Evolução da estrutura de gerenciamento de projetos do Governo de Minas

Evolução da estrutura de gerenciamento de projetos do Governo de Minas

Poliana Cardoso Lopes Diego Pessoa Santos Rodrigo Guerra Furtado Resumo: A implantação e consolidação das estruturas responsáveis por disseminar o gerenciamento de projetos no Governo do Estado de Minas Gerais colocou o modelo de gestão pública mineiro em patamar de referência nacional, por sua capacidade de empreender políticas públicas e alcançar resultados. O presente artigo apresenta a trajetória de consolidação dessas estruturas, em especial, a evolução do escopo de atuação do escritório central de projetos e o surgimento e institucionalização dos escritórios setoriais.

Partindo da criação do GERAES, estrutura concebida para gerir a carteira de Projetos Estruturadores do governo, o artigo perpassa pelas funções assumidas pelo escritório e a conseqüente replicação de estruturas voltadas à Gestão de Projetos nos órgãos e entidades setoriais. Como desdobramento desse movimento inicial, apresenta-se em seguida a nova estrutura do Governo do Estado, que se deu pela criação de unidades que se complementam em funções e responsabilidades típicas de PMO. Disserta-se sobre a divisão de papéis entre estas unidades ressaltando os desafios e resultados esperados. Por fim, explicita-se brevemente sobre as estratégias para o desenvolvimento da maturidade dessa estrutura recém implementada.

Palavras Chave: I. Escritório de Projetos; II. Administração Pública; III. Minas Gerais.

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Introdução

O gerenciamento de projetos no Estado de Minas Gerais tem suas primeiras iniciativas no ano de 2001, com a elaboração de estudos técnicos pela então Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração (SERHA) sobre as etapas e processos da prática de projetos governamentais. No entanto, era uma iniciativa ainda incipiente, ainda não institucionalizada.

A adoção de fato do gerenciamento de projetos por parte do Estado de Minas Gerais tem início em 2003, a partir do Choque de Gestão, um conjunto de “propostas objetivas que permitissem a reformulação da gestão estadual” (ANASTASIA, 2006, p.13), em face à grave situação fiscal vivida pelo Estado e aos problemas de gestão encontrados. O Choque de Gestão contemplou a criação de um escritório de projetos em uma unidade inicialmente ligada à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG), sendo posteriormente incorporada à estrutura formal de tal Secretaria e por isso denominada de escritório central de projetos.

Na medida em que a metodologia adotada foi sendo internalizada, puderam-se observar movimentos de evolução em todo o Estado, que vão desde o surgimento de escritórios setoriais de projetos, ou seja, escritórios de projetos nos órgãos finalísticos, até uma nova estrutura para o gerenciamento de projetos no Estado.

O objetivo principal deste artigo é explicitar o percurso percorrido pelo escritório central de projetos do Governo de Minas Gerais, enfatizando as mudanças de função, de estrutura, bem como suas vantagens e desvantagens.

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Implantação do escritório central de projetos do Governo de Minas Gerais

O PMBOK® traz como definição que um escritório de projetos é “um corpo ou entidade organizacional à qual são atribuídas várias responsabilidades relacionadas ao gerenciamento dos projetos sob seu domínio”, ideia complementada por Crawford (2011), quando relembra o escritório de gerenciamento de projetos como um escritório formado por profissionais especializados na área que visam suprir as necessidades em gestão de projetos da organização.

Os escritórios de projetos podem assumir diversas funções e responsabilidades, conforme demonstrado no survey realizado por Hobbs e Aubry (2007), onde listam 27 funções encontradas exercidas por pelo menos 20% dos escritórios de projetos pesquisados.

O escritório central de projetos do Governo de Minas Gerais (comumente denominado GERAES) foi criado para atuar na carteira de projetos estruturadores resultante da implementação do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), análogo ao planejamento estratégico das organizações privadas. Existem hoje 57 projetos estruturadores.

Quando da sua criação, o escritório central de projetos do Governo de Minas Gerais tinha como principais funções: 1. Padronizar os procedimentos de gerenciamento dos projetos; 2. Assessorar os Gerentes de Projetos no planejamento, execução e controle do projeto; 3. Acompanhar o desempenho do projeto, reportando a situação do projeto, os riscos e as restrições para subsidiar a tomada de decisões; 4. Realizar a gestão estratégica orçamentária e financeira dos projetos estruturadores; 5. Apoiar o Gerente do Projeto em relação a demandas específicas.

