MENÚS DE OPCIONES DE POLÍTICAS: CÓMO ADAPTAR LAS HERRAMIENTAS A LAS SITUACIONES

provocar un sentido de inseguridad entre los líderes del régimeny,porlotanto,hacerdeaquellosquequeremosayudarelblanco deunamayorrepresión.Perocuandoelrégimenesmásperceptivo,porcualquiermotivo,hayopciones.

En este caso, nuestros objetivos y agentes son los partidos y dirigentes de los partidos de buena fe —normalmente de la oposición, a menos que el régimen esté comprometido a hacer que sus propios partidos participen en una competencia real— organizaciones relacionadas con los partidos, grupos de la sociedad civil políticamente activos, y donantes individuales. Las herramientas hacen hincapié en la distribución de los fondos, los medios de comunicación gratuitos y los incentivos fiscales, condicionados, siempre que sea posible, a las actividades reales de organización de los partidos y movilización.Deestemodo,los partidos, grupo afiliados o las organizaciones de la sociedad civil podrían ser recompensados(as) por registrar votantes o llevar a cabo actividades de educación cívica. Muchos ciudadanos y grupos de la sociedad civil serán escépticos acerca de laparticipación política en este escenario, de manera que cualquier cosa que se pueda hacer para aumentarlosincentivospositivosalavezquese reducen los riesgos, sería beneficioso. Por consiguiente, entre los elementos importantes de la mezcla de políticas se incluyen la opción de hacer aportaciones a los fideicomisos ciegos, los incentivos fiscales cuidadosamente dirigidos, y —para el posible gran número de personas cuya situación económica haga que los incentivos fiscalesseanmenosatractivosoaplicables—laposibilidad de igualar con subvenciones las pequeñasdonaciones.Lossistemasdedivulgacióndebenexcluirlasdonacionesqueseencuentren por debajo de cierto piso moderadamente bajo, una vez más, en aras de minimizar los riesgos percibidos asociados con la participación. Una idea relacionada con esto sería retrasar la divulgación pública de las donaciones individuales pequeñas o medianas hasta que haya transcurrido cierto periodo de reflexión, duranteelcualsepuedesolicitarelreembolsodelasmismas.El tamaño de las donaciones debería limitarse, pero a niveles bastante generosos, y de hecho podríamos permitir o fomentar un pequeño número de grandes donaciones inicialesalprincipiodelcicloelectoral.Lasmetasseríanponerenmarchalaconstrucción delpartido,aumentarlacompetenciaelectoral,yhacerlesveraotrosdonantesqueunpartidoocampañamerecesuapoyo.

Este documento ha sido crítico con los procedimientos de divulgación, pero podrían tener ciertovalorenestasituacióncomo un aspecto de laspolíticasquepromuevelaigualación,lacredibilidad,yelestadodederecho.Permitirlostiposdeexcepcionesala divulgación que se sugieren a supralíneas, mostrar que el dinero fluye hacia el proceso político, y demostrar que aquellos que quienes tienen mayor influencia, ya sea como donantes o como receptores de las donaciones, tienen que jugar bajo reglas equitativas y creíbles, puede tener valiososefectosdemostrativos.Asuvez,ladivulgaciónseñalaunproblemageneraleneltipode escenario que estamos analizando, esdecir,lanecesidaddeconstruirunacapacidadburocráticayadministrativa,yeldesafíoamás largo plazo de desarrollar una confianza social y política. Una cuestión institucional relacionada con esto es la necesidad de garantizar los derechos civiles y de proteger a los ciudadanos y a los grupos de la sociedad civil del temor a represalias si eligen participar. Enestesentido,lospartidospuedendesempeñarunpapelactivoalorganizaractividadesdelasociedadcivildedistintos tipos, especialmente para los jóvenes. Incluso las actividades que son primordialmente sociales en su naturaleza pueden, con el tiempo,generaraceptacióndelospartidosyayudaracrearconfianza.

