Príručka pre dobrého starostu Autor: JUDr. Jakub Ulaher, PhD., LL. M.
Úvod Publikácia, ktorú práve držíte v rukách, je určená predovšetkým starostom obcí, ktorí boli prvýkrát zvolení do funkcie a nemali doteraz žiadnu skúsenosť s reálnym fungovaním obecnej samosprávy. Na obce boli zo štátu postupne prenesené mnohé kompetencie, pričom však najmä v menších obciach nie je z finančných dôvodov k dispozícii dostatok odborného a špecializovaného personálu, ktorý by ich zabezpečoval. Mnohé činnosti preto musí vykonávať samotný starosta, pričom vyznať sa v nich nie je ľahké. Náš príspevok sa však neobmedzuje len na novozvolených starostov, ale aj na starostov, ktorí sú vo funkcii už dlhšie, keďže na jednom mieste nájdu rámcový a prierezový prehľad toho, čo by mali pri výkone svojej funkcie poznať. Táto publikácia môže taktiež rovnako dobre poslúžiť aj poslancom obecných zastupiteľstiev a pracovníkom obecných úradov.
Dávame si za cieľ poskytnúť prvotný prierezový pohľad na to, čo vôbec obec je a ako funguje. Vzhľadom na to, že ide o mimoriadne širokú problematiku, mohli sme spracovať len to, čo sme považovali za najdôležitejšie. Naším cieľom nebolo suplovať odborné čiastkové publikácie, ktoré spracúvajú vybrané oblasti obecnej samosprávy detailne.
Pri spracovaní tejto témy sme zvolili postup od všeobecnejšieho ku konkrétnejšiemu, teda najprv si predstavíme obec ako takú, jej orgány a ďalšie organizačné záležitosti, ktoré sa prelínajú s akoukoľvek z nasledujúcich oblastí. Následne predstavíme oblasti pôsobnosti obce, ktoré vykonáva väčšina obcí. Vybrali sme tie, ktoré sú podľa nášho názoru najdôležitejšie a najčastejšie využívané. V texte publikácie vždy odkazujeme na konkrétne zákonné ustanovenia, aby si tak čitateľ mohol rýchlo príslušné ustanovenie v zákone nájsť.
Poznámka technického charakteru – aj keď v texte hovoríme o obci, platí to zároveň aj pre mestá, pokiaľ výslovne nie je uvedené inak.
1
2
1 Postavenie, organizácia a prehľad pôsobností obce
Základný právny rámec postavenia a fungovania obce poskytuje zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky (ďalej v texte len ako „ústava“) a zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení (ďalej v texte len ako „zákon o obecnom zriadení“). V tejto kapitole si predstavíme základné fakty o obci, jej organizačnú stránku, ako i prehľad pôsobností obce. 1.1 Čo je vlastne obec Obec je základom územnej samosprávy (článok 64 ústavy), pričom druhým článkom územnej samosprávy sú vyššie územné celky (samosprávne kraje, župy). Obec ďalej:
•
združuje osoby, ktoré majú na jej území trvalý pobyt (článok 64a ústavy, § 1 ods. 1 zákona o obecnom zriadení),
•
je právnickou osobou (§ 1 ods. 1 zákona o obecnom zriadení), teda môže samostatne vstupovať do právnych vzťahov a byť ich účastníkom,
•
za podmienok stanovených zákonom samostatne hospodári s vlastným majetkom a vlastnými príjmami (článok 65 ods. 1 ústavy, § 1 ods.1 zákona o obecnom zriadení), teda obec má vlastný majetok i príjmy, s ktorými môže nakladať samostatne, avšak s nutnosťou dodržiavať pritom príslušný zákonný postup.
Obec je, ako vidieť vyššie, definovaná dvomi prvkami: územný prvok (územie obce) a personálny prvok (obyvatelia obce).
Územie obce môže byť tvorené (§ 2 ods. 1 zákona o obecnom zriadení) jedným katastrálnym územím (typicky v malých obciach) alebo viacerými katastrálnymi územiami (ktoré môžu predstavovať územie pôvodne samostatných obcí). Územie obce sa môže deliť na časti obce s vlastným názvom, ktoré nemusia byť zhodné s katastrálnym územím, resp. časť obce nemusí mať vlastné katastrálne územie (§ 2 ods. 2 zákona o obecnom zriadení). Zmeniť územie obce (zriadiť, zrušiť, rozdeliť alebo zlúčiť obec) môže len vláda nariadením so súhlasom obce a na základe stanoviska okresného úradu v sídle kraja (§ 2 ods. 3 zákona o obecnom zriadení). Oproti rozmachu vzniku nových samostatných obcí (rozdelením dovtedy existujúcich väčších) v deväťdesiatych rokoch už v súčasnosti 3
zákon ukladá pomerne prísne podmienky pre rozdelenie obce (§ 2a ods. 5 zákona o obecnom zriadení). Je to tak najmä s ohľadom na skúsenosti so vznikom mnohých malých obcí, ktoré majú problém zabezpečiť aj základné fungovanie.
