Revista Zero edición 35 by revistazero

Una publicación de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales

Editorial ULTIM�TUM DOSIER: CONSTRUIR LA PAZ SOBRE LA GUERRA Edición - 35

35 6 Marie Harté y Eduardo Bechara Gómez: Construir la paz sobre la guerra Una publicación de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales

Segundo semestre 2017

.uexternado.edu.co/

10 Jaime Zuluaga Nieto: FARC: de ejército rebelde a partido político 16 Magda Jiménez: Movimientos sociales en clave de posconflicto

Ultim�tum:

DOSIER

Construir la Paz

sobre la guerra

Liber abaci

Polis

Contraseña

Las quiméricas exigencias financieras del posconflicto

La encrucijada de la Cooperación Sur-Sur en América Latina

Una visión estructurada de la globalización financiera

22 Irene Cabrera Nossa y Camilo Echandía Castilla: Retos de seguridad en la transición hacia la paz: los casos del Bajo Putumayo y el Catatumbo 30 Andrés Macías Tolosa: Después del desarme: garantías de seguridad a las FARC-EP 36 Jaime Polanco Barreto: Las Fuerzas Militares después de La Habana: a poner la casa en orden, sin olvidar de dónde venimos 44 Dylan Herrera: Reincorporación de las FARC-EP: ¿innovación, posconflicto o más de lo mismo? 50 Jorge Iván Cuervo Restrepo: Jurisdicción Especial para la Paz 56 Jorge Bonilla: Turismo, paz y posconflicto en Colombia 60 Victoria E. González M.: El papel de los medios en la construcción de la paz

Director Roberto Hinestrosa Editora general Diana H. Cure Hazzi Redacción general Joan Rojas Rivera Consejo editorial Roberto Hinestrosa, Mauricio Pérez, Clara Inés Rey, Gonzalo Ordóñez, Lucas Gómez Diseño y Diagramación Gatos Gemelos

POLIS 66 Paula Ruiz: La encrucijada de la Cooperación Sur-Sur en América Latina 74 María del Rosario Oviedo Rojas: La construcción de paz, un producto para fortalecer la cooperación Sur-Sur de Colombia 80 Nicolás de la Peña: ¿La luz solo llega a Oriente?: la cooperación para la facilitación del comercio y sus perspectivas para América Latina 84 Giancarlo León Collazos: Los gabinetes binacionales como herramienta política en la Cooperación Sur-Sur: el caso del Perú y Colombia 88 Pío García: Saemaul Undong, Movimiento Nueva Comunidad

LIBER ABACI 92 Juan Felipe Jiménez Trucco: Las quiméricas exigencias financieras del posconflicto 106 Thomas Tegethoff: Sostenibilidad vs. Rentabilidad: ¿una paradoja? 114 Mauricio Avellaneda Hortúa y Germán Forero Laverde: Un capitán para el regreso a la normalidad

CONTRASEÑA 120 Luis Fernando García Núñez: Una visión estructurada de la globalización financiera 124 Luis Fernando García Núñez: Publicaciones de la Figri 128 Luis Fernando García Núñez: Cuadernos del CIPE

Corrección de estilo y asesoría editorial Elkin Rivera Ilustraciones Andrés García, Joan Rojas Colaboradores Eduardo Bechara, Marie Harté, Jaime Zuluaga, Catalina Jiménez, Jorge Bonilla, Jaime Polanco, Dylan Herrera, Jorge Iván Cuervo, Camilo Echandía, Irene Cabrera, Andrés Macías, Victoria Elena González, Thomas Manfred Tegethoff, Juan Felipe Jiménez Trucco, Mauricio Avellaneda, Germán Forero, Ximena Ruiz, María del Rosario Oviedo, Giancarlo León, Nicolás de la Peña, Pío García, Luis Fernando García Publicación de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. PBX: (1) 341 9900, ext. 2001. Calle 12 # 0-07 este (CIPE) Bogotá, Colombia. Correo electrónico: revistazero@uexternado.edu.co edición online: http://zero.uexternado.edu.co/ ISSN electrónico: 2344-8431 ISSN impreso: 0123-8779

Editorial

Después de transcurridos más de cinco decenios de presencia guerrillera en el territorio nacional, el 24 de noviembre de 2016 el presidente de la república, Juan Manuel Santos, y el jefe de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), Rodrigo Londoño, firmaron por fin el acuerdo de paz en el teatro Colón de Bogotá. Cumplidos los requisitos de la fase de negociaciones (peace making) entre representantes de la guerrilla más beligerante del hemisferio y la más antigua del mundo, y el equipo negociador del gobierno nacional, se pudo dar por terminado un conflicto que afectó a la sociedad colombiana en su conjunto desde mediados de la década de los sesenta. Pese a la impugnada votación refrendadora del documento del acuerdo, cuyos resultados llevaron al país a una de sus cotas más convulsivas de polarización, y a que la puesta en marcha de este quedó atrapada en la campaña electoral, el gobierno avanza en medio de las más pugna ces controversias hacia la etapa que instrumenta el corpus del poscon‑ flicto (peace building).

La transición y la consolidación de este hecho histórico dependen, sin lugar a dudas, del éxito o el fracaso de las ejecutorias que han ido desarrollándose como políticas de Estado desde la firma del acuerdo, cuya implementación ha resultado mucho más complicada de lo imaginado. Sin duda, para llevar esto a buen término se requiere el liderazgo de políticos dispuestos a jugársela por la reconciliación, propósito principal de un proceso de paz, y el apoyo de una ciudadanía que tenga la plena intención de dejar atrás los rencores. Solamente a mediano y largo plazo el proceso de paz colombiano sentará un precedente memorable, tanto en el ámbito nacional como en el internacional, configurando por un lado un modelo único de resolución de conflictos, y determinando por otra parte la medición tanto de la elasticidad de nuestro régimen democrático como de nuestra fortaleza institucional. En esta edición de la revista Zero aparece un extenso dosier inspirado en el curso de verano “Construir la paz sobre la guerra”, abierto por la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, en el que sus coordinadores académicos presentan una serie de artículos en los que se analizan exhaustivamente los componentes que, de manera práctica, llevarían a buen término el desarrollo de la fase de consolidación del proceso de negociaciones hacia una paz estable y duradera.

Ultim�tum

DOSIER: CONSTRUIR LA PAZ SOBRE LA GUERRA 6 10 16 22

Marie Harté y Eduardo Bechara Gómez: Construir la paz sobre la guerra Jaime Zuluaga Nieto: FARC: de ejército rebelde a partido político Magda Jiménez: Movimientos sociales en clave de posconflicto Irene Cabrera Nossa y Camilo Echandía Castilla: Retos de seguridad en la transición hacia la paz: los casos del Bajo Putumayo y el Catatumbo

30 Andrés Macías Tolosa: Después del desarme: garantías de seguridad a las FARC-EP 36 Jaime Polanco Barreto: Las Fuerzas Militares después de La Habana: poner la casa en orden, sin olvidar de dónde venimos 44 Dylan Herrera: Reincorporación de las FARC-EP: ¿innovación, posconflicto o más de lo mismo? 50 Jorge Iván Cuervo Restrepo: Jurisdicción Especial para la Paz 56 Jorge Bonilla: Turismo, paz y posconflicto en Colombia 60 Victoria E. González M.: El papel de los medios en la construcción de la paz

Construir la paz

sobre la guerra

La firma del acuerdo de paz entre el gobierno de Santos Calderón (2010-2014 y 2014-2018) y la antigua guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP), el 24 de noviembre de 2016, marca un hito indiscutible en la historia de Colombia. De este modo, se puso fin oficialmente a décadas de conflicto armado con una guerrilla que llegó a representar, en su momento, un desafío a la seguridad del Estado, aunque, en la antesala de las negociaciones en La Habana (Cuba), y en el transcurso de estas, se veía notablemente abatida, sobre todo en términos militares y territoriales. Varias señales muestran que dicho acuerdo no marca un final, sino un punto de partida, un nuevo escenario con muchas oportunidades para el país en cuanto a construir la paz sobre la guerra, así como retos que pueden comprometer la sostenibilidad de tal propósito. En este sentido, con las contribuciones incluidas en el presente dosier de Zero se le ofrecen al lector elementos de análisis frente a

desafíos diversos en su naturaleza, aun cuando relacionados entre sí; uno de ellos es la irrupción en la política de la guerrilla como partido con la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) y la articulación respectiva con lógicas de acción colectiva, con las garantías de seguridad del caso dadas por el Estado, debido a las condiciones que pueden vulnerarla, asociadas en particular a economías criminales en territorios estratégicos, donde operan otras estructuras armadas, con consecuencias de peso en el tránsito a la vida civil de los combatientes, especialmente en lo que respecta a la reincidencia. Tal panorama demanda una serie de reformas institucionales, algunas de las cuales están previstas en lo acordado; por ejemplo, lo relacionado con la reincorporación económica y social de los antiguos guerrilleros, así como frente al esquema de protección requerido para aquellos involucrados en el ejercicio de la política, y la aplicación del marco jurídico transicional, a la par con otras

Marie Harté marie.harte@uexternado.edu.co Eduardo Bechara Gómez eduardo.bechara@uexternado.edu.co Coordinadores académicos Programa de verano “Construir la paz sobre la guerra” Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales

que no lo están, por decisión de las partes, al momento de definir las reglas del juego de la negociación, pero que resultan necesarias, como lo relativo a las Fuerzas Militares. A lo anterior se agrega la necesidad de un nuevo marco de referencia en el contexto del cubrimiento mediático y la apertura de nuevas oportunidades económicas, ligadas al turismo, sin desconocer los riesgos existentes. Los autores participaron como profesores en el programa de verano «El camino hacia el posconflicto: Colombia, en la intersección de la guerra y la paz», desarrollado en 2016, durante el periodo intersemestral. Una iniciativa pionera de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, que contó con el aporte de académicos de otras unidades de la Universidad Externado de Colombia (Facultad de Administración de Empresas Turísticas y Hoteleras, Facultad de Ciencias Sociales, Facultad de Comunicación Social y Periodismo, Facultad de Economía y Facultad de Derecho), e invitados externos

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DOSIER: CONSTRUIR LA PAZ SOBRE LA GUERRA

vinculados a la antigua Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR), el Centro de Memoria, Paz y Reconciliación, la Fundación Ideas para la Paz (FIP), la Fundación Prolongar, International Alert, la Red Nacional de Programas Regionales de Desarrollo y Paz (Red Prodepaz), Rodeemos el Diálogo (ReD), la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (Uariv), la Universidad de los Andes y la Universidad Nacional de Colombia. Cada autor, a partir de su área de experticia, muestra tanto las oportunidades como los riesgos derivados del escenario posterior a la firma de los acuerdos de paz. Por una parte, en este dosier se pone de relieve que, pese a los retos que implica la superación de cincuenta años de lógica armada, existe un escenario favorable para empezar a implementar reformas importantes para el país. Como lo subrayan Catalina Jimé nez y Jaime Zuluaga, tal contexto se

constituye en una oportunidad para fortalecer la democracia, mediante la inclusión de nuevas fuerzas en la arena política, junto con la consolidación de movimientos sociales. El fortalecimiento democrático pasa también por una serie de reformas institucionales, punto clave de todo proceso de transición, en particular frente a condiciones adversas de seguridad, ya que pueden traducirse en riesgos para líderes políticos y activistas sociales, como lo señalan Camilo Echandía e Irene Cabrera. De manera específica, Andrés Macías y Jaime Polanco ofrecen una visión conjunta en torno a los ajustes requeridos en el sector de defensa y seguridad, no todos contemplados en los acuerdos, pero no por ello menos necesarios. Adicionalmente, Jorge Bonilla nos recuerda que las oportunidades económicas son indudables, en particular en el sector turístico, pues podría experimentar un nuevo auge en varios territorios del país. A su vez, Victoria González

pone el acento en el papel de los medios de comunicación frente al cubrimiento de las dinámicas asociadas tanto a la guerra como a la paz. Ahora bien, los autores identifican algunos riesgos que hay que considerar, en cuanto representan condiciones que pueden comprometer la sostenibilidad de lo acordado en La Habana. Camilo Echandía e Irene Cabrera recalcan la permanencia de estructuras armadas y de lógicas criminales en algunos territorios del país, las cuales podrían dificultar la implementación de los acuerdos de paz. También está la falta de preparación del Estado en el proceso de reincorporación económica y social, un eslabón fundamental en la construcción de paz, puesto que pone en riesgo el tránsito a la vida civil de los excombatientes, sin desconocer los méritos del andamiaje institucional previo, en clave de reintegración, aplicable a desertores de las FARC-EP, como lo analiza Dylan Herrera. Por su parte,

Jorge Iván Cuervo advierte sobre la difícil implementación de las medidas de justicia transicional, frente a una sociedad muy desconfiada ante la aplicación de medidas excepcionales, interpretadas como impunidad por algunos sectores. Recogemos así algunas contribuciones de los profesores que participaron en la primera edición del programa de verano, a la vez que preparamos con entusiasmo la segunda, «Construir la paz sobre la guerra», en la que analizaremos con más detalle las oportunidades y los riesgos en el marco de la implementación de lo acordado en La Habana. Finalmente, no podíamos dejar pasar la oportunidad para recordar a Reinaldo Gary, profesor en la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, quien como académico y funcionario estuvo vinculado a muchos de los temas relacionados con la guerra y la paz en Colombia.

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FARC: de ejército rebelde a partido político El Congreso Nacional de las FARC-EP, «Por un gobierno de transición para la reconciliación y la paz»1 , formalizó la creación de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC), partido que consolidó la transición del grupo insurgente de las armas a la política. Terminaron así «53 años de rebeldía armada» para dar paso a una «nueva forma de lucha de las mayorías por el cambio, por un nuevo país […], el de la inclusión, el de la justicia social y la soberanía, el del respeto a la dignidad humana y a la naturaleza» (Estado Mayor Central de las FARC-EP, 2017). El 31 de octubre de 2017 el Consejo Nacional Electoral (CNE) le reconoció la personería jurídica. La mutación de ejército rebelde a partido político estaba prevista en el «Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera» —en adelante, Acuerdo— como «condición

1. Celebrado en Bogotá del 27 de agosto al 1.° de septiembre de 2017, y en el que participaron más de 1.100 delegados.

necesaria para el fin del conflicto armado […] y el fortalecimiento de la democracia en Colombia». La nueva fuerza se comprometió a aportar a la reconciliación nacional, convivencia pacífica, no repetición y transformación de las condiciones que permitieron el origen y la persistencia de la violencia (Acuerdo Final, 2016, p. 68). Acuerdos de paz y programa de la FARC La FARC nace de los acuerdos de paz, en los que se comprometió a la creación de condiciones y garantías para la mutación de organizaciones alzadas en armas a partidos/movimientos políticos, su participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y eventual conversión en alternativas de poder. Esto es inherente a los acuerdos de finalización del conflicto armado mediante la negociación política. Así sucedió en Irlanda, El Salvador, Guatemala y Colombia: el Irish Republican Army (IRA), el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), la Unidad Revolucionaria

Nacional Guatemalteca (URNG) y el Movimiento 19 de Abril (M-19), respectivamente, se convirtieron en partidos/movimientos políticos legales mediante acuerdos de paz y de inmediato actuaron como tales. En ese orden de ideas, la FARC sostiene lo siguiente: El desistimiento del alzamiento armado contra el Estado no conduce […] al fin de nuestras aspiraciones históricas de transformación revolucionaria del orden social capitalista vigente en el país, sino que conduce más bien a la continuidad de nuestra lucha por la vía exclusivamente política. El Acuerdo Final lo hemos concebido en términos de los mínimos necesarios para desatar un proceso de democratización política, económica, social y cultural e iniciar el proceso de construcción de la paz estable y duradera, que en lo esencial comprende la realización de reformas históricamente aplazadas que —de implementarse en los términos previstos—, abren la posibilidad de transformaciones estructurales más profundas de la formación socioeconómica y política capitalista en dirección a un nuevo orden social (Tesis preparatorias, 2017).

Jaime Zuluaga Nieto Docente investigador Facultad de Ciencias Sociales y Humanas Profesor emérito jaime.zuluaga@uexternado.edu.co

Estos «mínimos necesarios» que incorporan a su programa político y cuya aplicación abre una etapa de transición son los siguientes: a) los orientados a la «ampliación y profundización de la democracia» que fortalezca el pluralismo, la inclusión y proscriba la violencia como recurso en el ejercicio de la política; b) la promoción del reformismo rural para la transformación estructural del campo con el propósito de crear «condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural»; c) la «solución al problema de las drogas ilícitas», que demanda un tratamiento integral que comprometa a productores y consumidores, asuma las causas y consecuencias del fenómeno, proponga alternativas orientadas a mejorar «las condiciones de bienestar y buen vivir de las comunidades […] en los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito» y potencie la lucha contra «las organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico […] y la lucha contra la corrupción», y d) el reconocimiento de los derechos de todas las víctimas a la verdad,

justicia, reparación y garantías de no repetición, asociado a un sistema de justicia transicional, del cual es columna vertebral la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Para ello resulta indispensable esclarecer la verdad, establecer las responsabilidades de los diferentes sectores de la sociedad en la comisión de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario con ocasión del

conflicto armado y poner fin a la impunidad que ha acompañado y alimentado los ciclos de violencia (Acuerdo Final, 2017, p. 99). Avanzar en los «mínimos necesarios» no excluye, según la FARC, trabajar por los objetivos de las transformaciones revolucionarias del orden capitalista. [Como] partido revolucionario, que al tiempo que debe representar una opción política para los problemas cotidianos de la población y disputar de esa manera el espacio político del presente, debe contener el deseo y los propósitos de adelantar las tareas necesarias para la transformación estructural y superación del orden social que nos ha colocado como el tercer país más desigual del planeta. En ese sentido, es también

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La acción política se apoyar� en lo que llaman su «acumulado histórico»: las relaciones de solidaridad y vida colectiva construidas en torno a los objetivos de su lucha político-militar.

Por el momento, [la FARC] inicia con una bancada de cinco senadores y cinco representantes a la Cámara, pero están obligados a presentarse a elecciones. Si superan la votación necesaria para alcanzar esas curules, ampliarán su bancada. 12

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un partido para otro mundo posible, en él deben tener cabida y con particular énfasis las aspiraciones de las mujeres por superar de manera definitiva el régimen patriarcal existente (Estado Mayor Central de las FARC-EP, 2017).

La estrategia política La FARC se propone «contribuir a conformar un nuevo poder político y social, de transformación y superación del orden social existente», para lo cual es imperativa la participación electoral en la disputa por el poder político y los espacios de representación, a la vez que avanzar en «la producción de nuevo poder social “desde abajo” por el conjunto de los diversos sectores sociales», lo que conciben como proceso constituyente (Estado Mayor Central de las FARC-EP, 2017). La acción política se apoyará en lo que llaman su «acumulado histórico»: las relaciones de solidaridad y vida colectiva construidas en torno a los objetivos de su lucha político-militar. Estas comprenden su pasado de organización militar asociada a estructuras de partido, presentes desde sus orígenes cuando

emergieron a la sombra del Partido Comunista (PC); continuadas después de su distanciamiento con este partido con la creación del Partido Comunista Clandestino, primero, y después, del Movimiento Bolivariano. También en su arraigo territorial y la continuada presencia en algunas zonas rurales en las que operaron como Estado de facto. Finalmente, en la capacidad para actuar en los espacios urbanos, en los que su presencia, contrastada con la que han tenido en el sector rural, es inferior. Tres elementos estructuran su estrategia política: la propuesta de un «gobierno de transición de gran coalición democrática», sustentada en la aplicación del Acuerdo Final; «un movimiento de movimientos de gran convergencia nacional» y la conversión de «partido urbano [en un] nuevo poder urbano» (Estado Mayor Central de las FARC-EP, 2017). El gobierno de transición sería la materialización del Pacto Político previsto en dicho acuerdo y para ello requieren consolidar su presencia en los espacios de representación política. Por el momento, inicia con una bancada de cinco senadores y cinco representantes a la Cámara,

pero están obligados a presentarse a elecciones. Si superan la votación necesaria para alcanzar esas curules, ampliarán su bancada. En asambleas y concejos deben conquistar con votos la representación. La decisión de participar con candidato propio en las elecciones presidenciales no excluye la posibilidad del gobierno de transición, y responde a la urgencia de construir una base electoral propia 2 . Esto será importante para negociar su posición en las eventuales coaliciones. La «gran convergencia nacional» implica la búsqueda de alianzas flexibles en torno a las reivindicaciones de los factores que afectan la vida cotidiana de las poblaciones. En este campo se trata de articulaciones en torno a las reivindicaciones y luchas de las organizaciones sociales, en las que se pondrá a prueba la solidez de las redes políticas y sociales construidas en décadas de acción político-militar, así como la capacidad de descifrar las nuevas formas de acción colectiva y de renovarse para integrarse adecuadamente a estas y fortalecer sus propias redes políticas. Por último, encaran el gran desafío de, sin desechar lo construido como organización con fuerte arraigo territorial rural, fortalecerse en

2. Nota de los editores. Aunque Rodrigo Londoño había sido designado como candidato, la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común decidió retirar su nombre en marzo de 2018, por los motivos de salud que lo aquejan, sin proponer un remplazo.

los espacios urbanos. Se trata de un diálogo interno que les permita proyectarse desde su propia concepción y experiencia hacia las realidades actuales de las luchas y las organizaciones sociales, y de un diálogo con esas fuerzas sociales y políticas con las que aspiran a articularse para fortalecerse en los espacios urbanos, muchas de las cuales no han compartido su pasado insurgente y, en los últimos años, incluso han rivalizado con las negociaciones de paz en la exigencia al gobierno del reconocimiento de sus propios espacios.

La FARC reivindica el legado histórico de sus antiguas luchas insurgentes como una fortaleza, pero este es también fuente de debilidad y de resistencia a la innovación.

Mirando el futuro Las condiciones no son fáciles para la FARC. Tiene que enfrentar sus propias limitaciones y las derivadas de un entorno complejo, fuertemente polarizado y en el que los juegos de intereses han creado un ambiente que enturbia las condiciones de construcción de paz. La FARC reivindica el legado histórico de sus antiguas luchas insurgentes como una fortaleza, pero este es también fuente de debilidad y de resistencia a la innovación. La conservación de la sigla FARC para nombrar la nueva fuerza política es expresión de esta relación contradictoria. ¿Qué tanto pesa lo que podemos llamar el conservadurismo sobre la capacidad de renovarse para poder descifrar las condiciones actuales de la sociedad y de sus conflictos? Es algo que aún no podemos valorar.

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Era de esperarse que su salida de la guerra y la apuesta por la opción política neutralizaran, al menos parcialmente, las resistencias que décadas de conflicto armado con su secuela de atrocidades generaron en diferentes sectores sociales y políticos. No ha sido así. Ni siquiera el que las FARC-EP hayan dado pruebas incontrovertibles del cumplimiento de su compromiso para el tránsito de las armas a la política ha sido lo suficientemente apreciado en la votación necesaria para alcanzarlo. La defensa del acuerdo con sus implicaciones reformistas está lejos de ser un propósito nacional. Hoy es más un factor de división. La transición la están combatiendo poderosos sectores retardatarios, refractarios al cambio y a la modernización de la sociedad, que se resisten a ceder el más pequeño de sus privilegios extremos en aras de la democratización de la sociedad y la reducción de la inequidad. Un ejemplo claro de la radicalidad de esta oposición y defensa cerrada de intereses se manifiesta en la decisión de la Corte Constitucional. Si bien declara constitucional el derecho de los dirigentes de la FARC a la participación política, a pesar de que pueden ser juzgados y sancionados por la comisión de crímenes de competencia de la Jurisdicción Especial de Paz (JEP), mutila sus alcances al excluir de su competencia obligatoria a los funcionarios estatales y particulares. Deja de ser una

justicia para todos y termina por ser discriminatoria. Es un pasaporte para mantener la impunidad que ha alimentado los redivivos ciclos de violencia en nuestra historia, y una manera de afectar los derechos de las víctimas a la verdad, justicia reparación y garantías de no repetición. No es posible ignorar la magnitud del compromiso de particulares y agentes estales en la creación, funcionamiento y financiamiento de maquinarias de guerra que convirtieron en víctimas a millones de colombianos. También expresa el juego de intereses y la radicalidad de la oposición al Acuerdo Final la decisión del Congreso de inhabilitar a los que han litigado en el campo de los derechos humanos para asumir la condición de magistrados de la JEP. Se pretende una JEP a la que hay que quitarle los pocos «dientes» que le quedaron. A ello se le suman las maniobras para hacer inviable o inocua la reforma política y perpetuar las formas de acción política que integran la «guerra» prolongada y silenciosa contra la democratización y depuración del ejercicio de la política. Los proyectos reformistas de contenido económico y social, que forman parte de la reforma rural integral, quedaron al margen del procedimiento legislativo especial. Su futuro es incierto porque son proyectos que pueden afectar intereses de algunos sectores privilegiados, se debatirán en una legislatura

En medio de este complejo panorama no podemos menos que plantear que, para el fortalecimiento y profundización de nuestra precaria democracia, es conveniente una FARC fuerte políticamente, que contribuya a la reconciliación nacional y a la convivencia pacífica.

atravesada por el debate electoral y serán presentados a un gobierno con el «sol a las espaldas», con escasa capacidad de gestión. En estas condiciones, la FARC no podrá reivindicar parte de los contenidos reformistas del acuerdo incorporados en su programa. Deberá levantar de nuevo esas reivindicaciones y tender puentes con las organizaciones sociales y políticas democráticas para tratar de sacarlas adelante. Y ello ocurrirá en condiciones de fuerte fragmentación de lo que podemos llamar el campo democrático, una parte que no parece estar dispuesta, al menos por ahora, a asumir los riesgos de alianzas con el nuevo partido por los eventuales costos políticos que pueda generar. En medio de este complejo panorama no podemos menos que plantear que, para el fortalecimiento y profundización de nuestra precaria democracia, es conveniente una FARC fuerte políticamente que contribuya a la reconciliación nacional y a la convivencia pacífica. Esa sería una forma de coadyuvar a «civilizar» el ejercicio de la política y a erradicar la «guerra» silenciosa de los odios, el sectarismo, la manipulación de las emociones y los miedos. Ese es el «fantasma» que amenaza la construcción de paz, entendida como democratización incluyente y modernización de la sociedad que acerque a los ideales de una sociedad más justa y equitativa.

Referencias Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (2016). Recuperado de http://pazfarc-ep.org/ images/acuerdo-final-dialogos-de-la-habana.pdf. Estado Mayor Central de las FARC-EP (2017). Informe Central al Congreso Fundacional del Nuevo Partido Político. Recuperado de https:// www.farc-ep.co/comunicado/informe-central-al-congreso-fundacional-del-nuevo-partido-politico.html. Tesis preparatorias del Congreso Fundacional del Partido de las FARC-EP (2017). Tesis de abril. Recuperado de file:///C:/Users/USUARIO/ Google%20Drive/FARC-EP%20DOCUMENTOS/ FARC_Tesis-Abril.pdf.

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Movimientos sociales

en clave de posconflicto Los movimientos sociales en Colombia tienen una estructura de oportunidad para construir su agenda, e incidir en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas.

Con la firma final del acuerdo de paz en noviembre de 2016, el país asiste a un proceso transicional denominado posconflicto. Este se entiende como un profundo y complejo proceso de transición política, en el que un régimen preexistente político o económico es remplazado o modificado con la sustitución o negociación de valores, normas,

reglas de juego e instituciones asociadas (Santamaría, 1982). Durante ese tiempo crítico se opera lo acordado en los ámbitos local y nacional, enmarcado en una profunda incertidumbre, pero con la certeza de que realizarlo es vital para mejorar la transformación de reglas institucionales, mecanismos de participación y competencia política, es decir, la estructura de la democracia. Vale la pena recordar que, en los numerosos procesos de transición política que se han presentado en América Latina, África, Asia e incluso Europa Oriental, se registraron inusitados aumentos de la movilización social y política por parte de antiguos y nuevos colectivos sociopolíticos que «buscaron forzar o reforzar las aperturas desde arriba, mientras el componente social

Magda Catalina Jiménez Docente investigadora Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales magda.jimenez@uexternado.edu.co

buscaba seguir negociando a través de la movilización, pero dentro de los marcos institucionales establecidos dentro del proceso planteado» (Garretón, 1997, p. 7). En ese orden de ideas, los movimientos sociales en Colombia tienen una estructura de oportunidad para construir su agenda, e incidir en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. Por lo tanto, no resulta sorpresivo que la movilización social aumente y sea más persistente en las circunscripciones especiales para la paz (CTPE)1 , en las que los colectivos sociales serán actores sustanciales en la implementación de lo acordado. Así, los movimientos sociales colombianos se encuentran en un profundo proceso de transformación no solo en cuanto al tipo de organizaciones y los tipos organizativos, sino en la manera en que interactuarán

1. Nota de los editores. Vale la pena aclarar que en el momento en que se hizo este artículo, estaba todavía vigente la figura de las circunscripciones especiales para la paz que no fueron aprobadas, posteriormente, por el Congreso de la República. Pese a recibir 50 votos a favor y apenas 7 en contra, faltó un voto para darle curso, en cuanto se trataba de una votación calificada. Posteriormente, una instancia judicial, al pronunciarse sobre una acción de tutela, ordenó enviar el texto del acto legislativo al presidente de la república para su sanción.

con los actores institucionales y del mercado en diversos ámbitos. Por ello, comprender los movimientos sociales en este especial contexto proveerá pistas para entender los desafíos que su presencia significa para el sistema político colombiano que se está reconfigurando. Desafíos de los movimientos sociales Varios son los desafíos a los que se enfrentan los movimientos sociales en la transición que significa el posconflicto: la conceptualización de estos, su organización y alcance, sus temas y repertorios de acción, la militarización de la protesta y la participación en las elecciones legislativas del 2018. El primero se refiere al concepto que, desde el Estado, los organismos de seguridad e incluso la opinión pública se han hecho de los colectivos sociales y sus acciones colectivas, ya que el contexto de la Guerra Fría creó lo que se ha denominado una sociedad contrainsurgente, es decir, que «la amenaza interna logra articular tanto los intereses de los organismos estatales como de las élites políticas y económicas en torno a la salvaguarda del orden» (Franco, 2002, p. 72).

Es evidente que el impacto de concebir la participación política de esa forma tuvo nefastas consecuencias para la movilización de los diversos colectivos sociales, al asociarlos a conceptos como desor den, ingobernabilidad, violencia o parálisis social. Por ello, el posconflicto emerge como una oportunidad única para superar esa interpretación contrainsurgente y con ello profundizar en que el disenso es condición necesaria para la democracia en su aspecto de pluralismo político.

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Es vital para la gobernabilidad y el éxito del posconflicto que la desconceptualización de la sociedad contrainsurgente se inicie por parte de los gobernantes y líderes políticos de los territorios (…). De este modo, el cambio de concepto debe ser más notorio a nivel territorial, recordándoles a los decisores políticos subnacionales que los movimientos sociales: Permiten la expresión política de los actores sociales subrepresentados, contribuyen a la socialización de la ciudadanía en los valores democráticos, enriquecen el debate político, visibilizan problemas relevantes coadyuvan en la formación de la sociedad civil y fomentan el control social de la gestión pública (Cruz, 2015, p. 93).

Y es que, en los territorios donde funcionarán las circunscripciones especiales para la paz, los diversos sectores sociales de mujeres, indígenas, ambientales, culturales,

DOSIER: CONSTRUIR LA PAZ SOBRE LA GUERRA

campesinos, mineros o de jóvenes tienen que realizar un importante trabajo para posicionarse como actores legítimos dentro de los procesos de negociación de la política pública local o en procesos coyunturales de movilización. Es vital, entonces, para la gobernabilidad y el éxito del posconflicto que la desconceptualización de la sociedad contrainsurgente se inicie por parte de los gobernantes y líderes políticos de los territorios, aceptando el disenso y la legitimidad de otras formas de hacer política, como lo realizan los movimientos sociales. El segundo se enmarca tanto en la organización como en el alcance de los movimientos sociales en

los planos local y nacional. Lo primero que se debe señalar es que Colombia, más que un movimiento social de orden nacional, heterogéneo, transversal, solidario, tiene múltiples movilizaciones sociales descentralizadas, pero con capacidad de presión territorial, que se han incrementado en los últimos años, de acuerdo con las cifras del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep). El éxito de movilizaciones como el paro nacional agrario, el paro minero o el paro de profesores da cuenta de la experiencia adquirida respecto a la capacidad organizativa de los colectivos, que han transitado de espacios rígidos y verticales a unos más asamblearios y horizontales,

Los temas y los repertorios de acción usados por los colectivos sociales, en el contexto actual, deberán empezar a ser tratados por parte del gobierno como prioritarios para su agenda (…). imprimiéndoles un carácter y una identidad más sólidos a sus miembros. Además, han aprendido a dosificar sus recursos económicos, humanos, políticos e incluso simbólicos, con el fin de potenciarlos cuando la clase de modalidad de acción colectiva así lo requiera. Así, la idea que la sociedad contrainsurgente ha construido sobre las organizaciones se desvirtúa de acuerdo con la capacidad de presión que han logrado en los últimos años, llegando incluso a ser un actor predominante no solo en la construcción de los acuerdos, sino en la operacionalización de los puntos pactados y como garantes de su cumplimiento. Por ello, entender que los movimientos sociales, al igual que el resto de actores políticos en este contexto transicional de posconflicto, se encuentran en proceso de transformación y adaptación a las nuevas reglas institucionales y normativas le permitirá al Estado entenderlos como voces necesarias para garantizarle a cualquier administración local o nacional elevados grados de gobernabilidad.