Otra situación difícil es la que se muestra en el cuadro 5, en la página opuesta, el cual describe a los partidos que no están reprimidos pero que son débiles y desconfían unos de otros. En estecasotambién,algunos “ partidos ” puedenserextensionesdel régimen, mientras que otros son más los vehículos personales delospolíticoslíderes(yaseaenelGobiernooenlaoposición)que vehículossocialmentearraigadosparalaparticipaciónciudadana.

La organización y la movilización continúan siendo los principales retos en este caso, pero la rendición de cuentastambiénes crucial a fin de separar a los partidos de buena fe que cuentan con una base amplia de otros tipos de formaciones (por ejemplo, seguidores personales, movimientos culturales oderecuperaciónnacional,olasdivisionespolíticasdeorganizacionescomerciales) y para fomentar el crecimiento de losprimeros.Hastaciertopunto,puedenrealizarseesetipodedeterminacionesenlamedidaen que los recursos se dirijan a los partidos políticos. Asimismo, los partidos genuinos basados en las masas pueden y deberían ser utilizados como conductos organizacionales para cualesquiera subsidios quepudieranestardisponiblesparalasorganizacionesde los líderes y candidatos, así como para los grupos afiliados; y en todos los casos, dichofinanciamientodeberíacondicionarsealas actividades de construcción de las organizaciones (nuevamente, el registro de votantes, la educación cívica) yaléxitoelectoraldel partido.Estolesdaadichosgruposuninterésenlaconstruccióndepartidosexitososybasadosenlasmasas.Estentadorllevaresta lógica también hasta los grupos de la sociedad civil, pero en el largo plazo, esperaríamos ver a esos grupos convertirse en aliados autónomos en la política de partidos, en lugar de ver que los propios partidos reorganizan a la sociedad civil en respuesta a los incentivos económicos. La divulgación tiene una función menos importante en este escenario que en el anterior, y como una medida de rendición de cuentas más dirigida (¿de dónde obtienen el dinero los partidos? ¿en qué lo gastan?), aunque si se administra bien y es creíble, podría ayudar a reducir las sospechas mutuas entre los partidos, sus dirigentes,ysusseguidores.Los fideicomisos ciegos pueden seguir siendo una opción viable para los donantes de la ciudadanía y la sociedad civil, aunque son menos cruciales aquí que en una situación de postrepresión. No es inevitable que estos socaven la rendición de cuentas de una manera significativa: (a) si la divulgación de los gastos aún nos permite determinar qué partidos participan realmente en la organización, construcción y movilización; y (b) siempre y cuando los subsidios (de preferencia financiamiento público parcial)

esténcondicionadosaestetipodeactividadeseincluyansubvencionesparaigualarlaspequeñasaportacionesindividuales.

Aquí también, abundan los problemas prácticos. Los líderes y candidatos con muchos seguidores personales no verán con buenos ojos el uso de los partidos como herramientas de organización y rendición de cuentas; cuando los partidos sean muy débiles, pueden convertirse en anexos de las organizaciones de los líderes a menos que se requiera cumplir conciertosrequisitos, resaltando y luego recompensando el desarrollodeunabasedemasasauténtica.Tantolospartidoscomolasorganizacionesdelos dirigentes pueden convertirse en operaciones de lavado de dinero a menos que se monitoreen muy de cerca y los datos que se divulguen sobre sus actividades estén disponibles fácilmente y de manera generalizada. Es posible que también se requieran salvaguardas al nivel de la sociedad civil paraenfatizarypreservarlanaturalezavoluntariadelarecaudacióndefondos.Loslímites de las aportaciones deben ser generosos a fin de fomentar una participación significativa, pero hacer que elprocesodeigualarlas pequeñas donaciones individuales con subvenciones sea generoso (aunque no tan dadivoso que fomente el fraude), también es importante. La capacidad administrativa delEstadopuedeserunpuntodébilenalgunoscasos,perocomoestasituacióncarecede la reciente historia de represión descrita anteriormente, los grupos de la sociedad civil —tanto aquellos con buenas agendas de gobiernocomoaquellosquemantienenvigiladosa “losdemás ” pormotivosdeinteréspolítico—puedenaliviarlacargadetrabajo cuandosetratademonitorearelsistemadefinanciamientopolítico.

