Cartilla para el control social a la designación de autoridades de instituciones … CONSULTORÍA OBSERVATORIO CIUDADANO ELECTORAL
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INDICE:
1.
INTRODUCCIÓN
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2.
EL CONTROL SOCIAL PARA DESIGNAR AUTORIDADES
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3.
CONTROL SOCIAL DESDE LA INDIVIDUALIDAD O EL COLECTIVO
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4.
EL PROCESO DE CONTROL SOCIAL
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Definición del objetivo
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Conformación del espacio de control social
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Compromiso de lo colectivo
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Vocerías
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Conformación de equipos de trabajo técnico
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Planificación de la ejecución de la actividad
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Estrategia de comunicación
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Análisis de la normativa que rige cada proceso de designación
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Registro o presentación de la iniciativa de control social
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Establecimiento de parámetros mínimos de control
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Mapa de actores
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Recopilación de información
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Procesamiento de la información
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Generación de informes
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Bibliografía
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1. INTRODUCCIÓN La participación y control social es un derecho fundamental de los ciudadanos, no solamente para fortalecer la democracia de las naciones sino también para transparentar la gestión pública y contribuir a orientar desde la sociedad civil, la construcción de políticas públicas. El control social es la capacidad de la sociedad de regularse a sí misma, y esta regulación dependerá del grado en el que cada persona esté en condiciones de asumir objetivos comunes con otros para en conjunto interpelar a la acción estatal promoviendo prácticas democráticas y reduciendo la arbitrariedad y el abuso, de tal manera que, desde ese accionar, puede intervenir para vigilar el manejo de los recursos públicos, la inversión adecuada en una obra pública, la gestión correcta de una determinada autoridad, o, como el caso que nos ocupa: la designación ética y transparente de autoridades del Estado que no son de elección popular y tampoco de designación directa del Ejecutivo, sino de aquellas que lideran las instituciones de control, del sector justicia, de la administración electoral y otras que permiten la existencia de pesos y contrapesos en el diseño institucional, y que deben caracterizarse por su independencia. En esta cartilla se resumen algunas acciones que pueden comprender la activación social para hacer control eficaz y oportuno en la designación de las autoridades señaladas anteriormente, con miras a contar con elementos que coadyuven al ideal democrático y disminuir la amenaza de modelos autoritarios, en el entendido de que las instituciones juegan un rol fundamental en ese propósito. Comprende también el análisis de la conveniencia de actuar desde lo colectivo agrupando a las diferentes expresiones de los intereses de la sociedad: gremios, organismos no gubernamentales, movimientos sociales, etc., en plataformas, coaliciones, frentes, que permitan una intervención con mayor fuerza que la que otorga la individualidad; espacios que deben partir de definir claramente los objetivos de control que se proponen y del establecimiento de un compromiso que permita el desarrollo de la actividad en tanto se requiere el concurso de todos con presencia política, recursos materiales y humanos que deberán ser cubiertos por el colectivo; la determinación de vocerías que representen a la iniciativa; la conformación de equipos de técnicos que recopilen información, realicen el seguimiento y análisis de esa información, realicen las actividades comunicacionales, entre otras actividades que –de ser el caso- deben estar a cargo de personas especializadas; la generación de alianzas estratégicas que faciliten el desarrollo de la labor, etc.
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La cartilla establece además algunos pasos a seguir para realizar la actividad de control propiamente dicha que pasa por el análisis de normativa que rige el proceso de designación, sugerencias para tener acceso a la información, acudiendo si es necesario, inclusive a las leyes de transparencia o garantías jurisdiccionales; el registro o presentación de la iniciativa de control social ante la instancia vigilada; el establecimiento de parámetros mínimos de control; la
construcción del mapa de actores para determinar relaciones e influencias entre nominadores y postulantes al cargo o nominados; generación de informes y actividades de comunicación que tiene por objeto informar por un lado pero por otro, impedir desde la opinión pública que se filtren nombres inadecuados en la selección de autoridades, que de conseguir la reacción positiva de los nominadores, se lograría el objetivo propuesto. Este trabajo pretende constituirse en un instrumento que facilite la acción de control social sobre las instituciones del poder público particularmente en los procesos para la designación de cortes de justicia, fiscales, defensores públicos, defensores del pueblo, superintendentes, procuradores, contralores o jueces de cuentas, administradores electorales y otros similares.
2. EL CONTROL SOCIAL PARA DESIGNAR AUTORIDADES En los tiempos que vivimos, el control social puede y debe convertirse en una herramienta eficaz que permita mejorar la democracia como forma de gobierno en la cual los derechos humanos encuentran condiciones para su respeto y ejercicio, y, a la vez evitar o detener el avance de formas de gobierno que derivan en autoritarismos o despotismos, que, con cierta frecuencia, amenazan a nuestros países. En este último caso, no puede girarse la mirada porque siempre constituye una amenaza que más vale prevenir, pues, algunos gobiernos llegan revestidos de legitimidad originada en elecciones, pero al acceder al poder desconocen las reglas del juego democrático y traspasan los límites del poder, violentan la independencia de Funciones, resquebrajan el Estado de Derecho, debilitando la capacidad fiscalizadora de las propias instituciones y generando de esa manera condiciones favorables a la corrupción y el autoritarismo que a su deriva en violación de los derechos humanos y el menoscabo de las libertades de las personas. Uno de los modos que esos modelos de gobierno utilizan es precisamente cooptar las instituciones democráticas y en lugar de garantizar y generar pesos y contrapesos, promueven dependencias en las autoridades nombradas que les limita durante su gestión controlar los abusos, juzgar las cuentas y el gasto público, o actuar a favor de los derechos y las libertades.