El tercero se refiere a los temas y los repertorios de acción usados por los colectivos sociales que, en el contexto actual, deberán empezar a ser tratados por parte del gobierno como prioritarios para su agenda. Y aunque la seguridad seguirá siendo fundamental, asuntos como la pobreza, desigualdad, equidad, modelo económico, explotación minera o trabajo visibilizarán problemas estructurales del sistema político-económico colombiano. En este sentido, viejos movimientos sociales anclados en demandas económicas, como el campesino, laboral, servicios públicos, educación o infraestructura, coexistirán con nuevos movimientos de orden más simbólico y de reivindicación de derechos, como víctimas, LGBTI, animalistas, ambientales, mujeres, jóvenes, por la paz, afrodescendientes o indígenas o socioambientales. La existencia de materias tan diversas se reflejará en la creación de nuevos colectivos u organizaciones sociales que incluirán temas inscritos en los denominados nuevos movimientos sociales, dentro de los territorios y regiones donde existió el conflicto armado. Por lo tanto, es necesario que gobernantes locales y municipales se enfrenten a estos «nuevos» problemas públicos, con la misma capacidad que ante los problemas tradicionales, propiciando cambios culturales y políticos. Paralelo a los temas, los movimientos sociales se enfrentan a la diversificación de sus repertorios de acción colectiva que desde el 2011 le han venido apostando a la celebración de huelgas, marchas y performances culturales de profunda contundencia simbólica, capaces de llegar a la ciudadanía con el fin de dar a conocer su problema.

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En ese orden de ideas, al finalizar el conflicto las acciones colectivas entrarán en una dinámica distinta, en la que tanto desafiantes (movimientos sociales) como desafiados (Estado) puedan comprender los repertorios de acción más allá de la lógica contrainsurgente. El cuarto se enmarca en esa lógica contrainsurgente que aún justifica respuestas de orden coercitivo y militar frente a la protesta y el trabajo de los colectivos sociales, como los movimientos campesinos y de restitución de tierras, ya que, de acuerdo con la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, han asesinado a 17 líderes y miembros de dichos colectivos desde la aprobación del acuerdo de paz. Una de las instituciones que necesita reinterpretar los colectivos y la movilización son las fuerzas de seguridad, especialmente la Policía y su Escuadrón Móvil Antidisturbios (Esmad), que deben repensar la concepción de los repertorios de acción de los colectivos como análogos a disturbios, situación que desdibuja el alcance político de los movimientos y su legitimidad, dando un espacio para que sean criminalizadas sus acciones y líderes, con consecuencias graves para los principios democráticos. Por ello, para que los movimientos sociales y sus acciones colectivas puedan garantizarse en el posconflicto, es necesaria una revisión profunda del andamiaje normativo e institucional existente, además de legitimar desde las fuerzas policiales

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a estos actores como partícipes legítimos de los procesos de deliberación pública. El último desafío se refiere a la participación de los colectivos y movimientos en las elecciones legislativas del 2018, ya que uno de los objetivos fundamentales por el cual se crearon las circunscripciones especiales para la paz (CTPE) fue ampliar y profundizar la participación política de las diversas organizaciones sociales en los territorios donde la presencia institucional ha sido débil y fragmentaria. De ese modo, en las 16 zonas que abarcan 167 municipios en 18 departamentos del país, los actores sociales han «establecido diversos tipos de relación con los actores armados» (Cruz, 2015, p. 88), que han oscilado entre movimientos de resistencia al conflicto y a la violencia, al desarrollo de múltiples proyectos con las comunidades y colectivos de los territorios, por lo que han coexistido con todo tipo de actores violentos. Con el posconflicto la participación ya no tendrá ese matiz de resistencia y sobrevivencia, sino que podrá optar por el uso de las vías electorales, para fortalecer la representación institucional en el Congreso de la República en dos elecciones legislativas que tendrán carácter transitorio. Así, todo tipo de organizaciones sociales legalmente constituidas y establecidas en dichos territorios pueden presentar candidatos, ya que los partidos políticos con representación en el Congreso no podrán hacerlo.

La lógica de esta medida institucional tiene para los movimientos sociales un impacto positivo como lo es la posibilidad de ampliar sus formas de representación política a través de los representantes elegidos, y con ella, la incidencia de sus demandas en la agenda nacional o en la discusión del diseño de los andamiajes normativos y técnicos de las políticas públicas con impacto en sus territorios. El impacto negativo es el debilitamiento o pérdida de su autonomía, entendida como las formas de organización, prácticas y reglas que trazan los miembros o activistas de las organizaciones o movimientos sociales, un recurso fundamental para su acción política.

La desmilitarización de la protesta y la participación en las elecciones legislativas del segundo semestre del 2018 serán los desafíos más cercanos para los movimientos sociales y el Estado dentro de este amplio proceso transicional.

Conclusiones El posconflicto debe entenderse como parte de un proceso transicional político en el que los acuerdos pactados en La Habana con las FARC y los posibles con el ELN significan un proceso de transformación de reglas, prácticas políticas, reingeniería gubernamental y transformaciones culturales, con implicaciones institucionales no solo para el gobier‑ no, sino para los actores inscritos en este proceso.

Los movimientos sociales, como actores políticos colectivos desafiantes, se concibieron como agentes alteradores del orden social vigente y amenaza a los intereses del statu quo vigente. Dicha interpretación atravesó todas las instancias sociales, políticas, económicas y culturales, aceptando la construcción de una sociedad contrainsurgente. El debilitamiento de esa lógica en el posconflicto les permitirá a los colectivos sociales llevar a cabo transformaciones no solo en términos de su organización, sino en el alcance de sus demandas, ampliando la posibilidad de incidir en la construcción de las políticas públicas, donde la experiencia técnica, política y simbólica de estos actores es un recurso fundamental para transitar a espacios más flexibles de gobernanza territorial. La desmilitarización de la protesta y la participación en las elecciones legislativas del segundo semestre del 2018 serán los desafíos más cercanos para los movimientos sociales y el Estado dentro de este amplio proceso transicional. Por ello, se requiere que los decisores políticos y las fuerzas de seguridad entiendan la movilización social como un recurso político de la democracia que es fundamental para la gobernabilidad y no como actos cercanos a la criminalidad. La desconceptualización les permitirá a las organizaciones sociales presentar candidatos en las circunscripciones especiales para la paz y competir con todas las garantías en el proceso electoral legislativo,

ampliando la representación política, así como la capacidad de presión e incidencia de sus demandas en las agendas locales y nacionales. Por último, los movimientos o colectivos sociales antiguos y nuevos presentes a lo largo del territorio nacional conforman una polifonía de voces que contribuyen en la democratización del país y en lo que se sueña: una paz estable y duradera. Referencias Cruz, E. (2015). El posconflicto y los desafíos de la protesta social en Colombia. Ciudad PazAndo, 8(1), 84-103. Franco, V. (2002). El mercenarismo colectivo y la sociedad contrainsurgente. Revista Estudios Políticos, 21, 55-82. Garretón, M. (1997). Revisando las transiciones democráticas en América Latina. Revista Nueva Sociedad (148), 20-29. Santamaría, J. (1982). Transición controlada y dificultades de consolidación: el ejemplo español. En J. Santamaría (ed.). Transición a la democracia en el sur de Europa y América Latina (pp. 371-417). Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas.

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Retos de seguridad en la transición hacia la paz: los casos del Bajo Putumayo y el Catatumbo Con la firma del acuerdo de paz entre el gobierno de Santos Calderón (2010-2014 y 2014-2018) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) se ha puesto en marcha el proceso de reintegración social, política y económica de los excombatientes de este grupo guerrillero. En este nuevo escenario es preciso reconocer los desafíos de seguridad, sobre todo en zonas como el

Catatumbo 2 y el Bajo Putumayo 3 , donde existen fuertes incentivos para que los grupos ilegales permanezcan activos. Tanto por lo dicho anteriormente como por la persistencia de las intensas tensiones sociales, El Catatumbo y el Bajo Putumayo se perfilan como dos escenarios regionales muy complejos para implementar los acuerdos. Vale la pena señalar que el Estado tiene el deber de contrarrestar todos aquellos factores que

1. Este artículo es producto del proyecto de investigación «Escenarios de riesgos y oportunidades para la participación política de excombatientes de la guerrilla», del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (CIPE). Los autores agradecen a María Paula Gil por su ayuda como monitora de investigación. 2. El Catatumbo es una subregión del Norte de Santander, ubicada sobre la cordillera Oriental y que limita con Venezuela. Esta zona la conforman los municipios de Tibú, Convención, El Carmen, El Tarra, Hacarí, La Playa, San Calixto, Sardinata y Teorama. 3. El Bajo Putumayo corresponde a los municipios de Puerto Leguízamo, Puerto Asís, San Miguel, Valle del Guamuez y Orito. Esta zona del departamento de Putumayo corresponde a la selva amazónica y limita con Ecuador y Perú.

Irene Cabrera Nossa Docente investigadora Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales irene.cabrera@uexternado.edu.co 1 Camilo Echandía Castilla Docente investigador Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales camilo.echandia@uexternado.edu.co

representen un riesgo en el proceso de la transición hacia la paz. Entre los principales retos de seguridad que debe considerar el Estado se encuentran los actores armados, así como la persistencia del conflicto, particularmente lo que tiene que ver con las economías ilícitas y las manifestaciones de violencia.

El esfuerzo de los grupos ilegales por mantener e incluso ampliar su presencia en estos espacios se explica en dos razones estratégicas: supervivencia y financiación.

1. Reacomodo de grupos ilegales Un primer reto de seguridad tiene que ver con el reacomodo de grupos ilegales. Mientras que en el Catatumbo varias estructuras del Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el Ejército Popular de Liberación (EPL) han expandido su zona de influencia a partir de la concentración de las FARC-EP, en su momento, en la zona veredal de Caño Indio, en el municipio de Tibú, en el Bajo Putumayo, el único grupo ilegal activo en la actualidad, conocido como La Constru, estaría liderando actividades criminales en espacios de previo control hegemónico por parte de las FARC-EP. El esfuerzo de estos grupos por mantener e incluso ampliar su presencia en estos espacios se explica en dos razones estratégicas: supervivencia y financiación. Básicamente, la condición fronteriza de ambas

regiones ha sido funcional para evadir la acción del Estado, garantizar su aprovisionamiento, participar en actividades ilícitas transnacionales e incluso demostrar la vigencia de su poder militar (Echandía & Cabrera, 2017). Respecto a este último punto cabe señalar que aunque las FARC-EP se convirtieron en el grupo de mayor iniciativa militar en el Catatumbo entre el año 2003 y el inicio del proceso de paz, la actividad armada del ELN en el plano histórico no ha sido para nada despreciable. Es más, tanto el frente nororiental de esta guerrilla como varios reductos del EPL 4 registran un leve incremento en sus acciones militares a partir de 2016. Esta tendencia corresponde a la incursión de ambas estructuras en los municipios de Convención, El Carmen, Tibú y El Tarra. Allí no solo se ha registrado la ejecución de hostigamientos a la fuerza pública y de ataques contra diversos tramos del oleoducto Caño Limón-Coveñas, sino, además, una muy fuerte presión sobre la población, tal como se discutirá más adelante. 4. Tales remanentes también son conocidos como Los Pelusos.

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En ambas áreas de estudio, la cooperación también tiende a repetirse con grupos delictivos más pequeños (…). En el caso del Bajo Putumayo, el protagonismo armado de las FARCEP fue evidente hasta el proceso de paz y su concentración en la vereda La Carmelita. Por su parte, La Constru, como grupo criminal activo en la región, no desarrolla acciones militares de envergadura. Sin embargo, se han venido registrando actividades sicariales, de extorsión y de tráfico en escenarios en los que los miembros de este grupo criminal no registraban previamente algún tipo de acción. Estos espacios corresponden sobre todo a zonas rurales de Puerto Asís, Puerto Leguízamo y Valle del Guamuez (Justicia, 2016; Defensoría del Pueblo, 2016). Aunque la Fuerza de Tarea Júpiter y la Fuerza de Tarea Vulcano del Estado operan en el Putumayo y Norte de Santander, respectivamente, la permanencia y el despliegue de grupos ilegales en espacios despejados por las FARC-EP demostrarían la importancia de avanzar en el proceso de paz con el ELN y robustecer las estrategias de acción tanto unilaterales como bilaterales para someter a las organizaciones criminales que operan en ambas zonas fronterizas.

2. Desarticular la relación entre estructuras armadas ilegales En estrecha relación con la reconfiguración territorial de estos actores armados, un segundo desafío radica en desarticular y develar el alcance de los procesos de cooperación entre estructuras armadas ilegales. En el Catatumbo y el Bajo Putumayo, la persistencia de actividades armadas y criminales no habría sido posible sin la creación de acuerdos y alianzas entre grupos ilícitos en aras de mantener espacios de influencia, extender su alcance geográfico o asegurar un margen de ganancia dentro de economías criminales como el narcotráfico y el contrabando. En el caso del Bajo Putumayo, la cooperación entre las FARC-EP y La Constru permitió, en un primer momento, que este último grupo evitara un sometimiento violento por parte del primero. Sin embargo, con el paso del tiempo esta estructura de crimen organizado terminó prestando servicios sicariales, de narcomenudeo, de extorsión y de procesamiento, transporte y comercialización de pasta de coca hacia la frontera para los frentes 48 y 32 de las FARC-EP (Defensoría del

Pueblo, 2016; Colprensa, 2015). Sin duda, hoy en día la experiencia acumulada de La Constru en la producción y las rutas del narcotráfico, así como en otras actividades ilegales, habría facilitado la continuidad de sus negocios criminales en esta región suroccidental del país. Por su parte, la cooperación militar entre el ELN y el EPL en el Catatumbo ha sido evidente en el desarrollo de acciones conjuntas contra la fuerza pública, así como en el cierre de espacios de influencia para Los Urabeños (o Clan del Golfo) y Los Rastrojos (Fundación Ideas para la Paz [FIP], 2016). Fuera de lo anterior, su alianza también se extendería a actividades de financiación para facilitar la compra de hoja de coca, el tráfico de insumos y la movilización de cocaína. En ambas áreas de estudio, la cooperación también tiende a repetirse con grupos delictivos más pequeños que, en una especie de relación contractual, terminan siendo funcionales para los intereses de estas organizaciones armadas más grandes5 . El punto es que los procesos de aprendizaje mutuo en términos de técnicas armadas, la

5. Entre el Catatumbo y Venezuela, grupos contrabandistas organizados pagarían peajes por el uso de corredores que ha creado el ELN e incluso recibirían protección en su tránsito por la frontera. Además, serían proveedores logísticos importantes de alimentos, gasolina, medicamentos y bienes de necesidad básica para esta guerrilla (Valencia, 2017). En el Bajo Putumayo, La Constru ha establecido permisos y acuerdos logísticos con pequeñas estructuras de

contrabando de gasolina, armas y proveedores de insumos químicos que se moverían entre los ríos de Ecuador y Colombia. Información recolectada en una entrevista realizada en la Brigada de Selva n.º 27 en noviembre de 2016, en el marco del proyecto de investigación «Análisis georreferenciado de seguridad en fronteras», efectuado entre investigadores del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (CIPE) de la Universidad Externado de Colombia, en convenio con el Departamento Nacional de Planeación.

dinámica de los negocios criminales o la circulación de conocimiento sobre cómo usar rutas de aprovisionamiento y conectarse con redes en el exterior complican la tarea de la fuerza pública y policial a la hora de desarticular las actividades ilícitas en las que pueden participar redes y estructuras de diverso orden. Además de lo anterior, un factor que ha sido clave en el actual contexto de reincorporación de las FARC-EP tiene que ver con la ausencia de disputas armadas entre grupos ilegales en medio de su reacomodo territorial. En el caso del Catatumbo, el entendimiento y alianza entre el ELN y el EPL evidenciaría su necesidad de optimizar esfuerzos y recursos con el propósito de proteger sus intereses estratégicos en esta zona fronteriza. Pese a lo anterior, estas relaciones cooperativas pueden ser circunstanciales y frágiles 6 o romperse en el tiempo, lo cual genera una situación de incertidumbre en cuanto a la emergencia de nuevas disputas que pueden derivar en acciones con graves consecuencias humanitarias.

3. Violencia homicida En estas condiciones, un tercer reto en materia de seguridad pública en cuanto a la protección de la población civil está asociado al comportamiento de la violencia homicida en los escenarios de estudio. Si bien es notable una tendencia decreciente de las tasas de homicidios en el Bajo Putumayo y el Catatumbo (figura 1), las autoridades claves del sector de defensa deben establecer diagnósticos y acciones pertinentes respecto a los cambios que vienen presentándose en esta variable.

Es preciso indicar que los repuntes más álgidos del homicidio en ambas regiones guardan estrecha relación con las disputas territoriales que implicó la presencia del Bloque Catatumbo en Norte de Santander entre 1999 y 2002, así como del Frente Sur de los paramilitares en Putumayo, primero entre 1997 y 1999 y de manera posterior entre 2004 y 2006 bajo el mando del Bloque Central Bolívar. Luego, con la desmovilización de estos grupos, es visible un descenso general en la magnitud de la violencia.

Figura 1. Evolución de las tasas de homicidio en el Bajo Putumayo, el Catatumbo, y a escala nacional 250 200 150 100 50

6. De acuerdo con Williams (2005), la pérdida de confianza, los beneficios asimétricos, la captura o desarticulación de los nodos que sirven de intermediarios entre estructuras son solo algunos de los problemas o dificultades que serían intrínsecos a los procesos de cooperación entre estructuras criminales.

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Bajo Putumayo

Catatumbo

Nacional

Fuente: CIPE (s.f.).

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La tasa de homicidios que se ha registrado con el inicio del proceso de paz entre las FARC y el gobierno Santos debe analizarse con cautela. En medio de esta última tendencia, la tasa de homicidios que se ha registrado con el inicio del proceso de paz entre las FARC-EP y la administración de Santos debe analizarse con cautela. En realidad, la influencia que han logrado el ELN y el EPL en el Catatumbo, como La Constru en Putumayo, ha facilitado su reconfiguración territorial sin confrontación y sin violencia masiva contra la población. De esta manera, las autoridades estatales no pueden subestimar el control de grupos armados en zonas como el Catatumbo, en especial cuando el nivel de influencia territorial de una organización ilegal puede llegar a constituirse en un factor que mantiene los homicidios en niveles relativamente bajos o que explica fluctuaciones en el tiempo (Kalyvas, 2006). Este último punto es de particular relevancia en el Catatumbo, donde el leve repunte en el índice de homicidios de esta región para el año 2016 corresponde a un incremento de la tasa de homicidios en Teorama, San Calixto, Convención, Tibú, El Tarra y Sardinata (figura 2), lo cual coincide con el reacomodo territorial del ELN y del EPL en estos escenarios. Cabe agregar que en estos seis municipios se han evidenciado amenazas y asesinatos contra autoridades políticas, miembros de la Policía y la fuerza pública, líderes sociales y pobladores locales (Verdad Abierta, 2016).

Figura 2. Municipios con presencia de grupos armados organizados, incremento de homicidios y cultivos de coca (Catatumbo, 2016)

Fuente: CIPE (s.f.).

A su turno, en el Bajo Putumayo solo los municipios de Valle del Guamuez y Puerto Leguízamo presentan un aumento de los homicidios respecto al 2015 (figura 3). Aunque algunos reportes sugieren que estas tendencias serían resultado de la entrada de nuevos grupos armados, de acuerdo con información de la Defensoría del Pueblo (2016) La Constru es la única organización activa que estaría incurriendo en acciones violentas «contra quienes pretenden afectar sus fuentes de financiación» (p. 2).

Pese a estos hechos, el registro de los índices de homicidio en años recientes es considerablemente bajo respecto a la evolución histórica de esta variable en el Catatumbo y el Bajo Putumayo, tal como ya se evidenció (figura 1). Desde esta perspectiva, es notable la reducción de la violencia letal que afecta a la población de estos espacios fronterizos7. 7. Este logro no implica desconocer la importancia de efectuar investigaciones rigurosas por parte de la Fiscalía, en las que se pueda establecer quiénes son los responsables y cuáles son los móviles de los eventos más recientes de violencia homicida.

Figura 3. Municipios con presencia de grupos armados organizados, incremento de homicidios y cultivos de coca (Bajo Putumayo, 2016)

Fuente: CIPE (s.f.).

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En las regiones de estudio, es preciso investigar las agresiones contra líderes sociales cuya agenda ha sido contraria a la expansión y continuidad del narcotráfico. El número de hectáreas de este cultivo ilícito en el Catatumbo y el Bajo Putumayo no ha sido un asunto menor si se tiene en cuenta que en 2015 el 29 % del total nacional estaba concentrado en estos dos escenarios, y que para 2016 Tibú, Puerto Asís, Valle del Guamuez, Sardinata, El Tarra y Orito se encuentran entre los 10 municipios más afectados del país por esta problemática (Unodoc, 2016; Unodoc, 2017). En esta misma línea, cabe señalar que, por cinco años consecutivos (de 2012 a 2016), los departamentos de Putumayo y Norte de Santander han ocupado el segundo y tercer puesto, respectivamente, en términos de los territorios más afectados por cultivos de coca. De hecho, el incremento aproximado de un 115 % en las hectáreas de coca en Norte de Santander

4. Los cultivos de coca Un cuarto reto en la consolidación de la seguridad pública tiene que ver con uno de los puntos centrales del acuerdo de paz: la solución del problema de las drogas ilícitas. Este tema es significativo en el Catatumbo y el Bajo Putumayo, dado que en estas regiones se ha presentado una clara expansión y disponibilidad de los cultivos de coca (figura 4).

Figura 4. Número de hectáreas de coca en el Catatumbo y el Bajo Putumayo 60.000,00 50.000,00

y de un 25 % en Putumayo de 2015 a 2016 da cuenta de un retroceso en la consolidación de la seguridad pública según las metas establecidas en la Política de Defensa y Seguridad de Colombia (PDSNC) 8 . El punto es que la concentración de esta economía criminal en ambas zonas fronterizas es una condición que podría explicar distintas formas de violencia contra la población civil. Sin duda, el ELN, el EPL y La Constru tienen fuertes incentivos para llevar a cabo acciones hostiles y de presión social contra la población con el propósito de asegurar el control de las rentas financieras indispensables para su supervivencia9. En las regiones de estudio, es preciso investigar las agresiones contra líderes sociales cuya agenda ha sido contraria a la expansión y continuidad del narcotráfico. Este sería el caso de Henry Pérez, líder de la sustitución de cultivos ilícitos en el Catatumbo, desaparecido en 2016 y de Guillermo Veldaño, presidente de la junta de acción comunal de la vereda Buenos Aires de Puerto Asís (Putumayo), defensor

40.000,00 30.000,00 20.000,00 10.000,00

Bajo Putumayo Fuente: CIPE (s.f.).

Catatumbo

2016

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2001

2000

1999

0,00

8. Los datos indicados para Putumayo y Norte de Santander corresponden a una revisión de las publicaciones anuales del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos de las Naciones Unidas (Simci) hasta la más reciente de julio de 2017. 9. En el Catatumbo la intimidación a la población por parte del ELN y el EPL ha sido evidente mediante «toques de queda, restricciones a la movilidad y el reclutamiento de menores» (FIP, 2017b). De igual manera La Constru, a través de su red de extorsión y sicarios, sería responsable de desapariciones, homicidios y amenazas (RCN, 2017).

De 2013 a 2016, se han presentado 63 incidentes por minas en el Catatumbo y 85 en el Bajo Putumayo (Daicma, 2017). Referencias Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (CIPE) (s.f.). Plataforma de datos multitemporal del Proyecto de Seguimiento del Conflicto Armado en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

ambiental y de los campesinos, asesinado en diciembre de 2016 (Prieto, 2016; Semana, 2016). Por otra parte, en las zonas contiguas a la concentración de cultivos de coca se ha reportado el uso continuo de minas antipersonal para impedir las labores de erradicación e interdicción de la fuerza pública. Este problema no solo crea dificultades para la reducción de uno de los insumos base para el narcotráfico, sino que además se expresa en la persistencia de víctimas por minas antipersonal y municiones sin explotar. De 2013 a 2016, se han presentado 63 incidentes por minas en el Catatumbo y 85 en el Bajo Putumayo (Daicma, 2017). De acuerdo con estas cifras, es necesario continuar los esfuerzos de desminado para proteger a la población civil y garantizar la seguridad territorial. En particular, el subregistro y persistencia de zonas minadas sigue imponiendo restricciones al acceso de espacios, bienes y servicios pero, además, a corto plazo existe el riesgo de una multiplicación del minado por cuenta de la necesidad de protección de los grupos presentes en el Catatumbo y el Bajo Putumayo y la continua expansión de los cultivos ilícitos.

Colprensa (12 de julio de 2015). Putumayo, el departamento que más espera el cese al fuego. Vanguardia.com. Recuperado de http:// www.vanguardia.com/colombia/319088-putumayo-el-departamento-que-mas-espera-el-cese-el-fuego. Defensoría del Pueblo (2016). Análisis de contexto y definición de escenarios de riesgo. Sistema de Alertas Tempranas-Equipo Humanitario Local Putumayo. Dirección para la Acción Integral contra Minas Antipersonal (Daicma) (2017). Víctimas de minas antipersonal. http://www.accioncontraminas. gov.co/estadisticas/Paginas/victimas-minas-antipersonal.aspx. Echandía, C. & Cabrera, I. (2017). Madurez para la paz: evolución de la territorialidad y las estrategias en el conflicto armado colombiano. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Fundación Ideas para la Paz [FIP]. (2016). El Catatumbo: reacomodo de la guerra y tensiones sociales. Recuperado de http://www.ideaspaz. org/publications/posts/1329 FIP. (2017). Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición. Recuperado dehttp://cdn.ideaspaz.org/media/website/ document/596b780902224.pdf Justicia (31 de mayo de 2016). El dosier criminal de la banda La Constru. El Tiempo. Recuperado de http://www.eltiempo.com/ archivo/documento/CMS-16607226.

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Kalyvas, S. (2006). The Logic of Violence in Civil War. Nueva York: Cambridge University Press.

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Después del desarme:

garantías de seguridad a las FARC-EP

Desde el punto de vista académico, definir qué es posconflicto, desde cuándo se inicia un proceso de posconflicto y qué implicaciones tiene estar inmerso en él son preguntas muy controversiales y con bajos niveles de consenso, más aún cuando el escenario que se analiza corresponde al caso colombiano. Sin embargo, dejando atrás ese debate, no se puede negar que, desde un tiempo para acá, el país ya ha venido experimentando algunas fases propias

de un proceso de posconflicto. Las numerosas desmovilizaciones —individuales y colectivas— de grupos alzados en armas, los mecanismos de justicia transicional implementados y las recurrentes reformas al sector de la seguridad son prueba de ello. Sobre este último punto, precisamente, se profundizará a continuación.

Andrés Macías Tolosa Docente investigador Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales hector.macias@uexternado.edu.co

Tres grandes cambios en el sector de seguridad y defensa en Colombia desde 1990 En 1991, durante el gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-1994) y luego de haberse elaborado una nueva Constitución, se introdujo uno de los principales cambios al sector de seguridad y defensa en la historia reciente del país: por primera vez, el cargo de ministro de Defensa fue ocupado por un civil y no por un general de la república (Grautoff & Chavarro, 2009). El nombramiento de Rafael Pardo en esa

posición marcó un punto de inflexión en las relaciones cívico-militares en Colombia. Junto con ese cambio, de carácter estructural, llegaron otras iniciativas como la nivelación salarial de la fuerza pública y la profesionalización y modernización del sector, procesos complementados posteriormente a través del Plan Colombia (Schultze-Kraft, 2012). Otro hecho que marcó un gran cambio en el sector consistió en que, después de 58 años de existencia, el Departamento Administrativo de Seguridad1 (DAS) fue cerrado. En octubre de 2011, el presidente Juan Manuel Santos Calderón (2010-2014 y 2014-2018) decidió suprimirlo y reasignar sus funciones, debido, en parte, a los múltiples escándalos y a la falta de legitimidad

1. Mediante el Decreto 2872 del 31 de octubre de 1953 se creó el departamento administrativo denominado Servicio de Inteligencia Colombiano (SIC). El SIC luego pasó a denominarse DAS por medio del Decreto 1717 de 1960.

que experimentaba la entidad en ese momento. Ante la ausencia de ese organismo, el servicio de inteligencia se tuvo que reestructurar y las funciones que cumplía el DAS se distribuyeron de la siguiente manera: la Agencia Nacional de Inteligencia Colombiana (ANIC) asumió las actividades de inteligencia; la Fiscalía General de la Nación, el Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI) y la Policía Nacional se encargaron de las labores de policía judicial; Migración Colombia adquirió las funciones de inmigración, y la Unidad Nacional de Protección (UNP) asumió los servicios de protección de personas en situación de riesgo2 (Semana, 2011). Un tercer elemento que representó otra transformación importante en el sector de seguridad y defensa en Colombia fue la formalización de la industria de la vigilancia y la seguridad privada. Ese proceso de formalización se originó en 1989, cuando el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) derogó la Ley 48 de 1968, que les permitía a los

2. Existen tres tipos de riesgo: ordinario, ex traordinario y extremo. Al ordinario están expuestas todas las personas por el simple hecho de ser parte de una comunidad. El extraordinario está asociado a aquel que genera la realización de actividades públicas o el desempeño de cargos específicos. El extremo parte de las mismas características del extraordinario, pero el nivel de riesgo tiene una connotación de grave e inminente. En ese sentido, el Estado debe brindar especial protección a aquellas personas categorizadas con riesgos extraordinario y extremo (Decreto 4912 de 2011).

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Mientras que en 1994 había 763 servicios [de vigilancia y seguridad privada] registrados y autorizados ante la Superintendencia, en 2011 había 4.338 y en 2016 la cifra había aumentado a 6.087. ciudadanos organizarse y armarse para defenderse de grupos insurgentes. Ante esa situación, y dada la creciente demanda de seguridad en el país, en 1993 se expidió la Ley 62, que creó la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada —entidad adscrita al Ministerio de Defensa Nacional—, y luego se promulgó el Decreto Ley 356 de 1994, por medio del cual se estableció el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada. Este marco normativo permitió que un actor diferente del Estado y de su fuerza pública tuviera la capacidad de ofrecer servicios privados de protección a quien pudiera pagarlos. La evolución de esta industria es notable: mientras que en 1994 había 763 servicios registrados y autorizados ante la Superintendencia, en 2011 había 4.338 y en 2016 la cifra había aumentado a 6.087 (Superintendencia de Vigilancia, 2016); adicionalmente, se ha estimado que en el país el número de empleados de vigilancia y seguridad

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privada puede llegar a superar el total de efectivos con los que cuenta la Policía Nacional (Florquin, 2011). Sin haberlo premeditado, la formalización y consolidación de esta industria de vigilancia y seguridad privada ha sido un elemento fundamental en el funcionamiento de la UNP, entidad que, como se mencionó anteriormente, asumió algunas funciones del extinto DAS. Así lo comprobó la Contraloría General de la República (CGR) mediante un estudio efectuado en 2016. En su informe, la CGR encontró que la UNP no ha contado con el personal suficiente para proveer los servicios de protección que debe prestar, por lo que ha tenido que recurrir a tercerizar esos servicios, contratando empresas de vigilancia y seguridad privada para que la apoyen en su labor. Los datos suministrados por la CGR señalan que para el año 2015 la UNP aportaba apenas el 13 % del personal requerido para conformar los esquemas de seguridad asignados por la entidad, lo que se traduce en que el 87 % restante debían suministrarlo contratistas externos (Contraloría General de la República, 2016).

Sin haberlo premeditado, la formalización y consolidación de esta industria de vigilancia y seguridad privada ha sido un elemento fundamental en el funcionamiento de la UNP.

El sector de la seguridad y la protección a miembros de las FARC-EP Ahora bien, en el marco del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, que se firmó en noviembre de 2016 entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP), la relación entre la UNP y la industria de vigilancia y seguridad privada cobra aún mayor relevancia. Como resultado del acuerdo, específicamente del punto 3.4.7, que menciona la creación de un Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, la UNP fue llamada a formar parte y liderar dicho sistema. Su participación implicaría la creación de una subdirección en el interior de la entidad que, además de proveer seguridad y protección a aquellos desmovilizados de las FARC-EP que vayan a hacer política, también debería hacerlo “a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo” (Acuerdo final, 2016, punto 3.4.7.4.1). Si, como lo estableció la CGR en 2016, la UNP no daba abasto con los esquemas de seguridad que

debía proveer antes de que se firmara el acuerdo entre el gobierno y las FARC-EP, mucho menos podría llegar a cumplir a cabalidad lo que el acuerdo le exigía. Ante esa situación, el presidente Santos quiso darle nuevas herramientas a la UNP para poder asumir lo pactado, mediante una serie de decretos emitidos a comienzos de 20173 . Sin embargo, la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 298, para impedir que los demás decretos pudieran cobrar vida; en otras palabras, esa declaración de inexequibilidad evitó la creación de la subdirección mencionada en el acuerdo y no permitió aumentar la planta de personal de la UNP para cumplir sus nuevas responsabilidades. A pesar de ello, y ante la urgencia de poder desarrollar el sistema de seguridad que les brindara garantías suficientes a los antiguos miembros de las FARC-EP como lo requería el acuerdo, el gobierno tramitó un nuevo proyecto de ley, finalmente sancionado como la Ley 1865 de 2017. Esta nueva ley le permitiría a la UNP ampliar su planta de personal,

3. Los decretos 298, 299, 300, 301 y 302 de febrero de 2017.

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La UNP fue preparando a aquellas personas que podrían llegar a ser parte de los esquemas de seguridad que se les asignarían a los exmiembros de las FARC-EP.

