmica de interconectividade transversal às relações estratégicas chave. Neste ambiente, a mudança relativa nos tamanhos e capacidades dos arsenais nucleares entre as potências nucleares asiáticas pode ter uma elevada importância. Em Maio de 2010, os EUA tinha aproximadamente 1,968 ogivas estrategicamente distribuídas, enquanto a Rússia tinha aproximadamente 2,600. Em contraste, as outras três potências nucleares asiáticas têm um arsenal de ogivas estrategicamente distribuídas muito menor, no qual estima-se que a China tenha entre 180 e 400, o Paquistão entre 70 e 90, e a Índia entre 60 e 80. A extensão do arsenal nuclear norte coreano permanece incerto com a maioria das estimativas a sugerir entre 0 e 10, embora não exista prova publicamente disponível que corrobore a sua operacionalização.86

See for instance, Harsh V. Pant, ‘The Pakistan Thorn in China–India–US Relations’, The Washington Quarterly 35 (1) (2012), pp. 83-95; Francine Frankel, ‘The Breakout of China-India Strategic Rivalry in Asia and the Indian Ocean’, Journal of International Affairs (2011), pp. 1-17; and Rohan Joshi, ‘China, Pakistan and Nuclear Non-Proliferation’, The Diplomat, 16 February 2015, http://thediplomat.com/2015/02/china-pakistan-and-nuclear-non-proliferation/ 86 Federation of American Scientists, ‘Status of World Nuclear Forces’, 26 May 2010, <http://www.fas.org/programs/ssp/nukes/nuclearweapons/nukestatus.html> 85

Mesmo com as cláusulas do New Start, assinadas pelos Presidentes Obama e Medvedev, em Moscovo, a 8 de Abril de 2010, os arsenais nucleares dos dois países permanecerão, quantitativa e qualitativamente, muito além dos arsenais das outras potências nucleares asiáticas. Embora o New Start comprometa os EUA e a Rússia a reduzir os seus arsenais destacados para 1,550 ogivas estratégicas até 2017, as regras de contabilidade do tratado sustentam que as reducções podem, na verdade, ser muito menores do que as reivindicadas. Por exemplo, os bombardeiros pesados – uma peça chave da tríade nuclear americana – serão contabilizados como uma ogiva apesar de, normalmente, carregarem múltiplos mísseis ou bombas nuclearmente armados. Além disso, as regras de contabilidade do tratado permitem uma capacidade significativa de “upload” ao omitirem tanto o arsenal de ogivas de “reserva” americano que aguarda desmantelamento, como também as “várias milhares” de armas nucleares tácticas russas.87 As reducções do New Start têm sido, também, retratadas como uma prova real do empenho russo-americano no cumprimento das suas obrigações para o desarmamento nuclear, consomadas no TNP. Estas reduções tímidas, porém, não convenceram os principais Estados asiáticos com armas nucleares a conterem o desenvolvimento das suas capacidades nucleares, num ambiente estratégico em mudança. Os três aspectos principais da US Nuclear Posture Review (NPR), em 2010, asseguraram, também, que os Estados asiáticos com armas nucleares não actuarão com moderação. Em primeiro lugar, era esperado por alguns que a NPR de 2010 indicasse uma grande mudança na política declaratória e postura nuclear americanas por atribuir ao arsenal nuclear americano o “propósito exclusivo” de dissuasão de ataques nucleares, ordenados por qualquer Estado hostil com armas nucleares, e por fazer uma declaração segundo o princípio de “não ser o primeiro utilizador” (i.e. afirmar que as armas nucleares seriam somente usadas como resposta a um ataque nuclear de outro). 88 Contudo, esta apenas indicou que caminhariam nesta direcção num momento incerto no futuro, ao afirmar que os EUA iriam “continuar a reforçar as suas capacidades convencionais e a reduzir o papel das armas nucleares na dissuasão de ataques não-nucleares com o

Malcolm Chalmers, ‘Numbers and Words: Prospects for Nuclear Arms Control’, RUSI Journal, 155 (2) (2010), p. 28. 88 Ralph Cossa, ‘2010 Nuclear Posture Review: Moving Toward “No First Use”’, PacNet Newsletter, 17, 6 April 2010. 87

