Il riordino delle aree produttive

Politiche territoriali nelle zone agricole del Veneto

Agricoltura intensiva nell’alta pianura, versanti collinari e vigneti di pregio (CQ) Nel Veneto l’agricoltura, è comparsa, a partire circa dal 3000 a.C., ed ha progressivamente plasmato il paesaggio regionale che è andato così assumendo, a partire da essa, una profonda valenza culturale e identitaria. Generazione dopo generazione, il paesaggio è divenuto il luogo in cui si sono accumulati i saperi legati alla coltivazione di un territorio dalle caratteristiche climatiche e geomorfologiche estremamente peculiari. I segni di questa avventura storica e umana sono andati progressivamente sovrapponendosi e integrandosi nelle campagne venete e sono, in tanta loro parte, ancora chiaramente leggibili. L’agro centuriato; le bonifiche antiche poste in prevalenza lungo la fascia pedecollinare o nella bassa pianura, spesso caratterizzate dalle sistemazioni a campi chiusi; i sistemi irrigui dell’alta pianura sviluppatisi a partire dall’anno 1000, che hanno favorito la diffusione delle praterie e che hanno raggiunto il loro massimo sviluppo nella realizzazione del canale Brentella di Pederobba; la realizzazione di sistemazioni idraulico-agrarie nelle zone di alta e bassa collina (muro a secco, ciglionamenti, ecc.) che hanno permesso la coltivazione e la diffusione della vite e dell’olivo garantendo, al contempo, la conservazione del suolo e dell’assetto idrogeologico; la fitta rete di malghe che permea tutta la montagna. Da ultimo, la straordinaria stagione dei “sistemi di villa”, nati non già quale luogo di svago, ma, come veri e propri centri aziendali e divenuti un elemento imprescindibile del paesaggio rurale del Veneto. Le campagne sono divenute così un esempio, per molti versi unico, dell’incontro e dell’integrazione di una straordinaria civiltà urbana, qual è stata quella della Repubblica di Venezia, con una altrettanto straordinaria civiltà rurale. In sintesi tutto questo percorso storico ha definito un lascito paesaggistico, culturale e produttivo, che fa del Veneto una delle regioni più ricche nel panorama nazionale ed europeo. Un lascito che, anche attraverso idonee politiche territoriali, consentirà all’agricoltura regionale di far fronte alle sfide della globalizzazione.

Sviluppo economico e interazioni con il settore agricolo

Benché sia fuori di discussione lo straordinario successo del percorso di sviluppo che il Veneto ha costruito negli ultimi decenni, non si possono trascurare gli aspetti negativi di quanto avvenuto in termini di uso del suolo e di conservazione del paesaggio.

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La dispersione insediativa, elemento peculiare della crescita nel Veneto, a partire dagli anni ’70, ha comportato, infatti, alcuni effetti negativi sul settore agricolo e sull’uso delle risorse in generale poichè: - ha determinato un maggiore consumo di suolo agricolo; - ha causato una maggiore frammentazione della maglia poderale e delle aziende, anche per l’aumento del valore dei suoli che rendono difficile l’avvio di processi di riordino fondiario e di crescita delle imprese agricole; - ha causato un forte degrado della qualità del paesaggio.

Eccessivo consumo di suolo In base ai dati rilevati dai censimenti dell’agricoltura, si può stimare che dal 1970 al 2000 vi sia stata, nella sola pianura, una perdita di circa 70.000 ettari di suolo coltivato (-9%). Il consumo di suolo, che per certi versi potrebbe essere considerato una componente fisiologica della crescita economica, assume però connotazioni di tipo patologico e diviene un vero e proprio spreco di risorse, quando non sia strettamente commisurato alle esigenze derivanti dall’aumento della popolazione e dal miglioramento delle condizioni di vita. Per avere una misura del fenomeno, si può considerare come varia la superficie edificata per abitante nelle diverse parti del territorio. Ad esempio, con riferimento alla provincia di Treviso la superficie edificata per abitante è di 388 mq nelle città, passa a 538 mq nei comuni metropolitani e arriva a 656 mq nei rimanenti comuni di pianura (fonte Magistrato delle Acque: studio nel bacino scolante della laguna di Venezia). Sempre in provincia di Treviso si può anche notare come vi sia una stretta relazione tra superficie edificata per abitante e percentuale delle aree edificata in zona rurale ad indicare, nuovamente, che è la dispersione insediativa a causare lo spreco di suolo. L’eccessivo consumo di suoli coltivati è stato favorito da una politica urbanistica poco attenta alla conservazione delle risorse naturali. Inoltre, la legislazione relativa all’edificabilità rurale ha favorito la dispersione nel territorio di fabbricati residenziali e talvolta produttivi, privi di vero legame con il settore agricolo, incentivando per questa via fenomeni di frammentazione della maglia poderale e disattivazione dell’azienda agricola.

