PARTIDOS, CONTIENDA POLÍTICA Y DEMOCRACIA

Cabe señalar que también debe tomarseenserioelriesgodecorrupciónyabusosenelfinanciamientopolítico,enparticularen los casos en los que las instituciones son débiles. Después de cierto punto, el dinero permite que algunas voces opriman a otras. Los partidos conrecursosinsuficientesnopuedenconstruirunaparticipaciónpopular;lospartidosconrecursosexcesivospueden sacar a los competidores y a la vez aislarse desuspropiasbasessociales;lospartidosqueobtienenfondosdemuypocasfuentesno serán capaces de representar a amplios segmentos del público; los partidos en el poder pueden acceder a los “ recursos administrativos ” —facultades y fondos del Estado que no están disponibles para los partidos de oposición—que son muy útiles para recompensar a los amigos y castigar a los enemigos. 8 Los dirigentes de los partidos, particularmente en sistemas parlamentarios fuertemente disciplinados, pueden establecer monopolios personales sobre los fondos, con lo cual seenriquecen, reprimen el debate intrapartidista, y en el proceso, ponen presiones exorbitantes sobre aquellos que realizan las donaciones; en otros tiposdesistemas,quienesestánarraigadosenelpoderpuedenllevaracabotácticassimilares.Enlasdemocraciasestablecidas, surgen mercados de influencias en los que, por un precio, los partidos y los políticos fungen como intermediarios entre los intereses privados y los encargados de tomar las decisiones. 9 Es importante evitar o revelar los abusos, pero en el largo plazo, la competencia abierta y vigorosa entre un pequeño número de partidos políticos fuertes y socialmente arraigados es una de las mejoresmanerasdecontrolarlacorrupciónyprofundizarlademocracia.

PARTIDOS, CONTIENDA POLÍTICA Y DEMOCRACIA

La democracia es un conjunto de procesos dinámicos de autogobierno de naturalezatantosocialcomooficial.Sonvisibles,no solo comoparticipaciónen la vida pública (por ejemplo, al defender, votar, reunir, contribuircontiempoydineroalosgrupos), sino también en la forma de institucionespolíticas, sociales y del Estado (las constituciones y los organismos que establecen, los derechos creíbles, la prensa libre, los procesos electorales y judiciales, los valores compartidos y las organizaciones sociales) que sustentan la participación y limitan sus excesos. La vinculación y el equilibrio entre la participación y las instituciones son esenciales: la participación sinlasinstitucionesescaótica,ineficazyesmuyprobablequebeneficieamuypocosacostademuchos. En el mejor de los casos, las instituciones sin participación son un ejercicio vacío —y con frecuencia, en el peor de los casos, herramientasdecontrolqueprovienendearriba.

Es más probable que la gente participe políticamente de manera vigorosaycontinuacuandotieneuninterésenlosresultados. Paradójicamente, aunque la democracia es un bien común, el interés propio es crucial para suvitalidad.Laparticipaciónabierta, competitiva y justa dentro de un marco de trabajo de instituciones legítimas y confiables les permite a los ciudadanos y grupos defender sus intereses, reaccionar ante los asuntos que les importan y exigir que los funcionarios rindan cuentas sobre las decisiones que toman. Las instituciones avivadas por la contienda entre los intereses socialmente arraigados pueden moderar el conflicto,agruparlasdemandasenpolíticaspúblicasrespaldadasporunconsensoenfuncionamiento,yobtenerlegitimidad.

Los partidos políticos son de las instituciones más importantes en estos procesos. Los partidos representan tanto la participación como las instituciones y son fundamentales para negociar un equilibrio entre ambas. En sus muchas formas, no solamente compiten en las elecciones, sino que también movilizan y organizan las fuerzassocialesqueimpulsanlademocraciade una manera continua. Incluso los demócratas más determinados requieren una base organizacional duradera, una reserva de recursos y unaposiciónlegalenelprocesopolítico.Lospartidosconectanaloslíderesconlosseguidoresysimplificanlasopciones políticas alformularlasentérminosdelospropiosinteresesdelosciudadanos.Enmuchassociedades,lospartidostambiénofrecen una variedad de beneficios no políticos, incluyendo actividades sociales, reconocimiento y estatus para las personas y los grupos (considerenlavieja “duplaelectoralétnicamenteequilibrada ”),yunasensacióndeseguridad,conectividadyeficacia.

Los partidos también realizan funciones cruciales de moderación y compromiso identificadas hace mucho tiempo por E.E. Schattschneider, pero que hoyendíaconfrecuenciasepasanporalto. 10 Dichodeotramanera,cuandolospartidossonfuertes,los grupos de interés los necesitan más que lo que ellos necesitan a los grupos de interés. Los dirigentes de los partidos pueden, y normalmente deben, fungir como intermediarios, lograr compromisos y ver que estos se cumplan. Los partidosfuertesdestacan los puntos en común y desalientan los excesos—no en nombre de la virtud cívica, sino en nombre de ganar las elecciones. Los partidos por sí mismos no excluyen a las personas que buscan el poder a través de las armas, los sobornos, el poder de un líder carismático, o la fuerza de la muchedumbre, y los partidos en sí están abiertos a una gran variedad de abusos, pero sin ellos, los ciudadanosylassociedadestienenmuypocasalternativasauténticamentedemocráticas.