objectivo de dissuadir, também, qualquer ataque nuclear nos Estados Unidos… o propósito exclusivo das armas nucleares americanas”.89 Em segundo lugar, no que respeita à questão de quando os EUA iriam contemplar o uso nuclear, o NPR de 2010 sustentou que os EUA iriam somente considerá-lo “em circunstâncias extremas” e, também, que não iriam “usar ou ameaçar usar armas nucleares contra Estados sem armas nucleares que façam parte do TNP e estejam em conformidade com as suas obrigacções de não-proliferação nuclear”.90 O efeito desta declaração triplo. Primeiramente, os EUA ainda ameaçam usar armas nucleares contra Estados detentores de armas nucleares que façam parte do TNP (ex. China, Rússia) se estes atacassem com armas nucleares, biológicas ou químicas. Segundamente, implica que os EUA reservem o direito de usar armas nucleares contra Estados que não façam parte do TNP, e neguem explicitamente a garantia de segurança negativa para aqueles que estejam a violar o tratado. Terceiramente, como a nova política não identifica explicitamente o que significa para um Estado estar “em conformidade” com o TNP, a administração reservou o direito de determinar sozinha em que consiste essa “conformidade”. Em suma, a administração reduziu marginalmente o “guarda-chuva” nuclear ao excluir um cenário particular no qual o uso nuclear estaria contemplado enquanto se tenta recompensar a “conformidade” com obrigações do TNP com a garantia de segurança negativa.91 Em terceiro lugar, a NPR de 2010 identificou, também, a preservação da “estratégia de dissuasão e estabilidade em níveis de força nuclear reduzidos” e o “fortalecimento da dissuasão regional e reafirmação dos aliados americanos” como principais objectivos. Para manter a “estratégia de dissuasão e estabilidade em níveis de força nuclear reduzidos” o NPR reitera a retenção americana da tríade tradicional de SLBMs, ICBMs e bombardeiros pesados e contempla a “possível adicção das capacidades não-nucleares do prompt global strike” (i.e. ICBMS ou SLBMs convencionalmente armados).92 A retenção destas capacidades está claramente ligada a preocupações relativas aos contínuos esforços de modernização nuclear e às doutrinas estratégicas tanto da Rússia como da China.93 Sem coincidência, ainda, o NPR nota que, como alguns

US Department of Defense, Nuclear Posture Review Report, April 2010, <http://www.defense.gov/npr/docs/2010%20nuclear%20posture%20review%20report.pdf>, pp. viii-ix. 90 Ibid, p. ix. 91 Peter Feaver, ‘Obama’s Nuclear Modesty’, New York Times, 9 April 2010, <http://www.nytimes.com/2010/04/09/opinion/09feaver.html 92 Nuclear Posture Review Report, p. 20. 93 Ibid, p. 5

parceiros da aliança “sentem as pressões das afirmações de poder regionais por parte das grandes potências vizinhas”, os EUA iriam continuar a garantir-lhes “a contínua distribuição de forças norte-americanas em regiões chave, reforçando as capacidades nãonucleares norte-americanas e aliadas e a contínua prestação de uma extensão dissuasão”. 94 Elementos chave desta decisão são o desenvolvimento contínuo das capacidades dos PGS e BMD norte-americanos em parceria com os aliados e a contínua prestação de uma extensão dissuasão nuclear aos aliados.95 Isto está, evidentemente, projectado para acalmar os medos dos aliados de que o objectivo, declarado pela administração, de reduzir o papel das armas nucleares na segurança nacional norte-americana irá resultar na erosão da credibilidade dos compromissos securitários norte-americanos. O contínuo desenvolvimento dessas capacidades, como o BMD, é potencialmente ameaçador para Pequim porquanto podia negar a sua postura nuclear de “dissuasão mínima”.96 Isto podia, a seu turno, incitar futuros esforços chineses de modernização e contribuir para a destabilização da relação estratégica sino-russa. Contudo, é também importante não exagerar os impactos do NPR nos Estados asiáticos com poder nuclear. Jeffrey Lewis, por exemplo, argumentou que a modernização da força nuclear chinesa é o culminar de longas décadas de tentativas de obtenção de capacidades nucleares implementadas por outros Estados com armas nucleares. Consequentemente, Lewis adverte contra a perspectiva que vê as mudanças contemporâneas na postura nuclear chinesa e a força de modernização como um “resposta mecanicista às mudanças nas capacidades estratégicas norte-americanas”.97 É claro, também, que algumas das outras relações nucleares asiáticas têm as suas dinâmicas específicas à parte da questão da hegemonia nuclear norte-americana. Mais significante, aqui, é a questão da equação nuclear do Sul da Ásia. Como foi visto em cima, esta equação é triangular e envolve não só a Índia e o Paquistão mas também a China. Enquanto a relação nuclear entre a Índia e o Paquistão estabilizou, possivelmente, ao longo da última década, existem preocupações quanto à emergência da competição estratégica sino-indiana. A margem para uma competição estratégica e/ou tensões sino-

