Revista Zero edición 37 by revistazero

Edición - 37

http://zero.uexternado.edu.co/

Primer semestre de 2019

Una publicación de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales

Ultim�tum:

DOSIER

Desafío de la política pública del gobierno de Iván Duque

Polis

Liber abaci

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La crisis de la estratificación en Bogotá: llegó la hora del desmonte

El mercado internacional del café verde arábico

Para las nuevas lecturas desde Figri

Una publicación de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales

ULTIM�TUM Edición - 37

37 Una publicación de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales

Primer semestre de 2019

ro.uexternado.edu.co/

Ultim�tum:

DOSIER

Desafío de la política pública del gobierno de Iván Duque

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La crisis de la estratificación en Bogotá: llegó la hora del desmonte

El mercado internacional del café verde arábico

Para las nuevas lecturas desde Figri

22 Irene Cabrera Nossa, Camilo Echandía Castilla: Desafíos de seguridad en torno a la participación política de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) 30 Martha Ardila: Duque: ¿acomodamiento pragmático de una agenda internacional aminorada? 40 Stefano Farné: Los retos de la reforma pensional colombiana 46 Olga Lucía González Parra: Política fiscal bajo el gobierno Duque 52 Julián Arévalo Bencardino, Andrea García: Amenazas externas a la economía colombiana 60 Patricia Herrera Kit: De la continuidad y la coherencia en la ruta de acción del gobierno Duque en materia de derechos humanos 68 Juan Pablo Centeno, Gonzalo Ordóñez Matamoros: Retos en materia de política pública en ciencia, tecnología e innovación para el gobierno Duque 2018-2022 en Colombia 78 Leonardo Garavito González: ¿El nuevo petróleo? Desafíos actuales para el desarrollo turístico en Colombia 86 Jorge Iván González, Federico Corredor Carvajal: El pacto por la equidad obliga a redistribuir la riqueza 94 Andrés Macías Tolosa: Desafíos del gobierno Duque en materia de seguridad y convivencia ciudadana

Director Roberto Hinestrosa Editora general Diana H. Cure Hazzi Redacción general Joan Rojas Rivera Consejo editorial Roberto Hinestrosa, Mauricio Pérez, Clara Inés Rey, Gonzalo Ordoñez, Lucas Gómez Diseño y diagramación GOOD;) Corrección de estilo y asesoría editorial Jairo Enrique Cobos

POLIS 102 Paula Jaime Méndez, Estefanía Jaramillo Duarte, Andrea Pabón Molina: La crisis de la estratificación en Bogotá: llegó la hora del desmonte 110 Jenny Fernanda Ardila, Lizeth Andrea Lara: UPZ – Alfonso López: entre la dotación y la pobreza 116 Nicolás Escobar Uribe, Laura Natalia Losada Sandoval, Sonia del Pilar Sánchez Villamil: San Isidro Patios; el limbo jurídico de la legalización 122 L ina Sánchez, Cristian Bastidas, Paula Sofía Encinales: Patio Bonito: ¿aglomeración o hacinamiento? 130 L ina Gabriela Ramírez Díaz, Lina María Ramírez Fernández: Los dilemas del transporte en Suba: un reto para la administración distrital 138 P aula Alejandra Ariza Angulo, María Paula Forero Franco, Gabriela Silva Hernández: Ciudad Bolívar: Hacia una nueva estrategia de movilidad 146 Julieta Espinel Cabrales, Luisa María Rodríguez Granados: Recuperar el río es es hablar de inclusión

LIBER ABACI 152 Carlos Mejía Vega: El mercado internacional del café verde arábico 172 Juan Felipe Jiménez Trucco: Realidades sobre el avance social en Colombia

CONTRASEÑA 184 Luis Fernando García Núñez: Para las nuevas lecturas desde FIGRI

Ilustraciones Andrés García, Joan Rojas Colaboradores Jorge Iván Cuervo, Julián Arévalo Bencardino, Andrea García, Patricia Herrera Kit, Leonardo Garavito González, Irene Cabrera Nossa Camilo Echandía Castilla, Martha Ardila, Jorge Iván González, Federico Corredor Carvajal, Stefano Farné, Andrés Macías Tolosa, Juan Pablo Centeno, Gonzalo Ordóñez Matamoros, Sandra Ximena Olaya Flórez, Paula Alejandra Ariza, María Paula Forero, Gabriela Silva Hernández, Paula Jaime Méndez, Estefanía Jaramillo Duarte, Andrea Pabón Molina, Julieta Espinel Cabrales, Luisa María Rodríguez, Lina Gabriela Ramírez, Lina María Ramírez, Lina Sánchez, Cristian Bastidas, Paula Sofía Encinales, Nicolás Escobar Uribe, Laura Natalia Losada, Sonia del Pilar Sánchez, Jenny Fernanda Ardila, Lizeth Andrea Lara, Carlos Mejía Vega, Juan Felipe Jiménez Trucco, Luis Fernando García Núñez Publicación de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. PBX: (1) 341 9900, ext. 2001. Calle 12 # 0-07 este (CIPE) Bogotá, Colombia. Correo electrónico: revistazero@uexternado.edu.co edición online: http://zero.uexternado.edu.co/ ISSN electrónico: 2344-8431 ISSN impreso: 0123-8779

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Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque 8 Sandra Ximena Olaya Flórez: Transparencia y lucha contra la corrupción, desafíos gubernamentales 16 Jorge Iván Cuervo Restrepo: Los desafíos en justicia del gobierno de Iván Duque 22 Irene Cabrera Nossa, Camilo Echandía Castilla: Desafíos de seguridad en torno a la participación política de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC)

30 Martha Ardila: Duque: ¿acomodamiento pragmático de una agenda internacional aminorada? 40 Stefano Farné: Los retos de la reforma pensional colombiana 46 Andrés Macías Tolosa: Política fiscal bajo el gobierno Duque 52 Julián Arévalo Bencardino, Andrea García: Amenazas externas a la economía colombiana 60 Patricia Herrera Kit: De la continuidad y la coherencia en la ruta de acción del gobierno Duque en materia de derechos humanos

68 Juan Pablo Centeno, Gonzalo Ordóñez Matamoros: Retos en materia de política pública en ciencia, tecnología e innovación para el gobierno Duque 2018-2022 en Colombia

78 Leonardo Garavito González: ¿El nuevo petróleo? Desafíos actuales para el desarrollo turístico en Colombia 86 Jorge Iván González , Federico Corredor Carvajal: El pacto por la equidad obliga a redistribuir la riqueza

Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque En esta oportunidad, este dosier especial de la revista Zero invitó a varios docentes e investigadores de diferentes facultades de la universidad Externado, a plantear lo que ellos y ellas consideran desafíos de política pública para el presidente Iván Duque, un gobierno que tiene como característica ser el primero, luego de un acuerdo de paz con la guerrilla de las Farc, y que tiene la posibilidad de transformar esto en una oportunidad y hacerse cargo de temas que han estado rezagados en la agenda, precisamente por la prioridad de atender el conflicto armado

Jorge Iván Cuervo Restrepo Editor invitado Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales jorge.cuervo@uexternado.edu.co

Cuando inicia un gobierno, es natural que éste genere expectativas de lo que puede lograr durante su mandato. En el caso del gobierno de Iván Duque, esas expectativas están atadas al triunfo de un sector político, el cual ha construido su narrativa gubernamental en hacer ver los desaciertos de su antecesor y su éxito como la superación de estos, incluyendo, por supuesto, los ajustes al Acuerdo de paz con la guerrilla de las Farc. Curiosamente, el clima de expectativas que el mismo gobierno ha creado, frente a «lo que hay que corregir» es tan alto que, sin logros visibles en el corto plazo, tendrá una opinión pública que lo medirá con esa perspectiva. En ese sentido, el primer desafío del gobierno de Duque será tener una narrativa diferente a la de culpar de todo a su antecesor. En Colombia, las expectativas de un nuevo gobierno duran los cuatro años que dura el período y están circunscritas a lo que quede en el plan de desarrollo, porque la perspectiva de política pública, que es de mediano o largo plazo, ha sido de difícil institucionalización en Colombia. Es, por esta razón, que al inicio de cada gobierno, casi siempre, parecen que fueran los mismos desafíos de política pública y los cuales no se