(GUIMARÃES; ALMEIDA, 2006, p.79) Ao longo de seu ciclo de vida, o escritório central de projetos ampliou gradativamente seu escopo de atuação, passando a ser responsável por um leque de atribuições mais diversificado, com a incorporação de funções que não estavam ainda definidas quando do desenho inicial da estrutura do setor, ainda em 2003. Aqui, destaque deve ser feito à assunção das funções ligadas à produção e disseminação de informações estratégicas entre os stakeholders envolvidos com os Projetos Estruturadores.

Em conjunto com os gerentes dos projetos estruturadores, o escritório atua em todo o ciclo de vida, da sua iniciação até o encerramento. Nas sessões de planejamento (com periodicidade anual), os escopos são detalhados, os planos de projetos elaborados ou revisados, além da elaboração dos cronogramas e, principalmente, da pactuação dos resultados propostos para os projetos.

Após o planejamento dos projetos, a atuação do escritório central de projetos passa a se dar no monitoramento intensivo. Esse monitoramento é feito por meio de reuniões mensais para cada projeto estruturador que conta com a presença dos envolvidos no mesmo. Nessas reuniões, são obtidos, pelo GERAES, dados do andamento do projeto e é feita a verificação do seu desempenho, monitorando a execução física e financeira, e comparando-as com as metas pactuadas. Ainda, nas reuniões mensais de acompanhamento do projeto são feitas as seguintes atividades: atualização do cronograma do projeto definido no planejamento; identificação dos riscos relacionados ao projeto; identificação e registro das solicitações orçamentárias e, caso seja necessário, a revisão do planejamento do projeto (GUIMARÃES; ALMEIDA, 2006).

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As reuniões mensais têm como produtos o relatório situacional denominado Status Report (SR), que consolida todas as informações do projeto, e o plano de ação que estabelece contramedidas para as dificuldades e riscos eventualmente observados.

O relatório SR tem como finalidade informar o desempenho de cada projeto em relação à execução física e financeira (NOGUEIRA et. al., 2008), O GERAES realiza também a gestão orçamentária dos projetos estruturadores, permitindo a liberação orçamentária para cada projeto, de acordo com a execução física (NOGUEIRA et. al. 2008). Nas reuniões de Status Report ocorre a solicitação de cota orçamentária por parte do gerente do projeto e, após análise interna, o escritório central decide pela liberação do recurso solicitado, realizando também a alocação de recursos dos projetos estruturadores.

O montante dos investimentos realizados pelos projetos estruturadores vem aumentando desde a sua criação, fazendo com que o GERAES gerencie um orçamento maior que nos anos iniciais de sua implantação. Em 2010, os investimentos realizados por meio de projetos estruturadores totalizaram R$ 2,7 bilhões, representando 68,02% do total de investimentos realizados pelo Estado.

Dada toda sua atuação, para Prado e Oliveira (2005), o GERAES enquanto escritório de projetos se encaixa entre as tipologias “Estação Meteorológica” e “Torre de Controle” de Casey e Peck (2001). Nogueira (et. al., 2008), por sua vez, classifica o escritório central de projetos na tipologia de Dinsmore (1999) como híbrido, uma vez que se enquadra na tipologia de Escritório de Gerenciamento de Programas (PrMO), mas apresenta atividades correlatas à Escritório de Apoio a Projetos (PSO), Escritório de Excelência de Projetos (PMCOE) e de Principal Executivo de Projetos (CPO).

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Surgimento dos escritórios setoriais

Observa-se, a partir de 2005, uma onda de criação de escritórios de projetos nos órgãos finalísticos do Governo de Minas Gerais, os chamados escritórios setoriais. Os motivos para a implantação desses escritórios são diversos, como enforcement da alta administração e até mesmo mimetismo organizacional, no qual os órgãos tentaram acompanhar os movimentos realizados pela SEPLAG. Prado e Oliveira (2005) lembram que o escritório central de projetos apresenta uma função de “radar” do governo, mas não consegue trabalhar em nível operacional. Uma das sugestões destes autores para uma maior consolidação da metodologia de gerenciamento de projetos e que vai ao encontro do observado no Estado de Minas Gerais seria a criação de escritórios setoriais de projetos.

As ações realizadas por cada escritório setorial variam de órgão para órgão, estando estes escritórios em diferentes estágios de maturidade. São exemplos de algumas funções exercidas pelos escritórios setoriais a consolidação e disseminação de informações dos projetos estruturadores, disseminação da metodologia de gestão de projetos adotada pelo Estado, fornecer maior suporte aos gerentes dos projetos estruturadores, padronização de processos internos dos órgãos, dentre outros.