Ibid, p. 30. Ibid, pp. 32-34. See also Joseph Pilat, ‘A Reversal of Fortunes? Extended Deterrence and Assurance in Europe and Asia’, Journal of Strategic Studies, 39 (4) (2016), pp. 580-591. 96 Jeffrey Lewis, The Minimum Means of Reprisal: China’s Search for Security in the Nuclear Age, (Cambridge, MA: MIT Press 2007). 97 Jeffery Lewis, ‘Chinese Nuclear Posture and Force Modernization’, Nonproliferation Review, 16 (2) (2009), pp. 204-205. 95

indianas é considerável tendo em conta a existência de disputas territoriais de longa data, de desequilíbrios convencionais e nucleares, dos estreitos laços nucleares e militares chineses com o Paquistão, e do alinhamento pós-2005 de Nova Deli com os EUA. Sobrepondo estas dinâmicas tem estado, também, um aumento acentuado da procura de capacidade de energia nuclear civil por toda a Ásia. Embora este seja, normalmente, conduzido pelos imperativos da segurança energética e da mitigação das alterações climáticas, o principal motor é provavelmente o primeiro. Não obstante, o possível “renascimento” da energia nuclear numa região caracterizada pela mudança das dinâmicas estratégicas apresenta, também, grandes desafios de proliferação. Antes de olhar para o porquê deste ser o caso, é necessário primeiro observar a escala e o alcance da expansão da procura por energia nuclear na Ásia. Aqui, é importante diferenciar entre o crescimento potencial da producção de energia nuclear em Estados onde existem instalações/infraestruturas de poder nuclear e a expansão potencial dessas tecnologias aos Estados que não as têm actualmente.98 Se fosse para olhar para métricas simples, como a partilha global eletricidade produzida pelas potências nucleares e o número de reactores operacionais, concluir-se-ia que a indústria global de energia nuclear era estática do que em expansão, porquanto tem sido, consistentemente, responsável pela produção de 1516% da eletricidade global desde de 1980, enquanto o número de reactores operacionais tem oscilado em torno da marca dos 400 no mesmo período.99 Se o foco é o crescimento do poder nuclear em Estados com capacidade de produção de energia nuclear e a expansão das tecnologias nucleares aos Estados que não as detêm, então é possível considerar que grande parte dessa expansão está a ocorrer em Estados com capacidade de produção de energia nuclear estabelecida. Todavia, existe também um número de aspirantes ao poder nuclear na região. Globalmente, existem actualmente 31 Estados a operacionar 440 reactores de poder nuclear. Na Ásia, como se observa no Tabela 1, existem actualmente seis Estados que são responsáveis por 128 reactores operacionais de poder nuclear – China (30), Japão (43), Coreia do Sul (25), Índia (21), e Paquistão (3). Entretanto, 40 reactores estão em construção neste mesmo grupo de Estados: China (24), Índia (6), Japão (3), Coreia do Sul (3), e Paquistão (2).

Steven Miller and Scott D. Sagan, ‘Nuclear Power without Nuclear Proliferation?’, Daedalus, 138 (4) (2009), p. 9. 99 Stephen W. Kidd, ‘Nuclear Power around the World’ in David Elliott (ed.), Nuclear or Not? Does Nuclear Power Have a Place in a Sustainable Energy Future, (London: Palgrave MacMillan, 2009), p. 199. 98

Finalmente, existem 89 reactores nucleares planeados por toda a região, envolvendo o mesmo grupo com a inclusão de novatos: Indonésia (1) e Vietnam (4). Destes Estados, é a China e a Índia que claramente planeiam a maior expansão. Power Reactors operable or in Operation Australia Bangladesh China India Indonesia Japan S. Korea N.Korea Malaysia Pakistan Philippines Thailand Vietnam ** Total

Power Reactors Under Construction

30 21

24 6

43 25

3 3

128

Power Reactors Planned 2 40 22 1 9 8 0 0 2 0 0 4 89

Tabela 1 Fonte: World Nuclear Association, ‘Asia’s Nuclear Energy Growth’, January 2016, http://www.world-nuclear.org/information-library/country-profiles/others/asiasnuclear-energy-growth.aspx Adicionalmente, mais 22 Estados por toda a Ásia expressaram o seu interesse à AIEA em desenvolver a capacidade de produção de energia nuclear. Este grupo de Estados inclui doze no Médio Oriente, dois no Sul da Ásia e oito Sudeste Asiático. No Médio Oriente, os Estados com as propostas mais avançadas são os Emirados Árabes Unidos, a Turquia, o Egipto e o Bahrain.100 Embora a expansão de reactores de poder nuclear proposta seja relativamente modesta, esta suscita, contudo, um número de dilemas para a segurança internacional. Um número de observadores notaram que, em relação aos problemas de segurança e proteção desta expansão nuclear, importa saber quais as tecnologias que cada Estado irá