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sin tener que ajustarse a algunas de las limitantes que le impone la legislación nacional. Paralelamente a los esfuerzos por superar esos obstáculos y restricciones legales, la UNP fue preparando a aquellas personas que podrían llegar a ser parte de los esquemas de seguridad que se les asignarían a los exmiembros de las FARC-EP. Para ello, se inició un proceso de selección por fases, en el que, luego de verificar el cumplimiento de ciertos requisitos mínimos para pertenecer a un esquema de seguridad4 , el personal desmovilizado de las FARC-EP que había sido previamente seleccionado por dicha organización sería llevado a un centro de entrenamiento —facilitado por una empresa de vigilancia y seguridad privada— en Facatativá, para realizar pruebas físicas, psicológicas y técnicas. En principio, la UNP afirmó que podría llegar a haber un poco más de 300 personas capacitadas para vincularse a los esquemas de seguridad, pero por el momento no

4. Estos requisitos hacen referencia a las exigencias establecidas en el Decreto 356 de 1994, que rigen para cualquier ciudadano.

tendrían permiso para portar armas de fuego (UNP, 2017). Si bien este mecanismo de seguridad ha sido muy criticado, es importante reconocer que la garantía de seguridad para los antiguos miembros de las FARC-EP y sus familias es fundamental, si de hacer cumplir el acuerdo se trata. Aunque hasta hoy ninguno de los líderes del nuevo movimiento político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) ha sido asesinado, ya son 25 los desmovilizados de las FARC-EP reportados como víctimas fatales de actos de violencia desde que se firmó el acuerdo en el teatro Colón. Si bien la cifra es relativamente baja, no deja de ser un punto crítico en el camino hacia la construcción de paz que atraviesa el país. Mientras tanto, la respuesta del gobierno frente a esos hechos consiste en afirmar que “no es posible asegurar hoy que todos los asesinatos tengan que ver con la condición de desmovilizados de las FARC ni que se trate de crímenes

sistemáticos” en su contra (Justicia, 2017), pero eso no elimina o disminuye la responsabilidad del Estado adquirida en el acuerdo. Vale la pena destacar que los antiguos miembros de las FARC-EP no son los únicos actores relevantes en ese proceso de construcción de paz sobre la guerra; por ejemplo, los datos de líderes sociales asesinados en lo que va corrido del año son muy desalentadores. Ambos casos son un claro reflejo de los enormes desafíos en materia de seguridad —y de garantías de protección a personas en riesgo— que debe afrontar un país que quiere pasar por una transición de una situación de conflicto armado a un escenario de búsqueda de paz. Ahora bien, ¿está Colombia realmente preparada para asumir esos desafíos?

Referencias Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (2016). Recuperado de http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Documentos%20compartidos/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf. Contraloría General de la República (2016). Análisis de esquemas de protección y contratación asociada, 2012-2015. Boletín Macrosectorial, 1 (2), 1-5. Florquin, N. (2011). A Booming Business. Private Security and Small Arms. En Small Arms Survey 2011: States of Security. Small Arms Survey, Graduate Institute of International and Development Studies (pp. 101-133), Ginebra: Cambridge University Press. Grautoff, M. & Chavarro, F. (2009). Análisis del gasto militar desde la perspectiva de la economía de la defensa: el caso colombiano, 1950-2006. Ecos de Economía, 13(28), 199-237. Justicia (2017). Han sido asesinados 25 miembros de las FARC desde la firma de la paz. El Tiempo. Recuperado de http://www.eltiempo.com/justicia/conflicto-y-narcotrafico/25-miembros-delas-farc-han-sido-asesinados-desde-la-firma-del-acuerdo-de-paz-con-esta-guerrilla-152752. Semana (2011). El DAS deja de existir para dar paso a la Agencia Nacional de Inteligencia. Recuperado de http://w w w.semana.com/politica/ar ticulo/ el-das-deja-existir-para-dar-paso-agencia-nacional-inteligencia/248740-3. Schultze-Kraft, M. (2012). La cuestión militar en Colombia: la fuerza pública y los retos de la construcción de la paz. En A. Rettberg (ed.), Construcción de paz en Colombia (pp. 405-433). Colombia: Universidad de los Andes. Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (2016). Informe de Gestión. Bogotá. Unidad Nacional de Protección (2017). Comunicado de prensa del 11 de junio de 2017. Recuperado de http://www.unp.gov.co/comunicado-junio-11-2017.

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Las Fuerzas Militares a poner la casa en orden,

El origen de nuestras Fuerzas Militares y las turbulentas oleadas producidas por cambios ideológicos en Colombia han tenido una connotada repercusión en la conformación de la doctrina que marcaría el andar de la política de defensa nacional. En principio, un ejército irregular que hacía honor a su nombre —«Ejército Comunero»—, que se oponía a un régimen colonial se conformó en medio de la precariedad, pero también en medio del abundante coraje de quienes defendían una dignidad que empezaba a sentirse nacional. Una valentía que superaba de lejos la escasez de recursos de formación,

de entrenamiento y de estrategia militar, y con un solo objetivo claro: ayudarle a alcanzar la tan anhelada libertad a un pueblo que venía construyendo su cultura y sus valores nacionales. Aunque sobre la historia y el origen de nuestras Fuerzas Militares se han escrito muchas líneas, vale la pena destacar que «desde 1819 si se suman los años de paz entre cada una de las guerras civiles en el país, apenas se alcanza a tener un total de 20 años» (Radio Yes, 2017). Varias reflexiones sobre el particular surgen en el debate; sin embargo, nos concentraremos en la que

Jaime Polanco Barreto Docente Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales jaime.polanco@ptp.gov.co

después de La Habana: sin olvidar de dónde venimos nos lleva a pensar sobre un sector predominantemente activo, frágil en su institucionalidad, al menos en su origen, pero sobre todo orientado a apoyar debates ideológicos más que a asegurar los principios democráticos que en su momento se fundaban. En los ires y venires de los cambios ideológicos en el poder que salpican la historia de Colombia, las fuerzas militares fueron un mejor instrumento para los propósitos políticos de turno, que no necesariamente reflejaban intereses patrióticos de una república en fundación al servicio de los ciudadanos. Así las cosas, ¿cómo se definieron los objetivos misionales de nuestras fuerzas militares? ¿Cómo se definieron las amenazas y, así mismo, la doctrina que iba a dirigir la formación de sus efectivos? La Policía Nacional, que toma vigor años después que el Ejército y demás fuerzas militares, no se escapó de este vaivén político y entró como contrapeso a tratar de equilibrar la disputa partidista. Unos al servicio de los liberales y los otros al de los conservadores no se dieron tiempo para reflexionar sobre

su origen fundacional. Si bien en un principio este origen era claro, darnos la libertad, omitimos preguntarnos lo siguiente: una vez lograda esta autonomía, ¿qué sigue? Ya como pueblo libre nos ahogábamos en un debate interminable que pretendía doblegar ideologías adoptadas y heredadas más que definir las propias que regirían el sentido de la república. Por tal razón, no hubo tiempo de pensar en el qué ni en el cómo se consolidarían unas fuerzas militares al servicio del país, sus intereses y valores nacionales. No queremos decir con esto que no hubo intentos de hacerlo, ya que sí hay ejemplos de escuelas que se abrieron y se cerraron y de propósitos de darles orden a las instituciones castrenses. Tal es el caso de la misión francesa de 1887, de la que heredamos la organización en divisiones, batallones y regimientos (Rey, 2008), o la reforma militar de 1907 que lideró el presidente Reyes Prieto (1904-1909), para quien saliendo de la guerra de los Mil Días era prioritario darles una institucionalidad a las Fuerzas Militares, para lo cual tomó la iniciativa de

las misiones chilenas con el reto de organizar la escuela militar y darle estructura (Pillanfah, 2010). Pero en medio de un conflicto todavía humeante, de un panorama muy politizado y de un país aún con grupos armados en las regiones con gamonales al mando, estos intentos resultaron fallidos porque carecieron de la dedicación y la constancia que un emprendimiento de esta magnitud requería. De nuevo quedamos con unas instituciones sugeridas y con unos lineamientos trazados, pero con el gran reto de consolidarlos y ponerlos en funcionamiento, de nuevo no hubo tiempo. Seguíamos enfrentando el reto de encontrar una identidad política propia, de generar un debate constructivo desde lo ideológico y no desde lo armado; seguíamos viviendo desde escaramuzas y alborotos hasta enfrentamientos sangrientos en las regiones aisladas y apartadas del país, apartadas en lo geográfico, pero también de la participación en el debate. Pasaron los años, muchos de estos extremada e innecesariamente violentos. Vivimos algunos acuerdos y tuvimos la esperanza de haber

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llegado a la reconciliación; sin embargo, se continuaba aplazando el momento para pensar las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, que a partir de la década de los cincuenta ya era parte del Ministerio de Guerra, sin conocer cuál fue la reflexión de fondo que llevó a tomar la decisión de integrarla a este. Mientras tanto, las amenazas se consolidaban y se fortalecían, mutaban y se enriquecían de fuentes que aún desde el gobierno no se identificaban. Los grupos que tildamos de revoltosos o facinerosos lograron hábilmente recibir cooperación y apoyo internacional, quizás de manera mucho más ágil y decidida que la lograda por el gobierno a través de los canales diplomáticos. Esta situación los llevó a tener orden, capacidad, coordinación y presencia efectiva en las regiones, además de sustituir la acción del Estado en algunos casos.

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El país a finales del siglo XX se vio inmerso en un enfrentamiento a escalas nunca antes imaginadas con patrullajes de grupos alzados en armas en los alrededores de su capital, tomas a gran escala como la dolorosa toma de Mitú, capital de departamento, o la del cerro de Patascoy, entre muchas otras que, además de dejar pérdidas humanas lamentables y de ser el preludio de tiempos sombríos del secuestro de los uniformados, evidenciaron la poca preparación de nuestras fuerzas para enfrentar un ataque de tal dimensión y con tal nivel de elaboración y coordinación. El control de fronteras parecía no estar dentro de la agenda nacional, ni por mar ni por tierra, y menos pensar en el control del espacio aéreo. La agenda internacional, en cuanto a defensa, nos hizo perder de vista el escenario jurídico que venía preparando un fallo que tampoco anticipamos, como lo

Es indiscutible que el escenario estratégico nacional en temas de defensa cambia una vez que las FARC asumen un rol desde lo político, pero es una ligereza seguir aplazando el debate que plantea la definición de roles y misiones de las diferentes instituciones que conforman el sector de la defensa.

fue el que favoreció los intereses de Nicaragua, con el resultado bien sabido por todos. Los grupos armados al margen de la ley copiaban modelos de administración de negocios ilegales como la minería y el narcotráfico para captar rentas incalculables, lo que les permitió crecer en número y en poder. Las crecientes ciudades albergaban cada vez más conflictos de muchas índoles: familiares, económicos y culturales, que demandaban una reacción decidida desde la política para identificar, definir y enfrentar de forma efectiva las amenazas, y ni hablar de los desastres naturales que requerían una capacidad logística y de reacción inmediata considerables. Aun cuando el país se defendió con todo lo que tenía frente a esta realidad, la carencia de una política en temas de defensa y seguridad se hizo evidente y la reflexión sobre el sector defensa que tenía

(…) debemos pensar en el país que tenemos y así diseñar una estrategia que, desde la defensa y sus atributos, nos permita destacar nacional e internacionalmente nuestras riquezas.

aplazada el gobierno desde hacía muchos años nos pasó una cuenta de cobro muy cara. Fue necesario recurrir a la cooperación internacional que se concretó de manera más eficaz con el Plan Colombia, que motivó el flujo de recursos económicos importantes por parte de Estados Unidos, pero el componente de formación y acompañamiento técnico fue el que permitió al final consolidar los proyectos de mejoramiento y desarrollo del sector de la defensa. Desde allí podríamos destacar un punto de quiebre en el que finalmente se toma el tiempo de, aún en medio del conflicto, pensar a mediano y largo plazo las competencias y atributos que deberían tener nuestras Fuerzas Militares y de Policía. Si bien el conflicto con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) marcó la agenda y los lineamientos de desarrollo estratégico del sector de la seguridad y la defensa por muchos años, es un error pensar que una vez que estas firman el proceso de paz debe procederse a reducir o minimizar la importancia del sector para el desarrollo del país. Es indiscutible que el escenario estratégico nacional en temas de defensa cambia una vez las FARCEP asumen un rol desde lo político, pero es una ligereza seguir aplazando el debate que plantea la definición de roles y misiones de las diferentes instituciones que conforman el sector de la defensa, de acuerdo con un análisis profundo y riguroso de las amenazas internas y extraterritoriales que en el escenario actual retan en gran dimensión

y creatividad la seguridad y defensa nacional. No afrontarlo es condenarnos a seguir aplazando el debate sobre la estructura institucional que requiere el país para atender sus necesidades en defensa tal como lo hemos venido haciendo desde el origen mismo de las Fuerzas Militares, olvidando al tiempo que la misión surge desde la Constitución Política y no desde la manifestación de la amenaza. Así mismo, con este olvido seguiremos expuestos al surgimiento de nuevas amenazas con consecuencias devastadoras para el país. Es bien sabido que es en tiempos de paz cuando se desarrolla el sector de la defensa (Van Eekelen, 2006); por tal motivo, si bien las FARC-EP —y en alguna medida el Movimiento 19 de Abril (M-19), el Ejército Popular de Liberación (EPL) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN)— concentraron la atención del país por tantos años, es también cierto que el acuerdo de paz debe permitirnos tomar el tiempo para poner la casa en orden.

Definiendo el rumbo Es imprescindible pensar en el estado actual del sector de la defensa y los logros alcanzados, reflexionar sobre el camino recorrido y los costos asumidos para llegar a ellos. Así mismo, en las amenazas que enfrenta y enfrentará el país en el escenario nacional e internacional, pero agregándole un componente dinámico muy importante: la oportunidad que tiene el sector no de evitar daños tras la consolidación de una amenaza, sino desde el aprovechamiento de múltiples oportunidades desde el punto de vista comercial y económico (Seibertz, Sthale & Hensler, 2010). Oportunidades que van desde el desarrollo de la industria en la ejecución de proyectos de alta tecnología con aplicación dual (sectores civil y militar) hasta la cooperación internacional con apoyo técnico y de formación.

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El sector deben concebirlo y diseñarlo civiles, quienes darán una visión estratégica y plantearán las necesidades y objetivos que debe enfrentar el sector de la defensa, de acuerdo con sus amenazas.

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Para abordar estas discusiones, debemos pensar en el país que tenemos y así diseñar una estrategia que, desde la defensa y sus atributos, nos permita resaltar nacional e internacionalmente nuestras riquezas. Colombia es un país megadiverso con todas sus oportunidades, pero también con sus responsabilidades de conservación y protección de los recursos naturales. Su riqueza natural es difícilmente comparable con la de otros países del mundo, alberga casi 55.000 especies de flora y fauna que se consolida como una gran oportunidad de negocios. Tiene reservas minerales que se han reducido dramáticamente a causa del flagelo de la minería ilegal, causando impactos económicos y naturales irrecuperables en regiones apartadas, que requieren un control más efectivo del Estado. La situación social y económica de nuestras extensas fronteras, tanto marítimas como terrestres, refleja la permanente concentración de recursos en determinadas zonas del país y el olvido de la importancia estratégica de controlarlas.

Por otra parte, el sector de la defensa ha alcanzado un desempeño muy superior en los últimos años gracias a la metodología de planeación por capacidades. Tal como se define en el documento Visión de las Fuerzas Armadas 2030, del Ministerio de Defensa Nacional (2016): Una capacidad está definida como la habilidad para desarrollar una tarea bajo ciertos estándares (como tiempo, ambiente y nivel de alistamiento específicos), a través de la combinación de diferentes medios y modos. Una capacidad está en función de cinco componentes (Doctrina, Material y Equipo, Personal, Infraestructura y Organización) y requiere de todos ellos para ser efectiva (p. 26).

Con esta claridad metodológica y la del escenario estratégico, deben empezar a determinarse las competencias y atributos que debe tener el talento humano que conforma el sector de la defensa. Por muchos años, la elaboración de las políticas públicas en defensa en la mayoría de los países del hemisferio occidental se ha dejado en manos de los militares, desconociendo que el sector debe estar diseñado en función de las necesidades democráticas, establecidas desde el escenario civil, más que de las necesidades operacionales (Mayer & Khademian, 1996). Por esto, el sector deben concebirlo y diseñarlo civiles, quienes darán una visión estratégica y plantearán las necesidades y objetivos que debe enfrentar el sector de acuerdo con sus amenazas. Es, entonces, cuando los militares se consolidan como

los asesores estratégicos de cómo lograr que esas capacidades se desarrollen y responder a los requerimientos establecidos en la política. Así las cosas, debemos generar más espacios de formación para civiles especialistas en temas de defensa que puedan argumentar y generar debates constructivos con los militares y que permitan resolver preguntas relevantes a la hora de tomar decisiones, como ¿qué tanto es suficiente invertir para tener un sistema de defensa proporcionado y efectivo? ¿Cuál es el sistema de defensa adecuado, sobre todo cuando su uso no es tan visible en tiempos de paz? ¿Cómo se mide la defensa y cómo sabemos si la defensa que tenemos es efectiva cuando ya no hay días de intensos combates ni bajas que contar en campos de batalla? ¿Cuáles serán los temas de debate en el Congreso de la República para defender el presupuesto nacional en defensa? ¿Cómo se mide, entonces, el sector en el número de guerras ganadas o evitadas? ¿Cómo se decide la destinación del presupuesto?

Pero más allá de todo esto, debemos estar en la capacidad de resolver dilemas como el de si tenemos una industria preparada para entrar a ofrecer bienes y servicios en el mercado internacional, o si vamos a vender nuestros desarrollos militares a países en guerra, como Siria, por ejemplo. El espacio de discusión debe abrirse a un espectro mucho más amplio de actores en el que las universidades tendrán un papel determinante. Es necesaria la participación más cualificada de expertos a través de estudios e investigaciones en think tanks estratégicos del sector defensa para que produzcan conocimiento, ¿por qué no pensar en escribir el libro blanco de la defensa nacional? El sector privado tendrá la posibilidad de apalancar el desarrollo del sector defensa y, así mismo, apalancarse en el sector de la defensa para su desarrollo y la generación de mejores condiciones de productividad. Esta relación, aunque en principio puede no resultarnos evidente, la aclara más George (1960) cuando explica que en la Segunda Guerra Mundial les costó mucho trabajo a los civiles entender que las Fuerzas Militares son el puño al final del brazo de la industria. Esta relación ha generado destacados avances tecnológicos de aplicación civil que hoy son de gran utilidad en nuestra agitada vida moderna y se pueden contar desde los enlatados, el microondas hasta las aplicaciones de uso cotidiano en nuestros teléfonos celulares como el GPS y el envío de datos a través de la red satelital.

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Cada institución debe tener clara su función misional, y más ahora cuando el énfasis es enfrentar los retos en cuanto a seguridad ciudadana se refiere (…).

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Para que esto empiece a ser una realidad resulta inminente abordar varios temas que pueden generar temores y reticencia, pero que por lo mismo son fundamentales en la discusión. En primer lugar se ha intentado, de manera tímida, proponer una ley de defensa que defina roles y misiones y que, de cierto modo, organice el entramado institucional perteneciente al sector. Una ley que le asigne a cada cual su perfil funcional dentro del ejercicio de la defensa y la seguridad nacional, incluidas, por supuesto, aquellas pertenecientes al Grupo Social y Empresarial de la Defensa, que esperamos tengan un rol más protagónico en el desarrollo de la economía nacional. No es un buen síntoma ver tanto a soldados como a policías patrullando las carreteras del país y mucho menos ver a los soldados del Ejército haciendo presencia en puentes peatonales en Bogotá. Cada institución debe tener clara su función misional y más ahora cuando el énfasis es enfrentar los retos en cuanto a seguridad ciudadana se refiere con las características del perfil profesional y la preparación que requieren escenarios tan diversos como atender un parto en una patrulla, atender una riña familiar, desmantelar redes de microtráfico, trata de personas, lavado de activos, tráfico de armas o hurto callejero hasta los delitos financieros. Si bien es cierto que el

desarrollo de competencias lo marcará el compás de las amenazas, también es cierto que es muy importante especializar y definir responsabilidades que estén acordes con la ley, ley de defensa nacional que aún no tenemos. En segundo lugar, es el momento de abordar el debate de si sería apropiado establecer el Ministerio de la Seguridad Pública, tema que se ha tratado de abordar también en un par de ocasiones, pero sin éxito. También es un mal síntoma oír al ministro de Defensa hablando de la compra de aviones y fragatas para hacer un control más efectivo del territorio nacional, al tiempo que manifiesta su preocupación por el incremento del hurto a residencias y las implicaciones de la implementación del Código de Policía. Dadas las condiciones actuales que enfrenta Colombia, es necesario generar una institucionalidad —que no debemos entender como más burocracia— encargada de estudiar, analizar, medir y discutir los aspectos relacionados con la seguridad ciudadana y la forma de enfrentar sus amenazas, para así canalizar recursos tanto económicos como humanos especializados. En este Ministerio de Seguridad Pública tendrían cabida, además de la Policía Nacional, instituciones como la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, los bomberos y la Defensa Civil,

En este Ministerio de Seguridad Pública tendrían cabida, además de la Policía Nacional, instituciones como la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, los bomberos y la Defensa Civil, incluyendo la Unidad de Gestión y Prevención de Riesgos, por ejemplo. incluyendo la Unidad de Gestión y Prevención de Riesgos, por ejemplo. De esta manera, los generales militares tendrían toda la concentración y agenda del ministro para tratar temas netamente militares, entre los que están las compras de helicópteros o repuestos para los mismos, el tipo de avión de combate más apropiado para nuestras condiciones, las fragatas con las que ejerceremos soberanía en nuestros océanos y el entrenamiento de los efectivos de las Fuerzas Militares, la estrategia de despliegue y control en fronteras y relaciones y alianzas internacionales, para dar solo unos ejemplos. Con el nuevo escenario estratégico que se presenta después de la firma del acuerdo de paz, se abre una oportunidad para tomarnos el tiempo de dar el debate sobre la institucionalidad y la conformación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que hemos venido aplazando por los avatares del conflicto permanente. El resultado debe ser una institucionalidad moderna con un rol protagónico en el desarrollo económico del país, así como versátil, capaz de moldearse y adaptarse a las amenazas en permanente cambio sin perder el rigor operacional, la disciplina y la responsabilidad que los colombianos hemos dado como mandato en la Constitución.

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Reincorporación de las FARC-EP: ¿innovación, posconflicto o más de lo mismo?

Dylan Herrera1 Consultor en temas de desarme Egresado Facultad de Finanzas y Relaciones Internacionales dylan.herrera@fdipacifico.org

Instituciones como Fondo Paz, que se destacó por su gran nivel de aprendizaje en las desmovilizaciones colectivas de las AUC, no pudieron sortear las limitaciones legales y administrativas para tener listas las zonas cuando se debía. Tras el primer año de implementación de los compromisos derivados del acuerdo de paz suscrito en La Habana, el balance ha sido deficiente para el gobierno, según el Instituto Kroc2 (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2017), la Organización de las Naciones Unidas3 (Colprensa, 2017) y el presidente Santos Calderón. El 16 de agosto de 2017, con el fin de las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN) y su transformación en espacios territoriales de capacitación y reincorporación (ETCR), inició oficialmente el proceso de reincorporación de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARCEP). Este proceso está a cargo de la antigua Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR), hoy rebautizada Agencia de Reincorporación y Normalización (ARN), según los decretos 897 y 899 de 2017 (Presidencia de la República, 2017; Herrera, 2017a). Así, la «nueva» institución heredó una de las agendas en las que el gobierno colombiano tiene la experiencia más estructurada a escala internacional (Herrera & González, 2013), ¿qué ha pasado desde entonces?

Errores previos a la reincorpora ción social y política: «Lo mismo que antes»4 Tras cerca de catorce años de contar con un programa para reintegrar excombatientes y cerca de veinte años de desmovilizar individuos de forma colectiva e individual 5 , se infería que se habían aprendido las lecciones de los procesos anteriores en el país en temas de dejación de armas, desmovilización y reincorporación/reintegración (DDR) (Bechara, Herrera, & Cortés, 2015). Sin embargo, a pesar de las preparaciones y proyecciones que los equipos técnicos tuvieron en años previos al acuerdo, en el día D, en el momento 0, la respuesta estatal no estaba lista. Instituciones como FondoPaz, que se destacó por su gran nivel de aprendizaje en las desmovilizaciones colectivas de las AUC, no pudieron sortear las limitaciones legales y administrativas para tener listas las zonas cuando se debía. Cabe anotar que, a pesar de que las FARC-EP llegaron a las zonas al final de enero de 2017, a noviembre del mismo año y tras la verificación explícita que se realizó en uno de los ECTR, se encontró que no estaban terminadas las obras acordadas.

1. Profesional en finanzas y relaciones internacionales de la Universidad Externado de Colombia, con maestría en Asuntos Internacionales con mención en Seguridad Internacional de SciencesPo París. Ha sido consultor en temas de desarme, desmovilización y reintegración de excombatientes por varios años, apoyando procesos en Colombia, Filipinas y la República Democrática del Congo. 2. Según el informe del Instituto Kroc publicado en noviembre de 2017, de las 38 disposiciones que tiene el acuerdo en temas de reincorporación, solo el 42 % han sido implementadas completamente, 5 % están en vías de implementarse, 26 % hasta ahora han empezado y cerca del 26 % de las disposiciones aún no arrancan (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2007). 3. Según Jean Arnauld Representante Especial y Jefe de Misión de Naciones Unidas en Colombia, «(…) las salidas se han dado por la desilusión frente a la ausencia de perspectivas socioeconómicas, como también porque otros han querido reunirse con sus familias, hacer política, buscar reincorporación por su propia cuenta, entre otros. “Sin embargo, el mayor determinante de las salidas es efectivamente, de acuerdo con las entrevistas realizadas por la Misión, la pérdida de confianza en las perspectivas que ofrecen los ETCR. Muchas expectativas incumplidas por mucho tiempo”». 4. Expresión célebre de Jaime Garzón en su programa Zoociedad. 5. La Ley 418 de 1997 crea el instrumento para viabilizar desmovilizaciones individuales (tras el fin de los procesos de desmovilización colectivos) y posteriormente se retoma para que fuera la base de los procesos de desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) entre 2003 y 20065

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Figura 1: Fotos del ETCR de Dabeiba. Fuente: @DylanHerrera.

Contrario a lo imaginado, los problemas no fueron solo de logística e infraestructura (OIAP, 2017). Tras años enteros de guerra contra las FARC-EP, quedó en evidencia que el aparato de defensa colombiano no tenía totalmente identificado a su blanco mayor de la última década; el desconocimiento de los miembros del ala clandestina y algunos combatientes dificultó los procesos de certificación y llevó a posteriores errores, como la aprobación preliminar de narcotraficantes y otros actores delincuenciales en los listados. Inicialmente se recogieron en total cerca de 14.000 nombres, que fueron depurados hasta que, al final, quedaron 11.284. Esta revisión aún no ha terminado, pues según el Alto Comisionado para la Paz, Rodrigo Rivera, a septiembre del 2017 aún faltaban por revisar cerca de 350 casos. Cabe aclarar que el tiempo para la inclusión

de nombres de las FARC-EP terminó el 16 de agosto 6 , es decir, que a hoy no se tenía certeza del número exacto de integrantes de las FARCEP que iban a atravesar el proceso de reincorporación para finales del año anterior. Los medios destacaron que supuestamente se estaban cobrando cifras millonarias en cárceles (del orden de $5.000 millones) para ser incluidos en los listados que se iban a remitir desde las cárceles. De ahí salieron los 25 nombres de potenciales colados entre los que estaban personas como Eduardo Cabrera (hermano de alias Fabián Ramírez) y otras personas con nexos con redes de crimen trasnacional organizado en México e incluso Italia, como Giovanny y Édgar Castillo Rico. Aunque el escándalo se desató por la denuncia que hizo El Tiempo (2017) sobre la inclusión de 25 narcos, algunos de ellos pedidos en

6. Según el acuerdo, tenían hasta el final de las ZVTN para poder incluir nombres en las listas que se entregaron al gobierno.

(…) como a Ulises, [a los excombatientes] les está tocando mantenerse a flote en la legalidad entre la Escila de lo político y la Caribdis de lo técnico, dos monstruos que al estar en orillas opuestas ponen en riesgo la vida y futuro en la legalidad de quienes dejaron las armas. extradición por Estados Unidos, el problema es aún mayor. En la actualidad, en la revisión de casos se encuentran miembros de estructuras delincuenciales, sicarios, lavadores de activos, entre otros que afirman haber realizado sus acciones a nombre de las FARC-EP, aunque no necesariamente estuvieran en los listados iniciales de la organización. Un agravante de la situación es que, en las estructuras de inteligencia militar y de policía, algunos de ellos sí aparecían como parte de las estructuras de las FARC-EP y de sus redes de apoyo en temas de extorsión, finanzas, logística, entre otros. Este ha sido un argumento que el grupo y las corporaciones afines han utilizado para decir que el mismo gobierno se está contradiciendo al sacar algunos de estos personajes de los listados entregados por el grupo. Por su parte, tras la dejación de las armas, al 1.° de noviembre de

2017, habían asesinado a 33 integrantes de las desmovilizadas FARCEP, según reportes de la organización misma, varios incluso antes de poder iniciar de manera efectiva su proceso de reincorporación. La reincorporación: entre las Escila y Caribdis de lo político y lo técnico Uno de los elementos innovadores del presente proceso de reincorporación era que, a diferencia de las experiencias del pasado reciente, se optó por un enfoque más participativo por parte del colectivo que deja las armas, donde, en conjunto con la ARN, trazaran los lineamientos del programa de reincorporación en una instancia denominada Consejo Nacional de Reincorporación (CNR). El CNR es una instancia compuesta por dos representantes del gobierno y dos de la antigua guerrilla de las FARC-EP, en donde, tras casi un año de funcionamiento y cerca de medio centenar de sesiones

realizadas, no ha logrado presentar un solo reporte7 sobre la ruta de reincorporación que habrán de seguir los exguerrilleros de la organización rebelde (Herrera, 2017b). El tiempo de reincorporación, que dura dos años según el acuerdo y que arrancó oficialmente en agosto del 2017, sigue su curso sin que a los excombatientes se les haya definido una salida clara. Retomando la obra de Homero, La odisea, los desmovilizados están a la deriva en un barco que lucha por mantenerse a flote entre una pugna política y una técnica; como a Ulises, les está tocando mantenerse a flote en la legalidad entre la Escila de lo político y la Caribdis de lo técnico, dos monstruos que al estar en orillas opuestas ponen en riesgo la vida y futuro en la legalidad de quienes dejaron las armas.

7. Al 8 de diciembre de 2017.

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Para las FARC-EP ha sido conveniente mostrar que ellos han cumplido mientras que el gobierno, que contaba con más de 14 años de experiencia reciente en estos procesos, ha fracasado en los puntos más elementales del DDR8 . Sin embargo, dicha victoria política viene a un elevado costo técnico en donde al final los perjudicados son los desmovilizados rasos que hoy siguen en los ETCR asistiendo a formaciones del SENA, pero sin una propuesta de reincorporación clara, algunos con niveles de analfabetismo más altos de los reportados en el censo socioeconómico de la Universidad Nacional de Colombia9. En conclusión, además de la falta de una ruta, al 1.° de octubre de 2017 aún faltaba afiliar alrededor de 1.450 desmovilizados al sistema de salud, tan solo 3.500 (31 % de los 11.284) estaban inscritos en programas académicos, 3.840 (34 % de los 11.284) estaban afiliados a pensión y aún más de 1.100 exguerrilleros no habían recibido su asignación única de normalización tras haber dejado las armas10.

8. Desarme, desmovilización y reintegración. 9. Razón por la cual una de las actividades que tendrá que hacer la ARN es actualizar dicho censo, dado que hay elementos para verificar y porque la población objetivo ha disminuido tras la salida de los ETCR de cerca del 55 % de los excombatientes. 10. Este cálculo se hizo con las cifras reportadas por el director de la Agencia, Joshua Mitrotti, el 1.° de octubre en Icononzo (Tolima), en la reunión de balance de la implementación. Para más información, ver Caracol Radio (2017). 11. Oficina del Alto Comisionado para la Paz.

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Las mismas fallas del pasado en un esfuerzo de reinventar la rueda Los principales aprendizajes de catorce años del proceso de reintegración de excombatientes y las experiencias colectivas de las desmovilizaciones de los años noventa no se han tenido en cuenta lo suficiente y se están comenzando a ver los primeros efectos colaterales de querer reinventarse la rueda. La implementación por parte de Fondo Paz y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP) 11 aterrizó en Colombia y no en Suiza. Esta entidad había liderado procesos similares durante las desmovilizaciones de las AUC entre 2003 y 2006, pero no logró anteponerse al sistema. Las zonas no estuvieron listas —y aún no lo están—, dado que toda medida que hubiera arrancado de manera previa en el cronograma —el ideal técnico— habría sido un riesgo de demanda por peculado. Por consiguiente, toda implementación en las zonas veredales —actuales ETCR— fue tardía, ineficiente e incompleta.

La gente llegó a las zonas a construir y a esperar a que gradualmente fuera llegando la oferta gubernamental, que aún no es constante ni completa tanto en formación académica como vocacional, y mucho menos llegó la asistencia psicosocial. La consecuencia evidente es que, tras casi un año de estar en las zonas —donde la reincorporación tan solo arrancó en agosto de 2017—, hoy más de la mitad de los excombatientes abandonaron las zonas y optaron por buscar trabajo rural en su gran mayoría, aunque hay reportes en ciertas zonas de su vinculación a estructuras disidentes y criminales. Al parecer, una de las agendas de victoria temprana —la reincorporación— no ha aportado de manera plena su granito de arena, en parte porque no tiene la autonomía, dado

que toda decisión es consensuada y, por ende, surte un proceso largo y desgastante en el CNR. Pero a su vez, porque con decretos recientes, como el 2026 de 2017, además de consensuar lo técnico, tendrá que encargarse de lo operativo y logístico a partir del 1.° de abril de 2018. Así, al heredar todos los incumplimientos de Fondo Paz y la OACP y al asumir tareas que no le deberían competer debido a su enfoque misional técnico, se está pasando de una agencia técnica a una agencia «todera». Colombia fue la gran noticia en lo político tras la firma del acuerdo de paz en 2016, era la gran expectativa en lo técnico para 2017, tras toda la preparación y planeación que se dio en las entidades en los últimos tres años; sin embargo, la historia fue otra. Se llega a cambio de gobierno con un proceso endeble, frágil en lo técnico, pero comprometido en lo político, por lo que la innovación del posconflicto terminó siendo en su primer año tan solo un poco más de lo mismo que antes.