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El caso Odebretch ha demostrado que gobiernos, élites políticas -que incluyen funcionarios encargados de realizar “control” de la cosa pública- y empresarios, condicionaron y sometieron al silencio y complicidad a las instituciones creadas para el beneficio colectivo, organismos que inobservaron sus propios mandatos de regular y vigilar las contrataciones públicas. Sin embargo, si bien el referido caso ha llegado a conocimiento de la población porque fue develado a nivel regional, este más bien constituye una excepción porque no se conocen el resto de casos de corrupción que afectan a las naciones justamente por inoperancia de esas instituciones. El ejemplo señalado es válido para concluir diciendo que las instituciones pueden convertirse en agentes de control y erradicación de la corrupción o en agentes de su fomento y promoción. Cuando determinan condiciones jurídicas y políticas para el control generan círculos virtuosos que impiden cualquier acto de corrupción y abuso, pero cuando se convierten en organismos del Estado vistos más como agencias de empleo burocrático en las que difícilmente se inician procesos de revisión de transparencia y juzgamiento legal, son las que promueven prácticas que conspiran y afectan a la democracia y al ejercicio de los derechos, especialmente de las personas con menos oportunidades. En sistemas de institucionalidad débil como son los de nuestros países, se torna importante la impronta de quienes las lideran, por ello el control social a la designación de autoridades que conducirán las instituciones es vital para la democracia y para la salud de las propias entidades públicas, por ello esta cartilla toma como ideal “la designación de autoridades de manera ética, transparente e independiente”, como medios que permitan aspirar al comportamiento responsable de los servidores públicos que lideren las instituciones y el ejercicio ético en la gestión pública en América Latina lo cual a su vez permite mejorar la democrática y combatir la corrupción. En este sentido, el control social en la designación de autoridades es una acción ex - ante que busca prevenir la designación de perfiles inadecuados para una determinada función y viabilizar los que se acercan al ideal requerido, planteándose realizar una calificación previa de quienes aspiran a dirigir las instituciones. El control social que cuente con la participación efectiva de los ciudadanos permite que sean los personajes más probos quienes accedan a desempeñar las funciones de una autoridad en el Estado, a juzgar por su trayectoria, las personas que han demostrado durante su vida el resguardo de los intereses nacionales, y, a la vez evitar que lleguen quienes buscan beneficios particulares en detrimento de la colectividad. Será posible incluso revertir situaciones lamentables de corrupción que han proliferado en América Latina y que se sustentan en gran parte en la falta de acción de las
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instituciones obligadas a prevenir y sancionar a quienes incurren en actos de corrupción como son los Contralores, Procuradores, Fiscales, Parlamentos, entre otras autoridades. Por ello esta cartilla pone particular interés en la designación de esas autoridades, de las que según las Constituciones de nuestros países deben cumplir un rol preventivo, fiscalizador, controlador y sancionador para el efectivo desenvolvimiento de un país en democracia y libre de corrupción.
3. CONTROL SOCIAL DESDE LA INDIVIDUALIDAD O EL COLECTIVO El control social si bien proviene de la organización social que busca incidir de manera direccionada al cumplimiento de un objetivo, que puede ser la conquista de un derecho, o, el ejercicio de un derecho, puede expresarse desde una organización social pequeña hasta un gran movimiento social cuyos integrantes actúan motivados por alcanzar esos objetivos. La noción de control social, como se mencionó, es directamente proporcional a la acción voluntaria del individuo, a sus relaciones sociales interactivas y mutuas con los demás personas y que comparten un interés que beneficiará a la sociedad. Por lo tanto, se trata del esfuerzo de un conjunto de individuos que realizan sus metas colectivas. Es importante mencionar que la individualidad es un elemento crucial para un efectivo control social, sin embargo, es cuando los individuos conforman una colectividad que el control social toma fuerza suficiente para generar los cambios, objetivos y metas que se hayan planteado. En ese sentido, el control social es más efectivo cuando se ejerce desde espacios colectivos que agrupan no solo individuos, sino que agrupan organizaciones, colectivos, gremios, en plataformas, coaliciones, acuerdos colaborativos, espacios de concertación o convergencia. Para la tarea propuesta, son los colectivos y la suma de colectivos y de organizaciones quienes presentarán mayor potencial para la conformación efectiva de las plataformas ciudadanas de control para que se examinen de manera eficaz y eficiente los procesos que se desarrollan en lo pertinente a la designación de las autoridades del Estado. La voz colectiva que trabaja en conjunto es mucho más fuerte que una voz individual. El empoderamiento de la colectividad mejorará las condiciones para que los individuos alcancen resultados satisfactorios. Así, al integrar diversos grupos de gente que trabajan por un bien común, se tiene la oportunidad de obtener información que puede ser de utilidad en doble vía. 7
Una plataforma ciudadana ofrece por tanto, una gran oportunidad de crecimiento y esparcimiento para el logro de la causa: procesos de selección de autoridades éticos y transparentes. La idea es, con el colectivo ganar cierto control sobre las fuerzas que definen los hechos, de tal manera que al lograr un mayor equilibrio de fuerzas se contribuya a cambiar positivamente la situación de las personas con menor poder, que son los ciudadanos en general, y que no tienen voz, incidiendo así en la construcción de mejores instituciones democráticas a través de integrar a los mejores perfiles para que las dirijan lo que redunda en una sociedad más justa.
4. EL PROCESO DE CONTROL SOCIAL En la ejecución del control social pueden identificarse dos ámbitos de acción que son necesarios y se complementan para el cumplimiento del objetivo propuesto: el nivel político y el nivel técnico. En esta cartilla realizamos una descripción de las principales actividades que en cada nivel deben considerarse para la efectividad del control social a los procesos de designación de autoridades judiciales y de organismos de control en nuestros países.
