HERRAMIENTAS DE POLÍTICAS:CÓMO PONER LAS IDEAS A TRABAJAR

Herramientas

Regulatorias

Divulgación

Límites/prohibiciones

LaissezFaire

“Fideicomisosciegos

Distributivas

Incentivosfiscales

Subsidios/Financiamiento públicoparcial Financiamientopúblico exclusivo Mediosdecomunicación gratuitos

Competencia Organización

Posiblesefectos +=positivos -=negativos +/-=mixtos Movilización Rendicióndecuentas

Herramientasdepolíticasregulatorias

DivulgaciónMuchospaísesrequierenquelasdonaciones,losingresosolosgastossehaganpúblicosatravésdevariosmedios. 15

La divulgación puede retrasarse o estar limitada—si se requiere, por ejemplo,quesepresenteninformesanteunadependencia oficial, la cual puede o no publicar los datos, además de ciertas categorías dedonacionesygastos;oserequiereúnicamentequela divulgación la realicen los comités de las campañas oficiales, en lugar de terceras personas, o que sea extensiva y rápida, como la divulgación rápida y completa a través de Internet. Los requisitos de transparencia pueden extenderse más allá de los partidos, candidatos y donantes para incluir aotrosactoresenelprocesopolítico—particularmente,afuncionariosenejerciciodecargosde elección popular y de nombramiento, pero también a postores en licitaciones para contratos públicos, candidatos para cargos judiciales y burocráticos de alto nivel, entre otros. Las decisiones en cuanto al nivel de divulgación que se requiere, así como el grado de pormenorización de los datos divulgados, y el acceso a yladifusióndelainformación,seránimportantesenloscasosen los que se hagan distinciones entre las actividades de los partidos y los candidatosporunlado,ylasdelosgruposindependientes porotro.Amenudotambiénestaránrelacionadasconelrégimenfiscalalquepertenecenlasorganizaciones.

La divulgación disfruta de una aceptación generalizada como medida contra la corrupción (“la luz del sol es el mejor desinfectante ”) y en algunos aspectos importantes, también facilita la evaluación de la apertura y elequilibriocompetitivodeun sistema. Pero desde el punto de vistadelapolíticademocrática,losrequisitosdeladivulgaciónimplicandarconcesionesacambio de algo y asumir algunas desventajas. Para que se cumplan de manera eficaz y confiable, se requiere de recursos públicos, una prensa libre, capacidad burocrática, y un sistema sólido de fiscales y tribunales. Irónicamente, es posible que entre más amplia y más detallada sea la política de divulgación, menos útil será lainformación.Laprensa,lospartidoscontendientes,olosgruposde la sociedad civil deben analizar e interpretar la información dirigida al público para que esta sea eficaz como una manera de controlar los abusos, y una lluvia de datos hará que este proceso sea lento y costoso. En las altas esferas, una variedad de favores informales para losdonantesyuncomercioactivodeaccesoescaparíandelamieradecualquiersistemadedivulgaciónconcebible, muchomenosdeseable. 16

Las políticas de divulgación ponen en alto relievelasconcesionesquedebenhacerseentrecontrolarlacorrupciónyfinanciarla vigorosa política partidista. Las implicaciones para nuestras cuatro funciones partidistas son mixtas (en el mejor de los casos): especialmente en los casos en los que un sistema en vías de democratización está dominado por un líder poderoso o un partido gobernante, la publicidad puede desanimar las donaciones a nuevos partidos y candidatos de oposición y disuadir a los proveedores de hacer negocios con la oposición. En contraste, quienes están en el poder pueden estar impacientes por hacer públicas sus grandes reservas de dinero (o partes de estas) para convencer a los posibles contrincantes que deben quedarse en casa—y a los posibles donantes de que mejor se suban al tren antes de que parta sin ellos— . Afinaldecuentas,esmuyprobable que la divulgación sirva de apoyo para la rendición decuentas,especialmenteenlamedidaenquelosgruposdelasociedadcivily la prensa puedan utilizar la información. Pero la noción de que los ciudadanos incorporarán la información financiera en sus propias decisiones de votación y donación, asume un nivel de confianza y sofisticación que puede no ocurrir en la práctica. La divulgación también impone importantes cargas administrativassobrelospartidos,loscandidatos,losdonantesydemáspersonas que podrían gastar dinero de manera independiente; si los requisitos son demasiado complejos o invasivos, es probable que las cuestiones técnicas del cumplimiento, y nolascuestionesdesisetratadebuenapolíticaomalaética,sustituyanalaspolíticasylas capacidades de los dirigentes como temas principales en una campaña. Incluso bajo regímenes de divulgación eficientes, el cumplimiento le quitará tiempo y recursos a la movilización, mientras que el resultante flujo de información sobre el financiamientopodríaalejaralosciudadanosdelapolíticaenlugardealentarlosaresponderalosllamadosdelospartidos.