Partidos

Organizacionalmente débiles

Sin recursos

Sospechan entre sí

Algunos partidos son “ opositores falsos ” o “ aliados en la coalición ” patrocinados por el Estado

CUADRO 5.CUANDO LOS PARTIDOS POLÍTICOS SON LIBRES PERO DÉBILES

Desafíos funcionales Objetivos/Agentes Herramientas

Organización

Movilización

Rendición de cuentas Partidos con grupos de electores reales; organizaciones afiliadas al partido; todos deben cumplir ciertos requisitos y demostrar que tienen bases de masa Subsidios: condicionados a la construcción de la organización, a la movilización; divulgación de ingresos y gastos; medios de comunicación gratuitos

Organizaciones de los candidatos o los líderes Donaciones, límites de gastos (altos para las actividades electorales, bajos para lo demás); divulgación de ingresos y gastos hacia y a través de los partidos;sepuede calificar para obtener subsidios a través de los partidos

Grupos de la sociedad civil Fideicomisos ciegos como una opción y límites (de moderados a altos) para las donaciones de estos grupos; igualarlas pequeñas donaciones con subvenciones

Donantes individuales Fideicomisos ciegos como una opción y límites (bastante altos)para las donaciones; igualar las pequeñas donaciones con subvenciones; permitir un pequeño número de grandes donaciones “iniciales Problemas y precauciones

De preferencia financiamiento público parcial, no exclusivo;fondos públicos únicamente a través de los partidos

Monitorearparadetectar fraude, lavado dedinero; ligar los fondos con la construcción de la organización y la movilización; vincular cualquier fondo distributivo con el éxito delpartido

Derechos creíbles,protección obligatoria;salvaguardas para los miembros contra la presión a donar

Proteccionescreíbles;es muy importante que los ciudadanos tengan acceso a los datos divulgados

Finalmente, podríamos imaginar una situación como la que se muestra en el cuadro 6, en la siguiente página, no es tanto los partidos individuales lo que hay que apoyar sino todo el sistema. Esposiblequehayademasiadospartidos,olafragmentaciónde los grandes partidos “ atrapalotodo ” puede haber dejado importantes porciones de la población sin una voz política. Aquí nuevamente, quizás los grupos de seguidores personales de los prominentes políticos ejercen demasiada influencia o bloqueenel surgimiento de partidos más incluyentes. Si ese es el caso, también es más probable que encontremos una pseudocompetencia conspirativa entre los líderes que operan en círculos de élite o cárteles entre una elección yotra. 32 Enestesentido,lamovilización puede ser una cuestión menos importante que el fomentar un conjunto más coherente de opciones, y aquí la meta de una competenciavigorosa,abiertaydecisivaesdeespecialimportancia.

En este caso, la meta es ayudar a los partidos a convertirse en los principales caminos rumbo al éxito electoral, la funciónque

Schattschneider describe como la mejor para permitirles aumentar la participación de las masas y la rendición de cuentas democrática, y al mismotiempovigilarlainfluenciadelosgruposdivisivosyextremistas. 33 Enelcuadro6lospartidosnuevamente se convierten en conductos para los subsidios; esos subsidios están condicionados a la construcción de una base de masas; y los fideicomisos ciegos continúan estando disponibles como una opción para quienes deseen realizar donaciones a los partidos y hacerlo con cierta sensación de seguridad. Si bien en este escenario tanto los partidos como los grupos de la sociedad civil continúan beneficiándose de los subsidios, y si bien estos últimos se benefician de tratos fiscales favorables e incentivos para fomentar las donaciones, ahora secreandesincentivosparaqueactúenatravésdeorganizacionespersonalesorelacionadasconlos partidos, entre estos, la eliminación del trato fiscal favorable para estosgrupos.(Dependiendodequétipodegruposean,pueden ser tratados de manera diferente: los grupos de jóvenes y las fundaciones de los partidos podrían continuar siendo reconocidos como organizaciones benéficas, pero sin incentivos fiscales por realizar a esosgrupos,yunperiódicooemisoraqueseapropiedad de un partido, tributaría como cualquier otro negocio.) De manera similar,tantolasorganizacionesrelacionadasconlospartidos como las organizaciones personales de los candidatos o los líderes estarían sujetas a estrictos límites en cuanto a las donaciones, aunado a incentivos para trabajar a través de los partidos: estos últimos podrían estar sujetosarequisitosdedivulgaciónylímites cada vez más exigentes con respecto a sus ingresos y gastos, y podrían estar sujetos a un trato fiscal menos favorable, todo en nombre de la conservación de las ventajas comparativas de los partidos como vehículos de la contienda política (y de este modo fomentar una mayor competenciaengeneral).Obviamentenodebepermitirsequeestosdesincentivossevuelvanrepresivos,pero siseanalizancuidadosamentetodoslosaspectosdelfinanciamiento,puedenllegarasereficaces.