Frammentazione della maglia poderale e perdita di imprenditorialità Il Veneto storicamente ha sempre avuto una superficie media aziendale notevolmente inferiore a quella nazionale. Nel 2005 la superficie agricola utilizzata per azienda era di 5,57 ettari nel Veneto e di 7,35 ettari in Italia. Ciò dipende innanzitutto dalla notevole diffusione dell’azienda diretto coltivatrice che ha da sempre caratterizzato l’agricoltura regionale. Non va però trascurato che la crescita insediativa dispersa contribuisce anch’essa a un incremento della frammentazione della maglia poderale. Dal 1970 al 2000 le dimensioni medie aziendali nei comuni del Veneto, sono aumentate di 1,67 ettari (+29%) nei comuni del Polesine e della bassa padovana e veronese, ma solo di 0,4 ettari (+10%) nei comuni del centro veneto dove più intensa è stata la crescita insediativa. Ciò è correlato sia alla sottrazione diretta di suolo, sia all’incremento dei valori fondiari determinato dalle aspettative edilizie, che ha reso difficile l’accorpamento delle aziende. La dispersione insediativa, quindi, favorisce la rendita edilizia che a sua volta determina una maggiore difficoltà ad aumentare la dimensione delle aziende attraverso l’acquisto di terreni. Le aziende tendono perciò a divenire sempre meno efficienti incapaci di operare sul mercato in modo competitivo, anche per la scarsa diffusione dell’affitto che non interessa più del 20% delle unità produttive. Ciò ha finito per favorire un progressivo processo di disattivazione e di diffusione dell’agricoltura a tempo parziale e, in definitiva, di riduzione dell’imprenditorialità del settore.

Impatto paesaggistico Numerose ricerche effettuate nel campo della psicologia ambientale, hanno posto in evidenza un sistema di preferenze paesaggistiche largamente condiviso dalla popolazione. In generale, gli studi realizzati all’estero indicano che sono preferiti quei paesaggi, o quegli elementi paesaggistici, che sono percepiti come naturali. Gli studi fatti nella nostra regione di recente hanno chiarito ulteriormente tali elementi: da un lato è emerso che boschi, siepi, alberi sparsi e prati migliorano la qualità estetica del paesaggio, dall’altro si è visto che edifici moderni (in particolare le fabbriche) hanno un forte impatto negativo sulla qualità estetica così come percepita dalla popolazione. In un recente esperimento si è però visto che i paesaggi più graditi non sono in assoluto quelli naturali, bensì quelli antropizzati che contengono fabbricati di grande rilevanza culturale (le ville venete) o anche fabbricati rurali tradizionali. Queste ricerche consentono di dedurre che la dispersione di fabbricati moderni nel territorio tende a degradare la qualità del paesaggio e, per contro, pongono in evidenza la necessità di conservare il patrimonio edilizio rurale esistente, nonché una diversificazione assicurata dalla presenza di alcuni elementi vegetazionali del paesaggio tradizionale quali le siepi, le alberature e i prati. Da ultimo va considerato che, per la forte competitività sul mercato del lavoro e sul mercato fondiario esercitata dalla crescita urbana, le aziende agricole sono indotte ad aumentare l’intensità delle produzioni o ad avviare nuove attività complementari all’agricoltura (agriturismo, trasformazione aziendale delle produzioni, vendita diretta, ecc.), con processi di ristrutturazione che potremmo definire “virtuosi”, in presenza di alcune precondizioni quali: un diffuso spirito imprenditoriale e una specifica vocazionalità del territorio per alcune produzioni.

La domanda ricreativa

La crescita economica, l’inurbamento, l’aumento del tempo libero e il progressivo distacco dall’attività agricola della popolazione, hanno determinato un crescente bisogno di spazi e di paesaggio dove svolgere attività ricreative. I dati raccolti in alcune indagini effettuate a partire dalla fine del 2000 evidenziano la presenza di un fenomeno che coinvolge ampi strati della popolazione. In generale, varie indagini condotte nel Veneto consentono di stimare che il territorio (escludendo le località balneari e le città d’arte) è interessato da circa 20 milioni di eventi ricreativi all’anno (soprattutto gite giornaliere) di cui una frazione non trascurabile interessa la campagna e la collina. In questi studi è emerso che il principale fattore considerato nella scelta delle destinazioni è la qualità del paesaggio rurale.