obter.101 Três grandes razões para preocupações a este respeito são facilmente observadas: os níveis de governação doméstica; o registo da conformidade (ou não-conformidade) de NNWS com as obrigações do TNP; e o nível de ameaça terrorista a potenciais novos Estados com energia nuclear. Todas estas questões são motivo de preocupação para Estados asiáticos que estão a planear expandir as suas capacidades de produção de poder nuclear e para aqueles que aspiram ter programas de energia nuclear. Os problemas dos níveis de governação doméstica e o registo da conformidade com as obrigações do TNP estão, evidentemente, relacionados, Miller e Sagan observaram que “cada caso conhecido ou suspeitado de um governo iniciar um programa secreto de armas nucleares, enquanto era membro do TNP e, portanto, violando o compromisso do Artigo II TNP, foi de um governo não-democrático”.102 Existe, também, o problema da expansão da “latência nuclear” por toda a região, uma vez que recentes investigações sugerem que a cooperação nuclear civil aumenta a possibilidade para a proliferação de armas nucleares. 103 A cooperação nuclear civil, de acordo com esta visão, aumenta a possibilidade de proliferação por duas principais razões: todos os materiais e tecnologias relacionadas com a produção de armas nucleares têm aplicações civis legítimas e a cooperação nuclear civil aumenta o conhecimento-base relativo ao poder nuclear do Estado beneficiário. Embora nem todos os Estados que recebam a cooperação nuclear civil adquiram armas nucleares, Furhmann argumenta que as ameaças securitárias combinadas com a cooperação nuclear civil “são a receita para a aquisição nuclear”.104

Conclusão Isto deve ser motivo de alguma preocupação numa região caracterizada pela mudança nos equilíbrios de poder entre as suas principais potências e pelas assimetrias militares nucleares e convencionais apontadas. Neste sentido, o dilema posto pela expansão da latência nuclear, na Ásia, é que, embora não seja um problema de 101

Trevor Findlay, The Future of Nuclear Energy to 2030 and its Implications for Safety, Security and Nonproliferation, (Waterloo, Ontario: Centre for International Governance Challenges, 2010), pp. 20-21. 102 Miller and Sagan, ‘Nuclear Power without Nuclear Proliferation?’, p. 11. 103 Matthew Furhmann, ‘Spreading Temptation: Proliferation and Peaceful Nuclear Cooperation Agreements’, International Security, 34 (1) (2009), pp. 7-41; and Matthew Kroenig, ‘Importing the Bomb: Sensitive Nuclear Assistance and Nuclear Proliferation’, Journal of Conflict Resolution, 53 (2) (2009), pp. 161-180. 104 Furhmann, ‘Spreading Temptation’, pp. 13-15.

proliferação imediato, pode tornar-se no futuro enquanto o ambiente estratégico muda. Se um Estado como a Indonésia, por exemplo, conseguir desenvolver o seu próprio programa nuclear, teria, então, a capacidade para iniciar um programa de armas caso a percepção da sua segurança, no quadro geral, mudasse drasticamente. Isto não sugere que a expansão de materiais e tecnologias nucleares irá inevitavelmente conduzir à proliferação, mas antes que tal expansão pode tornar-se um factor que possibilite a aquisição de armas. A chave para limitar este “possível” aspecto da expansão nuclear asiática será, como no passado, através do controlo de tecnologias sensíveis do ciclo do combustível nuclear (i.e. conversão de urânio, enriquecimento de urânio e reprocessamento) e de garantias de fornecimento de combustível nuclear.105 Dar resposta os incentivos do lado da procura, na Ásia, contudo, é provavelmente mais problemática dada a intensidade das preocupações securitárias que uma variedade de actores – tanto os aliados dos norte-americanos, como os respectivos adversários – enfrentam. Neste contexto, Elbridge Colby argumentou para Washington “escolher a geopolítica em vez da não-proliferação”. Olhando para os casos anteriores de aquisição de armas nucleares tanto por aliados, como por adversários, algo com que os EUA “aprenderam a viver”, Colby sugere que “a realidade de que a proliferação pode ser tolerável significa, somente, que a não-proliferação é, ainda que uma prioridade justificadamente elevada, todavia, um bem negociável e instrumental”. 106 Para os EUA, aderir à aquisição de armas nucleares por parte do Japão e da Coreia do Sul, em resposta às preocupações securitárias de Tóquio e Seul face à Coreia do Norte e/ou China, iria, contudo, comprometer significativamente e, talvez, fatalmente o “controlado sistema de abstinência” incorporado no TNP que tem sido um pilar (apesar dos sucessivos desafios) da ordem nuclear global criada, sobretudo, pelo papel crítico norte-americano.

Pierre Goldschmidt, ‘Nuclear Renaissance and Non-Proliferation’, Lecture to 24th Conference on Nuclear Societies, Israel, 19-21 February 2008, <http://www.carnegieendowment.org/files/nuclearsocieties_2-19-081.pdf> 106 Elbridge Colby, ‘Choose Geopolitics over Nonproliferation’, The National Interest, 28 February 2014, http://nationalinterest.org/commentary/choose-geopolitics-over-nonproliferation-9969?page=2 105

Russia’s nuclear energy expansion – a geopolitical footprint? Kamen Kraev107

Oil and natural gas usually dominate the media discourse on Russia’s energy policies and the role they play in the country’s foreign policy deliberations. From the European perspective, this is entirely understandable, given the paramount importance of Russia as a major supplier of the blue fuel. Tracking the development of major pipeline projects under the Black or Baltic Seas and the squabbles around the gas transit through Ukraine, one could easily neglect another pivotal industry under Moscow’s control – the nuclear one. As the low oil and gas prices globally have squeezed Russia’s fossil fuel export revenues, an integral part of the country’s income, the nuclear industry has been looking for a worldwide expansion. Rosatom, Russia’s state-owned nuclear champion, has in the recent years set an ambitious course to deliver Russian nuclear power generating technology to both traditional partner countries as well as to new “developing“economies.