Referencias Bechara, E., Herrera, D. & Cortés, E. (2015). Desarmar la guerra para construir la paz: la reintegración de combatientes en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. En C. Isaza (ed.), Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia (pp. 23-38). Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Caracol Radio (2017). Las cifras de la reincorporación. Recuperado de http:// caracol.com.co/radio/2017/09/30/nacional/1506805442_683252.html.

Herrera, D. (4 de agosto de 2017a). El cambio de ACR a ARN: el Ferrari que no les sirvió a las FARC-EP. Recuperado de https://papers.ssrn. com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3054275. Herrera, D. (2 de noviembre de 2017b). Más allá de la participación en política, ¿qué ha pasado con la reincorporación de FARC? La Silla Vacía. Recuperado de http://lasillavacia. com/silla-llena/red-de-la-paz/historia/masalla-de-la-participacion-en-politica-que-hapasado-con-la. Herrera, D. & González, P. (2013). Estado del arte del DDR en Colombia frente a los estándares internacionales en DDR (IDDRS). Colombia Internacional (77), 272-302. Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz (2017). Informe sobre el estado efectivo de implementación del acuerdo de paz en Colombia. Universidad de Notre Dame. Recuperado de http://static.iris.net.co/semana/upload/documents/informe-kroc.pdf.

Colprensa (22 de noviembre de 2017). La mitad de las FARC se ha ido de las áreas de reincorporación. Vanguardia. Recuperado de http:// www.vanguardia.com/colombia/416484-lamitad-de-las-farc-se-ha-ido-de-las-areas-dereincorporacion.

Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (OIAP) (2017). ¿Es posible una paz estable y duradera sin cumplir el Acuerdo Final? Boletín (4). Recuperado de http://www. rebelion.org/docs/232422.pdf.

Unidad Investigativa (10 de septiembre de 2017). Los 25 capos que se colaron en las listas de las FARC. El Tiempo. Recuperado de //www. eltiempo.com/justicia/investigacion/lista-de25-narcos-colados-en-listas-de-las-farc-128994.

Presidencia de la República (29 de mayo de 2017). Decreto 897 de 2017. Recuperado de http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20897%20DEL%2029%20 DE%20MAYO%20DE%202017.pdf.

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Jorge Iván Cuervo Restrepo Docente Investigador Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales jorge.cuervo@uexternado.edu.co

Jurisdicción Especial para la Paz El Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) incluye una serie de mecanismos judiciales y extrajudiciales para facilitar la transición de un grupo de alzados en armas a la vida civil y política, preservando los derechos de las víctimas. El quinto punto del acuerdo entre el Estado y la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) es el relacionado con las víctimas, un complejo sistema de justicia transicional que busca satisfacer los derechos de las víctimas del conflicto armado, ofrecer la verdad de lo ocurrido y contribuir al logro de una paz estable y duradera. En este punto se crea el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Repa ración y No Repetición (SIVJRNR), que incluye una serie de mecanismos judiciales y extrajudiciales para facilitar la transición de un grupo de alzados en armas a la vida civil y política, preservando los derechos de las víctimas, dos objetivos que no son fáciles de conseguir en forma simultánea con el mismo grado de efectividad. De alguna manera, esto supone sacrificios en el derecho a la justicia, a cambio de resultados en materia de verdad y reparación, precisamente el reto que tiene por delante dicho sistema.

El SIVJRNR está compuesto de varias instituciones, creadas mediante el Acto Legislativo 01 de 2017, que refrendó la Corte Constitucional en la sentencia C-674 de 20171 , a saber2: • La Comisión para el Esclareci miento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, cuya conformación 1. A febrero de 2018, aún no se conoce el fallo completo de la Corte Constitucional, solamente el comunicado n.º 55 del 14 de noviembre de 2017. 2. La integralidad del sistema supone que cada una de las instituciones que lo conforman debe contribuir al máximo de justicia posible sobre la base del reconocimiento de responsabilidad, aporte a la verdad, a la reparación y a la reconciliación, en un horizonte de paz. Se trata de un mecanismo de justicia transicional acordado entre el Estado y un grupo alzado en armas que asume las competencias de la justicia ordinaria de manera transitoria, hasta por diez años en relación con los delitos cometidos con ocasión del conflicto armado interno —antes del 1.º de diciembre de 2016— y cinco años más para terminar su actividad jurisdiccional. En todo caso, el plazo se puede prorrogar mediante ley a solicitud de los magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), tal como lo señala el artículo 15 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017.

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y funciones se desarrollaron mediante el Decreto 588 del 5 de abril de 2017. Se trata de una instancia no judicial, encargada de reconstruir la verdad de lo ocurrido en el desarrollo del conflicto armado colombiano. Está conformada por once miembros independientes, designados por un mecanismo previsto en el mismo acuerdo como el Comité de Escogencia 3 . Los testimonios que recoja no podrán utilizarse como pruebas en expedientes judiciales y al término de sus funciones deberá entregar un informe final, el cual servirá de base para la reconstrucción de la memoria histórica del conflicto, al igual que los informes realizados por el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH), otra fuente importante de reconstrucción de la verdad, creado en el artículo 146 de la Ley 1448 de 2011, conocida como la Ley de Víctimas. • La Unidad Especial para la Bús queda de Personas dadas por Desa parecidas en el contexto y en razón del conflicto armado, cuya estructura y funciones se crearon mediante el Decreto 589 del 5 de abril de 2017. Se trata de una instancia no judicial de carácter humanitario, encargada de buscar, identificar y entregar los restos de las personas desaparecidas. La información recogida en desarrollo de su misión se puede usar judicialmente en el marco de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)4 . • La Jurisdicción Especial para la Paz es el mecanismo encargado de administrar justicia en el marco del acuerdo de paz. Estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica. De acuerdo con el comunicado de la sentencia emitida por la Corte Constitucional (2017):

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Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera, y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno mediante la comisión de las mencionadas conductas.

Solo se aplicará a miembros de grupos armados ilegales que hayan formado parte del acuerdo de paz con el gobierno, incluidas aquellas personas que ya hayan sido condenadas, procesadas o investigadas antes del 1º de diciembre de 2016. Los delitos cometidos después de esa fecha serán de conocimiento de la justicia ordinaria. • Está compuesta por: La Sala de Reconocimiento de Verdad, Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas. La Sala de Definición de Situaciones Jurídicas. La Sala de Amnistía o Indulto. El Tribunal para la Paz 5 . La Unidad de Investigación y Acusación. La Secretaría Ejecutiva6 . Además de estas instituciones, el sistema cuenta con medidas en materia de reparación integral y garantías de no repetición, ingredientes inherentes a todo proceso de justicia transicional. El Tribunal para la Paz, el órgano de cierre y la máxima instancia de la JEP, tendrá dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia. Estará conformado por al menos veinte magistrados de nacionalidad

3. Ya se escogieron los integrantes de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, que presidirá el sacerdote jesuita Francisco de Roux. Aún no se encuentra en funcionamiento. 4. El Comité de Escogencia eligió como directora a la abogada y defensora de derechos humanos Luz Marina Monzón. 5 . En total, se trata de 51 magistrados ya elegidos por el Comité de Escogencia: 38 titulares y 11 suplentes, 20 en el Tribunal, 18 en las distintas salas y 13 suplentes. En la Unidad de Investigación, una suerte de Fiscalía de la Justicia Especial para la Paz, el Comité de Escogencia eligió al abogado e investigador Giovanni Álvarez Santoyo. Mediante el Decreto 266 de 2018, se estableció que los empleados y funcionarios de la JEP tendrán la misma nomenclatura, régimen salarial y prestacional de la rama judicial, en tanto que los de la Unidad de Investigación y Acusación tendrán las mismas garantías de los funcionarios que trabajan en la Fiscalía General de la Nación. 6. Como secretario ejecutivo de la JEP se designó al abogado Néstor Raúl Correa, pero este renunció al cargo el pasado 3 de abril.

(…) existen tres categorías de penas, dependiendo del grado de verdad y de compromiso de reparación de quienes se sometan a la justicia. Estas categorías comprenden tanto a exmiembros de la guerrilla como a agentes del Estado, e incluso a particulares que voluntariamente quieran someterse a ella.

colombiana y contará con la participación de cuatro juristas extranjeros expertos en derecho penal internacional, derecho internacional de los derechos humanos y derecho internacional humanitario (DIH), que asesorarán a la JEP pero no tomarán decisiones de fondo7. La Secretaría Ejecutiva es la encargada de administrar los recursos asignados a la JEP. Ha cumplido una labor clave en la estructuración del sistema y en la acreditación de las libertades a quienes se han sometido a la jurisdicción especial de paz8 . Como se puede ver, se trata de una estructura de justicia transicional por fuera de la rama judicial9 que absorbe la competencia de la Fiscalía General de la Nación y de la jurisdicción penal ordinaria (jueces penales, salas penales de los tribunales superiores y sala penal de la Corte Suprema de Justicia)10 por un periodo inicial de diez años, prorrogables hasta por otros cinco años, respecto de delitos relacionados con el conflicto armado interno.

Se ha dicho que el funcionamiento de la JEP no garantiza justicia, pues se trata de un sistema pactado entre el gobierno y las FARC que asegura impunidad, precisamente para facilitar el tránsito a la vida civil de los exguerrilleros. Es necesario precisar, entonces, que existen tres categorías de penas, dependiendo del grado de verdad y de compromiso de reparación de quienes se sometan a la justicia. Estas categorías comprenden tanto a exmiembros de la guerrilla como a agentes del Estado, e incluso a particulares que quieran someterse voluntariamente a ella. Existe un primer grado de penas para quienes reconocen de manera plena y temprana su responsabilidad. Sobre ellos habrá una condena, pero con penas restrictivas de la libertad que no implican cárcel efectiva, y podrán ejercer los derechos políticos, como haber sido elegido al Congreso de la República. Como sistema de justicia transicional, su efectividad no solo se mide

7. El Comité de Escogencia eligió a catorce juristas extranjeros en calidad de amicus curiae (amigos del tribunal), quienes entregarán conceptos a la JEP con base en su experiencia en derecho internacional, pero no tendrán participación en las audiencias y las decisiones. Es un órgano consultivo, cuyos conceptos no son obligatorios. 8. A diciembre de 2017, 3.240 integrantes de las FARC y 1.180 miembros de la fuerza pública se han sometido a la JEP y han recibido el beneficio de la libertad gracias a la Ley de Amnistía, Ley 1820 de 2016. 9. La Corte Constitucional revisará automáticamente la constitucionalidad del acto legislativo y en el fallo deberá decidir si la JEP se integra a la rama judicial o se acepta que sea una estructura paralela que asume competencia hasta por 15 años de los delitos cometidos con ocasión, causa, relación directa o indirecta del conflicto armado antes del 1.º de diciembre de 2016, en especial respecto de conductas consideradas graves infracciones al derecho internacional humanitario (DIH) o graves violaciones de los derechos humanos. 10. Las sentencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia contra funcionarios con fuero no las podrá revisar la JEP sino la propia Corte, artículo transitorio 10 del Acto Legislativo 01 de 2017.

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en términos de justicia restaurativa (castigo efectivo), sino especialmente en materia de aporte a la verdad y a la reparación. En tal sentido, los magistrados del Tribunal deberán evaluar muy bien el grado de compromiso con dichos principios de los postulantes a la hora de establecer las penas, pues lo ideal es que estas tengan un enfoque restaurador y reparador. Quienes reconozcan la verdad de manera tardía o incompleta recibirán sanciones consistentes en privación efectiva de la libertad entre cinco y ocho años. Para determinar el grado de aporte a la verdad, el Tribunal deberá cotejar la información proveniente de la Fiscalía General de la Nación y la que procese la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP, una suerte de fiscalía del sistema de justicia transicional, con amplias facultades para investigar y acusar. Por último, a quienes no reconozcan ninguna verdad el Tribunal podrá condenarlos, con base en información procedente de la Fiscalía y de la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP, hasta por un periodo de veinte años de prisión efectiva.

El gran reto del SIVJRNR consiste en establecer una verdad creíble y equilibrada, imponer sanciones en función del grado de compromiso con la verdad y la reparación de las víctimas y facilitar la consolidación de la paz en un escenario de reconciliación. Sin embargo, el aporte del quinto punto no será suficiente sin el avance en los otros puntos del acuerdo, en el marco de esa perspectiva integral y territorial que se ha planteado desde el mismo inicio de las conversaciones entre el gobierno y las FARC-EP. Quizás no sea suficiente que se “silencien los fusiles”, sino también que haya reformas de fondo en el sector rural, se fijen nuevas reglas para la participación política, se revise el enfoque de la lucha contra las drogas desde una perspectiva menos punitiva y más de desarrollo rural integral, pero también con el restablecimiento del Estado en los territorios y el empoderamiento de las comunidades para la definición de sus planes de vida. Existe el riesgo de perder el posconflicto en un escenario de polarización extrema y de fractura sociopolítica del país, a raíz del acuerdo

alcanzado y del resultado del plebiscito del 2 de octubre de 2017, pero también está la posibilidad de que se enrede la implementación, como se advierte en el informe del Kroc Institute for International Peace Studies (2017), de la Universidad de Notre Dame, o de que los territorios abandonados por las FARC luego de su desmovilización los retomen otros grupos y no se logre la pacificación tan anhelada, como lo han advertido Álvarez, Llorente, Cajiao y Garzón (2017), de la Fundación Ideas para la Paz (FIP). La justicia —y la verdad— es esencial para consolidar la paz, pero los fines de la justicia transicional son distintos de los de la justicia ordinaria (Teitel, 2017). Frente a los más graves crímenes cometidos en un conflicto armado interno (crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra o graves infracciones al DIH), siempre quedará la sensación de injusticia si no hay un castigo adecuado. En ese orden de ideas, el Tribunal para la Paz deberá valorar muy bien la información recibida y el grado de compromiso con la verdad y la reparación del postulante a

La ponderación entre los valores de la paz y la justicia en un escenario de reconciliación debe fundamentar sus decisiones, salvaguardando siempre el derecho de las víctimas.

Congreso de Colombia (10 de junio de 2011). Ley 1448 de 2011. DO: 48096. Recuperado de http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/ normas/Norma1.jsp?i=43043. Congreso de Colombia (30 de diciembre de 2016). Ley 1820 de 2016. DO: 50.102. Recuperado de http://es.presidencia.gov.co/normativa/ normativa/LEY%201820%20DEL%2030%20 DE%20DICIEMBRE%20DE%202016.pdf. Congreso de Colombia (4 de abril de 2017). Acto Legislativo 01 de 2017. Recuperado de http:// es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/ ACTO%20LEGISLATIVO%20N°%2001%20 DE%204%20DE%20ABRIL%20DE%202017.pdf. Corte Constitucional (14 de noviembre de 2017). Comunicado nº 55. Recuperado de http://www. corteconstitucional.gov.co/comunicados/ No.%2055%20comunicado%2014%20de%20 noviembre%20de%202017.pdf. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena (14 de noviembre de 2017). Sentencia C-674/ 2017. [MP Luis Guillermo Guerrero Pérez].

la hora de establecer una sentencia con restricción de la libertad que no implique cárcel efectiva, y tampoco deberá dudar un segundo en hacerlo cuando dicho compromiso no sea satisfactorio. La ponderación entre los valores de la paz y la justicia en un escenario de reconciliación ha de fundamentar sus decisiones, salvaguardando siempre el derecho de las víctimas. Pero la paz no solo depende del grado adecuado de justicia que se pueda impartir, del acuerdo y de las experiencias internacionales, sino también de otros factores como la ampliación de las reglas democráticas, reformas institucionales —que pueden entenderse como garantías

de no repetición—, la adecuada inserción de los excombatientes a los programas de integración económica y social del Estado, la recuperación de la seguridad pública y el cambio en las narrativas de la confrontación, para que se pueda decir que las discrepancias ideológicas y políticas ya no son entre enemigos sino entre contradictores.

Referencias Álvarez, E., Llorente, M. V. Cajiao, A. & Garzón, J. C. (2017). Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria. Bogotá: Fundación Ideas para la Paz. Recuperado de http://www.ideaspaz. org/publications/posts/1539.

Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz (2017). Informe sobre el estado efectivo de implementación del acuerdo de paz en Colombia. Universidad de Notre Dame. Recuperado de http://static.iris.net.co/semana/upload/documents/informe-kroc.pdf. Presidencia de la República (5 de abril de 2017). Decreto 588 de 2017. Recuperado de http:// es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/ DECRETO%20588%20DEL%2005%20DE%20 ABRIL%20DE%202017.pdf. Presidencia de la República (5 de abril de 2017). Decreto 589 de 2017. Recuperado de http:// es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/ DECRETO%20589%20DEL%2005%20DE%20 ABRIL%20DE%202017.pdf. Presidente de la República (6 de febrero de 2018). Decreto 266 de 2018. Recuperado de http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20266%20DEL%2006%20 FEBRERO%20DE%202018.pdf. Teitel, R. G (2017). Justicia transicional. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

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Turismo, paz y posconflicto en Colombia

El turismo se ha convertido en un sector económico muy importante para Colombia, al contribuir en 5,1 % al PIB nacional (CPTUR, 2016) y al superar los 5.000.000 de visitantes extranjeros no residentes al cierre del año 2016 (Citur, 2017), la cifra más alta lograda hasta ahora por el país. En el ámbito global, el turismo genera el 10 % del PIB y 1 de cada 10 empleos (WEF, 2017), lo que da una luz del potencial de un sector que hasta ahora despega en el país ante dificultades de tipo político y, principalmente, por el conflicto armado y la notable estigmatización del país a escala internacional.

El turismo es, además, una poderosa herramienta para reducir la pobreza y la desigualdad, y es más estable que otros sectores, como la minería (Croes & Rivera, 2015; Vanegas & Croes, 2007). Esto es cierto siempre y cuando se trabaje adecuadamente, generando capacidades, «oportunidades» y libertades en las comunidades locales y en la población más vulnerable (Sen, 1990, 1999, 2000), sin perder de vista la noción ecosistémica (Di Salvo, Romero & Briceño, 2009) y de sostenibilidad (Obando, Ochoa, Duque, Rozo, & Villada, 2010). De hecho, Carlos Lora, director del Parque Nacional

Natural del Sumapaz, manifiesta que el turismo bien hecho es una estrategia de conservación. Se ha hablado también de la contribución del turismo a la paz desde muchos abordajes, partiendo de 1925 cuando el profesor holandés Wim Treub, en el marco de la posguerra, les proponía a los países involucrados en esta que intercambiaran experiencias culturales y se dejaran conocer para lograr una empatía que llevara a la construcción de paz entre los pueblos (citado en Winsteiner & Wohlmuther, 2014). Incluso, la Declaración de Manila sobre el Turismo Mundial

Jorge Bonilla Investigador independiente jorgembonilla11@gmail.com

Otras personas han ido más allá, planteando la contribución del turismo a la paz desde una óptica diferente, transdisciplinar. (Max Neef, 2004). (OMT, 1980) establece que a través de los viajes se puede construir la paz entre países, fruto de un abordaje desde el punto de vista sociológico del turismo (Jiménez, 1986). Otras personas han ido más allá, planteando la contribución del turismo a la paz desde una óptica diferente, transdisciplinar (Max Neef, 2004). Desde esta perspectiva, se tienen abordajes en los que se critica la postura netamente sociológica que se le ha dado a la contribución del turismo a la paz y van mucho más allá, planteando que el turismo debe abordar temas como los derechos humanos, el conflicto en su conjunto, la libertad, el bienestar y la paz (Blanchard & HigginsDesbiolles, 2013), además de otros aspectos del desarrollo multidimensional (Croes & Rivera, 2015). En este sentido, el turismo deja de ser una actividad exclusivamente económica, sociológica, de conservación ecosistémica y pasa a ser una poderosa herramienta de desarrollo multidimensional y de paz. En los territorios llamados de posconflicto, entendido este como

un «periodo de tiempo que sigue a la superación total o parcial de los conflictos armados» (Universidad del Rosario, s.f.), se dan tres opciones frente al eventual desarrollo turístico. La primera es el turismo negro, que despierta intereses sustentados en un morbo de las personas por visitar los lugares donde sucedieron tragedias y suelen llegar a ser personas ofensivas e imprudentes con la comunidad local. La segunda es el turismo de memoria, pensado más para reflexionar sobre los sucesos dolorosos del pasado para que no se repitan más, haciendo homenaje a las víctimas, en el que los turistas son educados y respetuosos. Y la tercera, el turismo fénix, una forma de turismo en la que el turista está directamente vinculado con el pasado del territorio que visita y, mientras busca conocer sus atractivos de naturaleza, de memoria, entre otros, está pensando en el resurgimiento mismo del destino y de sus comunidades locales, por lo que está dispuesto a ayudar, apoyar, pagar más por los servicios recibidos, etc. (Rueda & Bonilla, 2017).

El turismo y el Acuerdo de Paz en Colombia Desde el Estado colombiano se han impulsado diferentes iniciativas que buscan consolidar el acuerdo de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP), por medio de propuestas concretas en los territorios que han sufrido el conflicto armado. En este orden de ideas, surgen programas como el de «Turismo, paz y convivencia» y el de «Seguro te va a encantar», liderados desde el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Mincit) y que, con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 —específicamente la propuesta sectorial Turismo para la Construcción de Paz—, buscan generar oportunidades para las comunidades locales en territorios afectados por el conflicto armado en el país a través de la integración regional y el turismo bajo una lógica de consciencia y sustentabilidad (MINCIT, 2017). Como pilotos para este proyecto, se eligieron la serranía de la Macarena en el Meta, el Camino

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Las más aventajadas son las experiencias de la Macarena y del Camino Teyuna, mientras que el Putumayo y el Darién están en una etapa de iniciación y contracción, respectivamente. Teyuna en la Sierra Nevada de Santa Marta, el Valle de Sibundoy y Mocoa en Putumayo, y el Urabá Darién entre Antioquia y Chocó. Las más aventajadas son las experiencias de la Macarena y del Camino Teyuna, mientras que el Putumayo y el Darién están en una etapa de iniciación y contracción, respectivamente. La iniciación se refiere a destinos emergentes que hasta ahora inician un proceso de desarrollo turístico; la contracción se refiere a un territorio que tuvo un auge interesante en los años noventa, pero que se ha quedado rezagado por la falta de infraestructura y por el conflicto armado como tal; por último, los aventajados son los que han iniciado hace algunos años y se han ido consolidando a escala nacional (López, Giraldo, Posada & Mejía, 2017). A la par con esta iniciativa y en la misma línea, el gobierno de Santos Calderón (2010-2014 y 2014-2018) ha impulsado una reforma tributaria en la que se plantean ciertos beneficios tributarios para el posconflicto y que beneficia, entre otras, a empresas turísticas que busquen establecerse en las zonas más afectadas por el conflicto armado. Estos incentivos consisten en unas tasas preferenciales para las nuevas empresas que se establezcan en dichas zonas: «Para las micro y pequeñas empresas, tarifa del 0 % por los años 2017 a 2021; del 8,25 % por los años 2022 a 2024 y del 16,5 %

para los años 2025 a 2027» (DIAN, 2017, p. 2). También hay tasas preferenciales para medianas y grandes empresas donde cabrían, por ejemplo, los hoteles. De hecho, de las tasas que les corresponde pagar se puede utilizar hasta un 50 % de los recursos para inversión directa en proyectos de trascendencia social. De acuerdo con lo planteado en el aparte anterior, las propuestas del programa “Turismo, paz y convivencia” y de la reforma tributaria son, principalmente, de tipo económico, más allá de que contemplen aspectos de la sostenibilidad. Por su parte, la campaña de “Seguro te va a encantar” busca impulsar no solo estos pilotos, sino otros que se abren a la oferta turística, primero del orden nacional y, en el momento en que se cumpla con unos estándares mínimos, pasar a impulsar los destinos y productos turísticos desde ProColombia, entidad

encargada de promover las exportaciones, en este caso de servicios como el turismo. En tal sentido, ProColombia persigue tanto el encuentro entre la oferta y la demanda con base en una lógica de competitividad y de mercado como la integración regional y entre comunidad local y población turista; es decir, aborda también un componente sociológico. Más allá de este avance, es poco lo que se ha planteado y los esfuerzos han sido más bien vagos o de poco impacto desde el orden territorial y regional. Entre las iniciativas que también se pueden destacar desde el orden regional, se encuentra la de la RAPE - Región Central1 , que ha propuesto convertir en la Ruta de Integración para la Paz al antiguo corredor de la guerra entre el municipio de Icononzo en Tolima, pasando por

1. Entidad pública que representa los intereses de planeación integral de los departamentos de Boyacá, Meta, Tolima, Cundinamarca y el Distrito Capital.

Cabrera en Cundinamarca, la localidad de Sumapaz en Bogotá y Uribe en Meta. La propuesta es ambiciosa desde todo punto de vista y contempla aspectos de infraestructura, de memoria histórica y de generación de capacidades, «oportunidades», para beneficio de las comunidades locales en el territorio. Este es un territorio que vive un periodo de posconflicto, de reacomodación por parte de las comunidades locales y de las mismas instituciones públicas que, más allá de las Fuerzas Militares, es la primera vez en la historia que hacen presencia en estas zonas. Por sus atractivos identificados, se busca que la propuesta de turismo esté ligada a un componente de memoria histórica y naturaleza, principalmente pensada para mercados especializados donde se espera un turista educado, respetuoso por la gente, por el medio ambiente, por la cultura local, por el sufrimiento que vivieron las víctimas del conflicto por años, etc. Incluso, según las posibilidades, se pensaría en un turismo fénix.

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(…) cuando se habla de turismo, paz y posconflicto, se debe actuar con mucha cautela, responsabilidad, y llegando a acuerdos para que no existan territorios vedados, pero tampoco donde se generen nuevas formas de conflicto.

Sin embargo, la situación no es tan fácil por las ideologías de estos territorios y, sobre todo, por sus temores. Hay algunas personas que piensan que el turismo puede sustituir sus prácticas campesinas tradicionales, otras sienten temor de que lleguen personas desconocidas y terminen creando empresas y prefieren mantenerse cerradas, otras han mantenido prácticas ambientalmente perjudiciales y no quieren que las molesten, otras consideran que el turismo es símbolo del capitalismo, etc. Pero también están quienes ven en el turismo una alternativa complementaria, importante para la reintegración, para vender sus productos, para conservar sin dejar de ganar, y que, a través de nuevas figuras asociativas, son ellos los primeros beneficiarios de una propuesta turística. Lo único cierto es que, cuando se habla de turismo, paz y posconflicto, se debe actuar con mucha cautela, responsabilidad y llegando a acuerdos para que no existan territorios vedados, pero tampoco donde se generen nuevas formas de conflicto. Lo que se necesita es convertir al turismo en una estrategia de desarrollo multidimensional que ayude a cerrar las brechas que se han creado históricamente en estas zonas y que sea una verdadera herramienta para llevar paz a los territorios en el sentido más amplio posible.

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El papel de los medios en la construcción de la paz Sesenta años de guerra han minado a la sociedad colombiana no solo desde la perspectiva de las pérdidas humanas y materiales, sino también desde lo simbólico. El comienzo de un nuevo proceso en el país necesita con urgencia unos medios de comunicación que empiecen a hablar con un lenguaje distinto. Para el analista de la comunicación Verón (1983), «los acontecimientos sociales no son objetos que se encuentran en alguna parte de la realidad y cuyas propiedades nos son dadas a conocer de inmediato por los medios con mayor o menor fidelidad. Solo existen en la medida en que esos medios los elaboran». Según Van Dijk (1999), las noticias son producciones discursivas de gran relevancia y es necesario ahondar en sus contenidos y repercusiones, ya que la mayor parte de nuestro conocimiento social y político, así como nuestras creencias sobre el mundo, emanan de las decenas de informaciones que leemos o escuchamos a diario. Es muy probable que no exista ninguna otra práctica discursiva, aparte de la conversación cotidiana, que se practique con tanta frecuencia y por tanta gente como el seguimiento de las noticias en prensa y televisión.

En sus reflexiones, tanto Verón como Van Dijk nos recuerdan la importancia que pueden tener los medios en nuestro conocimiento de la sociedad y de los hechos de interés público; a esto se suma que cuanto menor bagaje intelectual tiene un sujeto menos posibilidad tiene de confrontar las informaciones que recibe de los medios de comunicación, por lo que la información mediática alcanza aún más protagonismo. De lo anterior podemos deducir que medios y redes se constituyen en actores fundamentales en el desarrollo de procesos políticos y sociales, porque son instituciones con poder y credibilidad en las que se deposita la responsabilidad de interpretar la realidad y presentarla a todos aquellos que no tienen la posibilidad de acceder directamente a ella.

Victoria E. González M. Comunicadora social-periodista Ph. D. en ciencias sociales Especialista en Comunicación-Educación Docente investigadora de la Facultad de Comunicación Social y Periodismo victoria.gonzalez@uexternado.edu.co

Los mensajes de los medios se convirtieron en aparatos de producción de sentido que permitieron caracterizar a amigos y enemigos durante seis décadas y otorgarles atribuciones tanto a ellos como a sus acciones.

En casi 60 años de historia, los medios de comunicación colombianos tuvieron como una de sus principales misiones el cubrimiento de acciones violentas contra la población civil, disputas territoriales, enfrentamientos entre grupos armados, tomas de municipios y reportes de ciudadanos desplazados de sus predios. Cientos de titulares, entrevistas, reportajes e informes especiales se constituyeron en un universo de representaciones simbólicas consumido a diario por los ciudadanos colombianos. De este modo, los mensajes de los medios se convirtieron en aparatos de producción de sentido que permitieron durante seis décadas caracterizar a amigos y enemigos y otorgarles atribuciones tanto a ellos como a sus acciones. Bonilla y Tamayo (2006) afirman que el conflicto en Colombia ha tenido unos regímenes de visibilidad mediática que han cambiado a lo largo del tiempo:

• En primer lugar, se da la fascinación por la guerrilla del Movimiento 19 de Abril (M-19), gracias a las estrategias publicitarias de su campaña de lanzamiento y al discurso seductor de sus miembros en los años ochenta. • En segundo término, el énfasis se pone en el lado cruel de la guerrilla, mientras se percibe fascinación por personajes antagonistas como Carlos Castaño en el año 2000. • En tercera instancia, la opción es la espectacularidad en la presentación de delitos y actos de guerra que se convierten en acciones casi cinematográficas a finales de la década de los dos mil. • Finalmente, se impone el pro tagonismo de las víctimas en 2006. De la mano de esta propuesta analítica, la pregunta que nos surge es: ¿cuáles serían los regímenes de visibilidad mediática que se han asentado frente al conflicto en los últimos años?

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Los diálogos avanzaban y la información se expandía por caminos sorprendentes, pero más que la información, era la desinformación la que empezaba a ganar lugar.

Para responder a esta pregunta requerimos entender los cambios trascendentales que se han presentado en estos tiempos. El más significativo, sin duda, es la explosión de las redes sociales. Según cifras proporcionadas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) en la «Primera Gran Encuesta TIC» presentada en agosto de 20171 , Colombia ocupa el lugar número 14 a escala mundial en usuarios de Facebook con más de 15 millones y Bogotá es la novena ciudad del mundo con cerca de 6,5 millones. En el caso de Twitter, se calcula que cerca de 6 millones

1. La Primera Gran Encuesta TIC tuvo una cobertura nacional en 96 municipios, y se aplicó a 8.300 ciudadanos (1.204 en zonas rurales) y 3.000 empresas. Esta representa al 100 % de los colombianos entre 16 y 70 años.

utilizan el servicio, algunos tan solo para informarse y otros para exponer sus ideas. De igual manera, el 64 % de los hogares tiene acceso a internet, cifra que por primera vez supera la suscripción a telefonía fija en todas las regiones. Además, el 72 % de los hogares tiene acceso a un teléfono inteligente, por lo menos. Lo anterior resulta importante porque representa que, en la última década, los medios que ostentaban el monopolio de la información para los ciudadanos han entrado en una relación conflictiva con las redes; dicha relación involucra, por una parte, una feroz disputa por la audiencia, y por otra, una cercanía estratégica que contribuye a que puedan reinventarse. Así las cosas, los regímenes de visibilidad mediática no tendrían que pensarse tan solo desde los medios, sino también desde las redes sociales. Cinco años atrás, cuando se dio a conocer el inicio del proceso de paz entre las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) y el gobierno de Santos Calderón

Los regímenes de visibilidad mediática no tendrían que pensarse tan solo desde los medios, sino también desde las redes sociales.

(2010-2014), los medios iniciaban otro ciclo más de los tantos ya vividos. Con el anuncio de un nuevo intento, esta vez en Oslo, medios y periodistas veteranos en conflictos estaban prestos nuevamente a viajar para entrevistar a las partes como tantas veces lo habían hecho. Partían con pocas expectativas y con un gran acumulado de experiencia en el tema, pero más que eso, partían confiando en su método estudiado, aprendido, aplicado y comprobado para abordar la información y presentarla desde unos marcos de interpretación rígidos y alimentados a partir de prejuicios y polarizaciones. Por otro lado, están las redes sociales con sus múltiples formatos, memes, tuits, GIF, minivideos y cadenas de wasap, que también empezaban a hacer lo propio. Los diálogos avanzaban y la información se expandía por caminos sorprendentes, pero más que la información, era la desinformación la que empezaba a ganar lugar. ¿Podemos decir, entonces, que la desinformación se convirtió en el régimen de visibilidad mediática en tiempos de este nuevo proceso de paz? ¿Que los medios continuaron usando como pautas de cubrimiento del conflicto sus estrictos e inamovibles marcos sin tener en cuenta que entramos en una etapa distinta? En la última etapa del proceso de paz, a finales de julio de 2016 el presidente Santos Calderón anunció la convocatoria para un referendo que

Es necesario también publicar más historias de paz y dejar de lado la idea de que la paz «no vende».

ratificaría lo acordado en La Habana. A partir de este anuncio, medios y redes establecieron como prioridad el cubrimiento de las campañas a favor de aprobar o no aprobar el proceso. Entre tanto, los analistas vieron en este momento una oportunidad de oro para dilucidar cuál podría ser el papel de los medios y las redes a lo largo de este trascendental proceso político y durante su implementación. Y no se equivocaron, pues el resultado del plebiscito demostró no solo la posición de los colombianos frente al proceso, sino el papel trascendental que desempeñó la información de medios y redes —y, por qué no, la desinformación— en la toma de decisiones. Los cuestionamientos iniciales de los defensores del sí apuntaron a cuestionar las estrategias del gobierno para llevar a los colombianos a las urnas a defender el proceso. El texto del acuerdo se tildó de engorroso y complejo; también se habló de la inoperancia de una campaña que, antes de apuntar a la emocionalidad, apuntó a la racionalidad sin tomar en cuenta la naturaleza propia del pueblo colombiano. Posteriormente, vino el cuestionamiento al papel de los medios, en particular porque muchos de ellos fueron incapaces de mover sus marcos y siguieron aferrados a sus lógicas atávicas frente al conflicto. Otros, arguyendo el supuesto principio de neutralidad, asumieron el proceso como una campaña política cualquiera y se negaron a entender la paz como un propósito nacional.