Le prospettive del settore primario

Nel 2007 l’agricoltura ha prodotto l’1,9% del valore aggiunto

della Regione, dando occupazione al 2,9% degli attivi. I terreni in possesso delle aziende agricole rilevate dal censimento generale dell’agricoltura del 2000 erano circa il 60% del territorio in collina e montagna (a testimonianza di diffusi fenomeni di abbandono dell’attività agricola) e il 70% in pianura. Nonostante la fisiologica riduzione dell’importanza economica dell’agricoltura, il suo ruolo nella gestione del territorio è rimasto, per molti versi, immutato rispetto al passato. Questo non significa che gli imprenditori agricoli debbano essere visti prevalentemente quali i custodi dello spazio rurale, quanto piuttosto riaffermare la multifunzionalità del settore. Infatti, sia che l’impresa agricola venda beni e servizi mercantili, sia che produca servizi ambientali e paesaggistici a favore della collettività, solo la presenza di una diffusa imprenditorialità potrà garantire che tali funzioni vengano svolte nel modo più economico ed efficiente possibile. Ne consegue che obiettivo delle politiche territoriali non potrà essere solo la conservazione del suolo o del paesaggio rurale, ma anche particolare attenzione dovrà essere posta alla tutela delle imprese agricole professionali. Ciò appare tanto più vero se si considera quali sono le sfide che il settore dovrà affrontare in futuro, anche alla luce dei nuovi orientamenti della politica agricola comunitaria. Si ridurranno progressivamente, infatti, i sostegni diretti alla produzione e ci si avvierà verso una sempre maggiore apertura dei mercati dei prodotti agricoli. In tale ottica le imprese dovranno cercare di recuperare margini di competitività aumentando progressivamente le proprie dimensioni economiche. Tale percorso, tuttavia, potrebbe trovare forti limiti in tutte quelle aree in cui i settori extra-agricoli esercitano una forte competizione nell’uso dei fattori produttivi (terra e lavoro), o dove sono presenti considerevoli svantaggi naturali (come in montagna e parzialmente in collina). Per un altro verso le imprese, in un’ottica di multifunzionalità, dovranno essere in grado di produrre servizi ambientali e paesaggistici a favore della collettività e li produrranno solo se esiste, ovviamente, un sistema adeguato di incentivi economici. L’erogazione di tali contributi dovrà essere articolata su base territoriale. Al riguardo, il Programma di Sviluppo Rurale 20072013 (P.S.R.) della Regione Veneto ha provveduto a realizzare una suddivisione mirata del territorio regionale, indicando per ogni zona specifici indirizzi di politica agro-ambientale. Va notato, comunque, che la produzione di beni mercantili e di servizi ambientali non sono obiettivi indipendenti l’uno dall’altro. In futuro il legame tra qualità delle produzioni agricole e qualità paesaggistica e ambientale è destinato a divenire sempre più stretto. Specie nell’ultimo decennio, si è preso coscienza del fatto che uno dei punti strategici per lo sviluppo dell’agricoltura nella nostra regione è costituito dalla “tipicità” che si estrinseca nell’individuazione di uno stretto legame tra un prodotto agroalimentare e il territorio in cui viene realizzato. Ma la tipicità della produzione può sussistere solo se anche il territorio e il paesaggio presentano caratteristiche tali da differenziarli da altri contesti produttivi. Ne consegue l’importanza, anche per l’agricoltura rivolta al mercato, di riscoprire i propri legami con il paesaggio culturale, favorendo forme di ripristino dei paesaggi tradizionali compatibili con le esigenze delle moderne tecnologie produttive. In definitiva, il settore primario, sia per far fronte alla necessità di svolgere una pluralità di funzioni, sia per rendere sempre più tipiche le proprie produzioni, è venuto definendo una propria progettualità territoriale che si è estrinsecata in modo particolare nella redazione dell’ultimo P.S.R. e nella previsione di alcune strade del vino e dei prodotti tipici (l.r. n.17/2000). Tale progettualità dovrà essere recepita dai piani urbanistici, pena la perdita di efficacia degli interventi previsti da questi nuovi strumenti di programmazione agricola. Un cenno merita, infine, il crescente interesse per la produzione di energia da biomasse. Dal punto di vista dell’impresa agricola ciò configura una possibile integrazione e, in alcuni casi, una alternativa produttiva rispetto alle colture tradizionali. A tale riguardo l’eventuale intervento pubblico dovrebbe incentivare, attraverso opportuni contributi, la realizzazione di quelle colture che sono in grado di massimizzare oltre all’utilizzo sistematico delle masse derivanti dalla potatura, la capacità del settore agricolo di contribuire alla riduzione della dipendenza energetica dall’estero. Le ricerche svolte in campo internazionale hanno posto in evidenza che la produzione di energia netta ottenibile da biomasse legnose (ad esempio le short rotation forestry) è notevolmente superiore a quella ottenibile dai cosiddetti biocarburanti (biodisel ed etanolo), pur ottenibili da colture già praticate nel Veneto (mais, soia, frumento, ecc.). In ogni caso, solo a seguito della definizione di una precisa articolazione operativa della strategia energetica a livello regionale, si potranno definire norme relative a questi aspetti delle pratiche agricole.