Límites legalesyprohibiciones Es posible que se impongan topes máximos a las donaciones, las recaudaciones de fondos, el “ agrupación ” (véase la definición más adelante), los gastos, o el uso de los mediosdecomunicación.Lostopespuedenaplicarsea montos totales, o diferencialmente a categorías específicas de fondos, donantes, usos, y etapas de unacampaña.Esposiblequese prohíba que empresas, sindicatos, contratistas del gobierno y personas y organizaciones extranjeros realicen donaciones; otras prohibiciones podrían regular, por un lado, las relaciones entre los partidos y los candidatos, y por el otro, a los grupos independientes. La gama de posibilidades es prácticamente ilimitada, y no es de sorprenderse que las consecuencias puedan ir desde ser útiles (impedir que uno o dos grandes donantes dominen el proceso) hastacompletamentedañinas(tecnicismosqueevitenqueserealicen donacionesalospartidosdeoposiciónoqueloslímitesdelasdonacionessean tan bajos quelospartidosyloscandidatosseveanobligadosaincumplirlaley para poder obtener un mínimo definanciamiento).Tambiénesevidenteque quienes ya están en el poder pueden evadir las prohibiciones y los topes mediante lagunas o manipulaciones; la facilidad con la que los partidos gobernantes en muchos países postcomunistas utilizan los “ recursos administrativos ”ilustraestetipoderiesgos. 17

En este caso nuevamente vemos la necesidad de llegar a un equilibrio entre el control de la corrupción—generalmente bien atendido por los límites y las prohibiciones—y el apoyo a la vigorosa política partidista, donde es muy probable que los límites restrinjan los recursos y las prohibiciones puedan limitar arbitrariamente la libertad de participación. Aquítambién,losaspectos antipolíticos de la visión cívica o dereformapuedenentrarenjuego:conmuchafrecuenciaseasumequeeldinerodelapolíticaes inherentemente dinero sucio, y que controlar la influencia de los intereses de lariquezarequieresacareldinerodelapolítica.Los límites a las donaciones extremadamente grandes y los altos niveles de gasto pueden proteger la competencia, pero tener límites más bajos y extensos casi con certeza impedirá la competencia política y la capacidad de los partidos de organizar y movilizar a grupos electorales masivos, mientras se dejanintactoslosmuchoscaminosnoelectoralesatravésdeloscualeslariquezainfluyeen laspolíticas.

Un tema particularmente importante en los países en vías de democratización es el trato que se les da a las donaciones internacionales: ¿deben tolerarse o alentarse?, y en ese caso, ¿a quién se le debe permitir hacer donaciones? Una lluvia de dinero proveniente de intereses comerciales—o Gobiernos extranjeros—hostiles a los intereses nacionales y al desarrollo democrático puede ser muy nociva para una democracia incipiente. Por otro lado, las fuentes nacionales de financiamiento pueden ser desafortunadamente inadecuadas por motivos tanto políticos como económicos. Las donaciones políticas provenientes de las filiales internacionales de los partidos o las organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a construir la democracia pueden tratarse de manera diferente que las que ofrecen las empresas internacionales. Sin embargo, pueden surgir cuestiones complicadas con respecto a las verdaderas fuentes de los fondos transnacionales; empresas y grupos de reforma falsos pueden también convertirse en conductos para los Gobiernos que buscan promover sus intereses geopolíticos o nacionales. Es necesario pensardetenidamenteantesdedecidirquéesyquénoesunaempresadepropiedadnacional,porejemplo.

Laissezfaire[dejarhacer]. Las estrategias laissezfairepuedenparecerunelementoextrañoencualquierlista “ regulatoria ” ,pero la decisión de no regular (o la decisión de no decidir) sigue siendo una decisión de políticas. En la estrategialaissezfaire,comoel nombre loindica,cualquierapuededonar,realizarrecaudacionesoagrupardonacionesenpaquete,ygastardinerocomoleplazca. Una estrategia “laissez faire modificada ” puede ofrecer oportunidades ilimitadas únicamente a ciertos actores (por ejemplo, a pequeños donantes individuales, mas no a los grandes donantes;alospartidos,peronoaloscandidatosniaaquellosquerealizan gastos independientes; o (aunque es poco probable ya que los que están en el poder son los que hacen las leyes) a los de la oposición durante la etapa de arranque, pero no a los que ya ocupan los cargos públicos).Lasestrategiaslaissezfaireobviamente atraerían a los grandes donantes y se correrían claros riesgos de corrupción, especialmente si los requisitos de divulgación son débiles o inexistentes. Por otro lado, no habría problemas de libertad de expresión; los enredos legales y burocráticosylascargas del cumplimiento se verían minimizadas; y es incluso probable que para ciertos tipos de contrincantes—aquellos con una gran riqueza personal o patrocinadores acaudalados—sería más fácil lanzar campañas competitivas. Obviamente todo esto es, a lo mucho,vanasalabanzas:lasestrategiaslaissezfaireseguramenteharíanquelapolíticafueraunjuegodericos(aúnmásdeloqueya es actualmente); la mayoría de los candidatos de oposición no serían competitivos o, peor aún, se verían tentados a operar por fueradelconsensodemocrático.

La rendición de cuentas más o menos se desvanece bajo un sistema de este estilo, por lo menos en el sentido de que existen fuertes vínculos entre los líderes, por un lado, y los ciudadanos y patrocinadores de los partidos, por el otro. La rendición de cuentas entre los donantes y las altas figuras políticas puede ser muy fuerte, aunque muchodependeríadesilasestrategiaslaissez fairellevan a que los candidatos reciban fondos deunoscuantosdonantesdominantesoaunasituacióndelibertadparatodosen la que proliferen las fuentes de recursos económicos. En el primer caso podrían preocuparnos los sobornos, mientras que, en el segundo, los líderes políticos podrían tener el control, dando como resultado la extorsión. De cualquier manera, las estrategias laissez faireno son muy prometedoras en términos del control de la corrupción—salvo en el sentido que define que cuando no existen reglas, no hay reglas que romper—y si bien podrían parecersuperficialmenteatractivasencuantoavigorizarlapolíticade partidos, ahí también, los beneficios parecen ser escasos. En la mayoría de los casos la competencia no aumentaría. Podríamos imaginar una explosión inicialenelnúmerodecandidatosypartidos,similaralaquesevioduranteladescompresiónpolíticaque siguió a la caída de los regímenes comunistas, pero muy pocos gozarían del apoyo de las bases o serían contendientes reales para gobernar. Con el tiempo, un solo partido, o alomuchounpequeñonúmerodefaccionesentrelossegmentosacaudaladosybien organizadosdelasociedad,surgiríacomoeldominante.