The background Russia has currently 35 nuclear reactor units in commercial operation, generating roughly 25 gigawatts (GW) of power annually. This covered about 19 per cent of Russia’s total electricity production in 2015, according to the International Atomic Energy Agency (IAEA). The bulk of Russia’s reactor fleet in operation has been commissioned in the 1970s and 1980s and has already been through lifetime extensions beyond the initial 30 years of service. Russia’s traditional market for nuclear technologies and nuclear fuel has been in Central and Eastern Europe and the post-Soviet space. Bulgaria, Hungary, the Czech Republic, and Slovakia (at the time Czechoslovakia) have all built and commissioned a number of Soviet-designed pressurised water reactors of the VVER type while they were

107

Kamen Kraev is a Journalist, Editor and Founder of Vox Orientali – http://www.voxorientalis.com/

virtual satellites of the Soviet Union (USSR). Ukraine remains the second largest operator of Russian-designed rectors in the world with its fleet of 15 VVERs. Poland, Romania, and ex-Yugoslavia were the only “non-Western” European countries during the Cold War which did not use Russian reactor technology for power generation. Beyond Europe, Russian-designed nuclear reactors are being operated in India, Iran, and China.

Nuclear ambitions Over the past decade state-owned nuclear corporation Rosatom and its network of subsidiaries have made direct or indirect commitments to build nuclear power plants in a number of countries around the world. As stated by a Rosatom official in a recent interview, Russia has signed intergovernmental agreements for the possible construction of 36 nuclear reactors overseas and is holding “active and consistent” tendering negotiations about 21 others. It is apparent that Russia seems to be looking away from Europe and its traditional markets in search of new business opportunities for its nuclear industry. During

the

Russia

–

ASEAN

(Association

Southeast

Asian

Nations) summit held on 19 and 20 May in Sochi, Russia’s president Vladimir Putin said his country is ready to provide a Generation III nuclear reactor technology to countries in Southeast Asia. Another Rosatom official called forAfrica to invest in nuclear energy during an annual energy forum in Johannesburg in February 2016.

The reality The overall expansion agenda seems really impressive, but in fact only some of the projects are in an active construction phase – such as those in Belarus, China, Finland, India, and Slovakia. The projects in Egypt, Hungary, Iran and Vietnam are also likely to get the go-ahead in the near future. As for the rest, the picture has not been so rosy. Turkey’s Akkuyu project is becoming increasingly bogged down after the relationship between Moscow and Ankara embittered last November. Ukraine has denounced an agreement with Russia on the construction of two units at the

Khmelnitsky site as the two countries have become increasingly hostile due to the looming Donbas and Crimea crises. China appears to have taken over the project for the expansion of the Atucha plant in Argentina. And nuclear development on the African continent (except for South Africa and Egypt) is nowhere closer to reality in the near future. Looking back at Europe, both Finland’s Hanhikivi and Hungary’s Paks 2 nuclear new build projects have come under scrutiny of the authorities. In the Finnish case, the main condition set by Helsinki to allow the project was for 60 per cent of the ownership of Fennovoima, the company building Hanhikivi, to be held by investors from the EU. This meant Rosatom could only be a minority owner with its 34 per cent. As with Hungary, the European Commission (EC) has launched two procedures against the government in Budapest looking into the legality of the state aid and public procurement conditions around the Paks 2 project. The EC has expressed its doubts on whether the deal with Russia fully meets EU regulations and has been concluded on market terms. The EC said it would assess if a private investor would have financed the project on similar terms or whether Hungary’s investment constitutes state aid.

Economics and Geopolitics From an economic point of view, nuclear projects are specific with their high upfront capital costs. This fact often creates major hurdles for countries or companies looking to build nuclear capacities. Costs of nuclear projects vary around the world. However, it is safe to say that the construction of a single reactor could be estimated between €3.5 bn and €8 bn on average, depending on local market conditions. Apart from the initial investment, which is undoubtedly good business for Rosatom, even more attractive is the possibility for nuclear fuel supplies the Russiandesigned reactors will be using over their operational lifetime. As this is on average 3050 years, it is a brilliant opportunity for continued revenue over a very long period of time. Reactors need to be refueled approximately once a year depending on how intensively they are operated. Additionally, Russian VVER reactors require exclusively one type of nuclear fuel produced and delivered primarily by TVEL, Rosatom’s fuel

manufacturing subsidiary. Perfect business and close to ideal monopoly, which does not depend on any transit routes unlike Gazprom’s natural gas.