Indirizzi per la politica del territorio rurale

Da quanto abbiamo fin qui detto, l’agricoltura è chiamata a svolgere diverse funzioni, che si diversificano a seconda delle caratteristiche del territorio. Gli obiettivi della politica territoriale dovranno anch’essi articolarsi sulla base di dette caratteristiche. Le politiche territoriali sono realizzate in stretto coordinamento con la programmazione agricola, in tutti i casi in cui il perseguimento di determinati obiettivi può essere attuato esclusivamente attraverso l’erogazione di contributi. Il PTRC individua e delimita quattro categorie di aree rurali diversamente disciplinate: 1 - Aree di agricoltura periurbana nelle quali l’attività agricola viene svolta a ridosso dei principali centri urbani e che svolgono un ruolo di “cuscinetto” tra i margini urbani, l’attività agricola produttiva, i frammenti del paesaggio agrario storico, le aree aperte residuali. 2 - Aree agropolitane in pianura quali estese aree caratterizzate da un’attività agricola specializzata nei diversi ordinamenti produttivi, anche zootecnici, in presenza di una forte utilizzazione del territorio da parte delle infrastrutture, della residenza e del sistema produttivo. 3 - Aree ad elevata utilizzazione agricola in presenza di agricoltura consolidata e caratterizzate da contesti figurativi di valore dal punto di vista paesaggistico e dell’identità locale. 4 - Aree ad agricoltura mista a naturalità diffusa quali ambiti in cui l’attività agricola svolge un ruolo indispensabile di manutenzione e presidio del territorio e di mantenimento della complessità e diversità degli ecosistemi rurali e naturali. Nel sistema del territorio rurale la pianificazione territoriale ed urbanistica persegue le seguenti finalità: - garantire la sostenibilità dello sviluppo economico attraverso processi di trasformazione del territorio realizzati con il minor