NIVEL POLÍTICO:
Definición del objetivo La definición del objetivo consiste en delimitar la autoridad cuya designación va a ser controlada con la acción social y sobre cuyo proceso de designación se busca promover transparencia e idoneidad del designado o designada. Esta definición depende de varios elementos: 1. El carácter de la designación. La multiplicidad de realidades que existen en América Latina para la designación de autoridades es un elemento a considerar, en unos casos se eligen de ternas enviadas por el ejecutivo o por otros organismos del Estado para la decisión del Poder Legislativo: o, por designación directa del Parlamento; por designación del Ejecutivo con ratificación del legislativo, por designación directa de varias instituciones del Estado, por sistemas de cooptación, mediante convocatoria pública, o por concurso público de oposición y méritos, entre otros.
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Los mecanismos de designación constan en las legislaciones de cada país y la facilidad o dificultad para realizar el control social también depende de sus normativas y sus realidades. En muchos casos la designación es veloz y no permite sino una brevísima reacción, o en otros, como en caso de Ecuador puede durar entre seis y diez meses con lo cual el control social puede acompañar durante todo el proceso o en parte de él, dependiendo siempre de las capacidades técnicas y operativas que tengan las organizaciones que lo realizan. 2. El proceso de vigilancia y control social puede realizarse a una o varias autoridades dependiendo del interés de los promotores de la acción y de los recursos con que cuenten. En todo caso, lo recomendable es que cada una de las autoridades nombradas sea ésta individual o un cuerpo colegiado, se trate como un proceso independiente, porque cada uno tiene sus propias particularidades y constituye una experiencia única. 3. Algunas legislaciones prevén el control social como parte de la concepción del proceso de designación. Estos casos son excepcionales, sin embargo, al tratarse de asuntos públicos, de modo general puede ser ejercido al amparo de las normas que promueven la participación ciudadana, el control social, las veedurías ciudadanas, el acceso a la información, gobierno transparente, etc. que abren la posibilidad de la ejercerlo acudiendo por ejemplo a derechos constitucionales sobre participación política o acceso a la información y deber de transparencia que casi todos los Estados los contemplan. 4. El objetivo debe ser claro, realista, medible, congruente e importante. Por tanto debe señalarse con precisión la tarea a asumir. Debe evitarse caer en generalidades y en subjetividades. 5. Finalmente es recomendable determinar un ámbito territorial en el cual se actuará. Esta cartilla básicamente se dirige a la designación de autoridades nacionales pero ello no obsta que pueda ejercerse sobre autoridades regionales, provinciales, cantonales, municipales, etc.
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En conclusión la definición del objetivo tiene que ver con la identificación de la autoridad cuyo nombramiento o designación va a ser controlada, de tal manera que exista claridad en el propósito que asume la acción de control social.
Conformación del espacio de control social Nada impediría que el control social pueda ser realizado por una persona, sin embargo, a la vez que no está prohibido no es lo deseable ni lo más sencillo. El control social, como su nombre lo indica, es un control colectivo, grupal, asociativo, que motiva a un sector de la sociedad o a un grupo de personas en nombre de ésta a indagar, investigar, incidir, participar en los asuntos públicos que atañen a todos. En ese sentido puede ser realizado por una organización social, por un organismo no gubernamental (ONG), por una asociación, por un gremio, por un grupo de estudiantes, etc., y aún allí no es suficiente. Si el control va dirigido a transparentar los procesos de designación de autoridades de altas funciones del Estado, se tiene como contradictores, al menos cuando se tratan de modelos autoritarios, a los gobiernos que detentan el poder, manejan el Estado, cuentan con recursos, a lo cual hay que contraponer los atributos de la sociedad civil: el compromiso, el prestigio, la credibilidad, altas capacidades técnicas, la visión vanguardista, generando con ellos un contrapeso con capacidades para incidir en la opinión pública y empujar hacia adoptar medidas correctivas de ser necesario. Ello es posible solamente con la generación de acuerdos colaborativos entre varias organizaciones sociales, universidades, personas que gozan de reconocimiento público, con instancias técnicas, entre otras, ya que las sinergias y la colaboración efectiva potencian las capacidades sociales para obtener mayor incidencia. En los últimos tiempos se tiene interesantes experiencias del trabajo colectivo de la sociedad civil expresado en plataformas, coaliciones, mesas de trabajo, etc. en las que se agrupan por intereses comunes grupos de ciudadanos y de organizaciones que se proponen un objetivo común, en este caso, la transparencia de los procesos de designación de autoridades, que puede constituir el objetivo central o un objetivo específico dentro de paraguas más amplios como la defensa de la democracia.
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Los espacios colectivos se conforman sobre la base de intereses comunes: la democracia, la salud, los derechos humanos de las mujeres, etc., de tal manera que los procesos de control social al nombramiento de autoridades deben formar parte de la agenda común del colectivo y definirla como acción a desarrollar con los compromisos de colaboración que requiera la iniciativa y que pueden expresarse en aportes en recursos humanos, capital político, capacidad movilizadora, metodologías, tecnologías, servicios, infraestructuras, recursos económicos, etc. lo cual sin duda se requiere para el logro de lo planteado. En los espacios colectivos pueden participar organizaciones de primer nivel, de segundo o incluso conformarse con la agrupación de agrupaciones sociales, y también personas a título individual, lo importante es que todos confluyan en un interés común y que los participantes además de estar interesados en el accionar de la plataforma ejerzan efectos positivos en el objetivo del control social y que por sus ejecutorias aporten en la promoción, divulgación, sensibilización y
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concientización de la importancia de la actividad de control social propuesta como una acción que redunda en el beneficio colectivo.