Finalmente, las redes fueron las que tuvieron resultados más sorprendentes. Cadenas con información falsa que hicieron las veces de voz a voz entre familias y vecinos «confiables» desempeñaron un papel determinante en la decisión de muchos ciudadanos. Cambiando el chip La lección que nos dejó este proceso desde la óptica de los medios apunta a mirar hacia el futuro. El proceso de paz no terminó con la crisis de un resultado inesperado en las urnas ni con una firma. Eso es solo el principio de un larguísimo camino, lleno de obstáculos; ¿qué podemos esperar, entonces, de las redes y los medios? Inicialmente, podríamos esperar que medios y redes abandonen de una vez la polarización entre buenos y malos y empiecen a evaluar la posibilidad de que existan otros matices. Del mismo modo, es tiempo de que periodistas y líderes de opinión en redes por fin exploren las causas y las consecuencias profundas de un conflicto tan largo y enfrenten los retos que implica un nuevo escenario. Esto significa formarse en nuevos temas y nuevas realidades y, de este modo, poder brindar información con contexto. Es necesario también publicar más historias de paz y dejar de lado la idea de que la paz «no vende». En este punto, los medios en particular podrían aprovechar la oportunidad histórica para llegar a las regiones a donde hasta ahora no

habían llegado. Regiones llenas de historias, de seres humanos que tienen mucho para contar. Finalmente, medios y redes de ben asumir el compromiso moral de luchar contra la desinformación. Tal como las viejas escuelas de periodismo lo promueven, verificar la información es, quizá, la obligación más importante de quien tiene como oficio informar. Solo así podremos contar con unos medios constructores de paz y soportes fundamentales en el camino hacia la reconciliación.

Referencias Bonilla Vélez, J. I. & Tamayo Gómez, C. A. (2006). Medios de comunicación y violencias en América Latina: preocupaciones, rutas y sentidos. Revista Controversia, 187, 136-171. MinTic (2017). Primera Gran Encuesta TIC. Estudio de acceso, uso y retos de las TIC en Colombia. Recuperado de http://colombiatic.mintic.gov. co/602/w3-article-57508.html. Van Dijk, T. (1999). El análisis crítico del discurso. Anthropos, 186, 23-36. Recuperado de http:// www.discursos.org/oldarticles/El%20an%E1lisis%20cr%EDtico%20del%20discurso.pdf. Verón, E. (1983). Construir el acontecimiento. Los medios de comunicación masiva y el accidente en la central nuclear de Three Mile Island. Buenos Aires: Gedisa.

Polis 66 Paula Ruiz: La encrucijada de la Cooperación Sur-Sur en América Latina 74 María del Rosario Oviedo Rojas: La construcción de paz, un producto para fortalecer la cooperación Sur-Sur de Colombia

80 Nicolás de la Peña: ¿La luz solo llega a Oriente?: la cooperación para la facilitación del comercio y sus perspectivas para América Latina

84 Giancarlo León Collazos : Los gabinetes binacionales como herramienta política en la Cooperación Sur-Sur: el caso del Perú y Colombia

88 Pío García: Saemaul Undong, Movimiento Nueva Comunidad

La encrucijada de la Cooperación Sur-Sur

en América Latina

La Cooperación Sur-Sur (CSS) es tanto un instrumento técnico como un instrumento de política exterior, por medio del cual los países buscan alcanzar un mayor grado de autonomía política y económica en la formulación, gestión y apropiación de recursos y conocimientos locales para fortalecer sus procesos de desarrollo. América del Sur ha sido una región activa y dinámica a la hora de liderar los debates políticos que sobre el tema se libran en el seno de los escenarios internacionales. No obstante, su modelo sigue siendo confuso en cuanto a su definición, así como a la implementación de mecanismos conjuntos de monitoreo y

evaluación que permitan dar cuenta de su verdadero impacto. La diversidad y heterogeneidad de actores que participan hace que se repitan las prácticas que se criticaban de la tradicional Cooperación Norte-Sur (CNS), como la jerarquización, la condicionalidad o la ineficacia de la cooperación para el desarrollo por falta de una verdadera voluntad política. Los matices políticos e ideológicos en Suramérica transforman la visión romántica que por algunos años se tuvo de la CSS, en una práctica común que, en últimas, frena el liderazgo regional alrededor de la construcción de una identidad sobre la noción de una CSS latinoamericana.

Paula Ruiz Docente-investigadora de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales paula.ruiz@uexternado.edu.co

La Cooperación Sur-Sur (CSS) no es reciente, pues sus orígenes se remontan a la década de los cincuenta, cuando se dan las primeras prácticas de CSS en algunos países asiáticos. Orígenes y evolución Uno de los fenómenos más relevantes de los últimos años en materia de cooperación para el desarrollo ha sido la llamada CSS, una modalidad complementaria a la tradicional CNS, que se ha fortalecido como un instrumento a través del cual los países del sur global comparten con otros países en desarrollo sus experiencias, buenas prácticas y conocimientos acerca de algún tema sobre el que hayan adquirido cierto grado de expertise (PNUD, 2017).

Polis

La CSS gestionada por Suramérica se encuentra en una encrucijada en cuanto no ha logrado desvincularse de prácticas provenientes de la CNS.

La CSS no es reciente, pues sus orígenes se remontan a la década de los cincuenta, cuando se dan las primeras prácticas de CSS en algunos países asiáticos (Ojeda, 2016, p. 55). Desde entonces, se han desarrollado múltiples encuentros que han buscado definirla, pero en especial gestionarla alrededor de unos principios comunes que le han dado una connotación «ética» sobre cómo debería gestionarse, por ser una noción compartida y construida desde el sur global (Ayllón, 2013; Santander, 2016; Ojeda, 2016). Esta modalidad de cooperación se ha fortalecido principalmente en la región latinoamericana a lo largo de las últimas décadas (Sotillo, 2010) debido, sobre todo, a dos factores. El primero, que es de tipo económico, se explica por la aparente graduación de un significativo número de países de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) al entrar a la categoría de países de renta media alta (PRMA), como fue el caso de la mayoría de las naciones suramericanas (Tassara, 2012; Ayllón, 2013a; Marín y Romero, 2013; Santander, 2016; Ruiz, 2017). No obstante, cabe aclarar que si bien la dependencia de los recursos de los países latinoamericanos respecto a

la ayuda internacional no alcanza a ser ni siquiera de un 1,0 % del PIB para la región de América Latina y el Caribe (Cepal, 2012, p. 15), la importancia de esta ayuda radica más en otras figuras de cooperación, como la técnica 1 . Frente a este factor, la mayoría de los países de Suramérica ven en la CSS una oportunidad para desarrollar y fortalecer otras vías de cooperación encaminadas al cumplimiento de la agenda internacional para el desarrollo - Objetivos de Desarrollo del Milenio (20002015) y, posteriormente, Objetivos de Desarrollo Sostenibles (2015-2030), pero incluso como una opción que les facilitará el ingreso comercial a otros países de la región; tal es el caso de Colombia con los países de Centroamérica (Uribe, 2011) o de Brasil con los Países Africanos de Lengua Portuguesa (Palop) (The Economist, 2010). Ambos casos se

1. Una de las definiciones sobre cooperación técnica más dinámica es la dada por la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC), que la presenta como una «herramienta que fomenta el desarrollo, promoviendo la capacitación humana e institucional y llevando a cambios estructurales en la realidad socioeconómica de los países a los cuales se destinan» (ABC, s.f.).

ubican entre los años 2003 y 2010, cuando la economía de la región les era favorable a los gobiernos para la inversión en programas sociales y la diversificación económica. El segundo factor que permitiría comprender el auge de la CSS en la región es de carácter político y la concibe como un instrumento para lograr una mayor autonomía y consenso en la toma de decisiones en el plano internacional, vinculándola cada vez más a la formulación de la agenda internacional como un importante lineamiento técnico en materia de política exterior, dentro del cual se evidencia una reconfiguración de la CSS en la región, tal como lo señala Herbst (2011). América del Sur frente al desarrollo de la CSS, sus retos Si bien al hablar de CSS se alude a diversos procesos de coalición, esto no necesariamente va ligado a un proceso de integración, pues desde esta perspectiva la cooperación no es integración, y aunque podrían complementarse, en cierto punto su objeto de análisis y sus finalidades divergen. El interés de mencionarlo es porque se tiende a describirlos como si fueran lo mismo, y los procesos de integración realizados por la región solo se refieren a la CSS como

una herramienta o instrumento para facilitar o dinamizar su integración, principalmente en el ámbito social, pero no se constituye en sí mismo como objeto de la integración. La CSS gestionada por Suramérica se encuentra en una encrucijada en cuanto no ha logrado desvincularse de prácticas provenientes de la CNS, de las que está de más decir que han sido reiteradamente criticadas desde el sur por considerarse prácticas asistencialistas y amarradas a los intereses de los donantes. Aunque muchos países desean desvincularse de esa noción jerárquica que supone un proyecto de desarrollo enfocado en el crecimiento del PIB, en la práctica de los llamados donantes emergentes2 se vislumbran comportamientos en los que prevalecen intereses políticos y coyunturales por encima de nociones de desarrollo social que generen mayores impactos a largo plazo o, poniéndolo en términos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que sean más sostenibles. Así mismo, se habla de una encrucijada porque la CSS continúa

2. Como hoy en día se denomina, en términos técnicos, a los países del sur global que otorgan cooperación financiera o técnica.

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definiéndose como una importante herramienta que genera enormes expectativas simultáneamente en diversos escenarios multilaterales, frente a lo que en verdad ha logrado alcanzar, o al menos demostrar. La dispersión de la información, la dificultad de darles continuidad política a los compromisos y la desarticulación entre gobiernos y el trabajo que otros actores no estatales realizan no han permitido que la CSS practicada por la región pase del plano de lo netamente político a uno más institucional. En Suramérica, por ejemplo, se ha destacado principalmente el trabajo que Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Venezuela han ejecutado en materia de CSS, una cooperación que ha obedecido a unos claros objetivos de la política exterior de estos países. Tanto es así, que no se puede desconocer que esta consolidación colectiva latinoamericana alrededor de la CSS se ha cimentado a partir de iniciativas gubernamentales fortalecidas a través del discurso político, entre las que se destaca una cooperación solidaria, horizontal, no intervencionista y del sur, pero también sin un diseño sólido, a corto plazo y dispersa (Hirst, 2010). Lo anterior lleva a cuestionarse si es una cooperación antihegemónica (respecto a la CNS) o si, por el contrario, es una cooperación con una visión más ética y moral en la que se empieza a consolidar el principio de las «responsabilidades compartidas pero diferenciadas» alrededor de los retos que los países suramericanos comparten, tales como la vulnerabilidad a los ciclos económicos

En América del Sur, por ejemplo, se ha destacado principalmente el trabajo que Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Venezuela han ejecutado en materia de CSS.

Otro mecanismo que permitiría que la región se consolidara en materia de CSS son figuras como la complementariedad de modalidades.

internacionales, la desigualdad, la corrupción y su enorme vulnerabilidad al cambio climático. La CSS no debe verse como una estrategia milagrosa, mediante la cual los países podrán resolver sus problemas; esta herramienta debe continuar implementándose con la idea de permitir que se mejoren las capacidades locales de pequeños grupos sociales que buscan, a través de las estrategias estatales de CSS, mejorar sus prácticas con la adquisición de nuevos conocimientos, contando con la infraestructura y el apoyo estatal, en los que participan activamente agentes no estatales. Consolidación y fortalecimiento En la práctica, a pesar de ser discursos orientados hacia los mismos objetivos, cada uno de los países busca también alcanzar una mayor diversificación comercial, con el fin de exportar sus buenas prácticas pero también su experiencia comercial, sus negocios y su economía. Evidentemente, hay intereses —más allá de los altruistas— de consolidar una región libre de pobreza y desigualdad; la CSS, como se ha venido mencionando, puede configurarse en ese mecanismo que se fortalece a través de los acuerdos de integración de los estados, para que por medio de ellos se puedan disminuir los costos de transacción y se alcancen objetivos comunes. Otro mecanismo que permitiría que la región se consolidara en materia de CSS son figuras como la complementariedad de modalidades. La triangular, por ejemplo, es una modalidad que permite orientar de manera conjunta las agendas de

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cooperación para el desarrollo, sin desvincular a los donantes tradicionales, y en la que donantes emergentes, como el caso de los países suramericanos, pueden continuar con su activa participación. En cuatro puntos podrían resumirse algunas conclusiones sacadas de diferentes estudios sobre los retos a los que se enfrenta la CSS en Suramérica: En primer lugar, los países de la región deben buscar mayores puntos de convergencia política que les permitan fortalecer su institucionalidad a través de diversos órganos regionales que reúnen casi en su totalidad a las naciones de la región, como la Secretaría General Iberoamericana (Segib), la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), incluso la misma Organización de los Estados Americanos (OEA), entre

otros de carácter subregional que permitan fortalecer la CSS en el ámbito social. En segundo término, si bien cada país afronta sus propios problemas sociales, no se desconoce que son dos los escenarios en los que debería existir una mayor cooperación: la lucha contra las marcadas desigualdades, tanto entre estos como en su interior, y la deficiente inversión en infraestructura, que impide un mayor desarrollo (Tres, 2013). En tercera instancia, encontrar o desarrollar diversos mecanismos de financiación que complementen su CSS, que no sea necesariamente vía AOD, sino incluso entre los mismos países del sur (Alonso, 2015). En el caso que se analizó de Suramérica, un reto significativo es continuar trabajando por fortalecer coaliciones de tipo Sur-Sur que generen una

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mayor inversión extranjera directa del mismo sur, acompañado de instituciones trasparentes y sólidas. Y en cuarto lugar, brindar mayores estímulos y mecanismos que fortalezcan la participación de actores no estatales en el proceso de consolidación de la CSS, como el sector privado, por intermedio de sus fundaciones, las organizaciones de la sociedad civil (Ayllón, 2013b) y actores del orden descentralizado (Marín, 2017). Todos estos son actores que han acumulado experiencia que podría interesar a los estados para diversificar su agenda de cooperación y estimular el trabajo y la participación de actores invisibilizados en ocasiones por los mismos gobiernos.

Cepal (2012). Los países de renta media: un enfoque basado en brechas estructurales. Santiago de Chile: Organización de las Naciones Unidas. Recuperado de http://repositorio. cepal.org/bitstream/handle/11362/13787/ S2012863_es.pdf?sequence=1. Herbst, N. (2011). La reconfiguración de la Cooperación Sur-Sur. Foreign Affairs Latino américa, 11(2), 67-75. Hirst, M. (2010). América Latina y la Cooperación Sur-Sur. En B. Ayllón & J. Surasky (eds.), La Cooperación Sur-Sur en Latinoamérica (pp. 17-39). Madrid: Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación. Marín, E. M. (2017). El 3.0 de las organizaciones de la sociedad civil colombianas. En E. M. Marín & P. Ruiz, Cooperación y academia: una relación pendiente en Colombia (pp. 219-268). Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Marín, E. & Romero, M. C. (eds.) (2013). Cuando el sur piensa el sur: los giros de la cooperación al desarrollo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

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La construcciรณn de paz, un producto para fortalecer la cooperaciรณn Sur-Sur de Colombia 74

María del Rosario Oviedo Rojas Abogada Magíster en Asuntos Internacionales Universidad Externado de Colombia maria_oviedor@hotmail.com

En la actualidad uno de los principales desafíos para la comunidad internacional, en materia de construcción de paz como objetivo de desarrollo, es precisamente el de impulsar mecanismos de cooperación que contribuyan a potenciar las capacidades construidas a lo largo de los procesos locales, principalmente aquellos que se gestionan a través de lo comunitario. MEJÍA Y HERNÁNDEZ (2013) Este artículo propondrá la construcción de paz como un producto para fortalecer la cooperación Sur-Sur de Colombia, en el sentido de que el país sea donante de cooperación a países socios, gracias a su experiencia, buenas prácticas y aprendizajes en esta materia. Se presentarán las razones por las cuales la construcción de paz puede ser considerada un producto de cooperación Sur-Sur, más aún cuando este responde a la actual agenda de la sociedad internacional, donde la construcción de paz es la de mayor relevancia, según los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030 de las Naciones Unidas. El sendero hacia la construcción de paz Al margen de las diferentes posiciones y opiniones que genera la suscripción de los Acuerdos de Paz entre las FARC-EP y el Gobierno nacional de Colombia, se considera necesario destacar cómo el proceso que llevó a su realización trajo

enseñanzas para los agentes estatales en él involucrados, y que para el país, definitivamente, esté siendo reconocido, a nivel internacional, como constructor de paz. En ese sentido, el presente artículo tiene como fin poner en evidencia que esas enseñanzas y expertise que Colombia obtuvo del referido proceso hacen que cuente con los elementos necesarios para utilizar la construcción de paz como producto para fortalecer la cooperación SurSur (CSS) y, en consecuencia, ser identificado en la sociedad internacional como donante en un aspecto tan importante para el desarrollo como lo es la paz. En principio, se pondrá de presente la relevancia de la propuesta para Colombia; para luego pasar a ilustrar las razones por las que la construcción de paz puede ser un producto de la cooperación para el desarrollo; y, por último, se resaltará por qué este producto ha de servir para fortalecer la modalidad de CSS de Colombia.

1. Abogada egresada de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Magíster en Asuntos Internacionales de la Universidad Externado de Colombia y especialista en Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Javeriana.

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Relevancia de la propuesta La propuesta se formula teniendo en cuenta que Colombia es un país de renta media alta (PRMA) y se encuentra en proceso de acceso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE). En adición, responde a la actual agenda de la sociedad internacional, en donde la construcción de paz tiene relevancia dentro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Así, además de ofrecer experticia en un tema tan complejo como lo es la construcción de paz, esta propuesta cuenta con un gran impacto en la agenda internacional para el desarrollo, toda vez que permite que Colombia sea donante y formule proyectos de CSS que estén alineados con los ODS que, en el caso analizado, se enfoca en el objetivo número 16 denominado «Paz, Justicia e Instituciones Sólidas» . No debe dejarse de lado que la construcción de paz tiene una intrínseca relación con la cooperación internacional para el desarrollo (CID), toda vez que asegura la satisfacción de las necesidades humanas y obra como la garantía de unas condiciones de vida dignas. De modo que la cooperación se torna en una herramienta necesaria para lograr el desarrollo y la construcción de paz por

parte de los actores de la sociedad internacional. Para que la paz sea duradera debe construirse sobre el desarrollo sostenible. Por último, en cuanto a este punto se refiere, no debe olvidarse que la dualidad «oferente-receptor» en la que se encuentra el país –dado el proceso de ingreso a la OCDE, por ser un PRMA, y la disminución de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) tradicional – conduce a la búsqueda de escenarios en los que pueda cambiar de rol en la cooperación: de socio a donante. Por tal razón, resulta útil que Colombia encuentre un producto que le permita consolidarse como donante en cooperación internacional, más en la CSS, pues, como se verá, la construcción de paz es requerida en países de características similares y que pueden ostentar la calidad de receptores bajo esta modalidad. La construcción de paz como producto para la cooperación para el desarrollo El proceso de paz con la guerrilla colombiana FARC-EP, iniciado por el gobierno del presidente Juan Manuel Santos Calderón, ha permitido que las instituciones estatales cuenten con una vasta experiencia en construcción de paz en el territorio. En

2. Esta alineación no es menor, pues a través de este ODS se destaca la necesidad de promover «sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible» (Organización de Naciones Unidas - ONU, 2015). A título de ejemplo, para ilustrar con más precisión la relevancia de esta propuesta de cara a este ODS, resulta útil poner de presente que la ONU (2015) identificó que para el año 2011, en los países afectados por los conflictos, 28,5 millones de niños abandonaron la escuela primaria –lo que representa el 50 % para ese año–. Esta cifra permite interpretar la necesidad de buscar alternativas de paz en territorios en conflicto, por la necesidad de educar a la población –sobre todo infantil–, aspecto que, sin duda, está directamente relacionado con el desarrollo. 3. A pesar de que la cooperación internacional para la economía colombiana en Ayuda Oficial al Desarrollo solo corresponde a menos del 0,5 % del PIB, como bien lo manifiestan Mejía y Hernández (2013) esta reducción de recursos de la AOD «tiene un alto impacto político y social», principalmente en un escenario de posconflicto.

APC-Colombia ya empezó a trabajar la construcción de paz como producto para la cooperación internacional.

ese sentido, Colombia tiene en la construcción de paz un producto para ofrecer, desde sus instituciones estatales, coordinadas por la Agencia Presidencial para la Cooperación Internacional (APC-Colombia), a todos aquellos países afectados por cualquier tipo de conflicto en donde urja la necesidad de conseguir la paz para el desarrollo. No se trata, pues, de cualquier producto, toda vez que: 1) se identificaría a Colombia como primer país latinoamericano donante en esta materia, y 2) no encuentra límites en la CSS, por lo que podría acercarse a cualquier país que presente una situación de conflicto y requiera de la implementación de un proceso de paz. Significa, entonces, que Colombia asumiría el rol de cooperante internacional a través de un producto que permita compartir sus mejores prácticas y experiencias en el desarrollo de programas, planes y proyectos tendientes a construir paz en territorios determinados, la atención y reparación a víctimas, reintegración y reconciliación. Incluso, aportar sus conocimientos en procesos de paz que ya se encuentran en curso

no necesariamente significa que su cooperación debe estar dirigida a promover la estructuración o nacimiento de procesos, puede participar en negociaciones actuales como, por ejemplo, en diferentes procesos de paz en Filipinas. El producto tendría como focos esenciales: 1) las etapas de negociación y diálogos, el desarrollo de estos y su culminación –como bien lo ha denominado APC-Colombia «arquitectura institucional»–; 2) su implementación, todas las actividades que ponen en marcha lo acordado, las fuentes de financiación de los proyectos, entre otras; y, por supuesto, 3) la atención y reparación a las víctimas del conflicto. Es tan amplio que permite adaptarse a cualquier necesidad de los países receptores de CSS. La construcción de paz como producto para la cooperación internacional ya ha empezado a ser trabajada por APC-Colombia, avance que se considera significativo y que requiere de una alineación, coordinación y armonización interinstitucional para consolidarlo como la «marca de cooperación clave» de nuestro país.

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Colombia participó en 23 proyectos de construcción de paz con 11 países, bajo la modalidad de CSS (…). Así, los esfuerzos de APC-Co lombia para identificar la construcción de paz como opción para la cooperación internacional se ven reflejados en la creación de un portafolio de experiencias, nacionales e internacionales denominado Construcción de la paz a partir del conocimiento. Prácticas y perspectivas en los territorios, bajo la marca Saber Hacer Colombia, en donde se destacan aprendizajes significativos en materia de construcción de paz y que puede exportarse. Colombia cuenta con un producto potencial de cooperación tan atractivo que, con esta iniciativa, APCColombia ha empezado a generar un impacto real en la sociedad internacional, que se puede evidenciar con los siguientes ejemplos. De un lado, el portafolio fue patrocinado y promovido en alianza con la Oficina de Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur (UNOSSC). De otro lado, la APC-Colombia ha efectuado actividades y eventos de intercambio

internacionales para consolidar la construcción de paz como producto, por ejemplo, participó en noviembre de 2016 en la Exposición Mundial Sur-Sur en Dubái, aprovechando este escenario para presentar este portafolio (Agencia Presidencial de Cooperación - APC Colombia, 2016); y, según su Informe de Gestión para el año 2016, Colombia participó en 23 proyectos de construcción de paz con 11 países, bajo la modalidad de CSS –entre los que se encuentran El Salvador, Guatemala y Honduras–, enfocados esencialmente en desminado humanitario, atención y reparación integral a víctimas, y derechos de niños, niñas y adolescentes (APC-Colombia, 2017).

El 19 de septiembre de 2016 se llevó a cabo el Encuentro de Cooperación Sur-Sur entre Asia y Colombia.

Beneficios del producto para la CSS de Colombia Identificar que Colombia puede reforzar sus lazos de CSS a través de la promoción de la construcción de paz como producto es clave. Esto por cuanto, de un lado, le permite consolidar lazos con países de su mismo nivel de desarrollo y que presenten circunstancias de conflicto similares y con los cuales ya se tienen acciones de esta modalidad de cooperación. O, de otro lado, le facilitará crear lazos con países de estas características con los que Colombia aún no ha desarrollado iniciativas o actividades de cooperación, tales como Bután o Bangladés. No es extraño que Colombia pueda sacar más provecho de la paz como producto a nivel de CSS, por ejemplo, según el Informe de Gestión del año 2016, APC-Colombia emprendió diferentes proyectos de cooperación bilateral en construcción de paz con países del sur como Argentina, Brasil, Chile, Guatemala,

Colombia (…) contribuiría, como fin, a la construcción de la paz en los países receptores, pero también proporcionaría los medios para ello. El Salvador y China (Agencia Pre sidencial de Cooperación - APC Colombia, 2017). Así mismo, el 19 de septiembre de 2016 se llevó a cabo el Encuentro de Cooperación Sur-Sur entre Asia y Colombia, en donde los representantes de países invitados (Birmania, Bután, Laos, Vietnam, Bangladés e India) pudieron conocer las buenas prácticas de Colombia en esta materia; y según APC (2016) de este encuentro: Se definió un plan de trabajo conjunto entre las entidades colombianas y los países invitados en tres áreas clave: construcción de paz, desarrollo social enfocado en temas de pobreza, protección de la infancia y seguridad alimentaria, y por último, formación técnica y emprendimiento.

Tales hechos no son de poca monta, pues evidencian que Colombia cuenta con las bases para dar inicio a la consolidación de su producto de construcción de paz para fortalecer

la CSS, más aún con cada uno de los países mencionados. De otra parte, con esta modalidad y producto de cooperación, se puede demostrar, una vez más y desde casa, que la cooperación trae otros aportes mucho más que dinero: a través de sus experiencias y técnicas, Colombia puede aportar a los países del sur una herramienta para la construcción de paz en estos territorios que les permita estar alineados en los ODS y que, realmente, les facilite opciones para avanzar hacia el desarrollo mediante aspectos esenciales como lo son la educación, la justicia y la existencia de instituciones sólidas. Nuestro país, con esta modalidad y producto de CSS, contribuiría, como fin, a la construcción de la paz en los países receptores, pero también proporcionaría los medios para ello. La construcción de paz como producto es una vía que le permite a Colombia interactuar con los países del sur y así conseguir un mayor posicionamiento internacional en esta modalidad. Colombia cuenta con las bases principales para consolidar este producto: se encuentra en un escenario de posconflicto y dispone de herramientas como Saber Hacer Colombia, que le permiten llegar a diferentes actores estratégicos en la CSS. ¡Colombia tiene el producto, hay que aprovecharlo!

Referencias Agencia Presidencia de Cooperación - APC Colombia (8 de marzo de 2017). Informe de Gestión 2016. Recuperado de: https://www. apccolombia.gov.co/sites/default/files/ archivos_usuario/2017/informe_de_gestion2016-ok.pdf. Agencia Presidencia de Cooperación - APC Colombia (2 de noviembre de 2016). APCColombia presente en la Exposición Mundial Sur-Sur en Dubai. Recuperado de https://www. apccolombia.gov.co/noticia/apc-colombiapresente-en-la-exposicion-mundial-sur-suren-dubai. Agencia Presidencia de Cooperación - APC Colombia (2016). Saber Hacer Colombia. Construcción de la paz a partir del conocimiento. Prácticas y perspectivas en los territorios. Bogotá: APC - Colombia y Oficina de Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur. Agencia Presidencial de Cooperación - APC Colombia (2016). Saber Hacer: Colombia. Recuperado de https://www.apccolombia. gov.co/seccion/saber-hacer-colombia. Agencia Presidencial de Cooperación APC Colombia (19 de septiembre de 2016). Estrechando lazos de cooperación. Recuperado de https://www.apccolombia.gov.co/noticia/ estrechando-lazos-de-cooperacion. Mejía, H. V. & Hernández M. A. (2013). Coopera ción Internacional para la construcción de paz: potencialidades en la agenda de cooperación colombiana. Universidad Nacional de Colombia, Observatorio de Política y Relaciones Internacionales Colombiana. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. Organización de las Naciones Unidas - ONU (septiembre de 2015). 17 Objetivos para Transformar nuestro Mundo. Recuperado de http://www.un.org/sustainabledevelopment/ es/peace-justice/.

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¿La luz solo llega a Oriente?:

la cooperación para la facilitación del comercio y sus perspectivas para América Latina

La cooperación para facilitar el comercio ha sido ampliamente difundida en Asia, pero no en Occidente. No obstante, varios países de Occidente también podrían beneficiarse, especialmente en América Latina, pero los proyectos de este tipo de cooperación han sido precarios. Según datos de la OCDE el total de desembolsos durante el periodo 2006-2013 ascendió a 227 billones de dólares, de los cuales 41 % los recibió Asia; 38 % África y solo 9 % América Latina y el Caribe. Entendiendo que países tanto en Asia como en América Latina tienen necesidades similares en materia de facilitación de comercio, ¿qué explica su poca difusión en la región?, ¿qué perspectivas existen para su desarrollo?

Nicolás de la Peña Profesional en Comercio Internacional Magíster (c) en Asuntos Internacionales Universidad Externado de Colombia nicolas.delapenac@utadeo.edu.co

La aplicación total del AFC puede reducir el tiempo de importar en 47 % y disminuir el de exportar en 91 %. La facilitación del comercio De acuerdo con la Organización Mundial del Comercio (OMC), la facilitación de este consiste en la simplificación, modernización y armonización de los procedimientos del comercio internacional. Su importancia radica en la reducción de costos y tiempos de las operaciones, que pueden llegar a representar un arancel de hasta 214 % en América Latina (Arvis, Duval, Shepherd & Utoktham, 2013). Por lo tanto, la facilitación del comercio es un factor que incide en la inserción en cadenas globales de valor y en los niveles de exportación, influyendo así en los niveles de crecimiento económico (Kim & Lin, 2009; OMC, 2015). Ahora bien, la facilitación del comercio ocurre mediante la reducción de las burocracias, la facilidad en los trámites, la disponibilidad de información en internet y adoptando estándares mínimos a nivel internacional. Esto es lo que

propone el Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC, que fue ratificado en 2017; se encuentra que la aplicación total del AFC puede reducir el tiempo de importar en 47 % y el de exportar en 91 % (Hillberry & Zhang, 2015). No obstante, la OMC (2015) reconoce que para lograrlo la cooperación internacional para la facilitación del comercio debe ser una herramienta ampliamente utilizada, pues no es suficiente con el compromiso de los países si estos no tienen la experticia para realizar los cambios que se requieren.

En Asia, así como en América Latina y el Caribe, los países tienen niveles de eficiencia muy similares en materia de tiempo y costo para operaciones de comercio. En ese sentido, se observa que en los países de Asia el flujo de cooperación para la facilitación del comercio aumentó 80 % de 2005 a 2015 y recibió casi el 40 % del total global de este tipo de cooperación. En los

países de América Latina y el Caribe, por su parte, el flujo se incrementó 20 % y no pasó de ser 10 % del total. Es importante destacar que, en ambas regiones, los países tienen niveles de eficiencia muy similares en términos de tiempo y costo para operaciones de comercio. Según el último informe Doing Business (2017), América Latina y el Caribe obtuvo una puntuación de 68,26/100 y Asia Oriental 68,08/100. Dada la similitud, ¿por qué en América Latina no existe un nivel de cooperación tan elevado como en Asia? En primer lugar, se observa que la cooperación en Asia es realizada por Estados Unidos, Japón, Corea del Sur y Australia, y que desde 2012 los países asiáticos han ganado preponderancia. Por su parte, en América Latina y el Caribe, el país socio principal es Estados Unidos, que realiza casi toda la cooperación. En segundo lugar, la gran mayoría de los países de Asia aún se encuentran en la lista del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), mientras que en América Latina ocurre lo contrario (casi el 90 % de los países son considerados de renta media y, por lo tanto, no son elegibles). Así pues, la pluralidad de donantes y los limitados

Polis criterios de elegibilidad del CAD son las razones principales que explican las diferencias en los flujos de cooperación entre las dos regiones. Ahora bien, sabiendo que Es tados Unidos no incrementará sus flujos de cooperación en el futuro por los cambios en su política interna y su agenda de política exterior (Ferrarello, 2017) y que, incluso si lo hiciera, los países de América Latina no podrían acceder a tales recursos —por los criterios de elegibilidad—, entonces, ¿qué puede hacer la región para incrementar la cooperación para la facilitación del comercio? Aunque en América Latina no existen países con grandes recursos para participar en la cooperación, como ocurre en el caso de Asia, se observa que este tipo de cooperación puede tener un carácter mucho más técnico y, por lo tanto, no involucra necesariamente el flujo de montos de recursos. Lo que sí existe en América Latina son países con gran experticia técnica en materia comercial, que cuentan con indicadores de eficiencia similares a Japón y Nueva Zelanda. En ese sentido, México y Panamá podrían generar una oferta de cooperación Sur-Sur (CSS) para la región. Cabe destacar que en América Latina el 20 % del comercio es intrarregional, de modo que la facilitación del comercio beneficiaría a la región en su conjunto, además de fomentar los ya consabidos beneficios indirectos de la cooperación internacional. Además, varios países de la región —incluido Colombia— han iniciado acercamientos comerciales con Asia. Varios de esos acuerdos, por ejemplo, el TLC ColombiaCorea (vigente desde 2016) y el TLC Colombia-Japón (en negociación) incluyen disposiciones referentes a

la cooperación técnica en materia comercial. Por lo tanto, los acuerdos comerciales son otro mecanismo que América Latina puede utilizar para fomentar la cooperación (Yasui, 2014). A nivel más amplio, acuerdos como el APEC en Asia realizan cooperación técnica en materia comercial utilizando las disposiciones vigentes en los acuerdos comerciales (Izam, 2001). La Alianza del Pacífico cuenta con disposiciones para la facilitación del comercio que los países miembros podrían utilizar para generar cooperación con México. Además, la estrategia de inserción en Asia puede resultar provechosa, teniendo en cuenta las recientes negociaciones iniciadas por el bloque con Australia, Nueva Zelanda y Singapur (Portafolio, 2017).