Partidos

Partidos fragmentados o demasiado numerosos

Raíces sociales poco profundas Dominados por las principales personalidades

Participan en conspiraciones o pseudocompetencias

CUADRO 6.CUANDO EL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS ES DÉBIL

Desafíos funcionales Objetivos/Agentes Herramientas

Organización

Competencia

Rendición de cuentas Partidos Subsidios condicionados a la construcción de las bases de masas; divulgación de ingresos y gastos; fideicomisos ciegos como una opción para los donantes; medios de comunicación gratuitos; límites altos a las donaciones altos

Organizaciones relacionadas con los partidos

Organizaciones personales de los candidatos o líderes

Grupos de la sociedad civil Divulgación, límites bajos a las donaciones bajos; divulgación delgasto; trato fiscal favorable según el fin; topes bajos para los subsidios

Divulgación, límites bajos a las donaciones; divulgación del gasto; trato fiscalfavorable según el fin; condicionar los subsidios al éxito del partido y canalizarlo a través de las organizaciones de los partidos

Trato fiscal favorable; divulgación de ingresos y gastos; límites a las donaciones (altos); medios de comunicación gratuitos Problemas y precauciones

Posibleuso creativo de los fondos otorgados para igualar las donaciones; recompensar la construcción de coaliciones; exigir a las mayoríasque ganen escaños, y con segunda y tercera vueltas

Canalizar las actividades a través de los partidos

Canalizar las actividades a través de los partidos

Evitarla evasión fiscal; distinguir entrela sociedad civil y los grupos comerciales; limitarelapoyo en especie

Donantes individuales Igualar con subvenciones, incentivos fiscales, límites a las donaciones (altos) Ofrecerla opción delos fideicomisos ciegos paras las donaciones a lospartidos

Los grupos de la sociedad civil y los donantes individuales pueden desear aún tener la opción de un fideicomiso ciego; sin embargo, es probable que esto implique la necesidad de hacer ciertas concesiones a fin de hacer que los partidos sean vehículos políticos más atractivos para los grupos e individuos que buscanciertostiposdepolíticasespecíficas.Finalmente,enlamedidaen que la divulgación y los límites hagan que las organizaciones personales y relacionadas con los partidos sean menos atractivas en términos de apoyo financiero, las donaciones en especie podrían volverse más atractivas. (Imaginemos una empresa que tenga prohibido realizar aportaciones directamente, o que ya haya llegado al límite permitido de aportaciones en dinero, y por consiguiente, recurre a

que continúa manteniéndolos en su nómina). A medida que una democracia se consolida, es muy probable que tenga que aumentar su capacidad de administrar cualquier conjunto de políticas de financiamiento político que elija, ya que losincentivos cada vez mayores para buscar influencia a través de la política electoral, seguramente fomentarán una variedad de técnicas de recaudación y gasto de fondos que son difíciles de prever. Existe un tipo importantedeapoyoenespeciequepuedeincorporarse en el sistema: los mediosdecomunicacióngratuitos,comounmecanismoqueaumentaymejoralacompetencia,podríanponerse a disposición de los partidos y grupos de la sociedad civil en términos que fomenten la cooperación y la construcción de coaliciones.