Cuando dos o tres partidos fuertes y socialmente arraigadossurgendeunrégimenlaissezfaire,puedetenermásqueverconlas fisuras étnicas, religiosas o regionales de la sociedad que con el crecimiento de una competencia democrática fluida. En el corto plazo, la organización eficaz de los partidos y sus capacidades de movilización se optimizarían en unos cuantos casos y se

derribarían en la mayoría de los demás, pero si en el largo plazo surge un solo partido dominante, ambos tipos de capacidad probablementeserviránparafinesantidemocráticos.

Es poco probable que se utilice una estrategia legítima de laissezfairecomo enfoque para las políticas, aunque a finales de la década de 1990 las donaciones y el gastonoregulados,aunadoaladivulgaciónatravésdeInternet,recibieronapoyoenlaCámara de Representantes de los Estados Unidos, (inexplicablemente, se promocionó como una política en favor de la oposición). Además, representa un tipo de conclusiónlógicadelargumentodeque “ eldineroeseldiscurso ” y,porlotanto,nodeberegularse en lo absoluto. Sin embargo, en la práctica vale la pena tener en mente losriesgosdeesteenfoquealdiseñarcualquiersistema,ya que las políticas que no sean confiables, o una visión antipolítica que establezca límites muy bajos para las cantidadesdedinero, podrían generar leyes que terminen incumpliéndose impunemente—en efecto, una variedad de hecho dellaissezfaire.Esmucho mejor evaluar las necesidades de financiamiento de los partidos políticos de una manera realista, en caso de que unapolíticaque formalmente esté dirigida hacia un extremo—suprimir el papel que desempeña el dinero en lapolítica—termineproduciendoel resultadoopuesto.

“FideicomisosCiegos

” . Los fideicomisos ciegos ofrecen una alternativa a los sistemasbasadosenlatransparencia, 18 conbaseen la idea un tanto contradictoria de hacer que la identidad de los donantes sea imposible de verificar. Las donaciones privadas se hacen, no directamente a los partidos ni a los comités del candidato, sino a cuentas administradas porunaautoridadcentralque posteriormente distribuye los fondos entre los destinatarios planeados en forma de subvenciones en bloque. Losnombresdelos donantes, si bien son retenidos por el organismooficialparacualquierprocedimientolegalfuturo,semantienenconfidenciales,y los repartos se hacen de acuerdo con un calendario “homogéneo ” que no coincide con las fechas de las donaciones individuales. Los donantes cuentan con un periodo de gracia durante el cual pueden retirar sus donaciones una vez realizadas —una salvaguardacontraelusodelpoderoficialparaobtenerfondosmedianteextorsiones.

En la mayoría de los casos los fideicomisos ciegos se proponen como una herramienta contra la corrupción para reducir la ventaja de los donantes que busquen influencias y de los funcionarios quepractiquenlaextorsión.Perotambiénpodríanayudar al surgimiento de una política de partidos competitiva. En las democracias emergentes y postconflicto, los fideicomisos ciegos protegen a los ciudadanos donantes de lasrepresaliasdelosfuncionarios,empleadosofaccionesprivadas.Asimismo,encualquier democracia competitiva se reducen los riesgos (reales o percibidos) de donar a los contrincantes y partidos deoposición.Pueden ofrecer ventajas especiales en sociedades donde la democracia es nueva, la confianza social es baja y los ciudadanos aún ven la actividad política como un riesgo—posibles razones por las cuales los fideicomisos ciegos se han probado limitadamente en Corea, 19 — y por qué fueronlaopciónpreferidadeunacomisióndeexpertosquerevisólasopcionesdefinanciamientopolíticoen Chile.

La clave no es tanto que las identidades de los donantes sean un secreto—nada impediría que una persona afirme que ha realizado una donación—sino más bien que sean imposiblesdeverificar. Quienes afirmen haber donado, funcionarios que den seguimiento para ver si los objetivos de sus extorsiones han pagado, o cualquiera que busquecastigaraalguienpordonar,verían muy difícil o imposible saber si se realizó o no una donación. (Incluso alguien que muestre un cheque cobrado podría haber pedido la devolución de su donación durante el periodo de gracia.) Un sistemadefideicomisosciegospodríainclusobeneficiarse de un poco de deshonestidad: si un grannúmerodebuscadoresdefavoresseaprovecharadelsistemaparaadjudicarsedonaciones querealmentenohubieranhecho,aquellosquehayandonadotendríaninclusomenosinfluencia.