Dlho pritom neexistoval zákonný nástroj na riešenie pomerov obcí, kde nebol zvolený starosta, prípadne ani obecné zastupiteľstvo (prípad najmä veľmi malých obcí). Takéto obce nemohli vykonávať ani základnú činnosť, pretože nemali štatutárny orgán ani obecné zastupiteľstvo, ktoré rozhoduje o najdôležitejších otázkach života obce. Ak obec nemá po vykonaní dvoch po sebe idúcich volieb obecné zastupiteľstvo (či už preto, lebo nebol zvolený žiaden poslanec, alebo počet zvolených poslancov je nižší ako minimálny počet pre uznášaniaschopnosť) ani starostu obce, vláda môže nariadením takúto obec (zákon používa pojem „nefunkčná obec“) pričleniť k susednej obci v tom istom okrese, ak s tým táto susedná obec súhlasí. S týmto cieľom: 1. okresný úrad v sídle kraja, v ktorom sa nachádza nefunkčná obec, na podnet ministerstva vnútra zvolá zhromaždenie obyvateľov nefunkčnej obce, na ktorom prerokuje postup pričlenenia nefunkčnej obce k susednej obci a vypracuje z neho záznam; 2. okresný úrad písomne vyzve susediacu obec na zabezpečenie súhlasu s pričlenením nefunkčnej obce. Susediaca obec oznámi súhlas alebo nesúhlas s pričlenením nefunkčnej obce okresnému úradu v sídle kraja. Ak susediaca obec nesúhlasí s pričlenením nefunkčnej obce, okresný úrad v sídle kraja písomne vyzve ďalšiu susediacu obec na zabezpečenie súhlasu, ak nefunkčná obec má viac susediacich obcí. Okresný úrad v sídle kraja pri uvedenom postupe prihliada na oprávnené záujmy a potreby obyvateľov nefunkčnej obce a osobitne na rešpektovanie regionálneho jazyka alebo menšinového jazyka tak, aby takéto pričlenenie nekládlo prekážky podpore tohto regionálneho jazyka alebo menšinového jazyka; 3. okresný úrad v sídle kraja predloží ministerstvu vnútra návrh na pričlenenie nefunkčnej obce k susediacej obci, ktorého prílohou je záznam zo zhromaždenia obyvateľov nefunkčnej obce a doklad o súhlase susediacej obce s pričlenením nefunkčnej obce; 4. okresný úrad v sídle kraja môže obci, ku ktorej bola pričlenená nefunkčná obec, poskytnúť jednorazový finančný príspevok na podporu plynulého výkonu samosprávy.
Obyvateľom obce je osoba, ktorá má na jej území trvalý pobyt (§ 3 ods. 1 zákona o obecnom zriadení). Nezáleží teda na štátnom občianstve, ale na trvalom pobyte. Obyvateľom obce môže byť teda aj cudzí štátny príslušník s trvalým pobytom na území obce (a na základe toho bude následne aj cudzinec disponovať rozsiahlymi oprávneniami, pozri ďalej) a naopak obyvateľom obce nebude slovenský občan, ktorý má na území obce len prechodný pobyt, prípadne sa úplne odhlásil z trvalého pobytu v Slovenskej republike a tento má evidovaný už len v zahraničí.
Obyvateľ obce má viaceré oprávnenia i povinnosti. 4
Medzi práva obyvateľa obce patrí najmä (§ 3 ods. 2 zákona o obecnom zriadení): •
voliť orgány samosprávy obce a byť zvolený do orgánu samosprávy obce,
•
hlasovať o dôležitých otázkach života a rozvoja obce (miestne referendum),
•
zúčastňovať sa na zhromaždeniach obyvateľov obce a vyjadrovať na nich svoj názor a zúčastňovať sa na zasadnutiach obecného zastupiteľstva,
•
obracať sa so svojimi podnetmi a sťažnosťami na orgány obce,
•
používať obvyklým spôsobom obecné zariadenia a ostatný majetok obce slúžiaci pre verejné účely,
•
požadovať súčinnosť pri ochrane svojej osoby a rodiny a svojho majetku nachádzajúceho sa v obci,
•
požadovať pomoc v čase náhlej núdze spôsobenej živelnou pohromou, haváriou alebo inou podobnou udalosťou, pričom obec je povinná mu takúto nevyhnutnú pomoc poskytnúť okamžite (§ 3 ods. 4 zákona o obecnom zriadení), najmä zabezpečiť mu prístrešie, stravu alebo inú materiálnu pomoc (typicky napr. v prípade povodní).