Por último, cabe destacar la importancia que tiene la incorporación de nuevas tecnologías al comercio internacional y su impacto en la facilitación del comercio. Recientemente, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) (2017) destacó el potencial que tiene para América Latina realizar la transición al comercio digital y evitar el uso del papel, pero más de la mitad de los países de la región no han digitalizado cerca del 60 % de sus procedimientos. Esto es fundamental, puesto que las nuevas tecnologías también transformarán la logística y el comercio internacional; la automatización, el internet de las cosas y la robótica también estarán presentes en el transporte, los contenedores y los puertos (Saxon & Stone, 2017).

Cabe destacar la importancia que tiene la incorporación de nuevas tecnologías al comercio internacional y su impacto en la facilitación del comercio.

1. Asia-Pacific Economic Cooperation, conocido como Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico.

Falta de difusión, con perspec tivas alentadoras La escasa difusión de la cooperación internacional para la facilitación del comercio en América Latina y el Caribe se debe a la concentración de la cooperación en Estados Unidos y a la clasificación de los países de la región como economías de renta media, lo que genera que no puedan ser elegidos por los países de la OCDE como socios de cooperación. Pero las perspectivas para la región pueden ser alentadoras si se genera cooperación Sur-Sur. Países como México y Panamá tienen niveles elevados de eficiencia comercial. De igual modo, se encuentran las disposiciones de acuerdos comerciales y los avances en materia de integración que presentan bloques como el Mercosur y la Alianza del Pacífico. Por lo tanto, el desarrollo de oferta de cooperación para la facilitación del comercio resulta ser una opción factible y atractiva para la región.

Las propuestas de la Cepal (2012) para transformar los criterios de elegibilidad cobran mayor pertinencia. Otro tema que se destaca es la estrechez de la clasificación por parte de la OCDE para determinar los criterios de elegibilidad de los países socios de cooperación internacional. Pese a que América Latina y Asia tienen necesidades muy similares, los primeros no pueden ser elegidos para recibir cooperación, de modo que la clasificación no responde a las necesidades diferenciadas de cada país. En ese sentido, las propuestas de la CEPAL (2012) para transformar los criterios cobran mayor pertinencia. Así pues, la facilitación del comercio a América Latina no provendrá de países desarrollados. Tendrá que venir de nosotros mismos y servirá para desarrollar el ecosistema comercial que permita aprovechar las oportunidades del futuro digital.

Referencias Arvis, J. F., Duval, Y., Shepherd, B. & Utoktham, C. (2013). Trade costs in the developing world: 1995-2010. World Bank Working Paper No 6309. Recuperado de http://documents.worldbank.org Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2012). Los países de renta media: un nuevo enfoque basado en brechas estructurales. Santiago, Chile: Naciones Unidas. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2017). Trade facilitation and paperless trade implementation in Latin America and the Caribbean. Regional Report 2017. Santiago, Chile: Naciones Unidas. Ferrarello, M. (2017). What «America First» means for US foreign aid. Brookings Institution. Recuperado de https://www.brookings.edu. Hillberry, R. & Zhang, X. (2015). Policy and Performance in Customs: Evaluating the Trade Facilitation Agreement. World Bank Working Paper No. 7211. Recuperado de http://documents.worldbank.org. Izam, M. (2001). Trade facilitation within the forum, Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC). Bulletin Facilitation of Trade and Transport in Latin America and the Caribbean, (181), pp. 1-8. Kim, D. H. & Lin, S. C. (2009). Trade and growth at different stages of economic development. Journal of Development Studies, 45(8), pp. 1211-1224. Organización Mundial del Comercio (OMC) (2015). Informe sobre el comercio mundial 2015. Ginebra, Suiza: Organización Mundial del Comercio. Portafolio (23 de octubre de 2017). Alianza Pacífico quiere incorporar a Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Singapur. Recuperado de http://www.portafolio.co/economia/alianza-del-pacifico-inicia-negociaciones-para-incorporar-a-australia-510911. Saxon, S. & Stone, M. (2017). How container shipping could reinvent itself for the digital age. McKinsey & Company. Recuperado de https://www.mckinsey.com. Yasui, T. (2014). Trade Facilitation in Regional Trade Agreements. World Customs Organiza tion WCO Research Paper No. 30. Recuperado de http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ dtltlb2011d1_en.pdf.

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Los gabinetes binacionales como herramienta política en la Cooperación Sur-Sur: el caso del Perú y Colombia Desde el surgimiento de los denominados gabinetes binacionales en Suramérica, como mecanismo político bilateral del más alto nivel que congrega anualmente a los jefes de Estado y a sus respectivos gabinetes ministeriales, se viene desarrollando un nuevo y prometedor instrumento de Cooperación Sur-Sur (CSS) entre los estados, que tiene como principal objetivo impulsar y concretar diversos proyectos de cooperación binacional —con particular énfasis en el desarrollo de las poblaciones fronterizas—, con miras a fortalecer las relaciones y los procesos de integración entre los países.

En este orden de ideas, en el presente artículo se abordarán, de manera general, el surgimiento y la evolución de los gabinetes binacionales existentes en Suramérica, para luego desarrollar, a partir de la importancia y del impacto que han tenido en los procesos de integración regional, la experiencia de Colombia y el Perú en este tipo de mecanismos de cooperación bilateral, que va en camino de su cuarta edición. Evolución en la cooperación Pese a que el concepto de CSS se ha acuñado y utilizado desde hace relativamente poco tiempo, en la

práctica lleva décadas implementándose como expresión de la solidaridad entre países en vías de desarrollo. Si bien en un primer momento se denominó Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), su conceptualización, al igual que sus características atribuidas,

Giancarlo León Collazos Magíster en Asuntos Internacionales Universidad Externado de Colombia giancarloleon@hotmail.com

Los ministerios de Educación de Perú y Colombia identificaron el interés de promover, mediante el otorgamiento de becas de reciprocidad, el intercambio académico de estudiantes. ha evolucionado en foros tanto de carácter internacional, regional y bilateral, como en el interior de cada país (López, 2014). Una clara expresión de dicha evolución la constituyen los llamados gabinetes binacionales, cuyo principal antecedente se remonta a la reunión sostenida por los presidentes del Perú y Ecuador, Alan García y Rafael Correa, respectivamente, el 1.º de junio de 2007 en la ciudad de Tumbes (Perú). Dichas reuniones anuales de jefes de Estado, acompañados por sus respectivos equipos ministeriales, se han constituido en el mecanismo político bilateral de más alto nivel existente entre dos países. Tienen por objetivo elaborar una agenda compartida, armonizar las políticas bilaterales e impulsar la cooperación sectorial, particularmente en la frontera común (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, 2014). A partir de entonces, algunos países de la región han adoptado este mecanismo político como principal herramienta para el relacionamiento con sus vecinos. Se trata —a juicio de algunos autores, como Fernando Carrión Mena (2012)— de una nueva forma de ejercer la diplomacia bilateral, mediante tres elementos innovadores: 1) se sube al nivel más alto de las relaciones

(presidentes); 2) tiende a generar un enfoque integral (no solo militar o aduanero), y 3) establece un mecanismo de cooperación para enfrentar los problemas y necesidades (no a la unilateralidad). A la fecha, se han establecido gabinetes binacionales entre Perú y Ecuador (2007), Chile y Argentina (2008), Colombia y Ecuador (2012), Colombia y Perú (2014), Perú y Bolivia (2016), y Perú y Chile (2017). En cada uno de dichos encuentros binacionales, que facilitan el diálogo entre las más altas autoridades de los dos estados, no solo se abordan temas de interés común en los ámbitos social, comercial, educativo, medioambiental, migratorio o de seguridad y defensa, entre otros, sino también se toman decisiones conjuntas y se asumen múltiples compromisos intersectoriales, orientados a lograr una efectiva cooperación bilateral. Para lograr este propósito, los respectivos ministerios de Relaciones Exteriores trabajan en conjunto y de manera coordinada, a lo largo de un año, para organizar dicho encuentro y preparar sus resultados, que se materializan en una declaración política suscrita por los presidentes al final de la reunión, que incluye, como anexo, un listado estructurado de compromisos asumidos en diversos ámbitos.

Si bien los gabinetes binacionales constituyen la máxima expresión de relacionamiento político entre dos países, en la medida en que congregan y facilitan la interacción de las más altas autoridades políticas, dicho mecanismo se sustenta en un amplio y nutrido trabajo técnico intersectorial, ya que son los ministerios y las entidades públicas los que, con el liderazgo de las cancillerías, no solo identifican los potenciales compromisos bilaterales para asumir en sus respectivos ámbitos de competencia, sino también los que ejecutan e implementan dichos compromisos.

Polis La CSS promueve (…) el desarrollo pleno de los países cooperantes, fundamentado en principios básicos de solidaridad, complementariedad, igualdad, no condicionalidad y respeto de la soberanía.

Por citar un ejemplo, los ministerios de Educación de Perú y Colombia identificaron el interés de promover, por medio del otorgamiento de becas de reciprocidad, un intercambio académico de estudiantes que permita no solo fortalecer la internacionalización mutua de sus sistemas de educación superior universitaria, sino también la potenciación del talento humano. A partir de ello, ambos ministerios propusieron, en el marco del III Gabinete Binacional Perú-Colombia, establecer un compromiso binacional de negociar y suscribir un convenio de becas durante el año 2017, luego de consensuar bilateralmente los términos y plazos para su concreción. Los gabinetes binacionales como instrumento de Cooperación Sur-Sur De acuerdo con lo señalado por el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA) (s.f.), la CSS está basada en relaciones directas y horizontales entre países que enfrentan problemas comunes y que tienen como propósito superar, a partir de esfuerzos conjuntos, los desafíos del desarrollo.

En consonancia con esto, el documento final de la Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre la Cooperación Sur-Sur, celebrada entre el 1.º y 3 de diciembre de 2009 en Nairobi, definió esta modalidad de cooperación como una empresa de los países del sur, surgida de experiencias compartidas y afinidades sobre la base de unos objetivos comunes y solidaridad, y guiada, entre otras cosas, por los principios del respeto de la soberanía y la implicación nacionales, libres de cualquier condicionalidad (Naciones Unidas, 2010). En otras palabras, la CSS promueve, mediante mecanismos como el intercambio comercial, el intercambio de experiencias exitosas y la implementación conjunta de proyectos, el desarrollo pleno de los países cooperantes, fundamentado en principios básicos de solidaridad, complementariedad, igualdad, no condicionalidad y respeto de la soberanía. Para el caso de América Latina y el Caribe, algunos autores como Bruno Ayllón (2015) señalan que la CSS se ha convertido en una poderosa herramienta de solidaridad política que propicia la proyección de los logros y éxitos de las políticas públicas de los países y sociedades de la región, permitiendo así la configuración de nuevas coaliciones entre naciones en vías de desarrollo y potencias emergentes, al igual que la construcción de una narrativa justificadora del renovado rol global de la región, en un proceso de «transición discursiva» de su identidad internacional (Ayllon, 2015).

Desde esa perspectiva, y teniendo en consideración el similar nivel de desarrollo que poseen los países que han establecido el gabinete binacional como principal mecanismo político de relacionamiento, así como la naturaleza de los compromisos bilaterales que se asumen, caracterizados principalmente por el intercambio de experiencias, la armonización de políticas o la implementación de planes binacionales de trabajo en diversos ámbitos, los gabinetes binacionales no solo constituyen una valiosa herramienta de política exterior, sino también representan el desarrollo de un novedoso y prometedor instrumento de cooperación horizontal o de CSS, que tiene como principal objetivo impulsar y concretar varios proyectos de cooperación bilateral, con miras a fortalecer las relaciones y los procesos de integración entre los países. El gabinete binacional Perú-Colombia Para el caso de Perú y Colombia, el gabinete binacional establecido entre ambos países surgió como resultado de la visita de Estado que realizó el presidente del Perú, Ollanta Humala, a la ciudad de Cartagena de Indias entre los días 10 y 11 de febrero de 2014 (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2015). En dicha ocasión, ambos mandatarios acordaron establecer el referido mecanismo de diálogo político, cuya primera edición se celebró en la ciudad de Iquitos (Perú), el 30 de septiembre de 2014. Desde aquel entonces, los jefes de Estado de ambos países han

venido celebrando anualmente este tipo de encuentros; por ejemplo, la segunda reunión se llevó a cabo en Medellín el 30 de octubre de 2015 y la tercera edición se efectuó en Arequipa el 27 de enero de 2017. Entre los principales compromisos asumidos, que se agrupan y organizan en torno a cinco ejes temáticos (Gobernanza y Asuntos Sociales; Asuntos Ambientales y Minero-Energéticos; Desarrollo Económico, Comercio y Turismo; Seguridad y Defensa, y Asuntos Fronterizos y Migratorios), se encuentra, por ejemplo, el establecimiento de un fondo binacional, que permitirá financiar, con un capital semilla inicial de dos millones de dólares, la implementación de diversos proyectos de desarrollo social para las poblaciones fronterizas de ambos países, en el marco del Plan Binacional de Desarrollo de la Zona de Integración Fronteriza. Como resultado de sus tres gabinetes binacionales, Colombia y Perú han adoptado, a la fecha, un aproximado de más de 300 compromisos bilaterales (un promedio de 100 por año), lo que constituye un significativo número de iniciativas de Cooperación Sur-Sur de carácter bilateral. Si a esa cifra representada anualmente se le suma un número semejante de iniciativas de cooperación horizontal en cada una de las seis reuniones de gabinetes binacionales que se registran cada año en la región, se podría estimar, de manera preliminar, un aproximado de 600 actividades de Cooperación Sur-Sur, que no se encuentran todavía plenamente contabilizadas en los informes que sobre

Como resultado de sus tres gabinetes binacionales, Colombia y Perú han adoptado, a la fecha, un aproximado de más de 300 compromisos bilaterales (un promedio de 100 por año).

esta cooperación se elaboran para los países de la región, como es el caso del Informe de la Cooperación SurSur en Iberoamérica 2016 (Secretaría General Iberoamericana, 2016). A la luz de esta prometedora experiencia bilateral, que repetirá, año tras año, la adopción de nuevos compromisos y proyectos de CSS entre ambos países, con particular énfasis en el desarrollo de las poblaciones fronterizas, se deberá aprovechar este nivel de relacionamiento para impulsar la aplicación de proyectos binacionales ambiciosos que no solo contemplen meros intercambios de experiencias o suscripción de valiosos instrumentos bilaterales, sino que también incluyan, para cada uno de sus ejes temáticos, proyectos de inversión pública para el desarrollo, que poseen mayor impacto y cuya implementación no debe descartar —de ser necesario— recurrir a modalidades de cooperación triangular. Para ello, no solo resultará necesario procurar un mayor involucramiento de las agencias nacionales de cooperación (APC Colombia y la Agencia Peruana de Cooperación Internacional), cuya participación y acompañamiento en estas instancias resulta todavía incipiente, sino también consolidar la concepción de este tipo de mecanismos políticos como instrumentos de Cooperación Sur-Sur.

Referencias Ayllón, B. (2015). La Cooperación Sur-Sur en América Latina y el Caribe. De una época dorada a una fase incierta. Recuperado de www.iadb. org/intal/catalogo/PE/2016/16037.pdf. Carrión, F. (2012). Los gabinetes binacionales. Bepress. Recuperado de https://works.bepress. com/fernando_carrion/571/. López, S. (2014). Cronología e historia de la Cooperación Sur-Sur. Montevideo: Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur. Recuperado de http://www.cooperacionsursur.org/images/ Doc_Crono_SurSur_2014.pdf. Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia (2015). Abecé del Segundo Gabinete Binacional Colombia y Perú. Recuperado de www.cancilleria. gov.co/sites/default/files/abc-gabinete-periodistas-29oct.pdf. Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú (2014). ABC del I Gabinete Binacional de Ministros Perú-Colombia. Recuperado de www.rree. gob.pe/politicaexterior/Documents/abc.pdf. Organización de las Naciones Unidas (2010). Documento Final de Nairobi de la Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Cooperación Sur-Sur. Resolución de la Asamblea General A/RES/64/222. Recuperado de http:// dag.un.org/bitstream/handle/11176/147070/A_ RES_64_222-ES.pdf?sequence=6&isAllowed=y. Secretaría General Iberoamericana (2016). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2016. Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur. Recuperado de http://www.informesursur.org/. SELA (s.f.). Qué es la Cooperación Sur-Sur. Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe. Recuperado de http://surs u r. s e l a . o r g /q u % C 3 % A9 - e s - l a - c s s / conceptos-de-la-cooperaci%C3%B3n-sur-sur/.

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Saemaul Undong, Movimiento Nueva Comunidad

Pío García Docente investigador Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales pio.garcia@uexternado.edu.co

Ante todo, Saemaul Undong aprovecha el capital social, en cuanto procura poner a las comunidades a estudiar sus problemas y resolverlos de manera autónoma, en colaboración estrecha con el Estado y con asistencia de este. En la última semana de junio de 2017, cuando la guerrilla más vieja del mundo empezaba a entregarle su armamento a la Organización de las Naciones Unidas (ONU), por el acuerdo de paz con el gobierno central, se llevó a cabo la presentación del movimiento coreano Saemaul Undong en Colombia. La coincidencia tiene su trasfondo de significados en un país azotado por la violencia perenne, cuya remoción parece imposible de lograr por la simple suma de las fuerzas internas que desean salir de esa situación. Parece indispensable, más bien, el apoyo recio y constante de la comunidad internacional en el seguimiento del proceso, en la presión para que los compromisos entre las partes se cumplan y en la canalización de recursos técnicos y financieros que aseguren la realización de los programas de transformación productiva

y desarrollo social acordados. Por eso, la cooperación coreana debe mirarse de manera muy positiva. Ante todo, Saemaul Undong aprovecha el capital social, en cuanto procura poner a las comunidades a estudiar sus problemas y resolverlos en forma autónoma, en colaboración estrecha con el Estado y con asistencia por parte de este. La experiencia, que partió de las zonas rurales después de la guerra fratricida de los años cincuenta, retomó la larga tradición comunalista de las sociedades del este asiático, que desde tiempos milenarios acometieron obras de gran envergadura de regadío, vías, construcción de edificios administrativos y templos. De ese modo, gracias a una extensa división del trabajo, los chinos emprendieron la construcción de la Gran Muralla y obras hidráulicas gigantes unos 2.200 años atrás.

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No es una casualidad que los países asiáticos más exitosos en el paso a la economía industrial sean aquellos que tuvieron un arraigo comunal agrario mayor, como Corea, Japón, China y Taiwán.

En el aspecto productivo, junto con la adecuación de los terrenos y la provisión de la infraestructura, la siembra, el cuidado de los cultivos y la cosecha fueron actividades de participación aldeana, que eran rematadas con las festividades del otoño, para celebrar con los dioses tutelares los buenos resultados de la producción. Más aún, el paso firme de esos pueblos a la fase industrial guarda una relación directa con dicho capital inmaterial, ya que la fábrica se convirtió en un trabajo mancomunado en un espacio cerrado. No es una casualidad que los países asiáticos más exitosos en el paso a la economía industrial sean aquellos que tuvieron un arraigo comunal agrario mayor, como Corea, Japón, China y Taiwán.

Según lo explicado por el presidente del movimiento Saemaul en la conferencia dictada en la Universidad Externado de Colombia, se trata de la organización popular más exitosa en su cometido de autonomía local y superación de la pobreza, hecho que le dio el reconocimiento de la ONU como la mejor práctica de su tipo en el mundo. Esta modalidad asociativa empezó en las aldeas coreanas como reacción de las comunidades campesinas al estancamiento y la pobreza, mientras que en las áreas urbanas crecía aceleradamente la actividad manufacturera. Las peticiones de la población campesina de detener la brecha creciente entre los ingresos urbanos y los rurales fueron acogidas por el gobierno nacional, que dispuso un sistema de incentivos a los aldeanos. Así, las propuestas sobresalientes de construcción de vías, puentes y demás equipamientos recibían los materiales gratis, y a medida que se demostraba la eficiencia en la ejecución de las obras aumentaban los recursos de toda índole, encaminados a elevar el nivel de vida y sostener la suficiente provisión de alimentos para todo el país. El aliciente gubernamental disparó la competencia por lograr los recursos

centrales, cuyo uso se hizo cada vez más expedito. Las lecciones dadas por el campo se trasladaron pronto a las ciudades y a las empresas, por lo que se constituyeron en un elemento clave del fortalecimiento industrial del pequeño país asiático. La base comunal explica el tránsito rápido y firme de la cooperación agrícola a la conjunción del trabajo industrial. Así ocurrió en Japón en su primera etapa de economía manufacturera a finales del siglo XIX, y se repitió en la resurrección productiva que siguió a su derrota en la Segunda Guerra Mundial. Esta vez fue más patente la interacción obrero-patronal en los círculos de calidad y defecto cero que puso a la producción japonesa automotriz, electrónica y de telecomunicaciones en la vanguardia mundial. Los trabajadores se comprometieron con los planes a largo plazo de producción e innovación de las empresas, gracias a los bonos que los beneficiaban de las ganancias. No fue una situación de total consonancia entre el capital y el trabajo, pero sí representa buena parte del éxito industrial de Japón, en un ejemplo seguido por los países vecinos. En todos ellos, la economía empresaria de base urbana copió el comunalismo rural.

De acuerdo con la doctrina confuciana, los campesinos debían ser la base de la sociedad, porque eran los productores de los alimentos. En el caso japonés, el trabajo industrial mancomunado revive la cultura ancestral comunal. Ubicada en un conjunto de islas montañosas y de alta pluviosidad, la civilización japonesa se impuso sobre las condiciones limitadas de espacio y fertilidad del terreno por la inventiva colectiva constante. Así, el trabajo solidario, desde la época Jomon —tres mil años atrás—, adecuó alrededor del 15 % de la superficie, que corresponde a espacio susceptible de irrigar en áreas de cultivo intensivo, con obras hidráulicas, empleo de abonos orgánicos, mejoramiento de especies y rotación de cultivos, con una productividad que logró sostener la población urbana creciente. Hacia el siglo XVIII, Tokio y Osaka se acercaban al millón de habitantes cada una, y ambas contaban con actividades educativas y artísticas impresionantes. El desarrollo japonés a lo largo de la historia y hasta bien avanzado el control colonial por parte de los países europeos no presentaba rasgos muy distintos del vecindario. Aunque las redes de comercio entre esos países presentaban un tráfico intenso e incluso tenía su variante intercontinental a través de la Ruta de la Seda, lo cierto es que la cosmovisión y la organización del cuerpo

social estaban enmarcadas en cierta fisiocracia. De acuerdo con la doctrina confuciana, los campesinos debían ser la base de la sociedad, porque eran los productores de los alimentos. En ese esquema, no se excluía a los comerciantes, pero su valoración era inferior a la del campesinado, que trajo aparejadas las elaboraciones éticas y estéticas del noreste asiático. Ello se manifiesta en la reverencia a la naturaleza, los cambios de las estaciones, el cuidado de los bosques y las tierras productivas y el valor de la familia, entendida como una empresa colectiva, acrecentada a escala local por la asociación entre vecinos. En la práctica, países como Ja pón, Corea o China, donde los valores confucianos siguen arraigados, se esforzaron por trasladar la base productiva y de competencia a la economía globalizada de un modo armónico, que no traumatizara el componente agrario de la sociedad. En buena medida, no se trató de un plan espontáneo y de generosidad de los gobiernos centrales, sino como respuesta a las demandas de las propias comunidades agrícolas. En Colombia, estas exigencias las capitalizó en gran medida la insurgencia durante más de cinco décadas, lo cual creó la distorsión en el

tratamiento del problema, o mejor, en el desconocimiento del problema, porque en vez de atender los reclamos campesinos el gobierno arremetió con intervenciones militares. Con el retiro de esa justificación, los problemas del componente agrario de la sociedad colombiana tienen la oportunidad de emerger y ser tratados en la palestra pública, tras soluciones a largo plazo, libres de las medidas de fuerza. Entre los muchos asuntos que se deben resolver están el acceso a la tierra mediante una reforma agraria integral, las metas de la soberanía alimentaria, la organización de la población campesina, el mejoramiento productivo y la garantía de su desarrollo social, la provisión y mantenimiento de la infraestructura, la administración de los canales de producción y el acceso al mercado internacional. Las lecciones que dieron los países asiáticos y su cooperación internacional —en este caso en particular, la coreana— son invaluables.

Liber abaci 92 Juan Felipe Jiménez Trucco: Las quiméricas exigencias financieras del posconflicto 106 Thomas Tegethoff: Sostenibilidad vs. Rentabilidad: ¿una paradoja? 114 Mauricio Avellaneda Hortúa y Germán Forero Laverde: Un capitán para el regreso a la normalidad

Las

quiméricas exigencias financieras

del posconflicto

Juan Felipe Jiménez Trucco Docente Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales juan.jimenez@uexternado.edu.co

La fortaleza financiera de un Estado es fundamental para aplicar de manera eficiente las políticas públicas. El debate generalizado sobre el proceso de paz con las FARC y los lineamientos del posconflicto han tenido un matiz básicamente político, restándoles importancia a los elementos económicos y financieros. Los grandes compromisos adquiridos en las negociaciones requieren un gasto público social elevado, y el debate sobre la fortaleza financiera del Estado colombiano para afrontar esos compromisos tuvo un papel secundario dentro del proceso. Adicionalmente, se parte de un posconflicto en el que se desconoce que las FARC no son los únicos actores del conflicto. Los últimos años han sido difíciles para la economía nacional. No solamente las secuelas de la caída de los precios del petróleo y la disminución de la producción de hidrocarburos y recursos mineros han golpeado la economía, sino que una situación global adversa e incierta ha tenido repercusiones

adicionales negativas en el desempeño económico del país. La negociación de la paz con las FARC y la esperanza de un mejor porvenir para el país con base en esta han sido la prioridad de los mandatos del presidente Juan Manuel Santos. A comienzos de su primer periodo, en el año 2010, ya se vislumbraba un panorama económico adverso. El discurso se basó en el manejo económico a través de las llamadas «locomotoras del desarrollo»: vivienda, innovación, infraestructura, agricultura y minería. Luego de siete años de mandato y de haberse logrado la suscripción de los acuerdos de paz con las FARC, el país se enfrenta a un claro descuido en la generación de políticas económicas y de impulso al desarrollo, necesarias a la hora de construir mejores condiciones para la población y lograr bases sólidas para un posconflicto. En referencia a la locomotora de la vivienda, que tuvo mayor actividad, aunque no se puede desconocer el mayor dinamismo en la construcción de viviendas subsidiadas

y la entrega de viviendas gratis para la población vulnerable, el área de construcción aprobada ha venido cayendo en los últimos años. De conformidad con las cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE, 2018), el área aprobada acumulada a diciembre de 2015 fue de 31,4 millones de m2, en el 2016 se situó en 25 millones y a diciembre de 2017 fue de 23,5 millones. Esto implica, claramente, una alta pérdida de dinamismo en los últimos años en el sector de la construcción. La locomotora de la innovación no ha tenido resultados positivos. De hecho, en los años recientes ha caído de manera permanente el presupuesto asignado a ciencia y tecnología. Para el 2010 fue de $357.000 millones, para el 2011 de $380.000 millones, para el 2012 de $425.000 millones, para el 2013 de $430.000 millones, para el 2014 de $377.000 millones, para el 2015 de $355.000 millones, para el 2016 de $307.000 millones y para el 2017 de $379.000 millones (Ministerio de Hacienda

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y Crédito Público, 2017). Por otra parte, para el 2018 hubo una drástica disminución: En una carta abierta al jefe del Estado, titulada «Minimización del presupuesto de Colciencias para 2018», investigadores, académicos y directivos de los departamentos de ciencia, tecnología e innovación de catorce de las más prestigiosas universidades del país le piden a Santos «dar el timonazo» frente a la evolución que ha tenido la «locomotora de la innovación». Las instituciones que manifestaron su inconformidad ante el recorte de 41 % para Colciencias fueron las universidades de Caldas, Antonio Nariño, Piloto de Colombia, de la Amazonia, del Norte, Autónoma de Bucaramanga, de la Costa, UIS, Eafit, del Rosario, Sergio Arboleda, Pedagógica de Colombia, El Bosque y Universidad de Nariño (Colprensa, 2017).

La locomotora de la infraestructura, vital para la competitividad del país y el mejoramiento de los términos de intercambio, ha sido muy criticada por la lentitud en los procesos de contratación, la disminución del presupuesto asignado al sector, los escándalos de corrupción y el desinterés de los inversionistas en asociaciones público-privadas para desarrollar el sector.

Por otro lado, se mantienen problemas estructurales, pues 9 de 31 proyectos que están en proceso tienen dificultades y muchos de ellos controversias con la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). Así, además de los líos coyunturales por el caso Odebrecht, también hay consideraciones estructurales: dificultades en la compra de los predios, controversias en el traslado de redes de servicios públicos, demoras en la negociación de las consultas previas y en el trámite de las licencias ambientales; así, la discusión acerca de estudios y diseños imperfectos, y hasta los papeles que cumplen los interventores, sigue siendo el pan de cada día en el sector. Estos inconvenientes no tienen nada que ver con el escándalo de corrupción de Odebrecht, son temas de vieja data (Dinero, 2017).

Figura 1. Evolución del presupuesto asignado al sector del transporte en el periodo 2000-2017, como porcentaje del Presupuesto General de la Nación

7,0% 6,5% 6,0% 5,5% 5,0% 4,5% 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

2,0%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2017). Cálculos: Juan Felipe Jiménez Trucco.

La locomotora de la agricultura, una de las principales banderas y símbolos de la suscripción de los acuerdos de paz con las FARC, ha tenido serias dificultades durante los años recientes. En febrero del 2013 hubo un paro nacional de cafeteros y poco después, en agosto, un paro nacional agrario; así mismo, el paro nacional de marzo del 2016 contó con el relevante apoyo de los sectores cafetero, azucarero y panelero, y luego, en junio, se volvió a presentar un paro nacional agrario. Las principales críticas y razones por las que los paros en el sector agrícola han sido recurrentes en estos años han obedecido al incumplimiento en la democratización de la propiedad privada de la tierra y

la necesidad de una transformación en el modelo productivo agrícola, a pesar de las expectativas de un mejoramiento del sector con la suscripción de los acuerdos de paz con las FARC. En lo que va del año 2018, la producción cafetera superó los 2,3 millones de sacos, 9 % menos frente a los casi 2,6 millones de sacos del primer bimestre de 2017, mientras que en lo que va del año cafetero (octubre de 2017-febrero de 2018), la cosecha fue de casi 6,3 millones de sacos, una disminución de 10 % frente a los más de 6,9 millones de sacos producidos en el periodo anterior (Federación Nacional de Cafeteros, 2018). Por último, la locomotora de la minería, sector que históricamente

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Figura 2. Evolución de la producción diaria de petróleo (enero de 2013-octubre de 2017) 1.100.000 1.050.000 1.000.000 950.000 900.000 850.000 800.000 750.000

jul-17

abr-17

ene-17

jul-16

oct-16

abr-16

ene-16

oct-15

jul-15

abr-15

ene-15

oct-14

jul-14

abr-14

ene-14

oct-13

jun-13

abr-13

ene-13

700.000

ha sido uno de los principales generadores de divisas y receptores de la inversión extranjera, se ha visto bastante afectada, entre otros factores, por la caída internacional de los precios del petróleo, el carbón y el oro, la pérdida de interés y confianza de los inversionistas en el sector, la fuerte oposición de las comunidades a la formalización de la explotación, las consultas previas, la falta de claridad normativa y la presencia de grupos insurgentes en las principales zonas de explotación. La producción del petróleo, principal generador de divisas, ha venido decreciendo de manera considerable a partir del año 2013.

Fuente: Agencia Nacional de Hidrocarburos (2018).

Tabla 1. Variación anual del PIB por ramas de actividad económica 2001

2002

2003

204

2005

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

1,77

4,55

3,09

2,98

2,81

Explotación de minas y canteras

-8,27

-1,78

1,69

-0,91

4,06

Industrias manufactureras

2,91

2,14

4,90

7,94

4,48

Suministro de electricidad, gas y agua

3,18

0,84

4,54

3,46

4,15

Construcción

5,50

12,33

8,30

10,74

6,88

Comercio, reparación, restaurantes y hoteles

2,91

1,50

3,73

7,09

5,03

Transporte, almacenamiento y comunicaciones

3,28

2,76

4,52

7,57

7,81

Establ. Fin., seguros, act. inmobiliarias y servicios a empresas

1,22

2,99

3,93

4,61

4,98

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

1,25

1,73

1,99

4,10

3,49

1,68

2,50

3,92

5,33

4,71

Crecimiento anual PIB

En lo corrido del 2017, la economía no ha logrado crecer de manera importante, a pesar de que el Banco de la República ha bajado constantemente las tasas de interés. Figura 3. Variación anual del PIB 8,00 7,00

6,90

6,70

6,59

6,00 5,33 5,00

4,87

4,71

4,00

3,92

3,55

4,39

4,04

3,97

3,05

3,00 2,50 2,00

1,68

1,96

1,65

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

1,00

La indiferencia del gobierno nacional en la consolidación de la economía y el haber relegado a un segundo plano el manejo económico del país han pasado su cuenta de cobro. El crecimiento del producto interno bruto (PIB) ha ido perdiendo dinamismo y los niveles de crecimiento son los más bajos de los años recientes. Cabe destacar que, en lo corrido del 2017, la economía no logró crecer de manera importante, a pesar de que el Banco de la República bajó constantemente las tasas de interés en aras de incentivar la demanda agregada y, por ende, el crecimiento económico.