El análisis muy amplio de los sistemas electorales en este documento ha sido muy limitado, en parte porque el tema en sí es demasiado vasto. Pero en este escenario, donde la supervivencia delospartidosylalibertaddeparticiparnoestánnecesariamente en juego, y sin embargo el sistema de partidos no está produciendo resultados decisivos, las leyes electorales adquieren una particular importancia y la posibilidad de ser eficaces. Dichas leyes deben fomentar la fusión de los partidos para crear agrupaciones multipartidistas, quizás al exigir que las mayorías con segunda o tercera vueltas obtengan escañoso,enlossistemas de RP, al aumentar el porcentaje mínimo requerido para obtener un escaño. Deben evitarse los sistemas de listasdepartidoque fomentan la competenciainternaenlugardeentrelospartidos.Enestesentido,serácrucialtambiénhacerhincapiéenlospartidos másqueenlasorganizacionesdeloscandidatosindividualescomovehículosdefinanciamiento.

Se debeconsiderartambiénlamaneraenquelospartidoseligenasusdirigentesycuálesdebensersusfacultadesdegobierno.Si bienestascuestionessontemadeotrodocumentodeestaserie,valelapenadestacarque,enesteúltimoescenario,seríaóptimover a los líderes de lospartidossurgiratravésdelaorganizacióndelpartido,conunrespaldogeneralizadodelosvotantes,miembrosy donantes del partido, en lugar de verlos establecer sus partidos personales o apoderarse de los ya existentes. Lo mismo es cierto cuando hablamos de los candidatos y nominados, ya que en los casos en los que las nominacionesdelpartidoseancrucialespara poder ser un candidato competitivo, y en los que dicho respaldo implique demostrarunapoyoycompromisosignificativohacia los principios del partido, habrá menos probabilidades de ver que los seguidores personales debilitan la política del partido. Sin embargo, al mismo tiempo los partidos deben estar abiertos a los puntos de vista discordantes, y las disputas internas deben manejarsedeunamaneraabiertayhonesta.

CONCLUSIONES Y NOTA DE ADVERTENCIA

Al analizar los efectos de cualquier herramienta de políticas en un área tan compleja como la construcción de la democracia, encontramos que existeunatendenciainevitableaprometerdemasiadoyasobreestimarlaprecisiónconlaquepodemosproducir los resultados deseados. Esto es especialmente cierto en el caso del enfoque que se propone en este documento, el cual depende enormemente de la contienda política y de todas las incertidumbres que esto conlleva. Si bien las políticas de financiamiento político generan importantes incentivos y pueden también regular las actividades políticas de maneras útiles, no serán más que uno de los conjuntos de factores influyentes que operan dentro de cualquier sistema. La historia es importante: difiere de una sociedad aotraynoseiránunca.Deigualmanera,lasidentidades,lasraíces,yloshábitospolíticosdelasélitesydelosgruposdela sociedad civil son importantes. La ley electoral, una esfera grande y compleja en sí misma, apenas y se ha mencionado en este documento. Y el hecho de que realmente no sepamos con precisión cuál es la causa de la democracia o cómo construirla en sociedades aquejadas de problemas, debería ayudarnos a mantenertodaladiscusióndentrodeunaperspectivaconvenientemente modesta y realista. ElfamosoargumentodeDankwartRustowacercadelacontiendapolíticaofreceimportantesreflexiones,pero también sugiere que la democracia sustentable es algo que se construye a lo largo de varias generaciones como subproducto de muchos procesos, y no el resultado de un esfuerzo enfocado de reforma a corto o mediano plazo. 34 Reiteramos la nota de advertencia sobrelavisióndelospartidoscomo “ compañíasdeserviciospúblicos ” :tratardeobtenerresultados “ cívicos ” mediante unarutademasiadodirectapuedeproducirunapolíticaquenoseacompetitiva,nicivil,niquerindacuentas.