Compromiso de lo colectivo Resulta importante que quienes formen parte de la plataforma ciudadana de control, establezcan el compromiso de trabajo colectivo en un documento en el cual se determinen sus objetivos y los lineamientos básicos de funcionamiento, elementos siempre necesarios para el desenvolvimiento cotidiano y la toma de decisiones, pues hay momentos claves e inclusive de tensión, en los cuales las reglas de funcionamiento facilitan el avance, mucho más si se considera la dimensión de la tarea que se proponen con el control de nombramiento de las autoridades de justicia y control de un Estado, en cuyos procesos los momentos coyunturales exigen respuestas inmediatas. El compromiso se convierte también en una suerte de seguridad de los participantes, pues tener reglas previamente acordadas, que sean claras, conocidas y aprobadas por las organizaciones y personas que participan en la Plataforma, cuyos rasgos y características pueden ser múltiples, e inclusive responder a diverso origen e intereses, facilitan la toma de decisiones y potencian el trabajo y esfuerzo. Este hecho además puede constituirse en el elemento de lanzamiento público de la Plataforma pues en el compromiso puede simbolizarse la voluntad de la ciudadanía para realizar control social sobre la designación transparente de las autoridades de justicia y control, generando posicionamiento y expectativa ciudadana.
Vocerías En los procesos de control social la vocería es una pieza fundamental para obtener el objetivo propuesto, pues tiene la grande tarea de comunicar a la sociedad la posición de la instancia de control social que dice actuar en su representación y por tanto en resguardo de sus intereses. De esa vocería depende que la sociedad se identifique con las actuaciones que se hacen en su favor, o las rechace. Al tratarse de asuntos de trascendencia nacional, la vocería puede convertirse inclusive en un conductor del proceso en tanto consiga la adhesión colectiva a su gestión. Es uno de los puntales más importantes en el proceso de control social.
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Por ello es necesario contar con los objetivos y los argumentos bien definidos con respecto al proceso de control social y que los voceros deben dominarlos para poder transmitirlos. La preparación de la vocería de la iniciativa debe tener en cuenta todos los puntos de interés para los medios, especialmente aquellas cuestiones que pudieran incomodar la vocería como tal y como si la tomaran por sorpresa. Todas las preguntas son importantes, incluso aquéllas que parezcan haber surgido de la falta de conocimiento acerca del tema a tratar, por tal razón es importante aprovechar esas oportunidades para enriquecer la imagen de la plataforma, de reflexionar acerca de su situación y de sus intereses para el cumplimiento del objetivo. Se detallan a continuación distintos tipos de vocerías que en determinada etapa de la iniciativa van a ser necesarios considerar. Vocero Oficial: Es aquel a quien la organización le establece la responsabilidad de transmitir mensajes a nombre de la plataforma frente a audiencias tales como los medios de comunicación, organismos gubernamentales y no gubernamentales, instancias internacionales, etc. Se trata de la persona visible, reconocida que generará impacto en la opinión pública. Vocero no-Oficial: Es aquella persona que forma parte de la plataforma ciudadana, que está al tanto de todo pero es únicamente capaz de transmitir esa información a círculos pequeños como familia, amigos, vecinos, compañeros de trabajo, etc. Voceros Naturales: son quienes ya conocen de la lucha social y se sienten parte de esta. Estarán siempre interesados en aportar. Por ejemplo, miembros de consejos estudiantiles secundarios y universitarios, dirigentes de gremios y asociaciones, miembros de colectivos de la sociedad civil, entre otros.
NIVEL TÉCNICO:
Conformación de equipos de trabajo técnico Cualquier actividad de control social debe estar soportada en equipos de trabajo que se encarguen de recopilar y procesar la información, de producir análisis e informes que sirvan para la toma de decisiones. En la modalidad de control social con acompañamiento cercano al proceso, inclusive, es necesario nombrar al menos una persona delegada para que asista a las sesiones de carácter público, e informe desde el sitio mismo donde suceden los hechos cada uno de los acontecimientos, lo cual
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implica muchas veces una convivencia con los actores directos durante el período en que se desarrolla el proceso de designación. Existen veedurías que han realizado un trabajo paralelo al institucional, y han sacado sus propios resultados adelantándose a la institución responsable, información que al ser divulgada permite contrastar con la producida por la institución pública, colaborando con ello a reducir el nivel de discrecionalidad de los funcionarios públicos. Esta actividad en los procesos de selección mediante concurso público de oposición y méritos, demanda contar con equipos más amplios. En todo caso, dependiendo la magnitud de la tarea que se deriva del país de que se trate, se requieren equipos multidisciplinarios que realicen el seguimiento, el análisis, la comunicación, el manejo de herramientas tecnológicas, el archivo físico de la información así como su digitalización que por un lado facilita el acceso de la población a la misma y asegura su conservación de por vida, etc.
Planificación de la ejecución de la actividad Todas las actividades anteriores son decisiones que la Plataforma debe adoptar en un nivel político en el que se definen las directrices y los lineamientos macro, no obstante, los equipos de trabajo deben desarrollar una planificación más detallada en que se desagreguen hasta un nivel de metas y actividades, y esto, en varios ejes como el acceso a la información, el seguimiento del proceso, las actividades de incidencia, comunicación, alianzas estratégicas, etc.