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Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque resuelven con programas y proyectos de cuatro años, o al menos no de manera estructural. Al respecto, Iván Duque ha dicho que quiere cambiar la relación del ejecutivo con el legislativo, lo que supone un escenario más difícil para la adopción de políticas públicas que necesitan un mínimo de consenso, al menos en el sistema político. En esta oportunidad, este dosier especial de la revista Zero invitó a varios docentes e investigadores de diferentes facultades de la universidad Externado, a plantear lo que ellos y ellas consideran desafíos de política pública para el presidente Iván Duque, un gobierno que tiene como característica ser el primero, luego de un acuerdo de paz con la guerrilla de las Farc, y que tiene la posibilidad de transformar esto en una oportunidad y hacerse cargo de temas que han estado rezagados en la agenda, precisamente por la prioridad de atender el conflicto

armado. Podría decirse entonces que ya no hay más excusas para afrontar estos desafíos. En este orden de ideas, se revisan los desafíos en materia de política anticorrupción, justamente ahora que los proyectos de la consulta anticorrupción naufragan en la indiferencia de los partidos tradicionales y en el Congreso de la República; en materia de justicia, si bien la responsabilidad principal de las políticas judiciales recae en la administración de justicia, en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, el liderazgo político de una reforma, que se advierte cada vez más como necesaria, le corresponde al Gobierno Nacional y al Ministerio de Justicia y del Derecho en particular, el cual deberá generar, en el marco del Plan Decenal de Justicia, un clima de concertación propicio para adelantar las reformas que resuelvan los problemas de confianza, acceso y congestión en la administración de justicia, y los demás temas que se abordan en este dosier. Según esto, el gobierno de Duque debe entender que quizás esta sea la última oportunidad de hacer una reforma a la administración de justicia por la vía ordinaria. En materia de política exterior, con un nuevo panorama en el continente (Trump, Bolsonaro, la crisis de Venezuela, la migración centroamericana), Colombia debe replantear sus prioridades para recuperar cierto liderazgo internacional, apostando a fortalecer el multilateralismo, desafíos que se revisan en este dossier. En el campo de la Ciencia y la Tecnología, se analizan los desafíos

en el contexto de la creación del ministerio, el cual plantea un nuevo escenario institucional para el desarrollo de la investigación científica y una nueva apuesta en la agenda de estos temas, generalmente un escalón abajo en el interés de los gobiernos. También se revisan los desafíos en materia de derechos humanos, una asignatura siempre pendiente por aprobar en Colombia, en un contexto con un deterioro de la seguridad, como puede verse ante la preocupante situación de amenazas y crímenes a líderes sociales y comunitarios, defensores de derechos humanos y a reclamantes de tierras, en aquellas regiones donde la salida de las Farc de la ecuación del conflicto supuso una reconfiguración de los poderes locales y de los grupos armados ilegales, lo que plantea enormes desafíos en materia de seguridad para la participación de los desmovilizados de las Farc, y que se plantea en otro de los artículos, con un trasfondo de cifras preocupantes, pues a la fecha han sido asesinados 135 exguerrilleros desde la firma del Acuerdo, en diciembre de 2016, según las cuentas del partido de las Farc, un hecho que compromete la consolidación del Acuerdo de paz y que exige del gobierno una nueva agenda de seguridad. En el dossier también se revisan desafíos en materia de seguridad ciudadana, teniendo en cuenta que la experiencia histórica indica que, luego de los procesos de negociación con los grupos armados ilegales, esta tiende a deteriorarse si no se logra un adecuado proceso de incorporación de los desmovilizados; si bien es cierto que la responsabilidad de

la seguridad ciudadana corresponde a los alcaldes, las directrices que, en esa materia, se impartan desde el gobierno nacional, permiten ver las prioridades que deben ser adoptadas por los gobiernos locales en el primer semestre del próximo año, temas que son analizados en este número de Zero. En materia económica, se analizan las expectativas en el campo macroeconómico, en un escenario internacional volátil y ante los riesgos de una guerra comercial, como consecuencia de las políticas proteccionistas del gobierno de Trump, lo que afectaría a una economía pequeña como la colombiana; además, las expectativas de crecimiento, uno de los supuestos del Nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo, presentado por el Ministerio de Hacienda, y que depende de muchas variables que no controla el gobierno. Por otro lado, una de las variables que sí depende es la política fiscal, la cual se revisa en este dossier, así como la reforma pensional, temas que serán de los que se tendrán en cuenta en el futuro próximo para calificar la fortaleza de la economía colombiana, en las calificadoras de riesgo, y el cual es un nubarrón que siempre acecha en el horizonte. Pero no basta crecer, es necesario distribuir, tal y como se plantea en otro de los textos, porque la disminución de la pobreza multidimensional se ha estancado y se avanza muy poco en materia de reducción de la desigualdad, otras de las asignaturas pendientes de la política social que debe ir más allá de los programas de transferencias monetarias que estacionan los avances al crecimiento del PIB.

Como novedad, se plantean los desafíos de la política en materia de turismo, sector de mucho crecimiento en el último tiempo, jalonado por las condiciones de seguridad que plantea el escenario de pos-acuerdo, pero que debe enfrentar una larga trayectoria de predominio del sector privado sobre el público y ahora con el desafío de la sostenibilidad ambiental por delante. Con este dosier, el lector podrá hacerse una idea de lo que le espera a este gobierno y constituye un insumo importante para el análisis que deberá hacerse con posterioridad a la hora de evaluar su desempeño.

Con este dosier, el lector podrá hacerse una idea de lo que le espera a este gobierno y constituye un insumo importante para el análisis que deberá hacerse con posterioridad a la hora de evaluar su desempeño.

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Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque

Transparencia y lucha contra la corrupción:

desafíos gubernamentales

Sandra Ximena Olaya Flórez Docente de Política Pública Anticorrupción Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales sandra.olaya@uexternado.edu.co

Si bien Colombia ha venido haciendo algunos esfuerzos importantes en la expedición de medidas institucionales y normativas en materia de transparencia, rendición de cuentas e integridad, los cuales son factores comunes para la lucha contra la corrupción y apuntan a acciones de un Buen Gobierno, la percepción que prima entre la ciudadanía es que aún hay mucho por hacer en estos temas. Así se evidencia en la Encuesta de Cultura Ciudadana Bogotá 2018, donde el 59% de las personas entrevistadas consideran que más de la mitad de los ciudadanos son corruptos y el 86% que más de la mitad de los funcionarios públicos son corruptos, ello contrasta con la opinión de un 80% de los trabajadores del sector empresarial que afirman no haber conocido algún caso de corrupción en su lugar de trabajo. (Corpovisionarios, 2018) Sobre esto se puede afirmar que, más allá de los datos y las encuestas, hay suficiente diagnóstico sobre las falencias y posibles mejoras del quehacer institucional, relacionado con la lucha anticorrupción, por ello basta leer las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE– consignadas en el Integrity Review (2017) (Actúe Colombia, 2019) o el informe final del Proyecto ACTUE Colombia (2018), para entender que

este gobierno enfrenta varios desafíos, entre los que vale la pena destacar: • Paz y anticorrupción: La implementación de los acuerdos de paz supone la inversión de no pocos recursos, tanto en obras de infraestructura, diseño y puesta en marcha de sistemas de información, como en la ejecución de proyectos productivos para víctimas y desmovilizados. Esto, además de necesitar una inmensa coordinación interinstitucional, encabezada por la Alta Consejería para la Estabilización y la Consolidación, la cual debe ir de la mano de una estrategia de integridad, transparencia y rendición de cuentas, que se implemente bajo la tutoría de la Secretaría de Transparencia, en coordinación con la Comisión Nacional de Moralización y la mirada aguda de órganos de control y auditorías, de tal suerte que

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Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque

se puedan detectar los posibles riesgos de corrupción y se establezcan medidas de mitigación y respuesta, los cuales puedan brindar confianza al país y a las organizaciones internacionales que han venido apoyando el proceso de una paz sostenible. Adicional a lo anterior, y teniendo en cuenta las zonas de posconflicto, se puede decir que el proceso se enfrenta a un reto adicional, donde es necesario diferenciar las capacidades de la administración pública, regional y local (que, en ocasiones, pueden ser muy débiles), y fortalecerlas en temas de información e integridad. Mejorar la calificación de Colombia en el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional. En los últimos cuatro

años, Colombia ha venido descendiendo en puestos en este índice, el cual se mide en una escala de 0 a 100 (donde 0 es una percepción muy alta de corrupción y 100 lo contrario), los niveles de percepción de corrupción en el sector público, en un país determinado. Con una calificación constante, por debajo de 40, lo cual denota que, a pesar de los múltiples esfuerzos, no hay avances significativos, además el país debe revisar sus actuaciones en temas trascendentales como el soborno (público y privado), el fraude electoral, el financiamiento de campañas políticas, los escándalos políticos, el tráfico de influencias, entre otros, que han marcado la profunda desconfianza del ciudadano en las instituciones, reflejada en esta medición.

Año

Calificación

Puesto Ocupado

No. de países encuestados

2015

168

2016

176

2017

180

2018

180

Es necesario diferenciar las capacidades de la administración pública, regional y local.

Tabla 1. Índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional Nota: Recuperado de Transparencia Internacional.