Recursosyconcesiones

lafiestacívicaeneljardín—puedeaumentarlavitalidaddelosprocesosdemocráticos.Inclusosinoaceptamoslaopiniónactualde que el dinero literalmente es el discurso—un extraño tipo de transmutación política—la donación de dinero es una manera importante de participar en la política y una señal eficaz de la intensidad de nuestros propios puntos de vista. Apelar a la ciudadanía y a la sociedad civil paraquedonenfondosesunaactividadquesirveparalaconstruccióndelpartidoyunamanerade fortalecer las conexiones entre líderes y seguidores. El papel que desempeña la recaudación de fondos en la construcción de la rendición de cuentas de los partidos—sobre la manera en que utilizan el dinero, las estrategias políticas y de políticas que persiguenyconrespectoalademocraciainternadelpartido—esmenosreconocido.

Puesta de esta manera, la políticadefinanciamientopolíticoparecesencilla,peroenlaprácticaplanteaalgunasdelasdecisiones de políticas más complejas a las que se enfrentan las democracias, tanto emergentes como establecidas. Las políticas de financiamiento político vienenenpartes,conunavariedaddecomponentesdirigidosalasmetasquenosiempresonmutuamente compatibles ni están bien pensados. Las restricciones sobre las donaciones y el gasto, los subsidios públicos, la igualación de fondos o los incentivosfiscalesparahacerdonaciones,ylosprocedimientosdecumplimientoysupervisiónpuedenserbastanteso mínimas. Los fondos pueden canalizarse a o mediante lospartidos,loscomitésdecadacandidatoenloindividual,ounavariedad de organismos independientes. Sepuedepermitiroalentaralosciudadanosenloindividual,alasorganizacionesvoluntarias,alos comités que representan distintos tipos de intereses y a las propias empresas que aporten y gasten fondos, o bien, se les puede prohibir selectivamente que lo hagan. Un asunto importante es la cuestión de si sedebenpermitironodonacionesprovenientes de personas y grupos extranjeros. Los límites de calificación para los subsidios pueden ser altos o bajos, con una base amplia o angosta. Los datos sobre las donaciones y los gastos pueden estar disponibles amplia y rápidamente o no estar disponibles en lo absoluto.

La exigibilidad es un dilema constante. Muchos países tienen leyes en papel bien redactadas que son ampliamente ignoradas. Asimismo, las políticas de financiamiento político son, a falta de una mejor manera deexpresarlo,políticas:nuncasonneutrales, sino que más bien crean ventajas y desventajas políticas significativas queafectanlosresultadosdevariasmaneras.Finalmente,las propias democracias varían considerablemente y siempre son un trabajo en proceso. Las políticas que “funcionan ” en una sociedad pueden serdañinasenotra,yambasestaránobligadasareconsiderarsusenfoquesenfuncióndeloscambiosquesedana través del tiempo. Un factor fundamental en todas estas cuestiones es la ley de las consecuencias involuntarias:dadotodoloque está juego con la política electoral y la fértil imaginación de los participantes interesados, las implicaciones de las distintas combinaciones de políticas en cualquier escenario en particular pueden ser difícil de prever. Por lotanto,noexisteunsistemade financiamientopolíticoqueseaelmejor.

El cuadro 1, en la siguiente página, menciona algunos de los aspectos más importantes que están en juego y respecto de los cuales habrá que hacer concesiones. Algunas son de naturaleza estratégica y representan opciones entre los tipos de políticas y sociedades que la gente busca construir; otras son más tácticas, y se refieren a los medios con los cuales la gente persigue dichos fines. No todas las concesiones son absolutas, y a veces es necesario colocar distintos finesomediosenextremosopuestosenuna especie de “ subibaja ” político. Las sociedades pueden perseguir la rendición de cuentas tantointernacomopública,porejemplo, pero deben recordar que algunas políticas que ayudan a lograr una meta, pueden venir a costa de otra. Otrasconcesionestienen una dimensión temporal: una sociedad puede inicialmente poner énfasis en el suministro de fondos públicos, pero con la intención, a través del tiempo, de transferir la responsabilidad del financiamiento político a los partidos y sus propias bases de donantes. Otras concesiones, como el equilibrio relativo entre los partidos y los candidatos en lo individual, o entre la política nacional y lapolíticalocal,sedeterminaránsegúnlanaturalezadelasconstituciones,losregímenesylossistemaselectorales.Dicha lista no simplifica la formulación de políticas de financiamiento político; el propósito es más bien resaltar las decisiones clave—decisiones quenodeberíantomarseporomisiónosinpensarlocuidadosamente— .Almismotiempo,existeunaespeciede coherencia entre muchasdelasconcesiones.Enelladoizquierdodelcuadro1semencionanmuchasdelasestrategiasytácticasque forman parte del enfoque de contienda política que se describe en este trabajo, mientras que del lado derecho aparecen varios aspectosdelenfoquedeanticorrupción.Esadistincióneseltemacentraldeestetrabajo.

CUADRO 1. CONCESIONES PRINCIPALES EN LA POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO POLÍTICO

Estratégico(losobjetivos)

Enfoquedecontiendapolítica Enfoqueanticorrupción

Proporcionarrecursosparalacontiendapolítica Controlarlacorrupción Veralospartidoscomovehículos,agentesparala contiendapolítica Políticasdistributivas(proporcionarrecursos directaoindirectamente) Veralospartidoscomoentidadescívicaso “ serviciospúblicos ” Políticasregulatorias(fijarlímitesenelflujode fondos;transparenciayrendicióndecuentas)