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consumo possibile di suolo; - consentire gli interventi di riqualificazione ambientale e paesaggistica del territorio; - ammettere il restauro e la riqualificazione edilizia e funzionale degli edifici esistenti e delle loro pertinenze; - promuovere le pratiche colturali che garantiscano la conservazione dei paesaggi agrari storici e la continuità eco sistemica: al fine della cura e della manutenzione del territorio rurale sono riconosciute, tutelate e favorite le pratiche agricole tradizionali, anche marginali, e le specificità territoriali; - prevedere interventi sullo stato eco sistemico attuale e potenziale del territorio rurale al fine del suo mantenimento e del ripristino e potenziamento degli elementi ad alto valore naturalistico esistenti; - realizzare e recuperare i fabbricati abitativi e agricolo-produttivi garantendo il loro armonico inserimento nel paesaggio agrario, nel rispetto della struttura insediativa esistente; - tutelare, di norma, la visibilità dell’acqua superficiale nella rete idraulica naturale e di bonifica, nonché negli specchi acquei per conservare la complessità ecologica e paesaggistica dei luoghi; - localizzare lo sviluppo insediativo nel territorio rurale prioritariamente nelle aree agropolitane e periurbane. - garantire l’insediamento delle attività agrituristiche. Nel sistema del territorio rurale i Comuni specificano, ai sensi dell’articolo 43 della legge regionale n. 11 del 2004, la delimitazione delle aree del sistema rurale individuate dal PTRC individuando, altresì, i limiti fisici alla nuova edificazione nelle aree di agricoltura periurbana e nelle aree agropolitane. Nell’ambito delle aree periurbane la pianificazione territoriale ed urbanistica viene svolta perseguendo le seguenti finalità: - riconoscere, tutelare e promuovere la presenza delle aziende agricole multifunzionali orientate ad un utilizzo ambientalmente sostenibile del territorio rurale, con particolare attenzione alla realizzazione da parte delle aziende agricole degli interventi di tutela quali/quantitativa della risorsa idrica; - valorizzare il ruolo sociale e ricreativo delle aree di agricoltura periurbana; i Comuni possono individuare aree destinate ad orti urbani, promuovendo la realizzazione delle necessarie dotazioni strutturali; - prevedere interventi atti a garantire la sicurezza idraulica delle aree urbane e la tutela e la valorizzazione della risorsa idrica superficiale e sotterranea; - garantire l’esercizio non conflittuale delle attività agricole rispetto alla residenzialità e alle aree produttive industriali e artigianali nelle aree confinanti a quelle di agricoltura periurbana; - favorire la fruizione a scopo ricreativo, didattico-culturale e sociale delle aree periurbane, individuando una rete di percorsi, garantendone la continuità, prevedendo il recupero di strutture esistenti e l’eventuale realizzazione di nuove strutture da destinare a funzioni di supporto, in prossimità delle quali si possano individuare congrui spazi ad uso collettivo; - definire le norme per la realizzazione e il recupero dei fabbricati abitativi, rurali e agricolo-produttivi nel rispetto delle tipologie e di materiali che garantiscano il loro armonico inserimento nel paesaggio agrario, localizzandoli prioritariamente nell’aggregato abitativo esistente o in contiguità con esso. Nell’ambito delle aree periurbane i Comuni stabiliscono le regole per l’esercizio delle attività agricole specializzate (serre, vivai) in osservanza della disciplina sulla biodiversità. Nelle aree agro-politane in pianura la pianificazione territoriale ed urbanistica viene svolta perseguendo le seguenti finalità: - garantire lo sviluppo urbanistico attraverso l’esercizio non conflittuale delle attività agricole; - individuare modelli funzionali alla organizzazione di sistemi di gestione e trattamento dei reflui zootecnici e garantire l’applicazione, nelle attività agro-zootecniche, delle migliori tecniche disponibili per ottenere il miglioramento degli effetti ambientali sul territorio; - individuare gli ambiti territoriali in grado di sostenere la presenza degli impianti di produzione di energia rinnovabile; - prevedere, nelle aree sotto il livello del mare, la realizzazione di nuovi ambienti umidi e di spazi acquei e lagunari interni, funzionali al riequilibrio ecologico, alla messa in sicurezza ed alla mitigazione idraulica, nonché alle attività ricreative e turistiche, nel rispetto della struttura insediativa della bonifica integrale, ai sistemi d’acqua esistenti e alle tracce del preesistente sistema idrografico-naturale. Nell’ambito delle aree agropolitane i Comuni stabiliscono le regole per l’esercizio delle attività agricole specializzate (serre, vivai), in osservanza alla disciplina sulla biodiversità e compatibilmente alle esigenze degli insediamenti. Nell’ambito delle aree ad elevata utilizzazione agricola la pianificazione territoriale ed urbanistica viene svolta perseguendo le seguenti finalità: - il mantenimento e lo sviluppo del settore agricolo anche attraverso la conservazione della continuità e dell’estensione delle aree ad elevata utilizzazione agricola limitando la penetrazione in tali aree di attività in contrasto con gli obiettivi di conservazione delle attività agricole e del paesaggio agrario; - la valorizzazione delle aree ad elevata utilizzazione agricola attraverso la promozione della multifunzionalità dell’agricoltura e il sostegno al man-tenimento della rete infrastrutturale territoriale locale, anche irrigua; - la conservazione e il miglioramento della biodiversità anche attraverso la diversificazione degli ordinamenti produttivi e la realizzazione e il mantenimento di siepi e di formazioni arboree, lineari o boscate, salvaguardando anche la continuità eco sistemica; - garantire l’eventuale espansione della residenza anche attraverso l’esercizio non conflittuale delle attività agricole zootecniche; - limitare la trasformazione delle zone agricole in zone con altra destinazione al fine di garantire la conservazione e lo sviluppo dell’agricoltura e della zootecnia, nonché il mantenimento delle diverse componenti del paesaggio agrario in esse presenti; - prevedere se possibile, nelle aree sotto il livello del mare, la realizzazione di nuovi ambienti umidi e di spazi acquei e lagunari interni, funzionali al riequilibrio ecologico, alla messa in sicurezza ed alla mitigazione idraulica, nonché alle attività ricreative e turistiche, nel rispetto della struttura insediativa della bonifica integrale, ai sistemi d’acqua esistenti e alle tracce del preesistente sistema idrografico. Nell’ambito delle aree di agricoltura mista a naturalità diffusa la pianificazione territoriale ed urbanistica viene svolta perseguendo le seguenti finalità: - lo sviluppo e l’utilizzazione delle aree di agricoltura mista a naturalità diffusa in ragione degli elementi che li caratterizzano, con particolare riguardo alla funzione di aree di connessione