Más allá de la regulación, donde Colombia ha logrado llevar la delantera, es importante el cumplimiento de las leyes y una buena administración de justicia que coadyuve esta tarea. Del mismo modo, un aliado fundamental en la lucha contra la corrupción son los medios de comunicación, por lo que es importante garantizar su seguridad y su independencia. Fortalecimiento de la Secretaría de Transparencia: No obstante la creación en 2011 de la Secretaría de Transparencia, como una entidad adscrita a la Presidencia encargada de asesorar y apoyar directamente al Presidente en el diseño e implementación de una Política Integral de Transparencia y Lucha contra la Corrupción (Presidencia de la República, 2011), esta entidad, tal como lo señala la OCDE en su estudio sobre Integridad, debe fortalecerse y empoderarse en este rol asesor, para lo cual, pueden adelantarse varias acciones: En primer lugar, está la forma de nombramiento y remoción del Secretario, la cual debería ser más transparente, por ejemplo, mediante concurso abierto convocado por la Presidencia de la República, de tal suerte que no admita interferencias

o sea utilizado para beneficio personal. Adicionalmente, este funcionario, una vez nombrado (por periodo fijo), debería tener más incidencia y línea directa con los organismos de control competentes, frente a la posibilidad de iniciar o priorizar investigaciones de personas o casos relevantes, más allá de los espacios de articulación como la Comisión Nacional de Moralización o el Comité de Coordinación contra la Corrupción –C4-. Esto le permitiría a la entidad, superar el hecho de ser simple receptora de múltiples denuncias, frente a las cuales no tiene capacidad de investigación ni sanción, por lo que debe canalizarlas a los entes competentes. Por último, en aras de la legitimidad, el Secretario de Transparencia debería tener asiento en el Consejo de Ministros. De otra parte, frente al diseño e implementación de la política pública, es hora de pensar en la estructuración, de forma participativa, e implementación de una nueva política pública que supere las deficiencias del documento Conpes 167 de 2013 (Estrategia Nacional de la Política Pública Integral Anticorrupción – PPIA) donde, de manera desarticulada, se planteó el cumplimiento de un número importante de acciones

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Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque

y compromisos de diferentes entidades que, entre otras, no cuentan con un sólido mecanismo de evaluación. Si se decide elaborar una nueva política pública, no se pueden desconocer los avances del país en materia de acceso y calidad de la información pública, los esfuerzos del Departamento Administrativo de la Función Pública –DAFP– en temas de integridad y los retos que allí plantea la OCDE (por ejemplo, los temas de conflictos de interés),

la reactivación de las Comisiones Regionales de Moralización, el mejoramiento del Manual Único de Rendición de Cuentas, entre otros. Sin embargo, más allá de un nuevo diagnóstico, nuevos compromisos y el mejoramiento, reestructuración o eliminación de varios de los instrumentos y herramientas que hoy se tienen para combatir la corrupción, es necesario pensar en un enfoque sistémico, multiactor y articulado que, además del fortalecimiento de la prevención en identificación de riesgos y de un componente fuerte y efectivo de transformación cultural, apunte a la diferenciación regional, sectorial y temática de la corrupción. Un país tan extenso y multicultural no puede ser homogenizado en el tratamiento y en la aplicación de herramientas y de políticas públicas anticorrupción, idea que claramente expresa la investigadora Gloria Isabel Ocampo al decir que: Políticas públicas diseñadas en la capital, siguiendo parámetros técnicos, tendrían efectos muy diferentes a los enunciados al llegar a los ámbitos locales, y expondrían tanto las falencias, los márgenes y las declinaciones del Estado y de la política, como las divergencias entre el orden estatal y el orden societario (especialmente, el

orden de la ciudadanía en marginalidad) que se exacerbaban con las reformas (2018, p.23).

Resalta dentro de la Secretaría el Observatorio de Transparencia y Anticorrupción, el cual debe ser potencializado en aras de difundir el conocimiento, las alianzas y las herramientas que se produzcan en desarrollo de la política pública y la función asesora de la Secretaría. En el mediano plazo, este espacio puede contribuir a dar transparencia a la evaluación de la política y generar indicadores. La alianza con el Departamento Administrativo de la Función Pública es fundamental para llevar a buen puerto las recomendaciones que, en materia de transparencia, exige la OCDE para la elaboración de una nueva política pública o, si se quiere, de un sistema nacional de integridad. Un último punto, relacionado con el fortalecimiento de la Secretaría de Transparencia, tiene que ver con que se le garanticen los recursos financieros y humanos para su funcionamiento. Esto, según el informe del Proyecto ACTUE debe incluir la posibilidad de: (…) contratar a algunos profesionales medio senior y senior con capacidad de gestión de equipos, conocimiento

Un aliado fundamental en la lucha contra la corrupción son los medios de comunicación, por lo que es importante garantizar su seguridad y su independencia.

técnico sólido y habilidades técnico-políticas para la interlocución y coordinación con los niveles de toma de decisiones de otras entidades públicas y privadas y con visión de permanencia en los cargos durante los cuatro años del gobierno. (Actúe Colombia, 2018)

Desarrollar lineamientos de política pública para avanzar de un gobierno abierto a un Estado abierto. Desde el año 2011, liderada por la Secretaría de Transparencia, junto con entidades gubernamentales y aliados estratégicos de la sociedad civil, Colombia inicia su participación

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Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque

Un país tan extenso y multicultural no puede ser homogenizado en el tratamiento y en la aplicación de herramientas y de políticas públicas anticorrupción.

en la Alianza para Gobierno Abierto (AGA) a través de la elaboración del I Plan de Acción. La Alianza: (…) es una iniciativa multilateral voluntaria en la que participan más de 60 países, que busca mejorar el desempeño gubernamental, fomentar la participación efectiva y mejorar la capacidad de respuesta de los gobiernos hacia sus ciudadanos, mediante la implementación de estrategias en materia de transparencia, acceso a la información, participación ciudadana y uso de nuevas tecnologías, que logren generar cambios concretos y visibles. (Alianza Gobierno Abierto Colombia, 2019)

El poder legislativo implementa una estrategia e iniciativas de parlamento/ congreso abierto

Las instituciones independientes del Estado implementan una estrategia e iniciativas de gobierno abierto

Coordinación del diálogo, compartir buenas prácticas y experiencias entre los distintos actores

Ciudadanos Desarrollo de comprensión común y de compromiso de difundir las ventajas de transparencia, Academia Sector rendición de privado cuentas y participación ciudadana en todo el Estado Sociedad civil

El poder judicial implementa una estrategia judicial abierta e iniciativas

En el marco de la Alianza, entre otros, se han logrado avances positivos en materia de plataformas electrónicas de divulgación de información, de compromisos del nivel territorial y de justicia abierta. Para 2019 se adelantará la elaboración del IV Plan de Acción en el que se espera ampliar el número de compromisos y territorios. No obstante la Alianza, es importante que el gobierno recoja los logros y desafíos de esta experiencia y elabore documentos de política que potencien la transparencia, la rendición de cuentas y la participación más allá de la rama ejecutiva,

El poder ejecutivo implementa una estrategia e iniciativas de gobierno abierto

Los gobiernos locales implementan una estrategia de gobierno abierto e iniciativas

Figura 1. El enfoque de «Estado abierto» de la OCDE. Copyright OCDE 2016 Nota: Disponible en: Gobierno Abierto. Contexto mundial y el camino a seguir, aspectos claves. OCDE (2016) Recuperado de: http://www.oecd.org/gov/OpenGovernment-Highlights-ESP.pdf

en un enfoque integral que vincule al poder legislativo, la rama judicial, las entidades independientes del gobierno, los territorios sub nacionales, la academia, la sociedad civil y el sector privado, tal como lo sugiere la OCDE, en su documento Gobierno Abierto. Contexto mundial y el camino a seguir, aspectos claves (2016). Vale la pena precisar que la idea de un Estado abierto no riñe con la independencia de los poderes. Lo que se buscaría, es, en el mediano plazo una diferencia cultural y una apropiación de los principios rectores del gobierno abierto.

Referencias Actue Colombia (2018) Transparencia y Anticorrupción. Recuperado de: http:// actuecolombia.net/images/docs/ RecomendacionesdeACTUE.pdf. Actue Colombia (2019) Estudio Integridad de Colombia. Consultado el 09/04/2019. Recuperado de: http:// www.actuecolombia.net/images/docs/ EstudioIntegridaddeColombia.pdf. Actue Colombia (2019) Proyecto Anticorrupción y Transparencia de la Unión Europea para Colombia. Recuperado de: http://actuecolombia.net/ Alianza Gobierno Abierto Colombia (AGACOLOMBIA) (2019) Misión de Alianza para el gobierno abierto. Recuperado de: http://agacolombia.org/mision. Corpovisionarios (2018) Encuesta CC-2018. Consultado el 08/04/2019.Recuperado de: https://corpovisionarios.org/wp-content/ uploads/2018/12/encuestaCC-2018.pdf.

