Idayris Yolima Carrillo Pérez Colombia Pág

Idayris Yolima Carrillo Pérez: Procuradora Delegada ante el Consejo de EstadoSección Electoral. Abogada, especialista en Instituciones Jurídicas Políticas y Derecho Público y Alta Dirección del Estado; Magister en Derecho y en Cultura Jurídica, Altos estudios en Gerencia Política y Gobernabilidad y estudiante de Doctorado. Ex Magistrada del Consejo Nacional Electoral, fundadora y primera presidenta de la Asociación de Magistradas Electorales de América. Asesora, consultora y conferencista en temas de Democracia, Electorales, Participación y Género.

La cuota de género en Colombia como un derecho rogado: Tres decenios que han marcado la historia Colombia

La puesta en marcha de los derechos humanos ha estado marcada por momentos históricos. Esos lapsos de tiempo, breves o largos, que han permitido la construcción de escenarios para hacer de los ideales utópicos, verdades y realidades.

En 1789, en el escenario quizás, más fantástico de la historia, de discursos grandilocuentes, de seres con pergamino de iluminados, de la lucha atribulada por sobrevivir, por comer, por generar espacios de participación, de generación de un ejemplo para el mundo en la construcción de sociedad y la búsqueda de un poco de igualdad para los hombres, se generaron dos momentos simbólicos y extraordinarios, elaborados y guiados por mujeres5 .

El 5 de octubre de 1789, alrededor de 7000 mujeres de los mercados, quienes no querían ser ajenas a los acontecimientos, emprendieron camino a Versalles, invadieron la Asamblea Nacional y una delegación se presentó ante el Rey, a quien le hicieron sancionar todos los decretos con lo que se encaminaba la transición de la monarquía hacía la República. En palabras de algunos historiadores6, fueron las salvadoras del proceso de renovación social en Francia. Dos años más tarde, en 1791, en consideración a que los Derechos del Hombre y del Ciudadano dejaba por fuera a las mujeres, a los negros y a los esclavos, Olympie de Gouges publicó un proyecto de contrato social relativo a la propiedad y a los hijos, así como una Declaración de los Derechos de las Mujeres y de las Ciudadanas. Entre sus artículos se encontraba: “La mujer nace libre y tiene los mismos derechos que el hombre” y “la ley debe ser la misma para todos: todos los ciudadanos hombres y mujeres, siendo iguales a sus ojos, han de poder ser elegidos para cualquier dignidad pública, cargo o puesto según sus capacidades, y sin distinción de ninguna otra clase más que la de sus virtudes y talentos”.

Esos momentos, la historia parece relegarlos o eclipsarlos con otros que trascendieron para la evocación de fechas, pero no para la consideración de derechos y garantías en materia de igualdad material entre hombres y mujeres.

Ese baluarte histórico en Colombia solo vino a tener verdadera preponderancia en materia de participación política para las mujeres, en tres momentos normativos decisivos como desarrollo rogado y específico: a) desde la Constitución de 1991 hasta la Ley 581 de

5 McPhee, Peter. La Revolución Francesa, Una Nueva Historia. Editorial, Critica Barcelona. 2002. Pág. 74. 6 Ibídem. 7 Daza Gacha, Diana Marcela y Montenegro Sarmiento, Laura Cristina. Tensiones en la Democracia. El Modelo Colombiano Leído desde los Paradigmas Democráticos. Konraf-Adenauer-Stiftung. 2016. Página 305.

8 “…en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente…”

2000 sobre participación de la mujer en los máximos niveles decisorios del poder público; b) desde la Ley 581 de 2000 hasta la expedición de la Ley 1475 de 2011 sobre organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos; y, c) desde la Ley 1475 de 2011 hasta el Proyecto de Código Electoral Colombiano 20202021.

Primer momento: Constitución Política de Colombia de 1991 hasta el año 2000.

La posibilidad de la participación política de la mujer tuvo un marco axiológico amplio en la Constitución de 19917. Desde el preámbulo se habla de un marco jurídico participativo en el texto constitucional8. En el articulado, se trata como valor (Art 1.)9, como fin esencial del Estado Social de Derecho (Art. 2)10 y, en los artículos 4011 y 4312 como derechos.

Con ello, se buscó que el modelo democrático constitucional, basado en la soberanía popular (artículo 3), tuviera una consagración y efectivización de derechos, la amplitud en derechos de participación y, sobre todo, la igualdad material para las mujeres (artículo 13)13, como despliegue de lo social más allá de “una simple muletilla retórica que proporciona un elegante toque de filantropía a la idea tradicional del derecho y del Estado”.14 Lo cual, en contenido y filosofía, emulaba lo consagrado siglos atrás en la Declaración de los Derechos de la Mujer, impulsada por Olympie de Gouges, que no era otra cosa que un trato igualitario en materia de participación entre hombres y mujeres en el escenario político.