4 Reestruturação das unidades de apoio ao gerenciamento de projetos do Governo de Minas O Escritório central de projetos do governo de MG, bem como os incipientes escritórios setoriais de projetos, tiveram papel preponderante para avanços importantes nas políticas 3

públicas executadas pelo governo do Estado. Em função dessas estruturas, o modelo mineiro de gestão pública tem sido, nos últimos oito anos, reconhecido como referência nacional de excelência, devido a sua orientação para a crescente eficiência das políticas públicas – com qualidade fiscal e transparência no gasto público. Não obstante o sucesso já alcançado, a reestruturação administrativa do governo mineiro, estabelecida pela Lei Delegada nº 180 de 2011, foi oportunidade para trazer, dentre outros elementos substanciais para transformação da gestão pública estadual[1], diretrizes para o fortalecimento e a consolidação do Escritório de Projetos do Estado.

São pontos centrais dessa consolidação: 

a criação da Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental (SUGES), com o objetivo de garantir a consolidação da premissa da gestão por resultados no Estado, que compreende formalmente estruturas que possuem algumas funções típicas de PMO, quais sejam: GERAES, Núcleo Central de Inovação e Modernização Institucional (NCIM), Assessoria Estratégica de Metodologias (AEM), Assessoria de Gestão da Informação (AGI);

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o estabelecimento da desconcentração do monitoramento da estratégia governamental como um dos instrumentos para viabilizar o modelo de gestão transversal do Estado, e a conseqüente criação das Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação (AGEI) na estrutura de cada Secretaria de Estado e nos órgãos autônomos, as quais estão vinculadas técnica e metodologicamente à SUGES.

Figura 1. Organograma SUGES

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A divisão de funções no gerenciamento de projetos

A nova estrutura de Gerenciamento de Projetos do Governo de Minas foi pensada de forma a garantir um maior grau de profundidade e sucesso das diversas funções antes desempenhadas exclusivamente por uma única equipe. Situação esta que recorrentemente levava à escolha da resolução de problemas imediatos em contraposição à realização de atividades de planejamento qualificado, gerenciamento de riscos e busca de alternativas inovadoras. O [1]

O Foco da Lei Delegada nº 180 é a instituição de um modelo transversal de gestão, a partir da instituição de redes, comitês temáticos, dentre outros instrumentos.

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PMO central agia constantemente, de forma metafórica, “apagando incêndios”, sem sobrar tempo para atividades com potencial maior de geração de valor. Passa-se agora para a explicitação das divisões desses papéis entre as novas estruturas: GERAES, AGEI, NCIM, AGI e AEM, que desempenham em diferentes níveis e profundidades funções típicas de PMO, ressaltando ainda os resultados esperados com elas.

O GERAES, estrutura pré-existente, neste novo modelo, diminuiu seu escopo de forma a atuar como um agente estratégico, delegando grande parte de seu trabalho operacional e rotineiro para as AGEIs. Neste novo contexto ele passa a cumprir o papel de “guardião da estratégia governamental”, verificando a adesão aos rumos estratégicos, relatando ao gerente de projeto e à alta gerência, para incitar a correção de eventuais desvios que ocorram. A gestão do portfólio também passa a ser papel desta estrutura, uma vez que ela possui a visão da carteira de projetos estratégicos em sua totalidade, assim como o controle do orçamento alocado na mesma. Com base nesses domínios o GERAES pode balizar a priorização na alocação dos recursos, que em contextos de escassez dos mesmos, passa a ser peça chave para o sucesso da estratégia delineada. Outra função importante desempenhada pela estrutura em questão é sentida na articulação entre os diversos projetos do governo, promovendo a identificação de duplicidade de iniciativas, de complementaridade entre ações e de projetos que em conjunto possam formar uma política estadual integrada; atua, portanto, na coordenação entre os projetos.

Por estar alocado na Secretaria de Planejamento e Gestão, órgão central do governo, o GERAES também passa a atuar como o principal responsável pelo Gerenciamento de Riscos Intersetoriais, monitorando a relação dos diversos órgãos estaduais na efetivação das contramedidas delineadas para a mitigação dos riscos. Já as Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação, devem atuar no Gerenciamento de Riscos Setoriais, que são aqueles que a sua mitigação demanda contramedidas apenas no âmbito de um único órgão, que no caso é aquele no qual essa assessoria se encontra instalada.