Documento COMPES 167 (2013) Consejo Nacional de Política Económica y Social, Departamento Nacional de Planeación. Recuperado de: http://www.anticorrupcion. gov.co/SiteAssets/Paginas/Publicaciones/ Conpes_167.pdf Ocampo, G I, 2018, ¿Cuál Estado para cuál ciudadanía? Paradojas y disyunciones de la modernización del Estado en Colombia, Bogotá. Editorial EAFIT, Cinep. OCDE (2016) Gobierno Abierto. Contexto mundial y el camino a seguir, aspectos claves. Recuperado de: http://www.oecd.org/gov/ Open-Government-Highlights-ESP.pdf Presidencia de la República (2011) Decreto 4637 de 2011. Recuperado de: http:// wsp.presidencia.gov.co/Normativa/ Decretos/2011/Documents/Diciembre/09/ dec463709122011.pdf

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Los desafíos en justicia

del gobierno de Iván Duque 1. Necesidad de coordinación de políticas Las políticas relacionadas con la justicia en Colombia tienen dos escenarios: el que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en el contexto del Plan de Desarrollo de la rama judicial, donde se definen las políticas judiciales relacionadas con la administración de justicia, y el que corresponde al gobierno en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho, el cual se concreta en una serie de medidas de servicios de justicia local y otra serie relacionada con la prestación de servicios, a diferencia de lo que podría denominarse justicia administrativa, y diferencias con el servicio de justicia propiamente judicial. Adicionalmente, el ministro de justicia juega un rol como articulador entre el gobierno y la rama judicial, especialmente con las Altas Cortes, de tal suerte que su función es más política, mucho más que de política pública. En ese orden de ideas, hay un primer reto para el tema de la administración de justicia y de los distintos

servicios de justicia administrativa y de equidad, los cuales se prestan desde la rama ejecutiva, este consiste en la necesidad de crear una instancia permanente de coordinación interinstitucional entre la rama judicial y el Ministerio de Justicia, en el contexto del Plan Decenal de Justicia, adoptado mediante Decreto 979 de 2017 y que tiene precisamente como objeto «promover la coordinación, eficiencia, eficacia y modernización en la administración de justicia». El Plan Decenal prevé la creación del Comité Directivo del Plan Decenal del Sistema de Justicia, donde tienen asiento el gobierno nacional, por medio del Ministerio de Justicia y el Departamento Nacional de Planeación, la rama judicial por medio de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, con acompañamiento de los organismos de control, Contraloría, Procuraduría y Defensoría del Pueblo. Esta instancia de coordinación debe ser activada, así como los diferentes comités técnicos planteados en el Plan, para

Jorge Iván Cuervo Restrepo Docente Investigador Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales jorge.cuervo@uexternado.edu.co

La autonomía que la Constitución le otorga al Consejo Superior de la Judicatura como órgano de gobierno y administración de la rama judicial para definir las políticas en justicia, no debe ser incompatible con la función que corresponde al gobierno de orientar las políticas públicas.

disminuir la distancia entre las diferentes políticas relacionadas con la justicia. Además, se debe afirmar que buena parte de los desencuentros entre las visiones sobre la justicia entre el gobierno y la rama judicial se originan en la ausencia de un escenario de diálogo para definir las principales directrices de política, sin que ello implique la vulneración de la autonomía e independencia de la rama judicial. La autonomía que la Constitución le otorga al Consejo Superior de la Judicatura como órgano de gobierno y administración de la rama judicial para definir las políticas en justicia, no debe ser incompatible con la función que corresponde al gobierno de orientar las políticas públicas, las cuales se definen en el Plan Nacional de Desarrollo, en articulación con el Plan de Desarrollo de la rama judicial y, en ese orden de ideas, el Ministerio puede jugar un papel fundamental que no ha logrado cumplir a cabalidad. Una primera acción a desarrollar en esta dirección es la creación de un sistema unificado de indicadores de evaluación de las

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Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque

políticas, programas y planes en materia de justicia, conjuntamente entre el Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Justicia y el Departamento Nacional de Planeación, con acompañamiento de organizaciones expertas en el tema y académicos e investigadores en la materia. Este sistema debe contener unos indicadores básicos con objetivos y metas claras, que sean verificables a diez años, que incluya indicadores de acceso, de atención diferenciada (por género, discapacidad, edad y raza), de tiempos de atención y trámite, de satisfacción de usuario, de descongestión, de cumplimiento de decisiones, entre otros. Estos indicadores macro deben servir de referente para la elaboración de los planes de desarrollo nacional y de la rama judicial, además de ser el escenario para una verdadera coordinación de políticas entre el gobierno y la rama judicial. Un ministerio que

De esta manera se encuentra que la autonomía de la rama judicial está condicionada, razón adicional para que esa visión de la justicia de largo plazo se defina en un escenario de coordinación interinstitucional, en el marco del Plan Decenal. 18

logre generar un clima de concertación y diálogo para las reformas, que logre articular las prioridades de la rama judicial con las expectativas de la ciudadanía en cuanto a una justicia oportuna y eficaz, es una de las tareas por desarrollar. La presencia de una ministra proveniente de la rama judicial y cierta frustración con el fracaso de las anteriores reformas, puede contribuir a ello. 2. Necesidades jurídicas, retomar la agenda de Visión 2019. Sería fundamental estandarizar y regular la aplicación de una Encuesta de Necesidades Jurídicas, similar a la utilizada por el Departamento Nacional de Planeación, junto con el DANE, en el año 2016 en el marco de los compromisos de Colombia con la OCDE. Esa es una fuente confiable de información para definir políticas, especialmente para resolver los desajustes entre la oferta judicial y la demanda judicial que está en el origen de buena parte de los problemas de la administración de justicia, especialmente en el acceso. Una de las principales conclusiones de la encuesta es la diferencia que existe entre la prestación de los distintos servicios de justicia (judiciales, administrativos, comunitarios) y las grandes ciudades, los municipios intermedios, los pequeños municipios y las zonas rurales. Así, por ejemplo, la región de la Orinoquia y la Amazonía tienen un índice de

necesidades jurídicas insatisfechas de 67.43% mientras en Bogotá este tipo de insatisfacción es del 13.07%. Este contraste nacional/regional, en cuanto a necesidades jurídicas y su satisfacción, es uno de los grandes retos que deben ser abordados por el gobierno y la rama judicial en el contexto del Plan Decenal. Si bien los problemas de acceso a la justicia no se resuelven en un período de gobierno, se necesita una perspectiva de mediano y largo plazo, y de un esfuerzo de coordinación interinstitucional para apoyar, con recursos y capacidad técnica, esa acción. El Consejo Superior puede decidir, de manera autónoma, las orientaciones generales de la política, aunque si necesita más presupuesto, debe contar necesariamente con el gobierno nacional porque el gasto en justicia, en últimas,

lo define el Ministerio de Hacienda en la ley de Apropiaciones. De esta manera se encuentra que la autonomía de la rama judicial está condicionada, razón adicional para que esa visión de la justicia de largo plazo se defina en un escenario de coordinación interinstitucional, en el marco del Plan Decenal. Cabe decir que esta idea ya había sido planteada en el Documento Visión Colombia II Centenario, al Garantizar una Justicia Eficiente en el año 2008 (DNP, 2008), documento que el gobierno debería retomar actualizando los diagnósticos y los objetivos. El acceso a la justicia vas más allá de la tutela judicial efectiva, es decir, la que corresponde a la rama judicial y, por ello, es necesario hablar de protección jurídica del Estado, porque el ciudadano puede encontrar protección a

sus derechos en distintas ramas del poder público, tanto judiciales, como administrativas o comunitarias. De esta manera las Casas de Justicia, los Centros de Convivencia, los jueces de paz, los conciliadores en equidad, los centros de mediación comunitaria, las Comisarías de Familia, las Inspecciones de Policía, las Inspecciones laborales, las Jurisdicciones de las superintendencias Financiera y de Industria y Comercio, entre otros servicios de justicia, los cuales deben ser integrados al Sistema de Justicia, de suerte que el ciudadano pueda elegir entre los distintos servicios, dependiendo de la cercanía y disponibilidad y de los derechos afectados, sin que ello implique una diferencia en el acceso y el tratamiento, porque esa labor de articulación en una red institucional debería liderarla el Ministerio

Figura 1. Necesidades Jurídicas Declaradas e Insatisfechas por región El 10% de la población declaró por lo menos una Necesidad Jurídica y para el 60% de ellos el problema no se solucionó

Proporción de Necesidades Jurídicas Declaradas por Región

San Andrés 3,38% Caribe 7,45% Antioquia 8,86% Central 9,97% Valle 10.49% Oriental 11,06% Orinoquía y Amazonía 11,45% Pacífica 12,94% Bogotá 13,07%

Proporción de Necesidades Jurídicas Insatisfechas por Región

Central 54,22% Valle 56,10% Antioquia 56,38% San Andrés 57,07% Caribe 59,04% Oriental 59,81% Bogotá 61,31% Pacífica 63,91% Orinoquía y Amazonía 67,43%

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de Justicia y del Derecho, en coordinación con el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación.

De esta manera, se necesita de un impulso a los sistemas locales de justicia y al sistema de justicia rural.

3. La justicia en lo regional El Plan Decenal también propone que es necesario fomentar en las entidades territoriales la adopción de los lineamientos y las políticas contenidas en él, para lo cual el gobierno nacional debe desarrollar una estrategia para que los gobiernos locales (departamentos y municipios), que sean elegidos en el mes de octubre de 2019, una vez posesionados, incorporen en sus planes de desarrollo esos principios, directrices y orientaciones generales de política, además de definir los programas y proyectos con recursos. De acuerdo con esto, el gasto en justicia local debe ser entonces considerado el gasto público social y debe ser incorporado a los sistemas de transferencias de la Nación –territorio, bien sea a través del Sistema General de Participaciones o del Sistema General de Regalías. Esos sistemas de justicia local serían un nuevo servicio y una nueva competencia, y por ello es necesario pensar en nuevas fuentes de recursos. La desconcentración de la administración de justicia debe ser entonces un horizonte que debe empezar a recorrerse en este gobierno.