Fuente: DANE (2017a).

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2,37

3,91

-0,38

-0,65

0,19

2,07

2,51

6,52

2,71

2,52

0,51

2,43

1,49

9,40

10,94

10,60

14,51

5,27

4,99

-1,23

0,23

-6,55

6,80

7,20

0,61

-4,15

1,83

4,75

0,08

0,91

1,05

1,72

2,95

4,76

4,09

0,50

1,88

3,87

3,03

2,30

2,99

3,38

3,05

0,05

12,15

8,34

8,82

5,28

-0,10

8,24

5,94

11,46

10,30

3,69

4,05

7,89

8,28

3,14

-0,28

5,18

6,72

3,90

4,55

5,03

4,61

1,78

10,77

10,94

4,58

-1,30

6,21

6,65

3,89

3,33

4,57

2,63

-0,15

6,44

6,81

4,53

3,14

3,64

6,68

5,06

4,60

5,78

5,08

4,95

4,36

5,03

2,60

4,37

3,61

3,15

4,61

5,93

5,18

3,14

2,23

6,70

6,90

3,55

1,65

3,97

6,59

4,04

4,87

4,39

3,05

1,96

Fuente: DANE (2017b).

Liber abaci Tabla 2. Variación del PIB en los primeros trimestres del 2016 y 2017

Ramas de Actividad

2016 Trimestre I

2017

Trimestre II

Acumulado

Trimestre I

Trimestre II

Acumulado

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

-3,92

2,53

-1,39

1,60

-0,68

0,93

Explotación de minas y canteras

-1,05

-3,12

-4,17

-2,14

0,47

-1,67

Industrias manufactureras

0,18

2,46

2,64

-0,54

-1,19

-1,73

Suministro de electricidad, gas y agua

-0,30

-2,09

-2,39

-0,24

-0,39

-0,63

Construcción

1,90

0,83

2,72

-2,84

2,65

-0,19

Comercio, reparación, restaurantes y hoteles

0,16

-0,18

-0,02

-2,09

1,30

-0,79

Transporte, almacenamiento y comunicaciones

0,20

-1,40

-1,21

0,19

-0,41

-0,23

Establ. Fin., seguros, act. inmobiliarias y servicios a empresas

1,11

1,50

2,61

0,05

1,06

1,10

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

-0,07

0,81

0,74

1,86

0,89

2,75

Crecimiento trimestral

0,13

0,66

0,80

-0,31

0,75

0,43

Fuente: DANE (2017b).

Figura 4. Evolución de la tasa de intervención del Banco de la República (enero de 2015 - noviembre de 2017) 8,00% 7,50% 7,00% 6,50% 6,00% 5,50% 5,00% 4,50%

Fuente: Banco de la República (2017a).

sep-17

nov-17

jul-17

may-17

mar-17

ene-17

sep-16

nov-16

jul-16

may-16

mar-16

ene-16

nov-15

jul-15

sep-15

may-15

mar-15

ene-15

4,00%

Por el lado de la inflación, tampoco se han obtenido los resultados esperados. Pese al estancamiento económico, el año pasado se presentaron presiones inflacionarias que se han mitigado parcialmente en el 2017. Sin embargo, la inflación no ha cedido lo suficiente para ubicarse en la meta estimada del 3 %. Otro de los elementos importantes de la medición económica es el desempeño de la tasa de desempleo. La disminución en el ritmo de crecimiento económico, la caída en la inversión extranjera, el fracaso en el control de la inflación y el incumplimiento en las llamadas «locomotoras de la economía» han conducido al crecimiento del desempleo en el país en los meses recientes. Aunque hay que considerar la estacionalidad,

Figura 5. Evolución de la inflación anual (enero de 2015-noviembre de 2017) 10,00% 9,00% 8,00% 7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00%

sep-17

jul-17

may-17

mar-17

ene-17

nov-16

sep-16

jul-16

may-16

mar-16

ene-16

nov-15

sep-15

jul-15

may-15

mar-15

ene-15

2,00%

Fuente: Banco de la República (2017b).

Figura 6. Evolución del desempleo (enero de 2015-septiembre de 2017) 10,0% 9,8% 9,6% 9,4% 9,2% 9,0% 8,8% 8,6% 8,4% 8,2% sep-17

jul-17

may-17

mar-17

ene-17

nov-16

sep-16

jul-16

may-16

mar-16

ene-16

nov-15

sep-15

jul-15

may-15

mar-15

ene-15

8,0%

Fuente: DANE (2017c).

Liber abaci Las agencias calificadoras de riesgo mantienen reservas importantes frente al desempeño económico del país. debido a que los meses de noviembre y diciembre presentan menor desempleo por la temporada navideña, al comparar el mes de septiembre de los años 2015, 2016 y 2017, este último es el que registra una mayor tasa de desempleo. Una situación preocupante a la que se le ha restado interés es el crecimiento del nivel de endeudamiento externo en los años recientes, tanto del sector público como del privado. En el futuro, debido a su alto crecimiento, una mayor parte del Presupuesto General de la Nación y de las empresas tendrá que destinarse al pago del servicio de la deuda externa. Lo anterior, aunado a que la devaluación presentada por el peso colombiano implicará, a mediano plazo, una caída en la capacidad de inversión.

Las agencias calificadoras de riesgo mantienen reservas importantes frente al desempeño económico del país. La firma Standard & Poor’s (citado por Sputnik, 2017) indicó: Se mantiene la perspectiva negativa en la nota crediticia soberana del país, tras considerar que la deuda pública neta aumentará 38 % en los próximos dos años. La perspectiva negativa refleja el riesgo de que podamos reducir nuestras calificaciones en Colombia si su balance externo o su carga de deuda fiscal no mejora en los próximos 18 meses.

La capacidad de gestión del Es tado es limitada y en los años recientes el gobierno nacional ha tenido que ceder frente a la presión de diferentes sectores (maestros y funcionarios de la rama judicial, entre otros), aumentando los salarios de

Figura 7. Evolución de la deuda externa pública y privada como porcentaje del PIB 2010-2017 45,0% 40.0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 2010

2011

Fuente: Banco de la República (2018).

100

2012

2013

2014

2015

2016

2017

El sector de salud, protección social y trabajo está atravesando por una gran crisis, lo que atenta contra la expectativa de mayor igualdad con el posconflicto.

los funcionarios públicos, lo que conlleva mayores gastos de funcionamiento y, por lo tanto, menores recursos disponibles para inversión. A continuación se aprecia una tabla de la asignación del Presupuesto General de la Nación por sectores entre los años 2000 y 2017. En la tabla puede observarse que los sectores de salud, protección social y trabajo, educación, defensa y policía y hacienda son los que mayor asignación representan. Juntos suman cerca del 70 % del presupuesto. Una de las principales expectativas de la suscripción de los acuerdos de paz con las FARC era la reducción del presupuesto asignado a defensa y policía. Aunque es cierto que este ha disminuido su participación (de representar el 19,6 % en el 2009 bajó al 16 % en el 2017), sectores vulnerables —como salud, protección social y trabajo y educación— no han aumentado su participación dentro del presupuesto. Básicamente, la disminución en el presupuesto asignado a defensa y policía se ha

visto reflejada en el incremento del presupuesto de hacienda (pasó de representar el 8,3 % en el 2009 a representar el 13,4 % en el 2017). Por su parte, el presupuesto de salud, protección social y trabajo representó en el 2009 el 22,6 % y para el 2017 se ubicó en el 22,9 %. El presupuesto para educación representó en el 2009 el 18 % y en el 2017, el 19,5 %. En este sentido, el sector de salud, protección social y trabajo está atravesando por una gran crisis, lo que atenta contra la expectativa de mayor igualdad con el posconflicto. En el caso del sector de educación, aunque hubo aumentos en los salarios de los maestros, no se han generado políticas importantes para ampliar la cobertura educativa ni mejorar la calidad de la educación.

101

Liber abaci Tabla 3. Asignación por sectores del Presupuesto General de la Nación (2000-2017)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

SALUD, PROTECCION SOCIAL Y TRABAJO

16,8%

17,2%

18,7%

20,7%

21,8%

24,3%

25,6%

EDUCACION

15,4%

18,8%

20,0%

22,9%

21,1%

20,4%

20,3%

DEFENSA Y POLICIA

19,6%

19,0%

20,2%

22,4%

20,4%

19,6%

19,9%

HACIENDA

21,6%

17,5%

14,8%

12,1%

11,8%

12,2%

9,7%

INCLUSION SOCIAL Y RECONCILIACION

3,5%

3,2%

2,9%

2,8%

2,6%

2,9%

4,4%

TRANSPORTE

3,7%

4,6%

2,8%

3,0%

4,4%

INTERIOR Y JUSTICIA

1,9%

2,0%

1,8%

1,7%

1,8%

1,7%

2,0%

MINAS Y ENERGIA

1,1%

1,5%

1,0%

5,6%

4,9%

1,7%

VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO

0,6%

0,4%

0,6%

0,7%

0,6%

0,7%

RAMA JUDICIAL

2,1%

2,0%

1,9%

1,8%

1,9%

1,7%

1,8%

FISCALIA

1,9%

1,6%

1,7%

1,4%

AGROPECUARIO

1,5%

1,8%

1,7%

1,2%

1,1%

1,5%

ORGANISMOS DE CONTROL

1,1%

0,9%

1,0%

0,9%

0,8%

0,9%

COMUNICACIONES

1,0%

0,8%

0,7%

0,6%

0,5%

0,7%

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

2,3%

2,0%

2,7%

1,8%

1,5%

1,1%

0,3%

COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO

0,7%

0,5%

0,4%

0,5%

RELACIONES EXTERIORES

0,6%

0,5%

0,4%

0,5%

REGISTRADURIA

0,7%

0,5%

0,6%

0,8%

0,3%

0,9%

AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE

0,4%

0,3%

0,4%

DEPORTE Y RECREACION

0,1%

0,2%

0,1%

0,2%

0,1%

0,2%

CONGRESO DE LA REPUBLICA

0,6%

0,5%

0,4%

0,5%

0,4%

0,5%

PLANEACION

1,5%

2,7%

2,1%

1,0%

0,6%

0,5%

0,6%

EMPLEO PUBLICO

0,1%

CULTURA

0,2%

INFORMACION ESTADISTICA

0,3%

0,2%

0,4%

0,2%

CIENCIA Y TECNOLOGIA

0,1%

0,2%

INTELIGENCIA

0,5%

0,4%

0,5%

0,4%

0,5%

100,0%

TOTAL SIN DEUDA

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2017). Cálculos: Juan Felipe Jiménez Trucco.

102

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

24,3%

23,4%

22,6%

24,8%

22,9%

23,1%

21,5%

23,6%

22,8%

23,3%

22,9%

18,5%

18,8%

18,0%

19,0%

18,7%

18,1%

17,5%

17,3%

18,1%

19,3%

19,5%

19,0%

21,5%

19,6%

19,2%

18,9%

18,5%

18,3%

17,3%

17,0%

17,7%

16,0%

10,0%

9,6%

8,3%

8,6%

7,4%

7,9%

9,9%

11,2%

11,3%

11,4%

13,4%

5,0%

5,9%

5,7%

5,9%

6,8%

6,6%

6,4%

6,8%

6,6%

6,4%

4,2%

3,1%

3,8%

4,0%

4,7%

6,5%

5,9%

4,9%

4,5%

3,6%

3,4%

2,0%

2,1%

2,9%

5,7%

2,1%

2,4%

2,3%

2,2%

2,3%

5,3%

2,1%

7,0%

2,2%

2,5%

2,2%

2,4%

2,0%

2,1%

2,0%

2,2%

0,9%

1,9%

2,0%

1,9%

1,8%

2,4%

2,5%

2,4%

2,0%

2,1%

1,7%

1,6%

1,7%

1,8%

1,9%

2,0%

1,9%

2,0%

2,1%

2,0%

1,4%

1,5%

1,4%

1,5%

1,6%

1,7%

1,9%

2,0%

1,8%

2,2%

1,6%

1,5%

1,7%

2,6%

2,2%

2,4%

1,6%

0,8%

0,9%

0,8%

0,9%

1,0%

0,7%

0,8%

1,0%

1,1%

1,3%

1,0%

0,8%

0,9%

0,5%

0,4%

0,3%

0,7%

0,4%

0,5%

0,4%

0,5%

0,7%

0,4%

0,5%

0,4%

0,5%

0,6%

0,7%

0,6%

0,5%

0,4%

0,3%

0,5%

0,4%

0,5%

0,6%

0,5%

0,6%

0,5%

0,4%

0,7%

0,6%

0,4%

0,5%

0,8%

0,6%

0,5%

0,3%

0,4%

0,3%

0,4%

0,1%

0,2%

0,1%

0,2%

0,3%

0,2%

0,3%

0,2%

0,3%

0,4%

0,3%

0,6%

0,8%

1,1%

1,0%

0,8%

0,5%

0,3%

0,2%

0,1%

0,2%

0,1%

0,2%

0,3%

0,2%

0,3%

0,4%

0,2%

0,3%

0,2%

0,4%

0,5%

0,4%

0,3%

0,2%

0,1%

0,0%

100,0%

103

Liber abaci Figura 8. Evolución del número de hectáreas cultivadas con coca en Colombia (2007-2016)

160.000 146.040

140.000 120.000 100.000

98.899 96.084 80.953

80.000

68.027

60.000

69.132

63.765

61.811

40.000

47.788

48.189

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

20.000

Fuente: Observatorio de Drogas de Colombia (2017).

Colombia debe tener como prioridad avanzar más en temas sociales, pero de la solidez de las instituciones y de la economía depende gran parte de la efectividad de esos avances.

104

Aunque la relación no es directa, la caída en el presupuesto asignado para defensa y policía ha coincidido con un incremento sustancial en el área cultivada de coca. Las bandas criminales, los disidentes de las FARC y otros grupos delincuenciales han ocupado gran parte de las regiones donde estas operaban. Es cierto que otros delitos asociados al conflicto interno (como el secuestro extorsivo, los ataques a la población civil y los homicidios) han disminuido en los años recientes y esto puede atribuirse a la suscripción de los acuerdos de paz con las FARC. El solo hecho de que se haya incrementado de manera representativa el área cultivada de coca y que las regiones más vulnerables sigan estando al acecho de otros grupos al margen de la ley implica que deben mantenerse unas fuerzas armadas y policiales fortalecidas y que no es prudente continuar reduciendo el presupuesto para defensa y policía.

Finalmente, podemos concluir que el posconflicto en Colombia —el cual debe circunscribirse a un posconflicto con las FARC, puesto que el conflicto con otros grupos al margen de la ley sigue vigente— no cuenta con la bondad de un país con una economía sólida, que pueda afrontar lo pactado en La Habana. Colombia debe tener como prioridad avanzar más en temas sociales, pero de la solidez de las instituciones y de la economía depende gran parte de la efectividad de esos avances. El proceso del posconflicto deberá afrontarse con un elemento adverso, como la debilidad económica. Si realmente no se ataca la desigualdad social con políticas serias y organizadas de desarrollo empresarial y de incentivo a la inversión, es probable que el puesto de las FARC lo ocupen otros actores que ya existen o que puedan aparecer.

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Sostenibilidad vs. Rentabilidad: Âżuna paradoja?

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Thomas Tegethoff Estudiante Ph.D. en Economía de los Negocios Observatorio Kairós de Sostenibilidad Universidad Icesi ttegethoff@icesi.edu.co

El panorama ambiental actual de cambio climático y grave afectación al ecosistema como consecuencia de los abusos cometidos por los seres humanos, sobre todo en su afán de desarrollo industrial y empresarial, ha llevado a reflexionar sobre si es posible encontrar un equilibrio entre la sostenibilidad y la rentabilidad o si, definitivamente, se trata de polos opuestos. Para abordar este cuestionamiento comenzaremos por definir la sostenibilidad desde sus orígenes, su importancia y cómo se concibe hoy. De esta manera, continuaremos con el concepto de rentabilidad y exploraremos su relación con la sostenibilidad, para terminar enfocando esta relación en Colombia.

El agotamiento de los combustibles fósiles, unido al cambio climático ocasionado por las emisiones de CO2, hace necesario un nuevo pensamiento en la sociedad. Las estadísticas son claras: en cien años habrá desaparecido la selva tropical, pues cada año estamos eliminando bosques del tamaño de Inglaterra y Gales. A escala mundial, las tasas de desaparición de bosques son escalofriantes (Achard et al., 2002; Richards & Friess, 2016). Así mismo, los cambios climáticos son más graves todavía y se consideran el reto más importante de nuestro tiempo. El incremento de la temperatura promedio en los últimos años, que ha pasado de –0,4 grados Celsius en 1910 a +0,8 grados Celsius en 2015, ha causado serios cambios climáticos (Hawkins et al., 2017). El ecosistema, que provee de oxígeno, agua limpia, comida, protección de tormentas y erosión, productos naturales, y es potencialmente útil para futuros recursos, debe protegerse porque de esto depende el futuro de la raza humana (McNutt, 2013). Así las cosas, debemos ser conscientes de que nuestra sobrevivencia como especie depende de la sostenibilidad que estemos utilizando como estrategia en nuestra vida diaria. Pero cualquier programa dentro de una empresa, incluyendo los de sostenibilidad, genera costos que se deben justificar ante los dueños. Nos preguntamos, entonces, si las estrategias de sostenibilidad implementadas en las empresas disminuyen su rentabilidad y se hacen difíciles de ejecutar.

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En la Conferencia de Río de Janeiro, celebrada en 1992, se dio paso a la declaración de la Agenda 21 y se creó la Comisión para el Desarrollo Sostenible. La sostenibilidad a lo largo del tiempo Sabemos que gran parte de los recursos son limitados y, una vez utilizados, desaparecen para siempre. El ser humano se ha identificado, desde la revolución agrocultural del Neolítico, como un depredador de los recursos naturales, en vez de ser un reforzador. De la sociedad de cazadores-recolectores, que volvían año tras año a sus campos para explotar los recursos naturales, se pasó a asentamientos permanentes que cambiaron su entorno ambiental para aprovechar los recursos existentes del lugar. Algunas veces las presiones ambientales forzaron estos cambios, pero no existía un concepto de vida sostenible, pese a que las sociedades entendieron que los recursos podían agotarse. Es ampliamente conocido que muchas culturas colapsaron a causa de su falta de capacidad para cambiar estas prácticas insostenibles, tales como la introducción de una especie nociva para el ecosistema local o la tala indiscriminada de árboles (Diamond, 2005). Hasta comienzos del siglo XVIII, la sociedad había tenido preocupaciones diferentes de la sostenibilidad. La palabra Nachhaltigkeit (“sostenibilidad” en alemán) se mencionó por primera vez en 1703, y durante el Renacimiento y la Ilustración los

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filósofos expresaban su preocupación por los recursos y la sobrepoblación y se preguntaban si estas condiciones eran sostenibles a largo plazo, pero solo al llegar al siglo XX la sociedad pudo entender los impactos que tiene sobre su entorno. Polución, daño ambiental o erosión pueden causar daños irreparables al medio ambiente y poner en riesgo a la sociedad. Con la Conferencia de las Naciones Unidas en Estocolmo en 1972, a la que asistieron más de 1.200 representantes de 112 estados, empieza en realidad una política internacional sobre el medio ambiente. Posteriormente, en 1987, se formulan los conceptos de un desarrollo sostenible con el informe Brundtland (Brundtland Report: Our Common Future), que dieron pie a discusiones en el ámbito mundial sobre las implicaciones en la sociedad. En 1992, en la Conferencia de Río de Janeiro (United Nations Conference on Environment and Development), se dio paso a la declaración de la Agenda 21 y se creó la Comisión para el Desarrollo Sostenible. Conferencias posteriores en Nueva York (1997) y Johannesburgo (2002), y de nuevo en Río de Janeiro en 2012, mostraron importantes avances en acuerdos internacionales sobre desarrollo sostenible, como el Protocolo de Kioto (1997), en el que se definen por primera vez compromisos contractuales

sobre la emisión de gases de efecto invernadero. El Acuerdo de París (2015), firmado en un tiempo récord y vigente desde el 1.º de enero del 2016, define la Agenda 2030, la cual, a diferencia de acuerdos anteriores, compromete a todos los estados suscriptores e incluye metas sociales, ambientales y económicas. Todavía no es claro a dónde nos lleva el futuro sostenible, con tecnologías nuevas, energía renovable y programas sociales. Acuerdos como Fairtrade o Rainforest Alliance son solo una muestra de hacia dónde se dirige la sociedad, con oportunidades para las empresas de participar en forma activa como estrategia para sostener la ventaja competitiva o mejorar su eficiencia operacional, y así crear valor compartido para la empresa y para la sociedad (Kramer & Porter, 2011). ¿Por qué considerar una estra tegia de sostenibilidad? La sostenibilidad se ha vuelto un tema clave para las compañías no solo desde el punto de vista de la legitimación, sino también por la convicción de un mundo mejor y de ventajas competitivas sobre otras empresas. Muchas firmas europeas ya tienen en su ADN el concepto de sostenibilidad y para sustentar su compromiso entregan anualmente un reporte de gestión, ante todo,

En el informe Brundtland se considera que los factores económicos, sociales y medioambientales son interdependientes y no se pueden separar el uno del otro. en el marco teórico del GRI (Global Reporting Initiative). Sin embargo, al revisar los reportes de las compañías colombianas, las acciones sostenibles parecen no ser parte de la estrategia empresarial, sino ser acciones aisladas para mitigar efectos negativos, particularmente en el medio ambiente. Pero no debemos olvidar que la sostenibilidad es cada día más importante para los grupos de interés y dueños de las firmas, y por consiguiente exige acciones sostenibles sin perder la rentabilidad de estas. Cabe, entonces, preguntarnos por qué solo una mínima parte de las empresas colombianas considera los aspectos de la sostenibilidad como un objetivo estratégico de la firma, y por qué menos firmas aún presentan sus reportes con estos estándares mundialmente aceptados y socializan sus logros.

¿Cómo se entiende la sostenibi lidad hoy en día? Los conceptos actuales sobre sostenibilidad se basan esencialmente en el informe Brundtland, el cual trata de contestar la siguiente pregunta: ¿cómo pueden las aspiraciones de las naciones del mundo para una vida mejor reconciliarse con recursos naturales limitados y los peligros de la degradación ambiental? La respuesta a esta pregunta, expresada en las propias palabras de las Naciones Unidas, es la siguiente: «Development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs». El contexto implica que la sostenibilidad no solo se debe aplicar por su propio valor intrínseco, sino por el bien de las futuras generaciones. De la misma forma, el informe Brundtland considera que los factores económicos, sociales y medioambientales son interdependientes y no se pueden separar el uno del otro. Por consiguiente, la rentabilidad del negocio debe ser incluida en la preocupación por el planeta, como también el aspecto social, por ejemplo, contratar minorías o personas con discapacidad (Elkington, 1997). Pero sin el aspecto económico las firmas pierden uno de sus objetivos fundamentales, el de generar riqueza para sus dueños, y sin firmas rentables la sostenibilidad es imposible.

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Otros autores enfatizan en la importancia de la sostenibilidad como el motor de la innovación tecnológica y empresarial dentro de las compañías. 110

Otros autores, por ejemplo EnvironmentalScience.Org (2017), proponen que la sostenibilidad es el estudio sobre cómo funcionan los sistemas naturales, se mantienen diversificados y producen todo lo necesario para que el sistema esté balanceado. Tim Murphy (2017) expresa que un ecosistema, un estilo de vida o una sociedad es sostenible cuando es compatible consigo mismo y con el entorno donde se encuentra. En todas las definiciones hemos identificado tres pilares fundamentales como base de la sostenibilidad: desarrollo económico, desarrollo social y protección ambiental. Las metas por alcanzar son, según la Conferencia Anual de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible realizada en el año 2012, el fin de la pobreza y el hambre, mejores estándares de educación y salud, equidad de género, crecimiento económico sostenible; todo lo anterior se debe lograr sin afectar negativamente el clima, generar polución u otros factores ambientales que pueden poner en peligro la salud de las personas, y por último, debe incluir tierra, aire y mar. Actualmente, la Agenda 2030 amplía estas metas e incluye 17 objetivos económicos, ambientales y sociales, que van desde el fin de la pobreza, trabajo decente y crecimiento económico, producción y consumo responsable hasta acciones por el clima, para mencionar solo algunos.

¿Y la rentabilidad? Existen múltiples definiciones y la más común, la económica, conceptualiza que mide la relación entre la ganancia y la inversión efectuada llamada retorno en activos (RoA, Return on Assets); otra definición, rentabilidad financiera, se relaciona con el beneficio que recibe cada uno de los dueños de la firma (RoE, Return on Equity), y por último, la rentabilidad social, independiente de la rentabilidad económica y financiera, que describe los beneficios que obtiene la sociedad de la inversión o de un proyecto de una empresa. Este concepto es bastante complejo de medir, ya que implica no solo las cifras cuantitativas de una compañía, sino también los beneficios cualitativos (Brigham & Ehrhardt, 2017; Ehrhardt & Brigham, 2015). La rentabilidad se encuentra directamente relacionada con la eficiencia operacional, que se define como la capacidad de la firma de entregar productos o servicios a sus clientes de la manera más eficiente respecto a costo, manteniendo alta calidad, servicio y soporte. Para obtener el resultado deseado, la empresa debe reducir los excedentes y desperdicios, utilizando los recursos en la forma más eficiente posible, manejando el recurso humano, la tecnología y los procesos del negocio, con la consecuente reducción de costos y la capacidad de generar mayores márgenes de utilidad. Por lo general, se divide en cuatro

La ISO 26000 intenta ser una guía para la implementación de programas de sostenibilidad y responsabilidad social en las firmas.

componentes: dirigir y controlar el rendimiento funcional, medir y mejorar los procesos, aprovechar y automatizar los procesos y, por último, mejorar continuamente el desempeño. Múltiples trabajos se han realizado para definir las implicaciones de la efectividad operacional en diferentes sectores y su efecto sobre la rentabilidad de las firmas (Allen & Rai, 1996; Banker, Kauffman & Morey, 2015; Helm, Beygi & Van Oyen, 2011; Kelly, 1995). Relacionando sostenibilidad con rentabilidad Varios autores argumentan que la sostenibilidad puede ser rentable para una firma, siempre y cuando la estrategia considere los aspectos fundamentales de la sostenibilidad y sus pilares. Victor Danciu (2013), al igual que otros autores (Bryson & Lombardi, 2009), propone que si la empresa integra la sostenibilidad como principio fundamental, el

retorno será positivo. David Walker (2008) sostiene que integrar sostenibilidad en la estrategia de la firma puede llegar a convertirse en una ventaja competitiva. Judd Sneirson (2009), a su vez, argumenta que debemos cambiar el paradigma de que las organizaciones solo deben maximizar las riquezas de sus dueños a corto plazo y negar cualquier otro enfoque, como adquirir ganancias y mayor rentabilidad a largo plazo. Otros autores han realizado estudios empíricos en empresas que, aplicando los conceptos de sostenibilidad, incrementan su rentabilidad (Mattey, 2013; Piedra Muñoz, Galdeano Gómez & Pérez Mesa, 2016). Sin embargo, no solo la rentabilidad de la firma se beneficia de aplicar los conceptos de sostenibilidad, también las diferentes áreas adquieren mayor eficiencia operacional, como lo sugieren Mark Pagell y David Gobeli (2009). En su estudio, enfatizan tanto en la eficiencia ambiental de la empresa como en la mejora en el rendimiento de los empleados basados en su bienestar personal. Otros autores hacen hincapié en la importancia de la sostenibilidad como el motor de la innovación tecnológica y empresarial dentro de las compañías (Baumgartner, 2014; Nidumolu, Prahalad & Rangaswami, 2009).

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Colombia, en tanto, se ha adherido al Acuerdo de París, en el que se compromete a reducir a cero las tasas de deforestación en el Amazonas y bajar las emisiones en un 20 %.

Pese a que la sostenibilidad se ha vuelto un factor clave en el desarrollo de la estrategia de una firma, el campo relacionado con la rentabilidad parece no ser un área de estudio muy común. Hurtado, Arimany-Serrat, Ferràs y Mejide (2016) manifiestan que en la actualidad no existe un consenso o criterio unificado en la gestión organizacional para medir el desempeño de las firmas respecto a acciones y programas de sostenibilidad, lo que dificulta la generación de estrategias corporativas para justificar e implementar programas de sostenibilidad dentro de la organización (Galbreath, 2014; Hahn & Figge, 2011). A pesar de que muchas compañías ya manejan programas de sostenibilidad como parte de la estrategia corporativa para mejorar la eficiencia operacional, la medición y la demostración de los resultados siguen siendo complejas (Brook & Paganelli, 2014; Galbreath, 2014; Lee & Farzipoor, 2012). Adicionalmente, existe el problema de que a las empresas se las acusa de utilizar el concepto de sostenibilidad para camuflar sus actividades económicas y que en realidad no invierten en acciones sostenibles (Vries, Terwel, Ellemers & Daamen, 2015). Un primer intento para resolver este impasse lo hace la Iniciativa de Reporte Global (GRI) con su proyecto «Reporting 2025: An International Dialogue». Del mismo modo, la ISO 26000 intenta ser una guía para la

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implementación de programas de sostenibilidad y responsabilidad social en las firmas, pero no cubre la totalidad de los procesos gerenciales (Figge, Hahn, Schaltegger & Wagner, 2002; R. Hahn, 2012). ¿Y Colombia? El desafío surge, entonces, en dos aspectos para las empresas colombianas: cómo medir el éxito de las políticas de sostenibilidad implementadas y cómo generar estrategias competitivas que incluyan la sostenibilidad. Los dos desafíos se encuentran entrelazados directamente; sin posibilidad de reportar los éxitos alcanzados, es difícil justificar la aplicación de estrategias de sostenibilidad, y sin poner en práctica las políticas de sostenibilidad, no hay nada que mostrar y las leyes solo obligan a implementar aspectos básicos de sostenibilidad. Colombia, en tanto, se ha adherido al Acuerdo de París, en el que se compromete a reducir las tasas de deforestación a cero en el Amazonas y las emisiones en un 20 %. Eso significa que el país tiene que hacer esfuerzos y probablemente llegará a impulsar leyes que obliguen a las firmas a implementar proyectos de sostenibilidad. El reporte de la ONU muestra avances en todos los países de la región, excepto en Colombia, a pesar de que el país en la reunión del 2016 en Cartagena expresó su apoyo a la Agenda 2030 para el Desarrollo

Sostenible. Así las cosas, hay muchas presiones para implementar programas de sostenibilidad en las organizaciones. Presiones de índole competitiva, política y social, a las que las empresas deberán responder en un futuro. Conclusión Es claro que los costos de programas de sostenibilidad son fáciles de identificar, mientras que definir los beneficios es un problema mucho más complejo. A los beneficios directos del ahorro en el consumo de agua y energía, o al aumento de la productividad, hay que sumar beneficios indirectos más difíciles de cuantificar, como el beneficio de la sociedad, reputación o mejora en la innovación dentro de la organización, factores que también contribuyen, indirectamente, al éxito empresarial. Pero, sin duda alguna, estos beneficios superan con creces los costos generados. Colombia no es la excepción a la regla y la pregunta ya no es si debemos implementar estrategias de sostenibilidad, sino cuándo debemos implementarlas. ¿Están preparadas las compañías colombianas para competir con empresas con estrategias de sostenibilidad? O, más general aún, ¿están las empresas colombianas preparadas para afrontar el futuro?

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Un capitán para el regreso a la normalidad

El presidente de Estados Unidos, Donald Trump, ha decidido remplazar a la presidenta de la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal, Janet Yellen, cuyo periodo finaliza el 3 de febrero de 2018. Una vez que sea confirmado por el Congreso, el candidato que la sustituirá, Jerome Powell, tendrá la tarea de reconducir la política monetaria del Sistema de Reserva Federal (FED) hacia la normalidad tras una década de heterodoxia causada por la gran crisis financiera (2007-2009). En 2018, al conmemorarse el décimo aniversario

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de la quiebra de Lehman Brothers, se cumple también una década de tasas de interés negativas en términos reales y un activo del banco central multiplicado por cinco con respecto a su valor antes de la crisis. Esta coyuntura de política económica sucede ahora en un contexto diferente del que enfrentó Yellen en sus primeros meses: crecimiento económico bajo y estable, inflación volátil y aún por debajo del rango meta, y tasas de ocupación cercanas al pleno empleo.

Mauricio Avellaneda Hortúa1 Docente investigador Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales mauricio.avellaneda@uexternado.edu.co Germán Forero Laverde2 Docente investigador Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales colombia.german.forero@gmail.com

(…) Yellen habría podido ser nominada de nuevo, de acuerdo con la tradición de mantener al presidente de la Reserva Federal cuando las condiciones económicas están mejorando.

1. Máster (c) en Finanzas de la Universidad Externado de Colombia. MBA de la Universidad de los Andes (1987). Docente investigador del CIPE-Odeon de la Universidad Externado de Colombia. 2. Doctor (c) en Historia Económica de la Universidad de Barcelona. M. C. en Finanzas del Barcelona Graduate School of Economics (2009). Docente investigador y becario de la Universidad Externado de Colombia.