Além deste papel, a AGEI exerce uma série de funções importantes no âmbito de seu órgão, assim como a representação deste perante as diversas esferas governamentais, reforçando a ideia de gestão em rede. Esta unidade é responsável por buscar e promover o alinhamento do portfólio setorial com a estratégia governamental, o que vai a consonância com o primeiro papel do GERAES citado acima. Executar o plano de comunicação setorial também é responsabilidade desta unidade, o que também se faz relevante, uma vez que aumenta a probabilidade de execução das metas e alcance dos resultados, ao gerar servidores mais envolvidos e promovem o entendimento geral de como o trabalho de cada um contribui para a consecução de objetivos organizacionais.

Nesta nova estrutura, a principal alteração se deu no sentido da delegação de algumas importantes funções do escritório central para os setoriais. O monitoramento intensivo dos projetos e o auxílio aos gerentes, no que tange tanto as ferramentas de gerenciamento de projetos quanto em relação à própria execução das ações dos projetos, passa a ter como responsável principal as AGEIs. Esta mudança é considerada como uma importante evolução no modelo do Governo de Minas, já que essas assessorias se encontram muito mais próximas destes e conhecem, muitas vezes, melhor a realidade e especificidades de seu órgão do que o escritório central.

Segundo o PMBOK® é papel do PMO “a identificação e desenvolvimento de metodologia, melhores práticas e padrões de gerenciamento de projetos”. De forma a atender essa atribuição foi criada a Assessoria Estratégica de Metodologias, que tem o papel de produzir, revisar e disseminar as metodologias e procedimentos de gerenciamento de projetos do 5

Governo de Minas. Além dessa função a AEM exerce outra também elencada como papel do PMO, de “orientação, aconselhamento, treinamento e supervisão”. E por ser uma unidade central, a AEM tem o potencial de garantir que as unidades setoriais e os gerentes de projeto sigam os padrões metodológicos adequados, sem desconsiderar, porém, as especificidades de cada órgão. A divisão desta unidade do GERAES serviu para dar foco ao processo de melhoria constante das metodologias de gerenciamento de projetos do Governo de Minas, uma vez que o trabalho dela não é tomado pela rotina constante do monitoramento intensivo de projetos e nem de portfólios.

Foi criada também a Assessoria de Gestão da Informação que tem como responsabilidade principal organizar as informações geradas pelo PMO, de forma a garantir que respostas a solicitações sejam dadas de forma tempestiva e estratégica, considerando sempre as necessidades dos destinatários. Função esta, que nem sempre se encontra alocada em PMOs, mas que no caso de governo, se faz bastante interessante, devido à estrutura de execução altamente descentralizada, facilitando, portanto a reunião de informações em um só órgão central.

Por fim, cabe colocar também, a função desempenhada no âmbito do NCIM, que se encontra, em certo ponto, coligada com as desempenhadas pelo PMO. Este núcleo tem como principal função fomentar o comportamento inovador no Estado, no qual será criada uma incubadora de projetos que motive e facilite a concepção e execução de projetos inovadores, a qual poderá alimentar a carteira estratégica.

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Estratégias para consolidação do novo modelo

Realizada a institucionalização formal dos escritórios de projetos central e setoriais do governo, assim como das novas estruturas citadas, um conjunto de iniciativas adicionais estão sendo implementadas com vistas a garantir a estruturação dessas unidades e o fortalecimento da sua maturidade e conseqüente maior alcance dos resultados. O primeiro foco dessas iniciativas diz respeito à institucionalização dos escritórios setoriais, as AGEIs. Primeiramente, foi realizada uma apresentação da estrutura e do seu propósito para os Secretários de Estado, recém-empossados, buscando ampliar a legitimidade da estrutura junto ao seu principal cliente e patrocinador. Foi ainda apresentado o perfil desejado para a equipe do escritório setorial, buscando um alinhamento das competências comportamentais e contextuais desses escritórios.

Em seguida, para impulsionar as iniciativas das AGEIs e garantir a adesão metodológica ao escritório central, foi desenvolvido um Plano de Trabalho, que passou por discussão e pactuação com cada uma das equipes setoriais. O referido plano tem como conteúdo as entregas das AGEIs avaliadas sob a ótica de prazo e qualidade, consistindo num instrumento que induz ao desenvolvimento de melhorias na gestão e permite o monitoramento das AGEIs no que diz respeito às entregas necessárias para a gestão de projetos do governo, dentre elas, a realização do monitoramento intensivo dos projetos, a condução de reuniões gerenciais, a gestão de riscos, e o próprio planejamento da carteira de projetos proposta para os próximos anos.