De esta manera, se necesita de un impulso a los sistemas locales de justicia y al sistema de justicia rural, más aún, en el escenario de un posconflicto en construcción, en el cual surgirán todo tipo de conflictos, y donde se requiere de instancias judiciales formales y no formales, así como administrativas para su solución. Es así como los programas como los Centros de Convivencia o las Casas de Justicia, los jueces de paz, los conciliadores en equidad y, en general, toda la oferta de justicia que se promueve desde el Ministerio de Justicia, debe ser objeto de una evaluación para establecer si se están cumpliendo los objetivos para los cuales fueron creados, esto en términos de acercar la justicia al ciudadano y de servir de complemento a la justicia formal. Cabe anotar que el fomento y apoyo de estos instrumentos de justicia local, por parte de la cooperación institucional (USAID), han hecho que se haya perdido el sello estatal y, por ende, se haya desincentivado a las autoridades locales, además de ahondar la brecha entre ese tipo de justicia y la judicial. Por ende, la generación de los sistemas locales de justicia demanda un esfuerzo institucional, presupuestal y de coordinación que el gobierno debe potenciar en estos cuatro años.

Otro reto que debe asumir el gobierno tiene que ver con la necesidad de articular las políticas judiciales y las de seguridad ciudadana. Por ello, el desencuentro entre los objetivos de seguridad del gobierno nacional, los gobiernos departamentales y municipales con las estrategias y prioridades de la Fiscalía General de la Nación, junto a la capacidad de respuesta de los jueces penales (de garantías y de conocimiento) en casos de capturas, legalización de estas y decisiones de fondo en casos complejos, es algo que debe resolverse en un escenario de coordinación interinstitucional y de alineación de agendas entre lo nacional y lo local. 4. Apoyo a la justicia transicional derivada del Acuerdo de paz. El gobierno de Iván Duque recibe un acuerdo entre el Estado colombiano y la guerrilla de las FARC, hoy convertido en partido político y, en ese contexto, un sistema de justicia transicional que debe ser implementado y desarrollado. Ese sistema de justicia transicional debe estar compuesto por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no repetición, la Unidad de Búsqueda de personas dadas por Desaparecidas y la Justicia Especial para la Paz. Además

de contar con el apoyo político, institucional y presupuestal, de parte del gobierno nacional, para que esta institucionalidad pueda cumplir a cabalidad sus funciones y le permita consolidar la paz. Aunque también se necesita de un clima favorable al funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz, para que no se afecte su independencia y autonomía.

Referencias Ávila Martínez, Ariel y Castro León, Juan D. (2015) Los retos en convivencia, administración de justicia y seguridad rural en el posconflicto. [En línea] Disponible en: https://library.fes.de/pdf-files/bueros/ kolumbien/11353.pdf.

Medium.com (mayo 27 de 2017) A propósito de la encuesta más amplia sobre necesidades jurídicas. [En línea] Disponible en: https:// medium.com/@ingridsuarezosma/ necesidades-juridicas-colombia17a5c317fac70

Departamento Nacional de Planeación. Garantizar una justicia eficiente. Propuesta para una discusión. Visión Colombia II Centenario, Bogotá, 2008.El Espectador (2019) Necesidades jurídicas para la paz. [En línea] Disponible en: https:// colombia2020.elespectador.com/opinion/ necesidades-juridicas-para-la-paz,

Ministerio de justicia (s.f.) Sistemas Locales de Justicia [En línea] Disponible en: http://www.minjusticia.gov. co/Sistemas-Locales-de-Justicia/ DocumentosSLJ.

García V. Mauricio y otros. Los territorios de la paz. La Construcción del Estado local en Colombia. De justicia, Bogotá, 2016. En especial se recomienda el capítulo 5. «La Justicia como eje de la articulación entre participación y autoridad, páginas 113 -121 [En línea] Disponible en: https://cdn. dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/04/ fi_name_recurso_921.pdf

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Desafíos de seguridad en torno a la participación política de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC)

1. Este artículo es producto del proyecto de investigación «Escenarios de riesgos y oportunidades para la participación política de excombatientes de la guerrilla» del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (CIPE) de la Universidad Externado de Colombia.

Una aproximación al apoyo electoral a las FARC, a nivel municipal, se presenta en los mapas adjuntos con los resultados de la votación que obtuvo el partido en las pasadas elecciones al Congreso.

Irene Cabrera Nossa Docente investigadora del CIPE Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales irene.cabrera@uexternado.edu.co Camilo Echandía Castilla Docente investigador del CIPE Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales camilo.echandia@uexternado.edu.co

El contexto en el que se puso en marcha la reincorporación política de las FARC-EP, es poco común, dado que las partes se han propuesto cumplir con el acuerdo de la Habana en medio del conflicto y la violencia que tienen otros protagonistas. Este artículo hace un mapeo de los desafíos de seguridad en torno a la participación política de los excombatientes de las FARC-EP, más aún, cuando persisten el conflicto y la violencia en las zonas donde el partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) obtuvo apoyo en las pasadas elecciones legislativas de 2018 y, muy seguramente, se volverá a registrar en las elecciones regionales de 2019. Una aproximación al apoyo electoral a las FARC, a nivel municipal, se presenta en los mapas adjuntos con los resultados de la votación que obtuvo el partido en las pasadas elecciones al Congreso. Esta evidencia muestra que, en varias zonas donde las FARC-EP mantuvo una presencia activa hasta el fin de las hostilidades y que corresponderían a La Guajira, Cesar, el Oriente antioqueño, Arauca,

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En suma, en zonas como Arauca, el ELN estaría inclinado a limitar el proselitismo de las FARC y de cualquier otro partido sobre las bases sociales que ha intentado mantener, desde la creación de sus primeros frentes en esta región.

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Valle, parte del Urabá, varios municipios de Cauca y Nariño, e incluso Guaviare y Guainía, el número de votos al Congreso (específicamente al Senado) por la lista de la FARC resultó considerablemente bajo, con porcentajes entre 0,0001% y 1,50% del total de la votación válida por municipio (Registraduría Nacional del Estado Civil, 2018). También se advierte que, de los aproximadamente 220 municipios que experimentaban la influencia de alguno de los bloques de las FARCEP hasta la firma del acuerdo de paz, en tan solo 32 municipios este grupo logró a su favor entre un 1,5% y 5% del total de votos registrados por todos los partidos; incluso en 14 municipios registró porcentajes entre el 5% y el 12%; pero en 4 municipios (San Calixto–Norte de Santander, Puerto Nariño-Amazonas, Jambaló-Cauca y Argelia-Cauca), alcanzó entre 12% y 16% de los votos a su favor; además, en un municipio

(La Uribe-Meta) se presentó una votación máxima del 22,52% del total de votos (Registraduría Nacional del Estado Civil, 2018). Entre los pocos escenarios regionales que presentaron una votación superior al 5% por el partido de las FARC se encontraron varios municipios del Catatumbo, del Bajo Putumayo, del norte y sur del Cauca, del occidente del Meta y de Caquetá. Apoyo electoral a la FARC en escenarios con presencia de grupos armados En primer lugar, se considera la persistencia de estructuras como el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el EPL o Los Pelusos e incluso de una variedad de grupos armados organizados, y su influencia o impacto en la participación política de las FARC. Aunque miembros de este nuevo partido han asegurado que organizaciones como las Autodefensas Gaitanistas o el Clan del Golfo han

Mapa 1. Apoyo a la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) en las elecciones parlamentarias de 2018 Creado por los autores a partir de la plataforma de datos multitemporal del Proyecto de seguimiento del conflicto armado en Colombia del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (CIPE) la Universidad Externado de Colombia.

amenazado a sus integrantes y atentado contra sus sedes políticas, un análisis de la correspondencia entre las estructuras armadas que aún están vigentes y los escenarios en los que el partido de las FARC ha obtenido diferentes niveles de votación, resultados observados en las pasadas elecciones legislativas de 2018, es claro afirmar que el impacto negativo de la presencia de estos grupos sobre el potencial de votos no se puede generalizar. En realidad, existen dos escenarios distintos. Mientras que por un lado se registran varias zonas de influencia del ELN como el Catatumbo, Nariño, Cauca y Chocó donde el partido de las FARC logró apoyo electoral y la persistencia de la guerrilla del ELN no configuró un obstáculo para la obtención de votos , de otro lado, en departamentos como Arauca, Boyacá y Casanare, así como en zonas del bajo Cauca antioqueño y el sur de Bolívar es evidente la presencia del ELN y una votación nula o escasa por el partido de la FARC. Sin duda, la falta de cohesión interna del ELN sería un elemento clave a la hora de entender, en la actualidad, su comportamiento diferenciado a nivel nacional y, desde una perspectiva histórica, el hecho de que esta guerrilla mantuviera procesos de cooperación con las FARC-EP para algunos territorios y

competencia en otros. Justamente, en departamentos como Nariño y Arauca, la disputa entre ambas guerrillas llegó a niveles tan elevados en el pasado, incluso después del año 2009, que el Secretariado de las FARC-EP y el Comando Central (COCE) del ELN, establecieron un acuerdo para frenar la confrontación (Buitrago, 2016). Esta dinámica contrasta con lo ocurrido en el Catatumbo, donde ambos grupos optaron por alianzas esporádicas

Las amenazas y hechos violentos contra los excombatientes de las FARC-EP, vendrían de múltiples grupos armados y estructuras criminales entre las que se encuentran, además del Clan del Golfo, el ELN y los Pelusos, las propias disidencias de las FARC-EP.