No obstante, la realidad impuso una dinámica diferente, la efectivización del derecho de participación de la mujer en la vida pública y política, como bien lo retrató la Corte Constitucional en la sentencia C-371 de 200015, estaba rezagada, pues luego de mencionar algunas estadísticas frente a la educación y la participación laboral en distintos órganos del poder público, concluyó:

9 Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana…”. 10 “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”. 11 “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. (…). Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública.

12 “La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación…”. 13 Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

La cuota de género en Colombia como un derecho rogado: Tres decenios que han marcado la historia Colombia

a) Que a pesar de existir un claro equilibrio entre la población femenina y la masculina, calificada para acceder a los más altos niveles decisorios, tal equilibrio no se refleja en la efectiva representación de uno y otro en dichos niveles. b) Que la precaria representación de la mujer obedece a un criterio irracional de discriminación, más que a supuestos factores de inferioridad natural o de formación cultural y académica, lo demuestra de modo contundente el hecho de que en la carrera administrativa, cuyos cargos se proveen por el sistema de méritos, la representación de la mujer llega incluso a sobrepasar a la del hombre.

c) Que es necesario remover los obstáculos presentes que impiden la participación de la mujer con medidas que produzcan un doble efecto: uno inmediato, consistente en paliar la subrepresentación; y otro a más largo plazo, que incida en la transformación de la mentalidad, incompatible con los propósitos trazados por una Constitución igualitaria y democrática.

Siendo ese análisis y esa valoración sobre datos reales, el camino con el que se cimentó la Ley 581 de 2000, en tratándose de una efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13 (igualdad material), 40 (ser elegida y participar en todos los niveles de la administración pública) y 43 (igualdad de derechos y oportunidades para los hombres) de la Constitución Política.

Segundo momento: Ley 581 de 2000, cuota femenina, hasta la Ley 1475 de 2011. La Ley de Cuotas fue el resultado del ruego por exclusión de la cual eran víctimas las mujeres en el escenario público de mando; esto es, en los niveles de definición de las políticas públicas para el conglomerado social. Con esa normatividad se buscó una participación efectiva de la mujer en los órganos vértice del Estado. Se determinó que mínimo el treinta por ciento (30%) de los cargos de máximo nivel decisorio deberían ser desempeñados por mujeres.

14 Sentencia de la Corte Constitucional T-406 de 1992.M.P. Ciro Angarita Barón. 15 M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Se construía de manera formal y tangible, la acción afirmativa más importante para las mujeres, en tratándose de la participación en los cargos de mayor relevancia para la administración pública. Una discriminación positiva tardía, pero necesaria por la realidad de exclusión y discriminación que se estaba viviendo, inclusive con la Constitución del 91 en marcha.

La Corte Constitucional lo resumió y lo explicó de la siguiente manera:

“La cuota que se consagra en este artículo es, sin duda, una medida de acción afirmativa - de discriminación inversa-, que pretende beneficiar a las mujeres, como grupo, para remediar la baja participación que hoy en día tienen en los cargos directivos y de decisión del Estado. Esta cuota es de naturaleza “rígida”, pues lejos de constituir una simple meta a alcanzar, es una reserva “imperativa” de determinado porcentaje; aunque entendido éste como un mínimo y no como un máximo. Así mismo, la Corte entiende que es una cuota específica y no global. Es decir que se aplica a cada categoría de cargos y no al conjunto de empleos que conforman el “máximo nivel decisorio” y los “otros niveles decisorios.” A manera de ejemplo, significa que 30% de los Ministerios, 30% de los Departamentos Administrativos, 30% de la Superintendencias, etc. deben estar ocupados por mujeres y no, como algunos de los intervinientes lo sugieren, que sumados todos los cargos, el 30% de ellos corresponde a la población femenina, independientemente de si se nombran sólo ministras, o sólo superintendentes, etc.”

Norma y decisión constitucional que permitieron iniciar una transformación en el campo de aplicación de lo público. Porque fue imperativo pensar, no solo en una cuota femenina, sino en la importancia de tener a la mujer como fórmula de cambio en la administración, dadas sus virtudes, su valerosidad y sus conocimientos en las necesidades, solvencias y transformaciones que requería el país.

El cambio y el proceso progresivo no se estancó allí: se avizoró la necesidad de ajustar el modelo legislativo para permitir la inclusión imperativa de la mujer en el ámbito de los partidos y movimientos políticos. Lo cual dio lugar a la expedición de la Ley 1475 de 2011 sobre actores y procesos electorales.

Tercer momento: Ley 1475 de 2011 hasta el Código Electoral en proceso de determinación de vigencia.