Estrategia de comunicación Cuando en párrafos anteriores se abordaron las vocerías que debían ser nombradas por la Plataforma ciudadana, se tocó un tema importante para el proceso de control social que es la comunicación porque a través de ella se amplifican los resultados encontrados en la iniciativa de control, difusión que puede contribuir a generar presión desde la opinión pública permitiendo reducir niveles de discrecionalidad en los funcionarios públicos y desincentivar prácticas que se alejen los parámetros propuestos, sin descuidar que también sirve para incentivar los adecuados comportamientos a través del reconocimiento de la institución controlada. Por esto la comunicación debe estar presente de manera transversal durante todo el proceso, y cada vez que se cuente con resultados de la investigación y del control social, deben salir a la sociedad. Por otra parte, los medios de comunicación son una de las más importantes alianzas estratégicas que hay que promover, pues pueden constituirse en el complemento perfecto para lograr el objetivo propuesto, en tanto, a la plataforma de control social le interesa que sus reportes e 14
informes se hagan públicos, y, por su lado, a los medios de comunicación les interesa generar noticias. En ese sentido, puede actuarse en una suerte de simbiosis que les permita obtener beneficio mutuo y a la vez cumplir con sus objetivos individuales. Resultan muy útiles hacer alianzas con las asociaciones de medios de comunicación escrita, radio y televisión, así como con los gremios de profesionales de la comunicación porque puede constituirse en un mecanismo multiplicador del mensaje. No obstante cabe aclarar que la comunicación no solo se refiere a los medios de comunicación tradicionales sino también a las nuevas formas de hacerlo lo cual incluye las redes sociales, y cada ámbito debe ser atendido con la especialidad del caso.
Análisis de la normativa que rige cada proceso de designación Un primer paso imprescindible es conocer la normativa que rige el proceso de designación de la autoridad de que se trate. Partiendo de la Constitución, siguiendo por las leyes especiales de la institución cuya autoridad se designará u otras conexas, o lo que al respecto señalan las normas parlamentarias, o, las que correspondan a la función de designar, al igual que reglamentos u otras de menor jerarquía relacionadas. En ese sentido es necesario recopilar y analizar las normas y desarrollar una fase de socialización con el equipo de trabajo de tal manera que exista unidad de criterio en su comprensión e interpretación, generando debates sobre puntos controversiales o de contradicción previamente a actuar y durante todo el proceso de designación. El análisis de la normativa debe versar especialmente sobre los puntos neurálgicos del control, por ejemplo, requisitos que deben cumplir los postulantes o nominados, prohibiciones en las que no deben incurrir, competencia de las autoridades nominadoras, funciones y atribuciones que poseen los actores del proceso de designación, método de designación, entre otros aspectos que otorgue al veedor conocimiento pleno de los asuntos que debe controlar durante todo el proceso y a partir de los cuales debe elaborar su criterio para juzgar si lo actuado es correcto o incorrecto. En esta fase también es importante identificar los límites y alcances para el control social con los que puede encontrarse la iniciativa ciudadana de control social, mismos que están dados en las normativas internas de cada país, habiendo unas que las contemplan de modo explícito y otras en las obligatoriamente nos remiten a otras las leyes siendo las de transparencia y acceso a la información las más cercanas al propósito. Leyes de transparencia y acceso a la información
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MÉXICO
HONDURAS
ARGENTINA
Tiene por objeto establecer los principios, bases generales y procedimientos para garantizar el derecho de acceso a la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad de la Federación, las Entidades Federativas y los municipios.
Ley de orden público e interés social. Tiene por finalidad el desarrollo y ejecución de la política nacional de transparencia, así como el ejercicio del derecho de toda persona al acceso a la información pública para el fortalecimiento del Estado de Derecho y consolidación de la democracia mediante la participación ciudadana para garantizar y participar en la gestión de los asuntos públicos; promover la utilización eficiente de los recursos del Estado; hacer efectiva la transparencia en el ejercicio de las funciones públicas y en las relaciones del Estado con los particulares; Combatir la corrupción y la ilegalidad de los actos del Estado.
Ley que tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública fundada en los principios de presunción de publicidad, transparencia y máxima divulgación, Informalismo, máximo acceso, apertura, disociación, no discriminación, máxima premura, gratuidad, control, responsabilidad, In dubio pro petitor, facilitación y Buena fe para garantizar que los sujetos obligados cumplan los fines perseguidos por el derecho de acceso, brinden los medios de asistencia necesarios a los solicitantes, promuevan la cultura de transparencia y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional.
Fuentes de consulta: Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Decreto Ejecutivo, Presidencia Enrique Peña Nieto, Capitulo I, Disposiciones Generales. Diario Oficial de la Nación; Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Honduras, Capitulo I, Disposiciones Generales, Diario Oficial La Gaceta; Ley 27275 Derecho de Acceso a la Información Pública Argentina, Capitulo I, Objeto Excepciones y Alcances, Boletín Oficial del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
En el caso ecuatoriano, por ejemplo, se contempla a nivel constitucional que los procesos de selección de autoridades por concurso de oposición y méritos, esto es, Defensor/a del Pueblo, Defensor/a Público/a, Fiscal General del Estado, Contralor/a General del Estado, miembros del Consejo Nacional Electoral, jueces y juezas del Tribunal Contencioso Electoral, deben estar sometidos a veedurías ciudadanas durante todo el proceso, y los postulantes a una fase de impugnación y escrutinio público, fase a la cual también están sometidas las personas propuestas 16
en las ternas enviadas por el Presidente de la República para la designación de Procurador/a General del Estado y siete Superintendentes/as; y, el Consejo de la Judicatura que se conforma por la delegación proveniente de un integrante de cinco instituciones: Asamblea Nacional, Presidencia de la República, Corte Nacional de Justicia, Fiscalía General del Estado y Defensoría Pública. ECUADOR Art. 208.- Serán deberes y atribuciones del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, además de los previstos en la ley: 11. Designar a la primera autoridad de la Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía General del Estado y Contraloría General del Estado, luego de agotar el proceso de selección correspondiente. 12. Designar a los miembros del Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura, luego de agotar el proceso de selección correspondiente. Art. 209.- Para cumplir sus funciones de designación el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social organizará comisiones ciudadanas de selección, que serán las encargadas de llevar a cabo, en los casos que corresponda, el concurso público de oposición y méritos con postulación, veeduría y derecho a impugnación ciudadana. Fuente: Constitución de la República del Ecuador, artículos 208 y 209.