2. En los comicios al Congreso, 13 municipios del país con presencia del ELN registraron un porcentaje de votación por el partido de las FARC, mayor al 1,5%. (Registraduría Nacional del Estado Civil, 2018)de la Universidad Externado de Colombia.

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y de no agresión, con el propósito de minimizar su desgaste militar y financiero en el contexto de la presión militar que adelantaba el Estado antes de la firma del Acuerdo en la Habana. En efecto, cuando se analizan casos como el de Arauca, donde la superioridad de la fuerza política del ELN, respecto a las FARC-EP, fue evidente por años, es posible inferir que la persistencia de la primera de estas guerrillas habría neutralizado el apoyo político por el partido de las FARC para los comicios de marzo de 2018. Para el ELN, la reintegración política de las FARC-EP amenazaría, de forma directa, sus intereses de financiación, si se tiene en cuenta el compromiso asumido por el partido de las FARC de contribuir a la solución del problema de los cultivos ilícitos y del narcotráfico. En suma, en zonas como Arauca, el ELN estaría inclinado a limitar el proselitismo de las FARC y de cualquier otro partido sobre las bases sociales que ha intentado mantener, desde la creación de sus primeros frentes en esta región3. Lo anterior contrasta con la situación en territorios de incursión relativamente recientes del ELN, donde su influencia sobre la población y capacidad para incidir en el comportamiento electoral son bastante limitadas.

3. El asesinato y persecución de miembros del partido comunista (PC) en Arauca por parte del ELN, tal y como lo denunció en una carta Carlos Lozano dirigente del PC en el 2016, revelaría el interés de este grupo para desarticular los esfuerzos de cualquier grupo político que busque movilizar o transformar las filiaciones de la población. (El Espectador, 5 de septiembre de 2016).

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Aunque el obstáculo que puede representar el ELN para la participación política de las FARC es un factor sobre el cual no se pueden trazar conclusiones generales a nivel nacional, la amenaza que representa este grupo ha sido poco referida o identificada públicamente por los miembros de las FARC, en comparación con la alusión reiterada de este último actor sobre el peligro que representan los grupos armados organizados. Al considerar la presencia más reciente del EPL o Los Pelusos, La Constru, El Clan del Golfo y su disidencia Los Caparrapos, se advierte correspondencia con varias zonas de influencia previa de las FARC-EP (El Tiempo, 17 de febrero de 2019). Sin embargo, cuando se consideran los resultados de los comicios de marzo de 2018, no necesariamente se registraron resultados desfavorables para el partido de las FARC en los escenarios donde tienen actividad los diferentes grupos en mención.

No obstante, la capacidad de adaptación de grupos como el ELN, el EPL y el Clan del Golfo, en función de su propósito de ampliar el acceso a economías criminales de diversa índole, plantea a futuro posibles cambios o transformaciones que pueden llegar a ser desfavorables para la participación del partido de las FARC. Justamente el reacomodo de estos grupos en Catatumbo, Bajo Cauca y su continuidad con el sur de Córdoba, norte del Chocó, Cauca y Nariño ya ha generado enfrentamientos que tienen un impacto directo en los indicadores de violencia contra los civiles. (Echandía y Cabrera, 2019) Apoyo electoral a las FARC en escenarios con asesinatos de líderes sociales, disidencias de las mismas FARC-EP y economías criminales Si bien, el comportamiento de los homicidios a nivel nacional mantuvo una tendencia decreciente hasta 2017, cuando presentó la tasa de

homicidios más baja en 42 años, las disputas por el control de economías criminales se expresaron en el incremento de los homicidios de 2018 (El Tiempo, 13 de enero de 2019). El incremento de la muerte de líderes sociales, que se produce justamente en medio del reacomodo de grupos armados en los territorios ocupados anteriormente por las FARC-EP, ha motivado a que tanto las FARC como distintas organizaciones sociales expresen su preocupación por las dificultades que impone la ausencia de garantías de seguridad a la hora de hacer política. En términos de la muerte de líderes entre 2016 y 2018, puede decirse que estos eventos se concentraron en zonas específicas donde se incrementan los homicidios de civiles en general, los cuales guardan correspondencia, por un lado, con la presencia de estructuras armadas vigentes y, sobre todo, con escenarios que son funcionales para los cultivos de coca y la minería de oro. Lo anterior permitiría corroborar que la amenaza y el asesinato de líderes que no se puede explicar, de manera exclusiva, a través de razones ideológicas o partidarias sino que, además, es preciso considerar en qué medida las actividades sociales y económicas, promovidas por las víctimas, no serían funcionales a los intereses estratégicos de los actores armados. Por ejemplo, en una investigación de la Fiscalía sobre las amenazas de varios líderes en Cauca, Nariño y Putumayo, se encontró que la coacción en su

Al Estado corresponde contrarrestar todos aquellos factores que atentan contra la participación política de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común...

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No hay duda alguna sobre el riesgo que implican las disputas a sangre y fuego que libran estos grupos por el control de distintas economías criminales, las cuales podrían llegar a impactar al partido político surgido del Acuerdo de Paz.

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contra se debía a que eran personas clave de sus comunidades a favor de la sustitución de cultivos ilícitos (El Tiempo, 13 de enero de 2019). Bajo estas condiciones, aunque la votación más significativa por las FARC, en los comicios de marzo de 2018 se produjo por fuera de los escenarios, los cuales registraron el asesinato de líderes entre 2016 y 2018, la persistencia de actores armados y de economías criminales en distintas zonas del país reveló además que el Estado aún tiene la tarea de cumplir con efectividad sus actividades de protección a los civiles, incluyendo a los ex-combatientes de las FARC-EP, con el fin de reducir los factores de riesgo electoral4 asociados al conflicto armado y la violencia. Por el momento, las investigaciones de la Fiscalía han permitido corroborar que buena parte de las amenazas y hechos violentos contra los excombatientes de las FARCEP, vendrían de múltiples grupos armados y estructuras criminales entre las que se encuentran, además del Clan del Golfo, el ELN y los Pelusos, las propias disidencias de las FARC-EP. De acuerdo con estos datos, el comportamiento de las disidencias en contra de los desmovilizados en proceso de reincorporación, permite controvertir

4. Para la Misión de Observación Electoral (2018), los factores de riesgo incluyen criterios diversos como la institucionalidad electoral, la criminalidad electoral, factores de violencia, financiación de la política, acuerdo de paz, grupos de especial atención y comunicación.

la idea de que las disidencias habrían sido utilizadas por el partido de las FARC como un medio para garantizar apoyo electoral. Al respecto, es importante señalar que la presencia de las disidencias, en términos de actividades armadas entre 2016 y 2018, no corresponde espacialmente y para todos los casos, con los escenarios donde las FARC han obtenido respaldo electoral. Es más, en Guaviare, donde las disidencias presentaron los niveles más altos de acciones armadas entre 2016 y 2018, este grupo de las FARC ha obtenido una votación menor al 1,5% del total de votos. Sólo en dos municipios del país, que corresponden a Uribe (Meta) y Montañita (Caquetá), se habría registrado un nivel intermedio de acciones de las disidencias y una votación mayor al 5% por el partido de las FARC. Lo que es claro es que las zonas donde se ha registrado actividad armada por parte de las disidencias se corresponden con municipios donde predomina la economía de la coca. (El Tiempo, 18 de marzo de 2019) Bajo las circunstancias, es importante reiterar que al Estado corresponde contrarrestar todos aquellos factores que atentan contra la participación política de la Fuerza Alternativa Revolucionaria

del Común. Entre los principales desafíos de seguridad a considerar por el mismo Estado se destacan la persistencia del conflicto y los grupos armados que se reacomodan en las zonas ocupadas anteriormente por las FARC-EP. No hay duda alguna sobre el riesgo que implican estas disputas a sangre y fuego que libran estos grupos por el control de distintas economías criminales, las cuales podrían llegar a impactar al partido político surgido del Acuerdo de Paz.