La preponderancia de la mujer en los escenarios públicos propugnaba la necesidad de abrir camino en la política, a partir de los actores sobre los que se edificaba la democracia en Colombia: los partidos y los movimientos políticos. Fue así como la Ley 1475 en el artículo 28, determinó unas consideraciones especiales para inscribir candidatos,

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desde los aspectos cuantitativo y cualitativo. Esta regla creó unos máximos y mínimos. Desde el aspecto cuantitativo para inscribir candidatos por parte de los partidos, movimientos de naturaleza política y los Grupos Significativos de Ciudadanos. El número de candidatos en las listas a inscribir para la corporación de elección popular no puede sobrepasar el cupo a proveer. Salvo cuando se elijan hasta dos miembros, pues en dicho evento, aquellas podrán estar integradas hasta por 3 candidatos. De manera excepcional, los partidos o movimientos políticos pueden inscribir listas con un número inferior al de los escaños o curules de las corporaciones de elección popular.

En referencia a la inscripción de candidatos del compilado normativo relacionado, en consideración con el aspecto cualitativo, estableció tres presupuestos:

i) los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad;

ii) dichos candidatos deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos de conformidad con sus estatutos; y,

iii) las listas en donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta -exceptuando su resultado- deberán

conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros.

Es decir, que las listas constituidas por los partidos se deben conformar por mínimo un 30% de mujeres, tal y como se desprende de lo interpretado por la Corte Constitucional en la sentencia C-490 de 2011.16

Esa prescripción generó múltiples interpretaciones y un protagonismo institucional trascendental. Por un lado, desde el punto de vista temporal, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dejó claro que la cuota de género debía aplicarse desde las elecciones del año 201117, por el otro, desde las garantías y la progresividad de las acciones afirmativas, el Consejo Nacional Electoral permitió recomponer las listas de candidaturas para cumplir con la cuota de género18 y reguló temas sensibles. Mediante Resolución No. 2465 del 21 de septiembre de 2015, estableció que se revocaban las listas de candidatos que no cumplieran con la cuota de género de mujeres del 30%, y, con la Resolución No. 5271 del 25 de septiembre de 2019, dejó claro que no se revocaban las listas de candidatos con más del 70% de mujeres.

16 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 17 Concepto radicado No. 2064 del 27 de julio de 2011. 18 Concepto No. 8337 del 14 de septiembre de 2011. 19 Proyecto de Ley Estatutaria 409 de 2020 Cámara y 234 de 2020 Senado, “Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”.

Sin embargo, el tema no se agota ahí; por lo que la nueva normatividad en materia electoral, actualmente en examen en la Corte Constitucional19, trae dentro del proceso de progresividad y garantía del derecho de participación política de las mujeres, en el artículo 84, la exigencia que en las listas donde se elijan cinco (5) o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta, a excepción de su resultado, incluyendo aquellas relativas a la elección de directivos, cuando las agrupaciones políticas opten por este mecanismo para elección, deberán conformarse por un mínimo de cincuenta por ciento (50%) de mujeres, sobre el número de candidatos inscritos a la corporación que se pretenda postular. Para las listas de menos de cinco (5) curules, se les aplicará el treinta por ciento (30%) para la conformación de la cuota de género.

De esta manera, el Proyecto de Código constituye un avance en varios sentidos: Por un lado, la cuota pasa de ser de uno de los géneros (Ley 1475 de 2011), a ser cuota de mujeres ; y, por otro lado, porque donde no había cuota, se estableció el 30% y donde antes había el 30%, se elevó al 50 %. Sin embargo, no logra superar la brecha que generan diferentes porcentajes, de suyo excluyentes. En efecto, estas diferenciaciones contribuyen a acentuar la exclusión tanto en los territorios minoritarios (19 de las 33 circunscripciones a Cámara de Representantes), como en las circunscripciones especiales para indígenas, afrodescendientes, colombianos en el exterior, y raizales; por lo que la Procuraduría General de la Nación, solicitó a la Corte Constitucional eliminar esta barrera porque “ relativiza la igualdad en la participación política a un factor numérico, que no encuentra una justificación plausible en el contexto de discriminación histórico que ha padecido la mujer y, en cambio, se torna en un obstáculo para la paridad en ciertos escenarios, como el Congreso de la República”. Se espera que el nuevo Código Electoral cierre definitivamente esta brecha y los tres saltos decenarios que ha debido dar la sociedad colombiana en la búsqueda de la igualdad material, encuentren su verdadero sentido con el establecimiento de la paridad total. Con ello, queda claro que, desde el cimiento axiológico constitucional, el ruego y la formulación formal, se ha transitado con miras a lograr la efectiva paridad de género, que haga justicia a la participación real, verdadera y material de las mujeres en los grandes temas que se debaten en la sociedad.

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