Además de la ley de transparencia y acceso a la información, Ecuador tiene contempladas normas de publicidad y acceso a la información en las reglas de los concursos de oposición y méritos, porque toda esa información se considera pública, de tal manera que por norma reglamentaria la instancia seleccionadora está obligada a publicar en su página web todas las convocatorias a las sesiones, las resoluciones que adopte, las hojas de vida de todos los postulantes, las puntuaciones, los reclamos, en fin, lo cual facilita la actividad de control social. Si bien esto no se ha cumplido a cabalidad en el ejercicio de la actividad de designación, el solo hecho de contar con norma, permite a quien realiza el control social, reclamarlo y pedir que la información se haga pública.
Registro o presentación de la iniciativa de control social Algunos países han regulado que las actividades de vigilancia y control social puedan ser registradas ante la misma entidad que va a ser controlada o ante otra, lo cual no debe constituir una dependencia de dicha entidad, y si bien esa práctica puede ser considerada contraria a la autonomía plena de que debe gozar la participación ciudadana y el control social, es un aspecto a considerar. De todas maneras siempre debe existir una comunicación formal a la institución controlada para que conozca plenamente de la actividad a realizarse, así una vez conformada la Plataforma de 17
Control Social debe hacerse saber de la iniciativa, sus objetivos, sus metas, su forma de funcionamiento, inclusive los requerimientos, siendo uno de ellos el acceso a la información para el cabal desempeño de la actividad.
Establecimiento de parámetros mínimos de control Independientemente de lo que la normativa diga y que generalmente tiene que ver con los requisitos que deben cumplir los postulantes o nominados, así como con las prohibiciones en las cuales no deben incurrir, deben establecerse los parámetros que rigen el control social, desde la plataforma ciudadana, pues, si bien la acción de control puede ceñirse estrictamente a lo establecido en las normas, también puede ampliarse hacia otros requisitos que pueden revestir de mayor idoneidad a la autoridad a designar, o, pueden determinarse con mayor detalle cada uno de los requisitos o prohibiciones que facilitan tomar decisiones al momento de enfrentarse a los casos concretos. En términos generales, en la región, existen algunas similitudes constitucionales con respecto de los requisitos y de las prohibiciones de quienes podrían y no podrían ser autoridades de las principales instituciones del Estado, matices que a su vez constituyen diferencias. Con el objeto de ejemplificar, se han tomado indistintamente algunas prohibiciones que deben ser atendidas por los postulantes a altas funciones del Estado en varios países de América Latina. Y, si bien no son aplicables literalmente a todos los países, con variaciones, en general están presentes en la mayoría de legislaciones. Las prohibiciones buscan impedir relaciones de parentesco del postulante o nominado con el presidente de la República o con la autoridad proponente (parlamento u otro), estableciendo generalmente un rango entre el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad; o castigan a la persona que haya tenido un pasado judicial que signifique condena y sanción penal con prisión, en unos casos no se establece base de la pena, con lo cual puede quedar inhabilitado la persona que haya sido juzgada y condenada por cualquier delito común, o, en otros casos se pone una base de la sanción, por ejemplo, más de un año de prisión, o en otros se impide que pueda ser nominado quien haya cometido ciertos delitos como cohecho, concusión, peculado, etc., es decir delitos en contra de la transparencia en el manejo de recursos públicos, entre otras variaciones; con el ánimo de 18
garantizar independencia, algunas legislaciones prohíben designar autoridades de instituciones a quienes hayan ocupado puestos directivos en partidos políticos hasta cuatro años antes de la fecha de la designación, tiempo que varía en otras legislaciones hacia dos o menos, pero en otros casos, está prohibido inclusive el solo ser afiliado a una organización política; constituye prohibición también haber sido suspendido en el ejercicio de la abogacía y del servicio notarial por resolución judicial en firme; o no pueden ocupar este tipo de cargos quienes mantengan deudas derivadas de sentencias judiciales, lo cual incluye ser deudor alimentario moroso, para lo cual algunos países cuentan con un registro de deudores judiciales morosos; tampoco pueden participar quienes se encuentren en estado de quiebra culposa o fraudulenta. La edad es otro parámetro que establecen las legislaciones, prohibiendo en algunas de ellas a las personas mayores de setenta y cinco años al día de la designación; o, en términos de salud, algunas legislaciones contemplan la obligación de no presentar discapacidad mental, física o sensorial que le imposibilite a la persona cumplir con sus funciones, aspecto que debe estar debidamente acreditado; el ser militar en servicio activo o, siéndolo, no haber renunciado por lo menos doce meses antes de la elección, es otra prohibición. Entre otra serie de casos que restringen la postulación o la nominación y que se entiende buscan que la autoridad a ser designada cumpla con requisitos de carácter físico, psicológico, intelectual y ético que exige el desempeño de una alta función del Estado. Por otro lado, los requisitos “en positivo” tienen tres dimensiones, una primera relacionada con aspectos básicos como edad, estar en goce
de
derechos
de
ciudadanía,
vinculación con el país por nacionalidad, etc. una segunda, relativa a los temas de formación académica, especialización, experiencia que en varios casos puede establecer una base en años, y finalmente una tercera dimensión relacionada con aspectos
más
indispensables reconocida probidad integridad
subjetivos en
el
honorabilidad, notoria, e
pero
propósito: idoneidad,
buena reputación,
independencia,
cuya
denominación aparece inclusive con expresiones tales como “tener conducta intachable” o “reconocida solvencia moral”.
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A manera de ejemplo, copiamos un conjunto de casos sobre requisitos establecidos en las legislaciones de varios países:
JURADO NACIONAL DE ELECCIONES (PERÚ)
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA (MEXICO) Para ser electo ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se necesita ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; poseer el día de la designación, con antigüedad mínima de diez años, título profesional de licenciado en derecho, expedido por autoridad o institución legalmente facultada para ello; gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza y otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena. Haber residido en el país durante los dos años anteriores al día de la designación; y no haber sido Secretario de Estado, Procurador General de la República o de Justicia del Distrito Federal, senador, diputado federal ni gobernador de algún Estado o Jefe del Distrito Federal, durante el año previo al día de su nombramiento.