Los críticos argumentan que impedir que los donantes obtengan crédito por sus donaciones llevaría a una reducción significativa del flujo de fondos privados, con lo cual se empezarían a entrar subsidios públicos de manera subrepticia; los defensores responden que las donaciones motivadas por la idea de obtener algo a cambio deberían sacarse del sistema. En consecuencia, los fideicomisos ciegos tendrían efectos mixtos en la rendición de cuentas: toda obligaciónqueloscandidatosylos partidos pudieran tener para con los donantes se vería debilitada, pero la capacidad de una persona de utilizartambiéneldinero para expresar intensamente sus opiniones políticas se vería reducida; por otro lado, los defensores del esquema sugieren que la rendición decuentasdeloslídereshaciabaseselectoralesmásampliasseveríarestablecidayaumentada.Elsistemarequeriríadeun grado considerable de capacidad e integridad institucional, ya que cualquier filtración de la información de las donaciones haría fracasar todo el esquema. De hecho, una prueba del sistema de fideicomisos ciegos instituido por el Partido Laborista de Gran Bretaña para las elecciones de 1997 fracasó un año después cuando, después de que elGobiernoaccedieraaseguirpermitiendola publicidad de cigarros en eventos deportivos, se filtró a la prensa información acerca dedonacionesdeentidadesconinteresesen lasempresastabacaleras.

Todas las estrategias regulatorias buscan “ atrapar moscas con vinagre en lugar de miel” . Pueden diseñarse y aplicarse en gran detalle, pero el cumplimiento real puede ser otra cosa. Todas requieren de una capacidad institucional considerable en la burocracia, la aplicación de la ley y los sistemas judiciales; en el largo plazo, si una parte del régimen regulatorio se viene abajo, todas las partes pueden perder credibilidad. Para que la gente crea en la exigibilidad de los límites legales, es posible que se requieran de algunos ejemplos altamente visibles de aplicación de la ley enfocados en figuras prominentes, pero sería

democráticamente desastroso si esto se lograra mediante la aplicación, por parte del Gobierno, de mano dura en contra de la oposición. La mayoría de los sistemas democráticos seguramente pondrán énfasisenlaautodivulgación(respaldada,obviamente, conposiblessanciones)comounamaneradeaplicarlímites,peroparaqueeseenfoquefuncione,lassancionesdebensercreíbles,y debe haber un mínimo de confianza política y social—condiciones que quizás noexistanensociedadesquenuevamenteestánen vías de democratización. Asimismo, la mayoría de las herramientas regulatorias están pensadas más en función del control de la corrupción que en asegurar la vitalidad de la política de partidos. Con mucha frecuencia, las violaciones menores o cuestiones técnicas delcumplimiento—quesirvenmásdegarrotealcalordeunacampañaquelascuestionesdepolíticascomplejas—sacande la arena política asuntos más importantes de la buena política.Laslagunasenlaleyylasconsecuenciasinvoluntariascontinuarán siendo una preocupación: las personas que lleguen al límite de sus donaciones podrían donar fondos a través de familiares y amigos, las empresas podrían dar su apoyo en especie que sea difícil de rastrear, y la divulgación podría privar de fondos a la oposición o incluso convertirse en una herramienta de extorsión. Esto es parte de un problema más general con los enfoques regulatorios desde el punto de vista de la construcción de la democracia: se enfocan mucho más en mantener ciertos tipos de personas, dinero yactividadesfueradelprocesopolítico,queeninyectarlesvitalidad.Senecesitanalgunasreglasdeljuego,perolos límites y la divulgación podrían sacar del sistema al dinero, la energía social y las decisiones significativas—un problema que volveremosaanalizarennuestraconclusión— .

Herramientasdepolíticasdistributivas

Las políticas distributivas—en términos generales, aquellas dirigidas a proveer de recursos a distintos participantes—tienen usos claros contra la corrupción, pero se relacionan más estrechamente con la metadesustentarunapolíticadepartidosabiertay competitiva que las políticas regulatorias. Las herramientas distributivas pueden concebirse y dirigirse a su objetivo de maneras innovadoras, al crear incentivos a una mayor actividadenvariasetapasdelproceso,tantodurantelascampañas,comoentreunay otra. Pero también pueden ser demasiadogenerosas y debilitar los incentivosparaconstruirunaampliabasedeapoyopopular,o peor aún, pueden basarse en un malentendido de las funciones que desempeñan los partidos en una democracia o incluso ser utilizadas por aquellos que ya están en el poder para disfrazar el uso indebido de los recursos públicos.Finalmente,losenfoques distributivos indudablemente traen consigo un precio significativo, aunque este necesita ser analizado en comparación con el costomuchomayordelasdemásfuncionesdelGobierno—yconelvalorgeneralalargoplazodeunademocraciadinámica— .

Régimenfiscal. Si una sociedad tiene un sistema tributario confiable—énfasis en el “ si” en muchas democracias emergenteso restablecidas—ese sistema puede utilizarse para fomentar el gasto y las donaciones de distintos tamaños, orígenes y destinos, así como para desalentar otras. Por otro lado,unrégimenfiscalmalconcebidodelasdonacionespuedeconvertirseenunamanerade lavar u ocultar dinero ilícito o para darle un uso antidemocrático al dinero, o—al crear incentivos para desviar los fondos de los partidos a otros tipos de destinatarios— podría ser una política que debilite a los partidos.Laadministración,bajolamayoríade los regímenes fiscales, es relativamente sencilla y económica, pero la mayoría de los incentivos fiscales serían significativos únicamenteparaaquellosqueseanlossuficientementepudientesparapagarimpuestosenprimerlugar.