In Europe, energy security became a hot topic which has reinvigorated geopolitical deliberation in many capitals. For many countries in Central and Eastern Europe, depending for the majority of energy imports on what is seen to be an aggressive monopolist Russia became a primary security concern. The EC has been trying to boost the energy market environment in the EU even prior to the Ukrainian crisis. The events of 2014 and 2015 just served as a catalyzer for often delayed projects on energy diversification. In addition, Russia’s long-hailed pilot nuclear project in Turkey – Akkuyu – appears to have fallen victim to the worsening of relations between Ankara and Moscow. Ukraine has made public announcements that it is looking to reduce the dependency of its nuclear sector on Russia. According to recent reports, tensions between Ukraine and Russia over nuclear fuel continue to flare. Russian nuclear projects in other countries, such as Bulgaria, Finland, and Hungary, have also met obstacles from both local and European authorities. Though Bulgaria has cancelled its Belene nuclear plant project, construction in Finland is under way, while Hungary’s project is being scrutinized by the EC. At the same time, Russia has firmly entrenched its presence in the nuclear sectors of Iran, India, Egypt, and Vietnam. Having all these problems and obstacles in Europe, it was only natural that Russia will be looking to the East for the realisation of its ambitions.

Business as usual That said, it is easy to imagine that the civilian nuclear market worldwide is not free of competition and Russia remains a major player in that field. Although it may be experiencing some breaks to its expansion in Europe, still 5 of the 14 EU member states operating nuclear power rely on Russian technology and will do so for some decades to come. The essential question that Rosatom needs to answer is where the potential for large-scale expansion lies.

In terms of energy security, it is fair to note that no reports of “weaponising” nuclear technology and nuclear fuel supply dependency on behalf of Russia have made it to the public. In the past, there have been no tug-o-wars like the sort we have seen around gas supplies during the European winters of 2006 and 2009. Disturbing trust between buyer and seller in the way seen with gas deliveries would be highly detrimental to Russia’s image as a reliable supplier at a time when some of its competitors make gains on the VVER fuel market. Importantly the nuclear sector worldwide enjoys a high degree of internationalisation due to its safety aspects and risks of dual-use. The IAEA hosts all nuclear countries and provides a framework for dialogue and cooperation. The Nuclear Suppliers Group oversees the export of materials, equipment and technology, which could be used in making nuclear weapons. In the EU, the Euratom treaty has established the Euratom Supply Agency (ESA) whose mission is to provide oversight and ensure a regular and equitable supply of nuclear fuels to EU users. All bilateral nuclear fuel supply agreements signed by member states must obtain ESA’s approval before coming into force. Under the Euratom system, there is very little space for Russia to use its market leverage and manipulate its counterparts via bilateral agreements, even if it wanted to do so. Forced to play by the common rules, Russia has to accommodate to open competition on EU terms. Therefore, it is looking for an ambitious expansion of its nuclear exports around the world, striving to “conquer” market shares as a first mover, while major nuclear industries in Europe and Japan are plagued by shrinking business opportunities, financial problems, and negative public opinions. The real contenders to Russia’s nuclear expansion in the short and medium term will become China and the US. It only remains to be seen where the business ends and geopolitics begins.

A expansão energética nuclear russa – uma pegada geopolítica? Kamen Kraev108

Normalmente, o petróleo e o gás natural dominam o discurso mediático sobre as políticas energéticas russas e o papel que estas desempenham nas deliberações da política externa do país. Do ponto de vista europeu isto é totalmente compreensível vista a importância colossal que a Rússia tem enquanto fornecedora do combustível azul. Seguindo o desenvolvimento dos projectos maioritários de gaseodutos no Mar Negro ou Báltico e a querela sobre o trânsito de gás ao longo da Ucrânia, facilmente negligenciaríamos outra indústria central sobre o controlo de Moscovo - a indústria nuclear. À medida que os baixos preços globais do petróleo e do gás natural espremiam as receitas da exportação de combustíveis fosseis da Rússia, uma parte integral da receita do país, a indústria nuclear tem vindo a procurar uma expansão global. Rosatom, o campeão nuclear estatal russo, tem em anos recentes traçado uma rota ambiciosa para levar tecnologia russa de geração de energia nuclear tanto a países com os quais tradicionalmente negocia, como a novas economias “em desenvolvimento”.