Trump vs. Obama: un episodio más Parece que la presidencia de Trump se ha construido sobre la idea de destruir el legado del presidente Obama. En la arena internacional, Trump ha retirado a Estados Unidos del Acuerdo de París sobre Cambio Climático, ha atacado el acuerdo nuclear con Irán, ha criticado el Nafta y otros acuerdos comerciales, ha revisado la política hacia Cuba y ha criticado en repetidas ocasiones la búsqueda de una solución diplomática al impasse con Corea del Norte. La política interna se ha caracterizado por los infatigables intentos por eliminar la ley Obamacare, reducir los impuestos para desfinanciar políticas sociales, prohibir la inmigración de siete países mayoritariamente musulmanes en nombre de la seguridad nacional y eliminar la regulación financiera consagrada en Dodd-Frank, argumentando que esta constriñe las oportunidades de inversión del sistema financiero y con ello el crecimiento económico a largo plazo. La sustitución de Yellen, nominada por Obama en 2013, parece ser un paso más en esta campaña. De hecho, Yellen habría podido ser nominada de nuevo, de acuero con la tradición de mantener al presidente de la Reserva Federal

cuando las condiciones económicas están mejorando. Desde 1979, con la llegada de Paul Volcker a la FED, todos sus presidentes habían servido al menos dos periodos, con el caso excepcional de Alan Greenspan, que estuvo a cargo durante veinte años (cinco periodos). Aun así, el cambio de Yellen no representa un repudio completo de la era Obama: Jerome Powell, recientemente nominado, fue designado por Obama a la Junta de Gobernadores de la FED en diciembre de 2011. ¿Qué tan independiente será la FED de Trump? La Junta de Gobernadores de la Reserva Federal está conformada por un máximo de siete miembros, nombrados por el presidente por periodos de catorce años, intercalados para evitar que un solo mandatario pueda concentrar demasiado poder en la Junta. Cuando Trump se posesionó, en enero de 2017, la Junta contaba con cinco miembros: Janet Yellen, Stanley Fischer, Lael Brainard, Jerome Powell y Daniel Tarullo. Fischer y Tarullo renunciaron durante 2017 y Yellen ha confirmado que se retirará tan pronto como Powell asuma el cargo, en febrero de 2018 (Mouldin, 2017). Trump nominó

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(…) la Junta que presidirá Powell estaría compuesta por solo tres miembros, y Brainard sería el único demócrata.

Sobrevino la gran crisis financiera y la respuesta de la FED, dubitativa al comienzo, fue inyectarle a la economía una dosis de esteroides en forma de dinero líquido y crédito barato. 116

Gráfico 1. Indicadores de política monetaria

5.000.000

6,00

4.500.000 5,00

4.000.000 3.500.000

4,00

3.000.000 3,00

2.500.000 2.000.000

2,00

1.500.000 1.000.000

1,00

500.000 0,00 08/07 01/08 07/08 12/08 06/09 11/09 05/10 10/10 04/11 09/11 03/12 08/12 02/13 07/13 01/14 06/14 12/14 05/15 11/15 04/16 10/16 03/17 09/17

a Randal Quarles en julio de 2017 y el Senado lo confirmó tres meses después (Reserva Federal, 2017a). Así las cosas, la Junta que presidirá Powell estaría compuesta por solo tres miembros, y Brainard sería el único demócrata. Esto abre la posibilidad de que el presidente Trump candidatice a los cuatro miembros restantes, escenario que preocupa a analistas y legisladores, pues las claras políticas partidistas del actual presidente podrían manifestarse ahora en una FED politizada. Sobre este particular, Powell manifestó su intención de preservar la independencia de la Reserva Federal, aunque no queda del todo claro si los mecanismos actuales de operación de la FED están diseñados para prevenir su politización. Un posible mitigante de este riesgo se presentaría en caso de que en los mid-terms de 2018 los demócratas recuperen la mayoría en el Senado, lo que les daría herramientas para rechazar a los candidatos más partisanos del presidente Trump.

Tasa de intervención (%)

Activo (Millones USD, Eje derecho)

Fuente: Reserva Federal (2017b).

La Reserva Federal con esteroides: la herencia de una crisis Ben Bernanke recibió la FED en 2006, en un momento en que la economía parecía ir bien, y aunque hubiese señales de recalentamiento, su antecesor, Alan Greenspan, se había ocupado de aumentar l*os tipos de interés para prevenir un crecimiento excesivo de la inflación. Sobrevino la gran crisis financiera (GCF) y la respuesta de la FED, dubitativa al comienzo, fue

inyectarle a la economía una dosis de esteroides en forma de dinero líquido y crédito barato. En el gráfico anterior se puede apreciar el abaratamiento del crédito vía reducciones en la tasa nominal de intervención (FED Funds Rate), que se ubicó en niveles cercanos al 0 % por más de ocho años (gráfico 1). Durante la mayor parte del periodo que inició en enero de 2009, la tasa de interés real a corto plazo (descontando la inflación) se

Gráfico 2. Evolución de indicadores macroeconómicos

12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 01/07 06/07 11/07 04/08 09/08 02/09 07/09 12/09 05/10 10/10 03/11 08/11 01/12 06/12 11/12 04/13 09/13 02/14 07/14 12/14 05/15 10/15 03/16 08/16 01/17 06/17

ha mantenido en terreno negativo, con el objetivo de incentivar el consumo, el crédito y desincentivar el ahorro. En segunda instancia, se observa el crecimiento del activo total de la FED, a través de la compra de títulos valores en el mercado abierto. Esto tenía dos objetivos principales: proveer liquidez al mercado de títulos, colapsado a causa de una pérdida de confianza, y reducir la tasa de interés a largo plazo para incentivar la inversión de las empresas e individuos en proyectos productivos. Estas políticas, criticadas por algunos, pueden haber permitido una más rápida recuperación de la crisis y, a la vez, han generado distorsiones importantes en la economía. En mayo y junio de 2013, Bernanke anunció que la política de compra de activos de la FED se reduciría paulatinamente, para disminuir así el estímulo monetario. El anuncio de esta política, conocida como el tapering, causó un incremento de la tasa de interés a largo plazo y un fortalecimiento del dólar frente a otras monedas (Neely, 2014). Esta medida demostró la efectividad de las políticas y la sensibilidad de los mercados a una suspensión de estas. Reducir el estímulo monetario aumentaría la probabilidad de una nueva crisis. Yellen entrega la FED en un contexto macroeconómico completamente diferente del que estaba vigente en 2014, cuando asumió el mando. A continuación se muestra

Ben S. Bernanke Inflación (YOY%)

Janet L. Yellen Desempleo (%)

Crecimiento PIB real (%)

Fuente: Datos de inflación tomados de la Reserva Federal. Datos de desempleo tomados del Bureau of Labor Statistics. Datos de crecimiento económico tomados de la Reserva Federal de San Luis. Todos los datos están expresados en porcentaje. Los datos de inflación y desempleo son mensuales. Los datos de crecimiento económico son trimestrales y están expresados en términos reales.

la evolución de los principales indicadores macroeconómicos desde los meses previos a la GCF hasta la actualidad (gráfico 2). El desempleo, guarismo que, según Forero (2014), sería el enfoque esencial de la política de la FED durante el periodo Yellen, se encuentra en niveles inferiores a los de antes de la crisis. Por otra parte, el riesgo

deflacionario que tanto ocupaba los pensamientos de Bernanke parece haber desaparecido en un escenario de crecimiento estable. Esto ha motivado el incremento en la tasa de interés de intervención desde principios de 2016 y la estabilización en el tamaño del activo de la FED desde un año antes.

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Liber abaci Powell y el papel de la FED a largo plazo Jerome Powell, nacido en 1953, es politólogo (Princeton) y abogado (Georgetown). Antes de vincularse al sector público, trabajó como abogado y banquero de inversión en Nueva York. Comenzó su vida pública durante el gobierno de George Bush hijo, primero como asistente del secretario y luego como subsecretario del Tesoro de Estados Unidos. Fue confirmado como miembro de la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal en mayo de 2012 para remplazar a Frederic Mishkin, y nominado y confirmado de nuevo en 2014

como miembro de la Junta hasta el 31 de enero del 2028 (Reserva Federal, 2017a). Históricamente, no es raro que un presidente de la FED sea abogado ni hay requisitos explícitos de que tenga que ser economista o banquero para poder desempeñar el cargo. De hecho, el cargo ha sido ocupado por abogados el 11 % del tiempo, aunque desde 1979 todos los presidentes habían sido economistas y miembros activos de la academia. Desde su nombramiento en el interior de la FED, Powell ha hecho varias declaraciones acerca de lo que serán sus prioridades dentro de la

Tabla 1. Presidentes de la Reserva Federal Periodo como presidente Nombre

Profesión Inicio

Final

Duración (años)

Charles S. Hamlin

08/1914

08/1916

2,0

Abogado

William P.G. Harding

08/1916

08/1922

6,0

Banquero

Daniel R. Crissinger

05/1923

09/1927

4, 4

Abogado

Roy A. Young

09/1927

09/1930

3,0

Banquero

Eugene I. Meyer

09/1930

05/1933

2, 6

Abogado

Eugene R. Black

05/1933

08/1934

1,2

Abogado

Marriner S. Eccles

11/1934

01/1948

13,2

Banquero

Thomas B. McCabe

04/1948

03/1951

3,0

Economista

William M. Martin Jr.

04/1951

01/1970

18,8

Banquero

Arthur F. Burns

02/1970

01/1978

8,0

Economista

G. William Miller

03/1978

08/1979

1,4

Abogado/ingeniero

Paul A. Volcker

08/1979

08/1987

8, 0

Economista

Alan Greenspan

08/1987

01/2006

18,5

Economista

Ben S. Bernanke

02/2006

01/2014

8,0

Economista

Janet L. Yellen

02/2014

02/2018

4,0

Economista

Jerome H. Powell Fuente: Reserva Federal (2017c).

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Pendiente de confirmación

Abogado/politólogo

En general, los comentarios de Powell están en consonancia con el mandato de la FED y con lo que los mercados esperan.

Junta de Gobernadores. En primer término, manifestó que orientará su actuación hacia la completa recuperación de la economía, fortaleciendo el mercado laboral y procurando que la inflación se mueva hacia su objetivo a largo plazo del 2 %. En segunda instancia, sobre la política monetaria a largo plazo indicó que aún hay espacio para mayores incrementos en los tipos de interés, mientras que se reduce el tamaño del balance de la FED. En tercer lugar, manifestó su disposición para adoptar las políticas que sean necesarias para preservar la estabilidad financiera (Powell, 2017). En general, sus comentarios están en consonancia con el mandato de la FED y con lo que los mercados esperan. Aun así, los retos que enfrentan la FED, y Jerome Powell como su líder, son varios. El primero es el riesgo al que está expuesta la FED de perder su independencia si se nomina una mayoría republicana de miembros o si se politiza una junta que históricamente se ha caracterizado por su capacidad técnica y su distancia de la política. El segundo tiene que ver con el regreso a la normalidad de la política monetaria, desmontando los programas de quantitative easing (QE), cuidando de corregir las distorsiones que estos programas hayan podido causar tanto a la estructura económica como a las expectativas de los agentes. Por último, y tal vez el más relevante, está el reto de preservar la estabilidad financiera a largo plazo en un contexto de desregulación financiera liderado por el Congreso y el propio presidente de Estados Unidos, que ha procurado, paso a paso, desmontar iniciativas como la legislación Dodd-Frank, que buscó evitar que las causas institucionales de la GCF se repitieran.

Referencias Forero Laverde, G. (2014, junio). Cambio de timonel: qué esperar de la nueva gerente de la Reserva Federal de Estados Unidos. Zero (32), 88-93. Mouldin, J. (2017). The Fed Might Shrink To Two Members In 2018. Recuperado de Forbes: https://www.forbes.com/sites/johnmauldin/2017/12/06/the-fed-might-shrink-to-twomembers-in-2018/2/#1be5fdae7899. Neely, C. J. (2014). Lessons from the Taper Tantrum. Recuperado de https://research.stlouisfed.org/ publications/economic-synopses/2014/01/28/ lessons-from-the-taper-tantrum/. Powell, J. H. (2017). Confirmation hearing. Confirmation hearing Governor Jerme H. Powel before the Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs, U.S. Senate, Washington D. C. Washington. Recuperado de https://www. federalreserve.gov/newsevents/testimony/ powell20171128a.htm. Reserva Federal (2017a). Recent Developments. Recuperado de https://www.federalreserve.gov/. Reserva Federal (2017b). Data. Recuperado de https://www.federalreserve.gov/data.htm. Reserva Federal (2017c). Board Members. Recuperado de https://www.federalreserve. gov/aboutthefed/bios/board/boardmembership.htm.

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Contraseña 120 Luis Fernando García Núñez: Una visión estructurada de la globalización financiera 124 Luis Fernando García Núñez: Publicaciones de la Figri 128 Luis Fernando García Núñez: Cuadernos del CIPE

Una visión estructurada

de la globalización

financiera

De las muchas e interesantes publicaciones que se han hecho en el país sobre el tema financiero, Globalización financiera: banca, regulaciones y crisis, del profesor Beethoven Herrera Valencia, es sin duda una de las más notables y significativas. Es la mirada desde la óptica de un académico, de un investigador, de un estudioso que ha superado los cicateros laberintos de la politiquería que, con frecuencia, asumen muchos de los expertos en estos temas de las ciencias sociales, en especial de la economía. El doctor Roberto Hinestrosa Rey, decano fundador de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, dice en la presentación que este texto «recorre detalladamente la génesis de los bancos y el proceso de formación de los centros financieros internacionales, dedicando especial

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atención a las cada vez más fuertes crisis económicas que se viven en diversas latitudes, y que desafortunadamente se transforman en crisis globales gracias a las facilidades que se derivan de las reglas globales de información, y para detectar las fallas regulatorias o las conductas inadecuadas de los agentes propone alternativas de explicación». Son reveladoras las contribuciones teóricas que encontramos en esta obra, las cuales se pueden puntualizar en las cinco partes en que se divide: 1) Historia, regulación y crisis; 2) Las causas laborales; 3) La economía internacional y el mecanismo de transmisión de las crisis; 4) La desigualdad y la crisis; 5) El sistema monetario internacional. De la primera sección, médula del trabajo, es de incuestionable valor para el estudio de los problemas económicos conocer las «teorías sobre

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las crisis financieras», que explican la complejidad de ese mundo del capitalismo que vive, a veces con asiduidad, periodos de desaceleración, especulaciones, caídas, depreciación de las monedas, fuga de capitales, inflación y conflictos laborales que conducen a peligrosos desequilibrios y conflictos políticos. Quizás, como dicen Foster y Magdoff, citados por el autor, «el capitalismo del siglo XX se ha caracterizado por el neoliberalismo, la globalización y la financiarización de la economía, pero esta ha sido poco tratada y además es el componente que mayor importancia ha cobrado en las últimas décadas. Para el autor, el capitalismo no ha cambiado su problema fundamental de acumulación, pero sí ha entrado en una nueva etapa en la cual las finanzas han tenido un papel cada vez mayor en la operación del capitalismo

mismo. La financiarización se entiende como un traslado del punto de gravitación de la economía de la producción (incluso los servicios) a las finanzas». Y luego también Foster y Magdoff aseguran que «el capitalismo ha hecho un importante tránsito de monopolístico a monopólico financiarizado, lo cual hace parte de una tendencia del capitalismo señalada por Sweezy y Magdoff, en la cual las tasas de crecimiento de la economía son más bajas, hay una gran proliferación de empresas monopolísticas y oligopolistas, y una financiarización del proceso de acumulación del capital». Así, las diversas interpretaciones que se presentan en el libro evalúan «la génesis y desenvolvimiento de las crisis, muchas de las cuales no resultan compatibles entre sí porque todas tienen matices ligeramente distintos o posturas diametralmente

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opuestas. Sin embargo, a la luz de los hechos todas deben pasar algunas pruebas descriptivas, y lo cierto es que cada una tiene dificultades a la hora de explicar las crisis». Otro de los temas tratados en esta primera sección es muy sugestivo, pues se refiere a la historia y crisis de la banca en Colombia. Es de igual interés la segunda sección, que José Antonio Ocampo en el prólogo considera un aporte destacable, en la que habla con cierta amplitud de las razones laborales «causantes de la reducción del ingreso de los trabajadores y de la consecuente dificultad para honrar las deudas hipotecarias debido a las mayores dificultades en la percepción de los ingresos de los trabajadores». De esta manera, «Con la implementación de las políticas del Consenso de Washington se adaptaron estrategias para reducir los costos laborales en detrimento de la clase asalariada. El mercado se declaró como la panacea y la actuación del Estado en la economía fue catalogada de nociva, de forma que se abandonó el Estado de bienestar. Adicionalmente, se dieron varios fenómenos: la productividad siguió su senda creciente, mientras que los salarios presentaron caídas en términos reales».

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En la tercera sección se abordan los mecanismos de transmisión de las crisis. Se hace una relación de las dificultades vividas en Asia y en la eurozona, y se apunta que es indispensable entenderlas para «diseñar políticas contra las posibles vulnerabilidades que las posibilitan». Por otro lado, «Con el avance de las telecomunicaciones, los transportes, la banca universal y los flujos de capitales, las vulnerabilidades aumentaron exponencialmente. La crisis es la principal muestra de ello: hubo impactos debido a la contracción del crédito mundial, a la falta de liquidez, a la caída del comercio, a los bajos rendimientos bursátiles, a las malas inversiones extranjeras, entre muchas otras. El principal resultado al que se llega en esta sección es que han sido las continuas aperturas, junto con una regulación inadecuada de los principales mercados, las que han llevado a aumentar las vulnerabilidades y los mecanismos de transmisión». La desigualdad y la crisis son una de las evidencias más profundas de los dilemas que vivimos en este mundo, como podemos ver en la cuarta parte de Globalización financiera. «Una sociedad demasiado desigual económicamente se traduce inevitablemente en una sociedad

desigual políticamente, en la que las decisiones que afectan a todos siguen siendo tomadas por un grupo reducido de individuos en el poder. En efecto, la desigualdad económica atenta contra la democracia misma y una desigualdad política y social, a saber, la inequidad de oportunidades para los ciudadanos, jamás se va a traducir en una sociedad económicamente equitativa». Aquí está justo el final del proceso al que se encadenan países como Colombia en los ajustes requeridos luego de los aprietos económicos de las mal llamadas crisis que, singularmente, viven con mayor rigor quienes poco o nada tienen. Termina este libro con un análisis del sistema monetario internacional. «Las relaciones monetarias internacionales requieren la existencia de un orden y un sistema, los cuales se han refinado y hecho más complejos a lo largo de la historia gracias a la expansión geográfica del comercio multilateral». Este sistema «debe asegurar la convertibilidad de las monedas, así como la liquidez de los países para atender sus pagos internacionales, fomentar el comercio y el desarrollo de los países miembros y proveer un espacio de arbitraje para las diferencias».

Dice el autor, en las conclusiones finales, que «es necesario asegurarse de que las regulaciones y políticas que involucran al sistema financiero sean las correctas, que se implementen sin vacíos legales que permitan el oportunismo y la ilegalidad, de tal forma que no vayan en contra de los incentivos del mercado y que no representen para el Estado sobrecostos de vigilancia y control más allá de lo que su actividad le exige. Lo anterior, considerando que las vulnerabilidades financieras no solo tienen como fuente la economía doméstica sino también las condiciones externas que deben ser enmarcadas en diferentes contextos económicos internacionales». En el prólogo, José Antonio Ocampo condensa la esencia de esta obra: «La mirada que el autor propone acerca de la historia de los centros financieros mundiales, las experiencias de las crisis y el proceso de regulación, junto con la valoración de la pertinencia de las políticas que las instituciones multilaterales exigen como condición para el otorgamiento de los créditos, coincide con un clima muy extendido de inquietudes con respecto a esos tópicos. Además, la reciente crisis hipotecaria de Estados Unidos

y sus implicaciones a nivel mundial, lo mismo que los severos desequilibrios que viven países como Grecia, Irlanda, España y Portugal, constituyen un buen contexto para analizar si el actual instrumental teórico e institucional permite prevenir las crisis y realizar un manejo racional de las mismas cuando aparecen». Finalmente, este es un oportuno trabajo que «recoge los desarrollos teóricos de reconocidos pensadores» y la elaboración del profesor Beethoven Herrera «sobre los temas centrales de su quehacer académico», como indica el prologuista. Un libro para el debate y el estudio concienzudo de las finanzas, de sus crisis, de su destino.

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Publicaciones

de la Figri

Brasil en el contexto regional e internacional: actores y temas Esta es una de las últimas publicaciones de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. Es un libro que «tiene unos principios rectores orientados a constituir un manual útil para estudiantes de pregrado y personas que quieran incursionar en el conocimiento de los temas

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que atraviesan a América Latina, y por los cuales el subcontinente puede ser mirado con mayor interés en términos de alternativas para inversión, migración, negocios, soluciones ambientales, etc.», dice su editora, Martha Ardila, en el Prefacio. Agrega que una de las curiosidades es que incluye «mapas y cuadros comparativos», y resalta «conceptos, definiciones y enlaces de páginas web». Los capítulos

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introducen una «guía de debate que plantea preguntas útiles para que los estudiantes puedan problematizar sobre varios aspectos críticos de América Latina, Brasil y otras potencias regionales, y para reforzar, a la vez, algunos conceptos presentados en el texto». El libro está dividido en dos partes: 1. Estado y sociedad, y 2. Integración y potencias regionales. En la primera parte encontramos los siguientes estudios: «La historia de la construcción del Estado en Brasil: entre la libertad y el autoritarismo», de Francisco Barbosa; «Brasil, geopolítica de su territorio amazónico», de Gisela Da Silva Guevara; «Oferta de valor de las organizaciones de la sociedad civil latinoamericanas», de Erli Margarita Marín Aranguren y Nedi Natalia Millares Abella; «Patrimonio cultural inmaterial afrobrasileño», de Clara Inés Sánchez Arciniegas, y «Brasil y la gobernanza global», de Florángela Amórtegui Jiménez. En la segunda sección están: «Brasil y México, dos actores estratégicos en la integración de América

Latina», de Pedro Rodríguez; «Las potencias regionales en la Alianza del Pacífico y su ¿contrapeso? a Brasil», de Martha Ardila; «Brasil y la Alianza del Pacífico: ¿pilares de integración latinoamericana?», de Catherine Ortiz Morales; «Concertación e integración en Asia y América Latina y el Caribe», de Pío García, y «Brazil and China in transition: the points of convergence and divergence in the economic models of two economic juggernauts», de David Castrillón. Este texto se constituye en una significativa contribución a los estudios de América Latina y en especial del Brasil, del que poco conocemos a pesar de su inocultable importancia e influencia. Al mismo tiempo, como ya lo dijimos, los artículos se hacen más didácticos y se compromete a los lectores a revisar sus aprendizajes y a reconocer la categoría de estos estudios, la dimensión de un continente que, a pesar de las dificultades y de las indebidas injerencias, busca denodadamente su verdadera libertad y su papel protagónico en la historia universal.

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Biodiversidad y políticas públicas: coaliciones de causa en las po líticas de acceso a los recursos genéticos en Colombia De Martha Isabel Gómez Lee, tiene como objeto de estudio «el cambio en las políticas públicas (policy change). El caso elegido son las políticas públicas de acceso a los recursos genéticos y acceso y distribución de beneficios (ADB) en Colombia, dentro del lapso comprendido entre 1992 y 2011. De manera más concreta, se plantea investigar qué papel han jugado los aspectos cognitivos en dicho cambio en relación con las políticas especialmente influenciadas por las presiones internacionales en materia de propiedad intelectual». Este es, por lo tanto, un libro de especial interés para entender una variable de las políticas públicas que no se ha tratado con el mismo énfasis con que se ha hecho en otros campos y, sobre todo, para responder a una pregunta que se hace la autora y que es de vital importancia en estos tiempos de tratados internacionales y de globalización: ¿qué papel han jugado los aspectos cognitivos en relación con las políticas influenciadas por las

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presiones internacionales en materia de propiedad intelectual? Sin duda, un tema bastante útil para quienes deben asumir los retos y las responsabilidades de lo que significa la propiedad intelectual en países como Colombia, donde priman los intereses de las grandes corporaciones, a pesar de que se reconoce «un derecho soberano de los Estados sobre los recursos genéticos en sus propios territorios», como deducimos del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) y de la Ley 165 de 1994. Esta obra está dividida en seis capítulos que abordan y analizan la problemática «que está contenida en tres aspectos: la biopiratería como un problema de la globalización, la gobernanza de ADB y los diferentes valores o creencias que tienen los actores de la gobernanza de ADB sobre los recursos genéticos». 1. Problema de investigación e hipótesis, 2. El marco de las coaliciones de causa, 3. Factores del entorno del subsistema de ADB, 4. Nacimiento de un subsistema de acceso a los recursos genéticos y distribución de beneficios (ADB) en Colombia, 5. Cambio de política de ADB: de una

política proteccionista a una política comercial, 6. Conclusiones, presentadas en cuatro puntos. Se trata de una investigación que les servirá a los investigadores y estudiosos de estos temas porque recobra el sentido y la trascendencia que tienen los recursos genéticos y la distribución de los beneficios que se producen en tiempos en que poco se socializan las ganancias y cuando solo se persigue el monopolio y la concentración. «Es una obra para políticos, administradores públicos, historiadores e investigadores de las ciencias sociales que, motivados por un renovado interés en las ideas como variable independiente en las teorías de las políticas públicas, deseen conocer cómo opera la aplicación del marco de las coaliciones de causa en el contexto colombiano».

Cooperación y academia: una relación pendiente en Colombia Es un libro que, como dice José Antonio Ocampo en el Prólogo, «recoge un conjunto de importantes reflexiones sobre un tema al cual no se le ha prestado suficiente atención en Colombia», y cita a las editoras, Erli Margarita Marín y Paula Ximena Ruiz, quienes dicen que la obra «busca contar los desafíos y las oportunidades de Colombia, ofrece herramientas teóricas, prácticas e históricas y tiene reflexiones de vanguardia para la construcción de políticas de cooperación en el país». Los alcances que tiene la cooperación internacional no han sido medidos y reconocidos en su amplio sentido, y es una tarea que está en mora de darse, pues ella, en términos generales, «podría abordarse desde acuerdos comerciales hasta militares, al ser un fenómeno propio de las interacciones entre distintos actores/agentes en la consecución de un objetivo individual o colectivo para un impacto social en materia de desarrollo». La obra se divide en tres partes: 1. El sistema internacional de cooperación y su mutación, 2. Ajustes

a la cooperación colombiana en el siglo XXI, 3. Reflexiones (alrededor) de la cooperación. En la primera parte hay tres artículos: 1. «El sistema internacional como herramienta para el desarrollo económico a largo plazo», de Germán Forero Laverde y Mauricio Avellaneda Hortúa; 2. «Cooperación internacional y relaciones eurolatinoamericanas en el escenario pos 2015», de Carlo Tassara; 3. «La academia en moratoria: vacíos en la investigación sobre cooperación internacional en Colombia y sus implicaciones», de Javier Leonardo Garay Vargas. En la segunda parte tenemos: 1. «La instrumentalización de la Cooperación Internacional para el Desarrollo a través de la política exterior: una mirada interdisciplinaria», de Paula Ximena Ruiz Camacho; 2. «Colombia en los asuntos internacionales: la interrelación entre identidad, estatus y cooperación Sur-Sur», de Felipe Arango García; 3. «El 3.0 de las organizaciones de la sociedad civil colombianas robustece la cooperación Sur-Sur», de Erli Margarita Marín Aranguren. La última sección trae los siguientes artículos: 1. «¿Cuánto de cooperación hay

en la ‘cooperación internacional’?», de Juan Carlos Lozano Herrera; 2. «Ejemplos del siglo XIX de cooperación del Sur para el Sur», de Mauricio Avellaneda Hortúa; 3. «De la crisis global y el conflicto nacional a la cooperación con el mundo», de Erli Margarita Marín Aranguren y Paula Ximena Ruiz Camacho. Este libro, como lo ha dicho el prologuista, recoge reflexiones sobre un tema que tiene especial interés, sobre todo en estos tiempos de posconflicto, cuando buena parte del trabajo con sectores vulnerables requiere de la ayuda internacional y de la presencia de la comunidad mundial, para recuperar la institucionalidad y abrir otras puertas al desarrollo del país que promuevan una paz permanente y una justicia que nos permita vislumbrar que nunca más volveremos a vivir las atrocidades de una guerra insensata que destruyó la armonía de un pueblo y desconoció la dignidad de los seres humanos que viven en el país.

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Cuadernos del

CIPE 1 Cuadernos del CIPE, N.º 37 «La economía política del carbón en Colombia: condiciones de resiliencia y nuevos desafíos», de Ana Carolina González Espinosa, Angélica Johanna Puertas Velasco, Claudia Strambo y Luis Miguel Mateus Molano. Este cuaderno, siguiendo «un enfoque cualitativo basado en una revisión de literatura gris y de ar tículos académicos sobre la materia, explora cómo se han venido ajustando las estrategias del sector [carbón] para hacer frente a presiones domésticas e internacionales de diferente índole, y en particular ante la evolución de los mecanismos de resistencia de actores que se oponen a la extracción de carbón».

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En cuatro secciones los autores atienden un tema de significativa trascendencia para el desarrollo del país: la minería de carbón. 1. Marco teórico-conceptual, 2. Mecanismos tradicionales de resiliencia para el sector del carbón en Colombia, 3. Nuevas condiciones en el escenario internacional y nacional, 4. Los ajustes en las estrategias de resiliencia del sector carbonífero ante nuevas presiones domésticas e internacionales. Al final, en las conclusiones, se asegura «que los ajustes implementados por los actores dominantes del sector carbonífero ante nuevas presiones domésticas e internacionales no pueden garantizar su resiliencia. Los opositores al desarrollo minero a gran escala en Colombia han logrado poner en evidencia que la industria del carbón y otros minerales no ha traído los niveles de desarrollo esperados, y que ello es el resultado no solo de instituciones deficientes, sino también de la forma como se ha desarrollado dicha actividad». Sin duda, hay que «repensar el rol de la minería de carbón en el desarrollo del país», y con seguridad habrá que hacerlo con la explotación de otros minerales, pues los efectos que ha producido son muy fuertes y ponen en riesgo el equilibrio ambiental y el avance sostenible.

2 Cuadernos del CIPE, N.º 38 «Algunas aplicaciones de la teoría de control óptimo de finanzas», de John Freddy Moreno Trujillo. Con este documento el autor hace una introducción «a la teoría de control óptimo estocástico y sus aplicaciones en algunos problemas interesantes de las finanzas modernas». Son tres capítulos que proponen al lector «los rudimentos básicos necesarios para entender esta teoría». Estos son: 1. Ecuaciones diferenciales estocásticas y EDP, 2. Dinámica de portafolios y control óptimo estocástico, 3. Teoría de parada óptima y valoración de opciones americanas.

El primer capítulo trata sobre las ecuaciones diferenciales, las ecuaciones diferenciales estocásticas tipo difusión, las ecuaciones diferenciales estocásticas lineales, el teorema y las extensiones de Feynman-Kac. En el segundo, habla de portafolios autofinanciados, selección de portafolios y control óptimo y teorema de separación de fondos. En el último capítulo, presenta «algunos resultados básicos de la teoría de parada óptima asociados a problemas de frontera libre» donde, además de las definiciones básicas, trata sobre el tiempo discreto y el tiempo continuo. Todos los capítulos están acompañados de ejercicios.

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3 Cuadernos del CIPE, N.º 39 «Análisis de riesgos y modelación financiera en proyectos de infraestructura», de Carlos Andrés Zapata Quimbayo. Dice el autor en la Introducción de este cuaderno que «La financiación privada, como alternativa de financiación a largo plazo, ha desempeñado un papel importante en la provisión de los recursos para el desarrollo de proyectos de infraestructura». Además, «En este esquema de financiación, un inversionista privado tiene la responsabilidad de proveer bienes y servicios públicos a la población, tarea que antes le correspondía al Gobierno», pero ese inversionista enfrenta un problema que tiene que ver con «la determinación adecuada de su tasa de rentabilidad» y con «los riesgos que debe asumir

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en las diferentes fases del ciclo de vida del proyecto». Todo un reto que lleva a que quienes quieran participar en estas inversiones deban realizar «un cuidadoso análisis de los riesgos, ya que los patrocinadores y prestamistas pueden exponerse a altos niveles de pérdida, cuando los riesgos no son correctamente transferidos y gestionados». Son cuatro las partes en que se divide este trabajo: 1. Financiación de proyectos, 2. Análisis y gestión de riesgos, 3. Modelo financiero y análisis de viabilidad, 4. Modelación de riesgos e incertidumbres. En los comentarios finales se asegura que «La contribución de este documento solo es descriptiva y presenta algunas luces de cómo abordar el problema, mediante la aplicación de la técnica de simulación de MC. Por ello, se recomienda extender la investigación en el campo de estudio, a partir de enfoques probabilísticos en el tratamiento de los riesgos e incertidumbres».

4 Cuadernos del CIPE, N.º 40 «The Ornstein-Uhlenbeck process. An introduction for commodity modelling with some extensions. An example for the London Cocoa Net Spot Convenience Yield», de Carlos Armando Mejía Vega. Este cuaderno, «El proceso de Ornstein-Uhlenbeck. Una introducción para el modelado de productos básicos con algunas extensiones. Un ejemplo para el London Cocoa Net Spot Convenience Yield», se compone de cinco capítulos: 1. General history, 2. The stochastic process, 3. The Dickey-Fuller test, 4. Calibration process, 5. Example for the London Cocoa Net Spot Convenience Yield. Como dice el autor en el Prólogo, «Uno de los modelos canónicos para los mercados financieros internacionales de productos básicos se

conoce como el modelo de Gibson y Schwarts (1990). En este modelo, una segunda variable diferente del precio spot estándar de la mercancía, conocida como la tasa neta de conveniencia, fue modelada a través de un proceso de Ornstein-Uhlenbeck». Es importante destacar que, como dice el autor en la Introducción, «El proceso de Ornstein-Uhlenbeck es un proceso estocástico que fue propuesto por el físico Leonard Solomon Ornstein y el físico George Eugene Uhlenbeck en un artículo publicado en The Physical Review en septiembre de 1930».

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