El enfoque más sencillo es hacer que las donaciones a los partidos o candidatos estén libres de impuestos, ya sea total o parcialmente. Sin embargo, (dejando un momento de lado las consideraciones políticasprácticas)noesdifícilimaginaresquemas más estrictamente dirigidos que favorezcan las donaciones a los grupos de registro de votantes o a secciones análogas de los partidos, exenciones fiscales más generosas para las pequeñas donaciones (o la primera cuarta o tercera partedelasmásgrandes), impuestos negativos para donantes que caigan pordebajodeunciertoumbraldeingresos,oincentivosfiscalesparalatelevisióny otrosmediosdecomunicaciónqueofrezcanpublicidadgratuitaocondescuentoaloscandidatosypartidos.

Los incentivos fiscales tienen varios posibles beneficios, según se sugiere en el cuadro 1 de la página 7. Si se diseñan cuidadosamente, pueden aumentar la competencia y optimizar las capacidades de movilizacióndelospartidos.Lasimplicaciones para la fuerza organizacional de los partidos son mixtas: una política demasiado generosa puede debilitar los incentivos a la organización en distintas áreas funcionales, pero otras ideas (considérese, por ejemplo, la idea ciertamente fantasiosa de “ recompensas ” en forma de deducciones fiscales por hacer que un vecino se registre para votar) podrían alentar a los partidos a organizarse de manera que se aseguren de que sus simpatizantes aprovechen el beneficio, especialmente en distritos electorales estratégicamenteimportantes.

Subsidiosofinanciamientopúblicoparcial. La

“ miel” es tan importante en el financiamiento político como loes

“ elvinagre ” aunque la dependencia excesiva de los fondos públicos puede debilitar a las organizaciones de los partidos incluso mientras las ayuda a sobrevivir como entidades organizacionales. Los fondos públicos pueden venir en forma de subvenciones directas a los partidos, a las organizaciones relacionadas con los partidos (como las fundaciones de los partidos en Alemania), o a candidatos individuales, o pueden estar vinculados a la recaudación de varios tipos de donaciones privadas. Mientras los subsidios sean lo suficientemente grandes para permitir que las organizaciones funcionen, pero no tan fáciles de obtener que fomenten la

dependencia, pueden ayudar a los candidatos y partidos a ampliar su base socialyaapoyarasusorganizacionesysuscapacidades de movilización. Los subsidios también pueden recompensar las actividades de construcción de la democracia—especialmente entre una elección y otra—que fomenten la contienda entre intereses sociales arraigados. Estos pueden incluir el registro de votantes, la construcción de organizaciones de las bases, la capacidaddeinvestigación,laeducacióncívica,algunostiposdeusode medios de comunicación, la formación de grupos juveniles o divisiones organizacionalesdemujeresygruposétnicos,entreotros. Los subsidios pueden —por lo menos en teoría— inclinarse o sesgarse de tal manera que ayuden a los contrincantes de la oposición, a los nuevos partidos, a los grupos independientes de la sociedad civil, y a las campañas incipientes. Pueden limitarse para campañas con muchos recursos o, —nuevamente, en teoría— incluso desviarse hacia los oponentes del gasto libre o a los partidosycandidatosricos.

Los subsidios y la igualación de fondos se encuentran entre las herramientas más versátiles del repertorio del financiamiento político. 20 El dinero tiende a ser aceptado con gusto, lo que significa que las políticas pueden dirigirse a una amplia variedad de destinatarios, propósitos y funciones. La única de las opciones mencionadas hasta el momento que potencialmente ayuda a las cuatro funciones democráticas son los subsidios, aunque como se ha señalado, también existen riesgos en el área de la organización. Los subsidios pueden aumentar la competencia electoral, ayudar a la movilización de los votantes, y—cuando se utilizan para obtener compromisos de cumplir con otras leyes y requisitos de transparencia—ofrecen incentivos sólidos a la

rendición de cuentas, especialmente cuando se les retienen a aquellos que no cumplen. Sin embargo, cuando los subsidios son demasiado generosos o no están vinculados al cumplimiento de otras reglas, pueden involuntariamentesocavaralgunosaspectos de la rendición de cuentas; y para bien o para mal, la obligación de rendir cuentas ante los donantes se debilita a medida que aumenta la proporción que representan los ingresos generales provenientes de los recursos públicos y la facilidad con la que se obtienedichoapoyo.