O contexto Actualmente, a Rússia tem 35 unidades de reatores nucleares em exploração comercial, gerando aproximadamente 25 gigawatts (GW) de potência anualmente. Isto correspondia a cerca de 19 por cento da produção total de electricidade feita pela Rússia em 2015, de acordo com a Agencia Internacional de Energia Atómica (IAEA). O volume da frota de reatores russos em operação foi comissionado nos anos 70 e 80 e já foi submetida a vários aumentos do tempo de vida para lá dos iniciais 30 anos de serviço. O mercado tradicional da Rússia para tecnologias combustível nuclear tem sido na Europa Central e de Leste e no espaço pós-Soviético. A Bulgária, a Hungria, a República Checa e a Eslováquia (no tempo da Checoslováquia) construíram e

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Kamen Kraev é Jornalista, Editor e Fundador da Vox Orientalis – http://www.voxorientalis.com/

comissionaram um conjunto de reatores de água pressurizada de designe soviético do tipo VVER enquanto eram satélites virtuais da União Soviética. A Ucrânia continua a ser o segundo maior operador de reatores de designe russo do mundo, contando com uma frota de 15 VVERs. A Polónia, a Roménia e a ex-Jugoslávia foram os únicos países europeus “nãoOcidentais” que durante a Guerra Fria não utilizaram tecnologia de reatores russa para gerar energia. Para lá da Europa, reatores nucleares de designe russo estão a operar na Índia, no Irão e na China.

Ambições Nucleares Ao longo da década passada a corporação nuclear estatal Rosatom e a sua rede de subsidiárias, comprometeram-se direta e indiretamente em construir centrais nucleares em países por todo o mundo. Tal como foi declarado por um oficial da Rosatom numa entrevista recente, a Rússia assinou acordos intergovernamentais para a possível construção de 36 reatores nucleares no estrangeiro e está envolvida em licitações “ativas e consistentes” para construir outros 21. É óbvio que a Rússia parece estar a afastar-se da Europa e dos seus mercados tradicionais em busca de novas oportunidades de negocio para a sua industria nuclear. Durante a cimeira ASEAN (Associação da Nações do Sudoeste Asiático) realizadas a 19 e 20 de maio em Sochi, o Presidente russo Vladimir Putin disse que o seu país está pronto para providenciar tecnologia de reatores nucleares de III Geração a países no Sudoeste Asiático. Outro oficial da Rosatom foi enviado para África para investir em energia nuclear durante um fórum energético anual realizado em Joanesburgo em fevereiro de 2016.

A realidade A agenda de expansão, em geral, parece ser realmente impressionante, mas na verdade apenas alguns dos projetos se encontram em fase de construção sendo eles; na Bielorrúsia, na China, na Finlândia, na Índia e na Eslováquia. Os projectos no Egipto, na

Hungria, no Irão e no Vietname deverão ser aprovados num futuro próximo. No que concerne o resto, nem tudo são rosas. O projecto turco Akkuyu está a tornar-se cada vez mais atolado após a relação entre Moscovo e Ancara se ter amargurado novembro passado. A Ucrânia denunciou um acordo com a Rússia sobre a construção de duas unidades em Khmelnitsky, uma vez que os dois países se tornaram cada vez mais hostis devido às iminentes crises de Donbas e Crimeia. A China parece ter assumido controlo do projeto de expansão da central de Atucha na Argentina. E o projeto nuclear no continente africano (exceto na África do Sul e no Egito) não se encontra nem sequer perto de se realizar num futuro próximo. Olhando para o passado da Europa, tanto a central finlandesa de Hanhikivi como o Paks 2 húngaro, podemos dizer que as novas construções nucleares têm sido alvo de escrutínio por parte das autoridades. No caso finlandês a única condição imposta por Helsínquia para autorizar a construção da central era a de a posse de 60 por cento da Fennovoima, a empresa que se encontrava a construir a central nuclear de Hanhikivi, ser detida por investidores da EU. Isto significava que a Rosatom seria apenas um parceiro minoritário, controlado apenas 34 por cento. Tal como a Hungria, a Comissão Europeia (EC) lançou dois procedimentos contra o governo em Budapeste investigando a legalidade da ajuda estatal e das condições de aquisição pública em torno do projecto Paks 2. A Comissão Europeia expressou as suas dúvidas sobre se o negócio com a Rússia corresponde inteiramente com os regulamentos da EU e se foi concluído em condições de mercado. A EC afirmou que iria determinar se um investidor privado teria financiado o projeto em condições similares ou se o investimento húngaro beneficia de apoio estatal.

Economia e geopolítica De um ponto de vista económico, os projetos nucleares são específicos com os seus altos custos capitais iniciais. Este facto cria, com frequência, grandes entraves para os países e empresas que procuram construir as suas capacidades nucleares. Os custos de projetos nucleares variam por todo o mundo. Todavia, é seguro dizer que a construção de um único reator poderia ser estimada em média entre 3.5 mil milhões de euros e 8 mil milhões de euros, dependendo das condições do mercado local.