Referencias Buitrago, L. (2016). La relación entre las FARC y el ELN: Guerra sin cuartel y confraternidad revolucionaria (2005-2010). Tesis de maestría. Bogotá. Universidad Nacional de Colombia. Echandía, C. y Cabrera, I. (2019). ¿Por qué no para la violencia en el Catatumbo? En: Revista Razón Pública. Recuperado de: https://www.razonpublica.com/index.php/ conflicto-drogas-y-paz-temas-30/11720-porque-no-para-la-violencia-en-el-catatumbo. html El Espectador (5 de septiembre de 2016). La guerra del ELN contra los comunistas. Recuperado de: https://www.elespectador. com/noticias/politica/guerra-del-eln-contralos-comunistas-articulo-653161

El Tiempo (18 de marzo de 2019). Desde la frontera disidencias de las FARC mueven narcotráfico y reclutamiento. Recuperado de: https://www.eltiempo.com/justicia/ conflicto-y-narcotrafico/desde-la-fronteracon-venezuela-disidencias-de-gentil-duartemueven-narcotrafico-338650 El Tiempo (17 de febrero de 2019). Las 19 bandas que tienen en jaque la seguridad regional. Recuperado de: https://www. eltiempo.com/justicia/conflicto-ynarcotrafico/las-bandas-criminales-quehacen-presencia-en-las-regiones-delpais-327840 El Tiempo (13 de enero de 2019). Asesinatos de líderes sociales no para. Recuperado de: https://www.eltiempo.com/justicia/ delitos/asesinato-de-lideres-sociales-nopara-ya-son-8-en-los-primeros-13-dias-delano-313902 El Tiempo (13 de enero de 2019). Tras 5 años a la baja, homicidios subieron en 2018. Recuperado de: https://www.eltiempo.com/ justicia/delitos/indice-de-homicidios-creceen-colombia-en-el-2018-313930 Misión de Observación Electoral (MOE). (2018). Mapa y factores de riesgo electoral. Elecciones nacionales. Recuperado de: https://moe.org.co/wp-content/ uploads/2018/02/Presentación-Mapasde-Riesgos-Electorales-en-ColombiaElecciones-2018-1.pdf. Registraduría Nacional del Estado Civil. (2018). Elecciones Congreso de la República. Recuperado de: https://elecciones. registraduria.gov.co:81/elec20180311/ resultados/99SE/BXXXX/DSE25091.htm. Consultado el 30 de mayo de 2018.

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Duque: ¿acomodamiento pragmático de una agenda internacional

aminorada? La política exterior de Iván Duque se ha securitizado y renarcotizado, mostrando una ideologización y reduccionismo en temas como drogas y migración y hacia actores como Estados Unidos y Venezuela. Su Diplomacia Reactiva se enmarca en el contexto de una nueva guerra fría multipolar y en un acomodamiento pragmático, distanciándose del multilateralismo y de grupos de integración como UNASUR y la Alianza del Pacifico. No obstante, apoya y reconoce la importancia de la carrera diplomática. Su canciller, Carlos Holmes Trujillo, ha venido reforzando y dando importancia a los funcionarios de carrera diplomática colombiana. Los ha nombrado en altos cargos como uno de los dos viceministerios, la

secretaria general, varias direcciones generales, entre otros, y se ha designado embajadores, por ejemplo, en la India, Honduras, Marruecos, Vietnam y Jamaica, completando un 30% de Embajadores de carrera diplomática, los cuales se suman al 43% en el servicio consular colombiano. Este esfuerzo, tal como lo manifiesta la página oficial de la Cancillería, se constituye en el «número más alto de Embajadores de carrera que haya tenido un gobierno colombiano». (Cancillería, 2019) A su vez, se realizan avances en los cursos de formación diplomática y en la reforma al decreto 274, el cual regula el servicio exterior. Ello sin lugar a dudas, ayudará en la construcción de políticas de Estado, en una mejor profesionalización

Martha Ardila PolitĂłloga y PhD. en Ciencia PolĂtica y Relaciones Internacionales Universidad Externado de Colombia martha.ardila@uexternado.edu.co

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En el diseño e implementación de la política exterior de un país inciden factores internos, externos y personales.

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y especialización, y en una mayor institucionalidad del Ministerio de Relaciones Exteriores. Seguramente vendrán más reconocimientos y avances de estos funcionarios que hacen parte del proceso de toma de decisiones. Pero este esfuerzo no es suficiente. En el diseño e implementación de la política exterior de un país inciden factores internos, externos y personales, los cuales moldean las tradiciones de los países y las preferencias de los tomadores de decisiones. En estas últimas, la formación, el interés nacional, el consenso y también, el papel de las elites económicas y políticas que resultan fundamentales. En Colombia, debido a la trayectoria del país en temas de seguridad y paz, y a una arraigada diplomacia

presidencialista, los factores internos desempeñan un papel importante. El país fue visto como exportador de inseguridad y, en ocasiones, como una amenaza para la región. El carácter y estilo pragmático y/o ideologizante, moldea un discurso que, en ocasiones, al dar mensajes contradictorios, ocasiona tensión en la región e incluso, entre y con sus principales aliados. Cabe anotar que los gobiernos de Álvaro Uribe, Juan Manuel Santos y, hoy en día, el de Iván Duque, hacen parte de los diferentes estilos y factores mencionados, los cuales se enmarcan dentro de un Acomodamiento Pragmático (Ardila y Clemente, 2019)2. Con el paso de los años, Colombia se ha ido integrando a los grandes circuitos internacionales siempre de la mano de los Estados Unidos pero, 2. Entendiéndose con ello, que los cambios en la inserción externa colombiana son pragmáticos y coyunturales.

al mismo tiempo, fueron surgiendo nuevos actores no gubernamentales a quienes les interesaba insertarse internacionalmente y que, en muchas ocasiones, no serán escuchados. Fue así como los empresarios, las organizaciones no gubernamentales, las ciudades y las regiones, empezaron a linear su propia política exterior, independiente del Estado. Y fue así también que las comunidades epistémicas especializadas en temas internacionales criticaron esa alianza incondicional y esa subordinación a los Estados Unidos. En este contexto, Juan Manuel Santos se orientó hacia una diversificación, mirando hacia el Asia y fortaleciendo sus relaciones con América Latina. De esta manera se comprometió con el tema de la paz, internacionalizando las negociaciones con las FARC en la Habana, las cuales gozaron de un amplio respaldo de la comunidad internacional. Y, no contento con ello, sino que también buscó y logró el ingreso de Colombia a la OTAN y a la OECD. Iván Duque: securitización y renarcotización La agenda internacional del gobierno de Iván Duque se ha limitado a Venezuela y Estados Unidos. Resulta curioso, la baja prioridad que tienen los organismos multilaterales como

la Alianza del Pacifico, al cual la anterior administración le otorgó gran importancia, sirviéndole ello al país para insertarse, aunque tardíamente, en el Asia-Pacifico. Su discurso hacia Venezuela se deriva de la profunda polarización del país, y se muestra cercano e influido por la oposición venezolana y los Estados Unidos. Sin lugar a dudas, Colombia abandonó la prudencia hacia al vecino con el que compartimos 2.219 kilómetros, que tenemos un diferendo sin resolver por el Golfo de Venezuela o de Coquivacoa, y con el que nos unen, además, intereses económicos y sociales. Venezuela ha sido el principal y casi único país al que Colombia le exportaba productos con valor agregado, llegando su balanza comercial en el año 2008 a los US 8.000 millones de dólares, siendo ésta favorable para nuestro país. De acuerdo con lo anterior, la situación con Venezuela es vista como un problema de seguridad y en la relación con Estados Unidos, el tema de drogas ha vuelto a liderar la agenda entre los dos países. No obstante, el presidente Donald Trump señala que «Colombia no ha hecho nada» (Revista Semana, 2019). «Colombia, (tiene) un nuevo presidente, muy buen tipo, lo conocí, lo tuve en la Casa Blanca y dijo

Colombia es una potencia regional secundaria naciente que ha buscado posesionarse como líder regional.

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que haría cosas por frenar el flujo de drogas. Pero más drogas están llegando ahora que antes de que fuera presidente. No ha hecho nada por nosotros», dijo Trump sin ahondar en detalles. (Sergio Gómez, El Tiempo, 29 marzo, 2019) Y como si esto fuera poco, las declaraciones de Alejandro Ordoñez, embajador de Colombia ante la OEA, señalan que «la migración venezolana es parte de una agenda global para irradiar el socialismo en la región», generaron gran polémica, mostrando la falta de coordinación del Ejecutivo en materia internacional. El mismo presidente y canciller tuvieron que salir a rectificar sus declaraciones. Lo curioso es que Ordoñez continúa en dicha Embajada. También se observa incongruencia y descoordinación con la Vicepresidencia, dando la impresión de que existen varios funcionarios de alto nivel las cuales se auto atribuyen como vocerías que le corresponden exclusivamente al Ministro de Relaciones Exteriores. Así, securitización y renarcotización resurgieron como temas de Alta Política y se constituyeron en dos pilares de la actual inserción externa colombiana. En este sentido, nuestra política exterior retornó a su tradicional diplomacia reactiva y a una ideologización y securitización con sus dos actores principales,

Venezuela y Estados Unidos, aminorando una agenda temática más acorde al interés nacional. Reduccionismo e ideologización Colombia es una potencia regional secundaria3 naciente que ha buscado posesionarse como líder regional. Se vale del Poder Suave y de la Diplomacia Pública para mejorar su imagen, ejercer liderazgo, construir nuevas alianzas y buscar un nuevo equilibrio de poder regional. Sin embargo, actualmente se observa una agenda exterior caracterizada por el reducionismo, y porque hace parte, en el mejor de los casos, de un liderazgo en el tema migratorio. Si bien, las anteriores administraciones a Duque trataron de ejercer un liderazgo en temas como seguridad y drogas. Cuando llega el Expresidente Juan Manuel Santos a la Casa de Nariño, Colombia había aislada del escenario internacional, y sus relaciones con Ecuador y Venezuela estaban interrumpidas, logrando Santos reestablecerlas el mismo año de su posesión, en noviembre de 2010, y acercarse a América Latina y en particular a sus vecinos. La historia reciente de la política exterior colombiana muestra una relación entre la ideologización y el pragmatismo. El gobierno de Álvaro

Uribe (2000-2010) fue ideológico y privilegió las relaciones bilaterales, mientras el de Juan Manuel Santos (2010-2018) fue pragmático, conciliador y buscó afianzarse en organismos multilaterales como la Alianza del Pacífico, la UNASUR y la ONU, con el objetivo de acercarse a países latinoamericanos que resultaban prioritarios para el interés nacional. Las políticas de ambos se enmarcan en el mencionado Acomodamiento Pragmático. Durante el periodo de Santos se pasó de un eje temático basado en las drogas y la narcotización de la política exterior, a otro cimentado en la internacionalización de la paz. (Ardila y Clemente, 2019) A diferencia de Iván Duque, se retorna a una securitización de la agenda internacional. Esto resulta claro en la relación con los Estados Unidos y en la migración de venezolanos a territorio colombiano. Este último

La nueva guerra fría también tiene presencia en América, la cual tampoco goza de un consenso frente a Venezuela.