Pero la misma flexibilidad que ofrecen los esquemas de subsidios plantean preguntas complejas: ¿Quiénes tendrán derecho a recibir qué tipo de subsidios, con base en qué criterios, y con qué tipodemetasyusosenmente?¿Deberíanlossubsidiosseruna manera de dar el impulso inicial a los partidos y las candidaturas o constituir una fuerza de sostén durante todas las etapas dela política electoral? Muy probablemente, los esquemas de subsidios deberían continuar en los periodos entre una elección y otra. Pero en esas etapas, ¿cómo pueden vincularse mejor a las actividades de construcción de los partidos—y de la democracia—en lugar de solo proveer flujo de efectivo? ¿Pueden asignarse de tal manera que se aumente lacompetenciasingenerarantagonismo entre quienes se encuentran en el poder actualmente?Yenlapráctica,¿quiéndeberíapagar?Espocoprobablequelasdonaciones voluntarias de los impuestos [checkoffs] cubran más de lo mínimo necesario para financiar los programas de subsidios, especialmente en la medida en que otorgarpagosentreunaelecciónyotraseanlameta.Cuandolosnivelesderiquezayconfianza son bajos, por razones tanto económicos como partidistas, los fondos públicos de cualquier tipo pueden ser motivo de controversia. Unaopciónseríanlosimpuestosdirigidos:desdehacemuchotiempolosKirchensteuer(impuestoseclesiásticos)han formado partedelaspolíticasalemanas.Porotrolado,losPolitiksteuer—que,aligualquelavariedadreligiosa,lesofreceaquienes no están de acuerdo con pagar, unaformasencilladeobjetar—podríanllenaralgunoshuecos,aunqueloslíderesparlamentariosy de los partidos en muchas democracias podrían estar renuentes a promulgar un impuesto reservadoparasuspropiasactividades. Los impuestos especiales sobre publicidadpodríanreciclarunaporcióndelfinanciamientopolíticoydevolverloalproceso,quizás incluso con algo de competencia, lo cual aumentaría los efectos delaredistribución,peroentremásestrictamentevayadirigidoel impuesto, más intensa será la oposición. Tanto los ingresos derivados de los checkoffscomo las asignaciones provenientesdelos fondos generales tienen el defecto de dirigir el dinero de los contribuyentes hacia candidatos que, de otra manera, no habrían contadoconsuapoyo.

Financiamientoexclusivamentepúblico. Si bien contar con algo de financiamiento públicoesbueno,¿seríainclusomejorque el financiamiento fuera exclusivamente público? La respuesta no es nada sencilla. La idea de eliminar el dinero privado—y a la excesiva influencia que comúnmente se supone que esto implica—del proceso político es muy tentadora en términos de anticorrupción, aunque no hay que pensar muchoparallegaralaconclusióndequelosinteresespudientesybienorganizadosno seríanmenospoderososbajounrégimenelectoralfinanciadopúblicamentequebajocualquierotro.Siloquenospreocupamáses el uso que hacen de él entre una elección y otra quienes tradicionalmente están en el poder, el financiamiento público exclusivo haríamuypocoparacontrolarlosabusos.

Cualesquiera que sean los méritos del financiamiento público exclusivo en términos de ayudaracombatirlacorrupción(que, dicho sea de paso, siguen siendo hipotéticos), sus limitaciones en términos de ayudar a construir una política democrática sustentable, son claros. Un país en vías de establecer o de restablecer un sistema de partidos competitivo puede verse tentado a recurrir al financiamiento público exclusivo (o algo que se le asemeje) como fuente de los recursos materiales necesarios para la vida política y para fomentar la competencia. De hecho, tal ha sido el caso de muchos regímenes postcomunistas de Europa Central y Oriental. 21 Sin embargo, esto no haría mucho por fortalecer la organización de los partidos (aunque sí podemos visualizarlo aumentando el tamaño y el pago en honorarios del personal profesional). Lo que es peor, el financiamientopúblico exclusivo reduciría los incentivos para movilizar a los ciudadanos—y ni hablar de los incentivos paraconstruircimientossociales ampliosyprofundos—encualquierfasequenoseaduranteelperiodoprevioalaselecciones.

Por otrolado,larendicióndecuentastambiénseveríaafectadabajounsistemadefinanciamientopúblicoexclusivo(salvoenel estricto sentido de requerir las cuentas de en qué se gastó el dinero). La aportación de fondos como una manera de expresar intensamenteunpuntodevistaseríareemplazadaporsubvencionesquepocotienenqueverconlaspreferenciasdelosvotantes,o peor aún, por subvenciones basadas en la fuerza electoral, lo que podría dar comoresultadolaexistenciadeunpequeñonúmero de partidosricosydominantesmáspropensosaconspirarconelfindeprotegersusbasesenlugardeasumirriesgosparainnovary cultivar nuevos electores. En ese supuesto, cualquier beneficio que pudiera haber traído el financiamiento público exclusivo en términos de aumentar la competencia, habría sido pasajero. Cualquier intento posterior por poner finalfinanciamientopúblico sin lugar a dudas se toparía con una fuerte resistencia de parte de muchas figuras políticas, y al igual que con los subsidios, la pregunta sigue siendo: ‘¿Cómo se recaudarán los fondos?’ Una cuestión que sevuelvemásapremianteporlasgrandescantidades queserequieren.

Una variante del financiamiento público exclusivo es el plan “Dinero Limpio ” que ya se ha puesto en marcha en algunos lugares de los Estados Unidos, como Arizona y Maine, y enalgunossistemaselectoralesmunicipalesdeCalifornia—yqueseestá analizando la posibilidad de adoptar en otros, comoOregón. 22 Loscandidatospuedenrecaudarygastardonacionesprivadassiasí

lo eligen, sujeto a ciertos requisitos de divulgaciónylímitesenlasaportaciones,perotambiénpuedenoptarporelfinanciamiento público exclusivo una vez que logren recaudar cierta cantidad en pequeñas donaciones. Propuesta como una estrategia para controlar loscostosygenerarconfianzaentreelpúblico,hastaahorala “PolíticaLimpia ”hatenidomuchoéxito,yharesultadoser particularmenteeficazenpermitiralasmujeresconvertirseencandidatasmáscompetitivas.