También es posible llevar cualquiera de las recomendaciones aquí comentadas al extremo. Los límites a las aportaciones y el gasto podrían amenazar los derechos civiles, al igual que las políticas de divulgación. Los subsidios pueden ser un sustituto no deseable para las bases organizadas y la participación de los partidos; si son demasiado generosos, o no están dirigidos con precisión, los subsidios podrían incentivar precisamente las actividades y los resultados que no se desean. Es igualmente erróneo considerar un sistema que funciona bien en cualquier momento dado como una “ solución ” al “ problema del financiamiento político ” ; las sociedades cambian, y el ingenioconelquelosinteresespolíticosyeconómicosbuscaránevadirosocavaresesistema es más o menos ilimitado. Un problema en particular es el riesgo de haceralgoincorrectoporlosmotivoscorrectos.Restringirla influencia de los grandes donantes privados, por ejemplo, podría cortar el flujo de las donaciones hasta el punto en que los partidos y las campañas queden privados de dinero, dañando así tanto a la competencia como a la movilización; la divulgación podría dañar a los contrincantes; lossubsidios,cuandolosrequisitosquehayquecumplirparatenerderechoaellosnosonserios, serán un desperdicio y fragmentarán la políticademocráticaenlugardeconsolidarla.Unsistemadirigidoafomentarlaspequeñas

donaciones podría dispersar demasiado los ya de por sí escasos fondos públicos; un sistema de divulgación total y rápida podría entibiar laparticipaciónenlassociedadesdivididasmarcadasporunnivelsignificativodedesconfianza,oconvenceralosrivalesde que quienes ya ocupan los cargos electos van tan adelante en la carrera por el dinero que no tiene caso competir contra ellos, etcétera. En las democracias contemporáneas establecidas,serequirieronmuchasgeneracionesparaconstruirunsistemaduradero de elecciones competitivas, y no existen muchos motivos parapensarquelasnuevasdemocraciaspodríanlograrlodelanocheala mañana.

Este documento no ha agotado ni remotamente la amplia gama de posiblessituacionesenlasqueserequierelaelaboraciónde políticas de financiamiento político, ni podríamos tampoco evaluar todas las variables que estarían en juego en una situación determinada. La meta de este documento es más bien ilustrar los tipos de flexibilidad y oportunidades queestándisponibles,así como algunos de los riesgos y requisitos que esto implica, cuando pensamosenlaspolíticasdefinanciamientopolíticocomouna herramienta de construcción de la democracia en lugar de principalmente como uncontroldelacorrupción.Inclusoconbaseen este panorama general, parece probablequelosvínculosentrelasherramientasdepolíticasqueestándisponiblesyeldesarrollode una democracia sana y competitiva, sean mucho más directos, y los incentivos en el trabajo más positivos y bien definidos, que cuando se trata de reducir la corrupción. Si bien la importancia deestoúltimoesobvia,untemaconstanteenestedocumentoha sido que los partidos sanos, competitivos y que rinden cuentas, y los tipos de opciones políticas que pueden ofrecer, se convertirán,enellargoplazo,enunasalvaguardacontralacorrupción.

Enúltimainstancia,nosepuedeprogramarniordenarelsurgimientodeunapolíticadepartidossólida,peropuedenestablecerse incentivosdeapoyoyeliminarselosobstáculosqueseaninnecesarios.Enelprocesodebemosaprovecharelinteréspropioenlugar debuscarsuprimirlo,locualnoessolamenteunaideaclaveparalademocraciaengeneral,sinoquizásunpuntoenelquelos enfoquesdeconstruccióndelademocraciaycontroldelacorrupcióndifierenmásclaramente.Asimismo,debeprestarseespecial atenciónalasconcepcionesdejusticia,imparcialidad,identidadnacionalydegrupo,liderazgo,buenapolítica,ydedemocraciaen síquesetienendemanerageneralizada(yavecesendiscusión)enlassociedadesquesepretendeasesorar.Nosepuede simplementerenovardichasinfluencias,perolaspolíticaspuedenydebenserdiseñadasparaqueseadecúenasuselementosmás democráticos.Entonces,quizásunadelasaccionesmásimportantes—sinoesquetambiéndelasmásdifíciles—esdarunpaso atrásypermitirlesalosciudadanosconstruirpartidosyprocesospolíticosquepuedanutilizarparapromoverlosinteresesy valoresqueellosmismosconsiderandeprimordialimportancia. 35