S výnimkou práva zúčastňovať sa komunálnych volieb a miestneho referenda majú uvedené oprávnenia aj iné osoby ako obyvatelia obce, konkrétne (§ 3 ods. 6 zákona o obecnom zriadení) ten, kto: •
má na území obce nehnuteľný majetok alebo v obci platí miestnu daň alebo miestny poplatok,
•
je v obci prihlásený na prechodný pobyt,
•
má čestné občianstvo obce.
Povinnosťou obyvateľa obce je podieľať sa na rozvoji a zveľaďovaní obce a poskytovať pomoc orgánom obce, pričom je ďalej povinný (§ 3 ods. 3 zákona o obecnom zriadení): •
ochraňovať majetok obce a podieľať sa na nákladoch obce, vykonávať menšie obecné služby organizované obcou, ktoré sú určené na zlepšenie života, životného prostredia, ekonomických podmienok a sociálnych podmienok obyvateľov obce a sú vykonávané v záujme obce,
5
•
podieľať sa na ochrane a na zveľaďovaní životného prostredia v obci,
•
napomáhať udržiavať poriadok v obci,
•
poskytovať osobnú pomoc a vecnú pomoc pri záchranných prácach a odstraňovaní následkov mimoriadnej udalosti v obci.
Obec môže na prerokovanie vecí územnej samosprávy zvolať zhromaždenie obyvateľov obce alebo jej časti (§ 11b zákona o obecnom zriadení). Vzhľadom na povahu tohto inštitútu má tento praktické využitie hlavne v obciach a menších mestách. Ide v podstate o akúsi kvalifikovanú formu verejnej diskusie, kde môže samospráva priamo zistiť názory obyvateľov na určitú otázku alebo tému (napr. plánovaná investícia alebo výstavba v obci). Zhromaždenie obyvateľov obce alebo jej časti môže zvolať obecné zastupiteľstvo alebo starosta.
1.2 Organizačná základňa obce Obec má dva rovnocenné orgány, a to obecné zastupiteľstvo a starostu obce (článok 69 ods. 1 ústavy, § 10 ods. 1 zákona o obecnom zriadení), pričom každý je odlišnej povahy. Už teraz môžeme stručne načrtnúť, že obecné zastupiteľstvo je kolektívny zastupiteľský orgán zložený z viacerých členov (poslancov), ktorý rozhoduje o najdôležitejších otázkach života obce; starosta je zase výkonným orgánom obce a tým, kto riadi každodenný život obce a reprezentuje ju navonok.
1.2.1 Obecné zastupiteľstvo 1.2.1.1 Zloženie a právomoci Obecné zastupiteľstvo je kolektívnym orgánom, zastupiteľským zborom, ktorý je zložený z poslancov obecného zastupiteľstva zvolených v priamych voľbách. Počet poslancov je daný zákonom podľa počtu obyvateľov obce (§ 11 ods. 3 zákona o obecnom zriadení), pričom funkcia poslanca je nezlučiteľná s funkciou (§ 11 ods. 2 zákona o obecnom zriadení): •
starostu,
•
zamestnanca obce, v ktorej bol zvolený, to neplatí, ak zamestnanec obce je dlhodobo uvoľnený na výkon funkcie poslanca,
6
•
štatutárneho orgánu rozpočtovej organizácie alebo príspevkovej organizácie zriadenej obcou, v ktorej bol zvolený,
•
ak tak ustanovuje osobitný predpis (napr. zákon č. 154/2001 Z. z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry).
Obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce, najmä je mu vyhradené (§ 11 ods. 4 zákona o obecnom zriadení): •
určovať zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce a s majetkom štátu, ktorý užíva, schvaľovať najdôležitejšie úkony týkajúce sa tohto majetku a kontrolovať hospodárenie s ním,
•
schvaľovať rozpočet obce a jeho zmeny, kontrolovať jeho čerpanie a schvaľovať záverečný účet obce, vyhlásiť dobrovoľnú zbierku a ustanoviť jej podmienky, schvaľovať emisiu komunálnych dlhopisov, schvaľovať zmluvu o združení obcí, rozhodovať o prijatí úveru alebo pôžičky, o prevzatí záruky za poskytnutie návratnej finančnej výpomoci zo štátneho rozpočtu; v rozsahu určenom zastupiteľstvom môže zmeny rozpočtu vykonávať starosta,
•
schvaľovať územný plán obce alebo jej časti a koncepcie rozvoja jednotlivých oblastí života obce,
•
rozhodovať o zavedení a zrušení miestnej dane a ukladať miestny poplatok,
•
určovať náležitosti miestnej dane alebo miestneho poplatku,
•
vyhlasovať miestne referendum o najdôležitejších otázkach života a rozvoja obce a zvolávať zhromaždenie obyvateľov obce,
•
uznášať sa na všeobecne záväzných nariadeniach,
•
schvaľovať dohody o medzinárodnej spolupráci a členstvo obce v medzinárodnom združení,
•
určiť plat starostu podľa osobitného zákona a určiť najneskôr 90 dní pred voľbami na celé funkčné obdobie rozsah výkonu funkcie starostu; zmeniť počas funkčného obdobia na návrh starostu rozsah výkonu jeho funkcie,
•
voliť a odvolávať hlavného kontrolóra obce, určiť rozsah výkonu funkcie hlavného kontrolóra a jeho plat, schvaľovať odmenu hlavnému kontrolórovi,
7
•
schvaľovať štatút obce, rokovací poriadok obecného zastupiteľstva a zásady odmeňovania poslancov,
•
zriaďovať, zrušovať a kontrolovať rozpočtové a príspevkové organizácie obce a na návrh starostu vymenúvať a odvolávať ich vedúcich (riaditeľov), zakladať a zrušovať obchodné spoločnosti a iné právnické osoby a schvaľovať zástupcov obce do ich štatutárnych a kontrolných orgánov, ako aj schvaľovať majetkovú účasť obce v právnickej osobe,
•
schvaľovať združovanie obecných prostriedkov a činností a účasť v združeniach, ako aj zriadenie spoločného regionálneho alebo záujmového fondu,
•
zriaďovať a zrušovať orgány potrebné na samosprávu obce a určovať náplň ich práce,
•
udeľovať čestné občianstvo obce, obecné vyznamenania a ceny,
•
ustanoviť erb obce, vlajku obce, pečať obce, prípadne znelku obce,
•
vydávať súhlas s pričlenením obce,
•
upravovať podrobnosti o zložení, právomociach a úlohách orgánov obecného zastupiteľstva, ako aj o odmeňovaní ich členov,
•
schvaľovať podnety na obstaranie územnoplánovacej dokumentácie a podnety na jej aktualizáciu, ak ide o pozemok vo vlastníctve obce.
Ako vidieť, ide o najdôležitejšie a základné záležitosti obce, ktoré sú vyhradené len obecnému zastupiteľstvu. Nejde však o úplný výpočet výlučnej právomoci obecného zastupiteľstva; naopak, budú do nej spadať aj iné, tu neuvedené úkony, ktoré podľa ich povahy možno charakterizovať ako „základné otázky života obce“.
1.2.1.2 Zasadnutia obecného zastupiteľstva Pre zasadnutie a rokovanie obecného zastupiteľstva platia tieto pravidlá (§ 12 zákona o obecnom zriadení):
•
zasadá podľa potreby, najmenej však raz za tri mesiace (vo väčších obciach a mestách je praktické mať schválený na celý rok kalendár/harmonogram zasadnutí, takéto zasadnutia sa
8
zvyknú označovať ako riadne; všetky ostatné zvolané mimo tohto harmonogramu sa v praxi označujú ako mimoriadne zasadnutia); ak však v takomto prípade starosta nezvolá zasadnutie obecného zastupiteľstva, zvolá ho zástupca starostu alebo iný poslanec poverený obecným zastupiteľstvom. Ak starosta nie je prítomný alebo odmietne viesť takto zvolané zasadnutie obecného zastupiteľstva, vedie ho ten, kto zvolal obecné zastupiteľstvo; •
o zvolanie zasadnutia môže požiadať aj aspoň tretina poslancov; v takom prípade sa musí uskutočniť do 15 dní od doručenia žiadosti na jeho konanie. Ak však v takomto prípade starosta zasadnutie obecného zastupiteľstva nezvolá, uskutoční sa aj bez zvolania starostom na 15. pracovný deň od doručenia žiadosti o jeho zvolanie. Aj tu platí, že ak starosta nie je prítomný alebo odmietne viesť takto zvolané zasadnutie obecného zastupiteľstva, vedie ho zástupca starostu; ak nie je prítomný alebo odmietne viesť zasadnutie obecného zastupiteľstva, vedie ho iný poslanec poverený obecným zastupiteľstvom (preto je potrebné hneď na začiatku dať schváliť takéto poverenie);