El financiamiento público exclusivo, al igual que algunos de los esquemas de financiamiento parcial más dadivosos que se pudieran imaginar, quizás sea un reflejo de una mala interpretación fundamental de la funcióndemocráticaquedesempeñanlos partidos políticos. Muchas democracias emergentes se han embarcado en vigorosas políticas de financiamiento público, enparte para brindar los recursos de los que carecen sus partidos, para equilibrar las desigualdades en la política y en las políticas, y para frenar la corrupción. 23 Pero al poner énfasis en una visión igualitaria y de mantenimiento delsistemadelospartidos,seignorasu valor como vehículos de contienda por interés propioy,porlotanto,sucontribuciónaldesarrollodemocráticobásico.Enefecto, a los partidos se lesterminatratandocomosifuerancompañíasserviciospúblicos.Esdecir,alpartidoseleterminaviendocomosi

fuera

…una dependencia que lleva a cabo un servicio en el que el público tiene un interés especial que sea suficiente como para justificar el controlregulatoriodelGobierno,asícomolaconcesióndeprivilegiosjurídicos,masnolapropiedadnilagestión gubernamentaldetodaslasactividadesdeladependencia. 24

Evidentemente, los partidos fuertes benefician al sistema político y, por extensión, al público en general. Pero por lo general estoesunproductosecundariodesusactividadespolíticasmásinmediatasydeinteréspropio.Trataralospartidoscomosifueran compañías deserviciospúblicosuorganizacionesdeservicioscívicosnosolodrenalapolíticadelapolítica,sinoqueledaalEstado (y potencialmente, a los funcionarios sin escrúpulos) un poder considerable sobre los partidos gobernantes y (de manera más ominosa) sobre la oposición. Pero lo que es peor todavía, como Ingrid van Biezen hace notar, los resultados pueden asemejarse mucho a los sistemas de “ partido cártel” , en los que los partidos aseguran su propia supervivencia al coludirse en las urnas y colonizar segmentos del Estado. 25 Irónicamente, el enfoque de compañía de servicios públicos puede incluso fomentar que haya más corrupción si los dirigentes de los partidos tienen acceso a los recursos públicos, 26 como ha sido el caso en muchas de las sociedades postcomunistas de Europa Central y Oriental, 27 o si la única consecuencia denoreelegiraunpartidoseríaqueunode los partidos que están coludidos llegue al poder. Si hay una competencia débil, y poca o ninguna necesidad de depender de una membresía masiva y aportaciones privadas para el apoyo financiero, y pocas conexiones convincentes entre el partido y los intereses de losdonantesylosgruposelectoressimpatizantes,habrámuypocosmotivospolíticosparanoincurrirenabusosdeese estilo.

MediosdecomunicacióngratuitosOfrecertiempoairegratuitoentelevisiónyotrosmediosdecomunicaciónalospartidosya algunos candidatos, a menudo aunado a prohibiciones sobregastosprivadosydelospartidosenmediosdecomunicación,esuna política bien establecida en muchas democracias, y de hecho puede continuar tanto durante el periodo entre una elección yotra como durante las campañas. Aquí nuevamente es necesario hacer concesiones, pero en este caso son favorables: como política contra la corrupción, las iniciativas de medios de comunicacióngratuitosestánampliamentesobrevaluadas,perodefinitivamente tienen sus ventajas por ser una manera de abrir el debate político a más partidos y puntos de vista. Asimismo, quienes se preocupan por la calidad de la competencia política y el debate pueden condicionar el acceso a los medios de comunicación gratuitos al uso de códigos de conducta política. Por ejemplo,sepuedeobligaraloscandidatosaquienesselesotorgatiempoaire en televisión a aparecer en sus propios anuncios propagandísticos y abstenerse de realizar ataquespersonales.Unejemplodeesto fue el “MinnesotaCompact” [Pacto de Minnesota], un convenio que condicionaba el acceso gratuito a unacampañademedios decomunicaciónaldebateconunaseriedereglassobrebuenapolítica. 28f

Este enfoque también plantea toda una gama de preguntas, empezando con aquellas relativas a cuestiones de libertad de expresión y el estatus legal de las restricciones sobre la compra y el uso de tiempo aire y de los espacios en los medios de comunicación masiva. Son importantes los umbrales de calificación: si se fijan enunniveldemasiadobajo,crearánunacacofonía de mensajes a los que nadie prestará atención, pero si se fijan demasiado altos, se excluirá a los nuevos candidatos, partidos y puntos de vista a la vez quesefomentaráeltipodeconfabulaciónentrelospartidosdominantesantesmencionada.Losesquemas de medios de comunicación gratuitos probablemente funcionan mejor cuando están dirigidos a los partidos, en lugar de a los candidatos individuales,peroenalgunospaíses,pormotivoslegalesypolíticos,lascampañasseorganizanporestosúltimos.Enlas democracias emergentesyrenacientestambiénexistenproblemasdecredibilidad:losciudadanospuedennotomarlosmensajesde los medios al pie de la letra, o incluso, quizás han aprendidocondesengañosanohacerlo. 29 Esposibletambiénquelosmediosde comunicación gratuitos no sean gratuitos en términos financieros: a menos que los requisitos estén plasmados enlaslicenciasde transmisión y luego se hagan valer, es posible que las emisoras esperen que Hacienda o la Tesorería del Estado pague la cuenta (potencialmente muy inflada). Bajo la mayoría de estos esquemas, los partidos deben pagar los costos de producción de los mensajes que elijan transmitir. Finalmente, otro riesgo de esto es que los candidatos o los partidos que estén estrechamente identificados con ciertos intereses comerciales conviertan sus transmisiones políticas en publicidad comercial mal disimulada, o viceversa.