Los integrantes del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones no pueden ser menores de cuarenta y cinco años ni mayores de setenta. No pueden ocupar otra función pública excepto la docencia a tiempo parcial. No pueden ser candidatos a cargos de elección popular. No pueden ser ciudadanos que desempeñen cargos con carácter nacional en las organizaciones políticas o que los hayan desempeñado al menos durante cuatro años anteriores a su postulación.
DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES (COSTA RICA)
CONSEJO SUPREMO ELECTORAL (NICARAGUA)
Podrá ser nombrado Defensor de los Habitantes de la República, el costarricense que se encuentre en el ejercicio de sus derechos civiles y políticos; que sea mayor de treinta años, con solvencia moral y profesional de prestigio reconocidos. El cargo de Defensor de los Habitantes de la República es incompatible con cualquier otro cargo, público o privado, que no sea docencia o la investigación universitarias. Que no participe en actividades político-partidistas
Para ser Magistrado del Consejo Supremo Electoral se requiere de las siguientes calidades: ser nacional de Nicaragua; estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos y haber cumplido veinticinco años de edad.
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FISCALÍA DE LA NACIÓN (PERÚ)
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA (COLOMBIA)
Ser peruano de nacimiento; tener el pleno ejercicio de la ciudadanía y los derechos civiles; tener título de abogado expedido o revalidado conforme a ley, así como encontrarse hábil en el ejercicio profesional; no haber sido condenado ni haber sido pasible de una sentencia con reserva de fallo condenatorio por la comisión de un delito doloso ni encontrarse dentro del Registro de Deudores Judiciales Morosos. La rehabilitación, luego de cumplida una sentencia condenatoria, no habilita para el acceso a la carrera fiscal. No encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta, ni ser deudor alimentario moroso; no presentar discapacidad mental, física o sensorial debidamente acreditada, que lo imposibilite a cumplir con sus funciones; no tener afiliación vigente en ningún partido político.
Para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia se requiere: ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio, ser abogado, no haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos y; haber desempeñado, durante diez años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado, o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente.
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO (ECUADOR)
CONTRALORÍA GENERAL (COLOMBIA)
Ser ecuatoriana o ecuatoriano, tener más de 18 años, no ser cónyuge o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad del presidente o vicepresidente de la República, además estar exento de contratos con el Estado. Haber ejercido con probidad notoria la profesión o la cátedra universitaria por un lapso mínimo de quince años y cumplir los demás requisitos de idoneidad que fije la ley.
Se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de 35 años de edad; tener título universitario; o haber sido profesor universitario durante un tiempo no menor de 5 años; y acreditar las calidades adicionales que exija la ley. No podrá ser elegido Contralor General quien sea o haya sido miembro del Congreso u ocupado cargo público alguno del orden nacional, salvo la docencia, en el año inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá ser elegido quien haya sido condenado a pena de prisión por delitos comunes. En ningún caso podrán intervenir en la postulación o elección del Contralor personas que se hallen dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil o legal respecto de los candidatos.
Esos son los requisitos que ponen las legislaciones latinoamericanas, no obstante pueden existir otros que se impulsa desde la ciudadanía como la paridad entre hombres y mujeres; no tener conflicto de intereses con el cargo que va a ocupar, no tener relación política directa con el gobierno de turno porque si bien existe prohibición de no tener relación familiar, hay que cuidar que quienes se postulan para instancias como el poder judicial o las cortes constitucionales, vale 21
revisar que los postulantes no provengan de tener cargos anteriores con el partido de gobierno u otras vinculaciones que pueden poner en cuestión su independencia cuando ejerzan las delicadas funciones a cargo de esas instituciones. Con los parámetros mínimos de control deben realizarse matrices para la verificación de su cumplimiento e incumplimiento bajo un método de fácil uso y condensación de la información.
Mapa de actores El mapa de actores es fundamental en tanto es una herramienta que permite representar la realidad en la cual se está inmerso durante la ejecución de la iniciativa de control social en cuyo marco es posible visualizar las relaciones que existen entre los protagonistas del proceso controlado, permitiendo comprender mejor el contexto, en su extensión y en su complejidad. Son esquemas que ayudan identificar a los sujetos, sus intereses, su posición frente al tema objetivo, los actores que influencian sobre ellos, entre otros aspectos, que permiten conocer quiénes son los afines y quiénes los opuestos; quién presiona y por qué; la capacidad de influenciar las acciones de otros; quién es escuchado y quién no; quienes tienen mayor fuerza y poder; quiénes son los más vulnerables, y otra serie de interrogantes que pueden plantearse según el caso. Por lo tanto, se trata de una herramienta que permite sintetizar la realidad sin embargo no hay que perder de vista que la realidad es cambiante, y que el rol y funciones de determinados actores pueden modificarse, ya sea por la presencia de nuevos actores, por cambios en el contexto, o simplemente por cambios en el propio actor, lo cual debe ser actualizado constantemente. A continuación se establece un punteo de actividades previas a la creación del mapa de actores para que este nos brinde la mayor efectividad en el análisis de la iniciativa; 1. Elaborar matriz en la que se establezca por ejemplo: tipo de actor, recursos, influencia, posición a favor o en contra, etc. 2. Enlistar y clasificar actores 3. Identificar funciones de cada actor 4. Análisis de los actores por nivel de poder, influencia, relaciones de confianza y de conflicto 5. Reconocimiento de las relaciones entre actores: fuerte coordinación, débil nivel de conflicto, etc.