•
ustanovujúce zasadnutie obecného zastupiteľstva zvolá starosta zvolený v predchádzajúcom volebnom období tak, aby sa uskutočnilo do 30 dní od vykonania volieb, pričom ak ho starosta nezvolá, zasadnutie obecného zastupiteľstva sa uskutoční 30. pracovný deň od doručenia žiadosti na jeho konanie;
•
návrh programu zasadnutia obecného zastupiteľstva sa zverejňuje na úradnej tabuli a webovom sídle obce aspoň tri dni pred zasadnutím obecného zastupiteľstva, pričom dnes je už štandardom v dostatočnom časovom predstihu zverejňovať aj samotné materiály, ktoré má obecné zastupiteľstvo prerokovať;
•
rokovania obecného zastupiteľstva sú zásadne verejné, výnimkou je situácia, ak predmetom rokovania sú informácie alebo veci chránené podľa osobitných zákonov (napr. týkajúce sa obchodného tajomstva); to neplatí, ak je predmetom rokovania obecného zastupiteľstva použitie verejných prostriedkov na platy, odmeny a iné náležitosti spojené s výkonom funkcie orgánov obce, členov orgánov obce, zamestnancov obce alebo osôb, ktoré vykonávajú za odplatu činnosť pre obec alebo nakladanie s majetkom vo vlastníctve obce, najmä prevod vlastníctva k majetku vo vlastníctve obce, nadobudnutie majetku do vlastníctva obce alebo prenechanie majetku obce do užívania iným osobám (tieto dva prípady teda znamenajú prelom do neverejného charakteru týchto prerokúvaných informácií alebo vecí);
•
na začiatku zasadnutia obecné zastupiteľstvo schváli návrh programu zasadnutia a tiež jeho prípadné zmeny (doplnenia, vypustenia). Najprv sa hlasuje o bodoch návrhu programu,
9
ktorý bol zverejnený. Na zmenu návrhu programu zasadnutia obecného zastupiteľstva je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov. Ak starosta odmietne dať hlasovať o návrhu programu zasadnutia obecného zastupiteľstva alebo o jeho zmene, stráca právo viesť zasadnutie obecného zastupiteľstva, ktoré ďalej vedie zástupca starostu. Ak zástupca starostu nie je prítomný alebo odmietne viesť zasadnutie obecného zastupiteľstva, vedie ho iný poslanec poverený obecným zastupiteľstvom (pozri vyššie); •
ak na rokovaniach obecného zastupiteľstva požiada v súvislosti s prerokúvaným bodom programu o slovo poslanec, slovo sa mu udelí (ide teda o povinnosť, nie možnosť poslancovi udeliť slovo). Ak starosta neudelí slovo poslancovi, stráca právo viesť zasadnutie obecného zastupiteľstva, ktoré ďalej vedie zástupca starostu. Ak zástupca starostu nie je prítomný alebo odmietne viesť zasadnutie obecného zastupiteľstva, vedie ho iný poslanec poverený obecným zastupiteľstvom;
•
požiadať o slovo môže aj poslanec Národnej rady Slovenskej republiky, poslanec Európskeho parlamentu, zástupca vlády alebo iného štátneho orgánu, ktorým sa slovo musí udeliť. Môže (ale už nemusí) sa však udeliť aj ktorémukoľvek obyvateľovi obce;
•
na to, aby obecné zastupiteľstvo mohlo o niečom platne rozhodnúť, musí byť v prvom rade uznášaniaschopné, čo je splnené, ak je prítomná nadpolovičná väčšina všetkých poslancov;
•
obecné zastupiteľstvo rozhoduje prijatím uznesenia, na ktoré je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov, pokiaľ zákon neustanovuje inak;
•
obecné zastupiteľstvo zasadá v obci, v ktorej bolo zvolené;
•
osobitná kvalifikovaná väčšina sa vyžaduje napríklad v týchto prípadoch (potrebná väčšina hlasov nemusí byť upravená len v zákone o obecnom zriadení, ale aj iných osobitných predpisoch):
a) na prijatie všeobecne záväzného nariadenia (pozri ďalej) je potrebný súhlas trojpätinovej väčšiny prítomných poslancov, b) na schválenie prevodu majetku obce z dôvodu hodného osobitného zreteľa je potrený súhlas trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov (§ 9a ods. 15 zákona č. 138/1991 Zb. o majetku obcí) rovnako ako v prípadoch schvaľovania koncesnej zmluvy na uskutočnenie stavebných prác alebo poskytnutie služby [§ 9 ods. 2 písm. g) zákona č. 138/1991 Zb. o majetku obcí]
10