Por fim, foi concebido e iniciou-se a implementação do Plano de Desenvolvimento das AGEIs, instrumento voltado para a ampliação das competências pessoais e funcionais dos escritórios setoriais, buscando aumentar capacidade dessas unidades na condução de melhorias na gestão de cada setor. O Plano de Desenvolvimento se consolidou em dois instrumentos: 6

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Plano de Capacitação das AGEIs: baseado na perspectiva de desenvolvimento do capital humano dos escritórios setoriais, o plano perpassa pela discussão e desenvolvimento de conhecimentos e competências necessárias para o desempenho do trabalho das AGEIs. O mesmo contempla um módulo de metodologias de gestão vigentes no governo, um segundo módulo tratando de conhecimentos básicos acerca das rotinas da Administração Pública (planejamento e orçamento, licitações e contratos, convênios); e um terceiro módulo voltado para o desenvolvimento gerencial da equipe, tratando de gestão de portfólios, programas e projetos, gestão da estratégia e do conhecimento, liderança e negociação.

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Fórum de Desenvolvimento das AGEIs: buscando integrar os escritórios setoriais e central a partir do conceito de gestão em rede, o fórum consiste no fomento a troca de experiências, disseminação de boas práticas internas e externas, e desenvolvimento coletivo e compartilhado de soluções para a gestão a partir de interações presenciais e online entre os vários escritórios setoriais do governo.

Um segundo foco de estruturação, ainda em fase de implementação, vai de encontro à informatização dos escritórios de projeto, tanto o central como os setoriais. A partir de uma solução EPM, o Sistema de Gestão da Estratégia Governamental terá como objetivo abarcar informações relacionadas ao planejamento, execução, monitoramento, avaliação e revisão da estratégia governamental, permitindo maior transparência e eficiência em torno da execução e acompanhamento da estratégia, bem como com o incremento de produtividade e melhoria do processo decisório.

Por fim, um terceiro foco de fortalecimento e estruturação do Escritório de Projetos do Governo de MG consiste em um conjunto de revisões metodológicas visando aperfeiçoar os processos de gestão disseminados pelo escritório. No âmbito informacional, estão em andamento a reestruturação de relatórios gerenciais e a proposição da política de Gestão do Conhecimento. Os seguintes métodos de gestão aplicados e difundidos passarão por revisão: o acompanhamento de ações intersetoriais, o modelo de Auditoria de Gestão, a Gestão de Riscos e a Gestão de Programas e Portfólios. Por fim, para viabilizar o desenvolvimento da vertente de inovação do Escritório, está proposto o Planejamento Estratégico da Incubadora de Projetos de Inovação.

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Considerações finais

A estrutura do gerenciamento de projetos no governo do Estado de Minas Gerais passa por uma grande transformação desde sua implantação. O escritório central, a partir da institucionalização dos escritórios setoriais, passará a desempenhar um papel mais estratégico em relação ao acompanhamento do desempenho dos projetos estruturadores, enquanto os escritórios setoriais terão a função de atuar mais fortemente no dia-a-dia dos projetos. Ainda, será de responsabilidade do escritório central o acompanhamento da estratégia governamental, permitindo uma visão sistêmica e integrada da estratégia e dos projetos.

A criação de estruturas como a Assessoria Estratégica de Metodologias e a Assessoria de Gestão da Informação permite a divisão das responsabilidades do escritório central, possibilitando maior foco do GERAES na elevação do desempenho dos projetos estratégicos, sem prejuízo da criação de espaços para o desenvolvimento de metodologias, a busca da excelência em gerenciamento de projetos, e o atendimento a demandas prioritárias dos executivos e da sociedade por informação.

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A nova estrutura também traz consigo desafios a serem enfrentados. A descentralização de atividades de monitoramento intensivo para as AGEI, anteriormente realizadas pelo escritório central, pode gerar assimetria informacional, dificultando o controle da execução dos projetos.

Tal dificuldade se deve ao desafio assumido por esse novo desenho para o fortalecimento da cultura de gerenciamento de projetos nas estruturas setoriais. A expansão do gerenciamento de projetos para as áreas setoriais torna mais complexa a padronização de metodologias, dadas as distintas realidades de cada setor. Por fim, apresenta-se o desafio de implantação de uma cultura de inovação no Governo como um todo, processo sabidamente árduo em organizações burocráticas do setor público.

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