No obstante, los esquemas de medios de comunicación gratuitos tienen un importante potencial para aumentaroprotegerla competencia entrelospartidos(ypuede,dependiendodelosprocedimientosdecalificación,ayudaralademocraciayrendiciónde cuentas dentro de los partidos al brindar un foro público en donde pueden hacerse escuchar las voces críticas), así como para movilizar la participación ciudadana. Son, sin lugar a dudas, una forma de subsidio, y los intentos de condicionar el acceso alos medios de comunicación gratuitos a los códigos debuenapolíticapueden,sisellevanmuylejos,imponerpordebajodelamesala visión de que los partidos son compañías de servicios públicos. Sin embargo, aunado a sensatas políticas distributivas de otros

tipos, y con expectativas realistas acerca de los posibles beneficios para lasociedad,valelapenainvestigarelpotencialquepueden tener los esquemas de medios de comunicación gratuita en democracias nuevas o renacientes, y pueden incluso ser una de las herramientasdistributivasmáseconómicasquehayadisponibles.

OBJETIVOS Y AGENTES: DARLE VIDA A LA POLÍTICA

Las herramientas de políticas de financiamiento político van dirigidas a unavariedaddeobjetivosoagentescuyasaccionesson integrales para la implementación, ya sea a través del cumplimiento de las políticas regulatorias o mediante la respuesta a los incentivos distributivos. La elección de los objetivos de las políticas de financiamiento político es, en parte, unafuncióndeotras decisiones en cuanto a las herramientas de políticas, pero también refleja unpanoramageneraldelosprogramasyoportunidades que existen en un sistema dado. La elección de los objetivos también implica una decisión sobrecuánampliahabrádeserlabase deocuánproactivohabrádeserunrégimendefinanciamientopolítico.Entrelosobjetivosoagentesclaveseencuentran:

Los propiospartidospolíticos,tantocomoentidadesnacionalesy,dependiendodelasestructuraspolíticas,enjurisdiccionesde menor nivel. Aquí se encuentran incluidos los funcionarios y dirigentes de los partidos —un grupo que en los sistemas parlamentarios puede traslaparse con el ejecutivo nacional (un tema que se analiza más adelante) — . También pueden involucrarse una variedad de organizaciones afiliadas, dependiendo de las tradiciones políticas de cada país. Entrelosejemplosse encuentran las fundaciones de los partidos en Alemania; ciertos sindicatos, organizaciones benéficas y centros estratégicos [think-tanks] o centros de políticas; periódicos y otros medios de comunicación; y grupos de mujeres y jóvenes, clubessocialesy demás organizaciones de grupos de electores clave. Precisamente quétanindependientessonenrealidaddichosgruposafiliadosy si se están convirtiendo en conductos para recaudar y gastar fondos que cada vez se asemejan más a las antiguas donaciones indirectas,seráncuestionesimportantesqueresolver.

Los candidatosindividualesy sus negocios y bienes personales también pueden serlosobjetivosdereglas,litigiosylegislación, como lo pueden ser también sus organizaciones de campaña y otras organizaciones relacionadas, tales como organizaciones benéficas y grupos de acciónpolíticapersonales.Dehecho,encasoscomolos “ comitésdeacciónpolíticadeliderazgo ”[leadership PACs] de los Estados Unidos, estas surgen como consecuenciade lasreglasodelamaneraenquelosdirigentesdeaprovechande las reglas. En otros casos, se convierten en partidos o en movimientos masivos: el movimiento ForzaItaliade Silvio Berlusconi estalló en la escena política italiana como una mezcla entre una organización personal, una formación política masiva, y un emporio comercial. Especialmente en casos en losquelossistemaspartidistasseencuentranenunestadodecambioconstante,no es difícil imaginarunagamadeorganizacionesquequizánosonpartidospolíticosoficialmente,peroque,aunasí,desdeunpunto devistafinancieroydecampañas,enmuchossentidosactúansilofueran.

CUADRO 3.PROBABLES IMPLICACIONES DE LA INICIATIVA REGULATORIA Y DISTRIBUTIVA PARA OBJETIVOS Y AGENTES

Objetivos/Agentes

Partidos

Candidatosindividuales

Donantes

Gruposdelasociedadcivil

Competencia

R-D+

R-D+/Organización

R-D+

R-D+

R-DMovilización Rendicióndecuentas

R-D+ R+D-

R-D- R-D-

R-D- R+D-

R-D+ R-D+ R-D+

R=regulatoria +=positivos D=distributiva -=resultadosnegativosentérminosdeunametaofunción

Los donantes, tanto individuales como organizados, nacionales e internacionales, serán objetivos obvios en cualquier sistema que permita la donación privada de fondos. Se aplicarán algunas reglas a la manera y las cantidades que aportan a las campañas. Las pequeñas donaciones individuales son una medida común de apoyo muy útil para determinar qué candidatos o partidos recibirán qué tipo de trato, y dichas donaciones pueden igualarse, ya sea total o parcialmente, con fondos públicos a fin de aumentar la importancia del apoyo de las bases. Los grandes donantes individuales—los “ peces gordos ” —tradicionalmente han sido una preocupaciónencuantoacorrupciónserefiere.Sinembargo,desdeelpuntodevistadelapolíticacompetitiva,puedeser