Mais atractiva do que o investimento inicial, que é sem sombra de dúvida proveitoso para a Rosatom, é a possibilidade de fornecimento de combustível nuclear que os reactores de designe russo irão consumir ao longo da sua vida operacional. Como esta dura em média entre 30 a 50 anos, é uma oportunidade brilhante para obter receita durante um longo período de tempo. Os reatores requerem um reabastecimento pelo menos uma vez por ano dependendo da intensidade a que operam. Adicionalmente, os reatores russos VVER requerem, exclusivamente, um tipo de combustível nuclear produzido e distribuído por uma subsidiária da Rosatom destinada à produção de combustível a TVEL. É o negócio perfeito e quase um monopólio ideal, que ao contrário do gás natural da Gazprom não depende de rotas de trânsito. Na Europa, a segurança energética tornou-se um tema quente que tem revigorou a deliberação geopolítica em muitas capitais. Para muitos países na Europa Central e de Leste, depender da maioria das importações energéticas daquilo que aparenta ser uma Rússia monopolista agressiva tornou-se uma preocupação de segurança. A EC tem tentado aumentar consideravelmente o ambiente do mercado energético na EU mesmo após a crise ucraniana. Os eventos de 2014 e 2015 serviram apenas de catalisadores para projetos de diversificação energética frequentemente adiados. Além disso, o há muito aclamado projecto nuclear russo na Turquia - Akkuyu parece ter sido vitima da degradação das relações entre Ancara e Moscovo. A Ucrânia fez declarações públicas nas quais afirmou que pretende reduzir a dependência do seu sector nuclear na Rússia. De acordo com relatos recentes, as tensões entre a Ucrânia e a Rússia sobre combustível nuclear continuam a exaltar-se. Os projetos nucleares russos noutros países, como por exemplo na Bulgária, na Finlândia e na Hungria também têm encontrado obstáculos postos tanto pelas autoridades locais como pelas autoridades europeias. Apesar da Bulgária ter cancelado o seu projeto nuclear em Belene, a construção na Finlândia está a decorrer, enquanto que o projeto húngaro está a ser escrutinado pela Comissão Europeia. Ao mesmo tempo, a Rússia tem firmemente enraizado a sua presença nos setores nucleares do Irão, da Índia, do Egito e do Vietname. Tendo todos estes problemas e obstáculos na Europa, era somente natural que a Rússia se virasse para o Ocidente para concretizar as suas ambições.

Status quo Dito isto, é fácil de imaginar que o mercado civil nuclear por todo o mundo não está livre de competição e que a Rússia continua a ser uma forte presença nesse campo. Apesar de estar a experienciar algumas quebras na sua expansão europeia, ainda 5 dos 14 estados-membros da EU que utilizam energia nuclear dependem de tecnologia russa e continuarão a fazê-lo nas décadas vindouras. A questão para a qual a Rosatom precisa de ver respondida é: onde reside o potencial para uma expansão em larga escala. Em termos de segurança energética, cabe referir que nenhum relatório de “armação” de tecnologia nuclear e dependência de fornecimento de combustível nuclear alguma vez chegou ao público. No passado, existiram alguns braços de ferro da estripe daqueles que testemunhamos nos invernos europeus de 2006 e 2009 que giravam em torno do fornecimento de gás natural. Perturbar a confiança entre o vendedor e o comprador da mesma forma que ocorreu com fornecimento do gás natural seria altamente deteriorante para a imagem da Rússia enquanto fornecedor de confiança, numa altura em que a concorrência se encontra a fazer ganhos no mercado de combustível VVER. É também importante referir que o sector nuclear a nível mundial desfruta de um elevado grau de internacionalização devido aos seus aspetos de segurança e riscos de uso duplo. A Agência Internacional de Energia Atómica alberga todos os países nucleares e faculta uma estrutura para diálogo e cooperação. O Grupo de Fornecedores Nucleares supervisiona as exportações de materiais, equipamentos, tecnologias que podem ser utilizados na criação de armas nucleares. Na EU, o Tratado Euratom fundou a Agência de Aprovisionamento da Euratom (ESA) cuja missão é providenciar supervisão e assegurar um aprovisionamento regular e equitativo de combustíveis nucleares aos usuários da EU. Todos os acordos de aprovisionamento de combustíveis bilaterais assinados por estados-membros têm de conter a aprovação da ESA antes de poderem entrar em vigor. Ao abrigo do sistema da Euratom, existem muito pouca margem para que a Rússia use a sua influência de mercado e manipule os seus parceiros através de acordos bilaterais, mesmo que o quisesse fazer. Forçada a operar segundo as regras comuns, a Rússia tem de se acomodar à competição aberta segundo os termos da EU. Portanto, encontra-se à procura de uma expansão ambiciosa das suas exportações nucleares por todo o mundo, esforçando-se para “conquistar” as quotas de mercado no papel de primeira movimentadora, enquanto que

as maiores industrias nucleares na Europa e no Japão são assoladas por oportunidades de negócio cada vez mais escassas, problemas financeiros e opiniões públicas negativas. Os verdadeiros candidatos à expansão nuclear da Rússia, a curto e médio prazo irão ser a China e os Estados Unidos. Resta apenas saber onde o negócio acaba e a geopolítica começa.