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Con estos parámetros el mapa de actores contribuye a comprender con la mayor objetividad posible la realidad, tomar decisiones y determinar acciones antes, durante y después de la ejecución de la iniciativa ciudadana de control.
Recopilación de información Iniciado el proceso, una tarea indispensable es la recopilación de las hojas de vida de los nominados/as, y no solamente aquella que formalmente se ha presentado, sino la que se logre de investigar sobre las diferentes fases de la vida de cada candidato o candidata, para lo cual el internet es una herramienta indispensable pero no la única. También debe recopilarse información sobre los nominadores, pues de las hojas de vida de quienes tienen a su cargo la nominación y la designación pueden aparecer relaciones entre nominadores y nominados que atenten a los principios que se defiende con el control social como independencia y que no existan relaciones prohibidas por los requisitos formales o por lo que se impongan para el proceso de vigilancia. Cuando el acceso a la información se restringe por parte de las autoridades, lo cual generalmente sucede en los gobiernos de tinte autoritario, se ha dicho que se puede acudir a las leyes de acceso a la información como mecanismo para requerirla, sin embargo, en algunas ocasiones inclusive esta vía resulta inefectiva, ante lo cual cabe realizar alianzas estratégicas con legisladores o legisladoras ya que los Parlamentos en la mayoría de casos cuentan con la atribución de requerir información.
Procesamiento de la información Dependiendo de la forma de designación corresponde realizar las matrices de análisis de la información, el procesamiento de datos y la extracción de las novedades para los informes respectivos, hacemos una aproximación de lo que correspondería en cada caso. En los casos de designación mediante ternas, o designación directa del Parlamento, o, designación desde el Ejecutivo con ratificación del legislativo, o, de designación directa de varias instituciones del Estado, o, los sistemas de cooptación, no dan mucho tiempo porque tardan entre lo que el proponente envía la terna y lo que el ente nominador decide, a menos que se encuentre legislado que se abran espacios de opinión y debate sobre los nombres propuestos, en todo caso, son los procesos más ligeros y en ese corto tiempo debe contarse con el equipo suficiente para procesar la información según los parámetros previamente definidos, y profundizar 23
en investigar otros aspectos relativos a los postulantes, que es donde muchas veces se encuentran los aspectos más relevantes y que los propios postulantes en algunas ocasiones deliberadamente no los incorporan en su hoja de vida, porque genera conflictos con los principios que se están vigilando: relaciones con el poder, falta de independencia, probidad notoria, idoneidad, etc. Las designaciones mediante convocatoria pública o concurso público de oposición y méritos tienen un proceso más largo porque pasa por la postulación ciudadana o la autopostulación, hecho que ya es público. En este caso, el trabajo exige mucho más detalle, porque al menos en el caso de los concursos debe realizarse el proceso de calificación paralelo, tomando en cuenta la normativa aprobada para el efecto, de tal manera que mediante el control social la ciudadanía pueda conocer los resultados de una calificación objetiva libre de las presiones políticas que recaen sobre las instituciones nominadoras. Una vez procesada la información deben determinarse los aspectos que deben ser informados o denunciados públicamente. Dependiendo del carácter de la veeduría y de los alcances acordados entre los integrantes de la Plataforma las denuncias pueden tener varios niveles: el de la denuncia pública que es hacer conocer las inconsistencias o hechos anómalos a la ciudadanía en general a través de los medios de comunicación, o en casos extremos, inclusive acudir formalmente ante autoridades competentes como Contraloría General del Estado, Fiscalía General del Estado u otros con denuncias formales para que se realicen investigaciones sobre los hechos detectados.
Generación de informes Los informes también dependen del tipo de proceso que se enfrente. En los casos que no se tiene mucho tiempo los resultados deben ir saliendo de modo inmediato a la par que se va procesando la información y deben contener básicamente el análisis de cumplimiento e incumplimiento de los parámetros que se delimitaron como objeto de la actividad de control social, además de revisar si se cumplen los procedimientos diseñados para la designación. En los casos de concursos de oposición y méritos o los de convocatoria abierta al ser más largos los procesos los informes pueden salir periódicamente y según cada una de las fases que forman parte del proceso: convocatoria, postulación, calificación, oposición, impugnación, etc. y en cada uno de ellas se determinarán los aspectos que se han ejecutado conforme a las reglas del juego y puntualizando, de existir, anomalías.
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CONCLUSIÓN En los contextos políticos que viven los países de América Latina en los que, en los últimos años, ha transitado por varios de ellos la amenaza de instalarse gobiernos autoritarios, el control social a la designación de autoridades de organismos de control y sector justicia se torna una necesidad que debe ser impulsada con el objeto de resguardar las premisas democráticas de independencia de funciones, pesos y contrapesos, que permitan mejorar la democracia en los países que no han vivido esta amenaza, y, evitar que prosperen los modelos autoritarios en donde dicha amenaza sí ha existido. En este sentido esta cartilla aborda la ruta a seguir para realizar control social a las designaciones de autoridades de control y judiciales propendiendo a la selección de los mejores ciudadanos y ciudadanas, haciendo seguimiento a los procesos que están regulados por cada país, en términos de los entes nominadores, sus atribuciones, sus limitaciones y de los entes encargados de la designación. La cartilla da pautas generales de cómo realizar dicho control social, en tanto las realidades en la región son múltiples y deben ser adaptadas a cada caso. La combinación del trabajo técnico con el político en el control social puede constituir un aporte cualitativo a la conservación y mejoramiento de nuestras democracias.
ANEXOS Se anexan fichas de datos sobre reglas para designación de cortes de justicia, organismos electorales, Procuradurías de la Nación o del Estado, Contralorías o jueces de cuentas, Fiscalías de la Nación o del Estado, Defensores del Pueblo, en Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Nicaragua, Perú.
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