3. Una potencia regional se define como aquel país que, debido a su dimensión, recursos naturales, voluntad política, liderazgo y estabilidad, podrían convertirse en «potencia». Hace parte de una región y es capaz de ejercer influencia en la región a la que pertenece mediante la aplicación de una estrategia hegemónica o de liderazgo.

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La política exterior colombiana se caracteriza por un Acomodamiento Pragmático que depende más de variables coyunturales que estructurales.

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se enmarca en las relaciones colombo venezolanas y se percibe como un tema de seguridad que requiere de la colaboración internacional y regional. En este sentido, las prioridades geográficas de la administración de Iván Duque se han concentrado en Estados Unidos y Venezuela. No obstante, el canciller Carlos Holmes Trujillo ha realizado viajes a China, países europeos como Bélgica y Finlandia, y a diversos países latinoamericanos. En el ámbito multilateral, las Naciones Unidas y la OEA parecerían relevantes, no solo porque el canciller fue Embajador en la última, sino porque han sido escenarios donde se ha analizado el tema de Venezuela, buscando un respaldo internacional y regional para afrontar las olas masivas de migrantes venezolanos. El multilateralismo interesa en términos de Venezuela y su situación migratoria. Por su parte, UNASUR perdió interés para Colombia debido a su inoperancia frente a Venezuela. Siete países latinoamericanos (incluyendo Ecuador), se retiraron de la UNASUR y Colombia y Chile, en sustitución, propusieron la creación de PROSUR4, el cual se firmó en marzo del presente año, con el objetivo de aislar al presidente Maduro del escenario suramericano

4. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay y Perú suscribieron el Foro para el Progreso y Desarrollo de América Latina (Prosur)

y profundizar el cerco diplomático para su retiro. Curiosamente, ni el Presidente Duque ni el Canciller Carlos Holmes Trujillo le han prestado mayor atención. Tampoco lo han hecho los medios de comunicación. Por su parte PROSUR parece un grupo que nació en agonía ante la ausencia de un liderazgo suramericano y la tendencia hacia una nueva derecha que privilegia más lo bilateral que lo multilateral. Vecinos distantes: ¿nueva guerra fría multipolar? Latinoamérica y el mundo se encuentran divididos frente a Venezuela y parecería que se está gestando una nueva guerra fría multipolar en la cual países como Rusia, China y Estados Unidos, buscan un mejor acomodamiento. El poderío norteamericano se encuentra debilitado y teme el fortalecimiento de Euroasia. La relación de Venezuela con Rusia y China preocupa a países como Estados Unidos y Colombia. Frente a este último resulta muy diciente la carta que envió la Embajada de la República de la Federación de Rusia al Congreso colombiano (Revista Semana, abril, 2019), mostrando su apoyo a Venezuela y señalando las provocaciones y la intromisión de Colombia en los asuntos internos venezolanos lo

cual podría llevar a una guerra civil en el vecino país. La nueva guerra fría también tiene presencia en América Latina, aunque tampoco goza de un consenso frente a Venezuela. En el Grupo de Lima, se observan diferencias, generando desconfianza y desaceleración frente al caso (Grenier, 2019). Por su parte, algunos de los países que integran el Grupo de Contacto -ocho europeos y cinco latinoamericanos- se han mantenido neutrales ante la situación venezolana y argumentan buscar una salida dialogada a la crisis. Tal es el caso de Uruguay y México. Este último alude a la Doctrina Estrada y, a principios emanados de la Revolución Mexicana como la no-intervención, autodeterminación y la soberanía. La relación colombo-venezolana asemeja un péndulo que se mueve entre largos períodos de confrontación y cortos momentos de cooperación (Ramírez, 2011; Ardila y Amado, 2009). Con la Revolución Bolivariana esta tendencia se acentuó. Y Colombia debería ser cuidadosa en el manejo bilateral, regional e internacional, para evitar una mayor instrumentalización de la relación. De igual manera, los vínculos institucionales se han interrumpido, Colombia no tiene Embajador en Venezuela desde la administración Santos, en enero de 2018, y en febrero de 2019,

Nicolás Maduro rompió relaciones diplomáticas entre los dos países, y acusa a Colombia de los levantamientos y diversas manifestaciones de la oposición. No obstante, hay que reconocer el apoyo que el vecino país brindó a las negociaciones de paz con las FARC. Desde antes de Chávez, Venezuela ha basado su economía en el petróleo y ha desarrollado una diplomacia petrolera. En su momento y debido a los altos precios del crudo, promovió y lideró iniciativas como la del ALBA, la CELAC, Petrocaribe, el Banco del Sur y UNASUR, y también modernizó

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su equipo bélico (Battaglino, 2008). Aunque su liderazgo haya disminuido, Venezuela continúa teniendo seguidores como Nicaragua, Bolivia y Cuba. Y en el Consejo de Seguridad de la ONU cuenta con el respaldo de Rusia y China.

Sin lugar a dudas Venezuela y Estados Unidos son los principales actores para la política exterior colombiana.

Reacomodo hacia Estados Unidos En las visitas del Presidente Duque a Estados Unidos, la agenda bilateral se ha concentrado en las drogas, la situación venezolana y también el comercio. En el plano comercial, hay aranceles impuestos a las exportaciones de acero y aluminio, acerca de los cuales Colombia ha solicitado disminución. En materia de cultivos se han destruido 60.000 hectáreas y se esperaba destruir más de 100.000 este año. Se aprobó un paquete de asistencia por más de US $ 418 millones de dólares en recursos para expandir la erradicación de cultivos ilícitos. La ayuda, se podrá gastar en el 2019, y llegó con un incremento de 27 millones de dólares comparada con la de 2018, representando el primer aumento

en casi cuatro años de la asistencia que brinda Estados Unidos a nuestro país. Otro de los temas en la relación con Estados Unidos ha sido el de la paz. Varios congresistas norteamericanos, sobre todo demócratas, reiteran su apoyo al posconflicto e insisten en no abandonar la implementación de la paz. Muestran preocupación por el incremento de los crímenes de líderes sociales y defensores de derechos humanos. No obstante, aspectos vinculados con los reinsertados de las FARC, de la Justicia Integral por la Paz, JID, ha sido fuertemente cuestionado. Además es la comunidad internacional la que continúa respaldando y monitoreando el tema. Reflexión final La política exterior colombiana se caracteriza por un Acomodamiento Pragmático que depende más de variables coyunturales que estructurales. Por eso es que el fortalecimiento de los funcionarios de carrera diplomática tiene un gran significado al poder conducir la inserción

internacional del país hacia la construcción de políticas de Estado. Los factores internos, y la polarización del país y de sus principales actores –Estados Unidos y Venezuela- y, en especial, de las elites políticas y económicas, alimentan esta tendencia. Sin lugar a dudas Venezuela y Estados Unidos son los principales actores para la política exterior colombiana. A un año de la presencia de Iván Duque en la Casa de Nariño, el discurso tanto interno como externo se muestra ideologizante, con unas elites fraccionadas frente a los principales temas de la agenda internacional, y con mensajes contradictorios. El retorno y aminoramiento hacia una diplomacia tradicional reactiva, resulta preocupante para lograr una inserción más positiva del país. Hay aspectos pendientes vinculados con la Alianza del Pacífico, México y Nicaragua y, más que todo, con el vecino venezolano y las grandes olas migratorias que se asientan en nuestro territorio y/o que están de tránsito hacia otros países.

Referencias Ardila, M y Amado, Juan Andrés (2010), «Continuidades y cambios en las relaciones de Colombia con sus países vecinos». En OASIS, 2010. Ardila, Martha y Clemente, Isabel (2019), «Santos: Una Diplomacia Tradicional con cambios», en revista OASIS 29 enero-junio. Battaglino, J.M. (2008), «Palabras mortales; ¿Rearme y carrera armamentista en América del Sur?». En: Revista Nueva Sociedad, No 15. Cancillería de Colombia (2019) Página oficial. Disponible en: www.cancilleria.gov.co Diario El Tiempo. (29 de marzo de 2019) Afirmaciones de Trump. Disponible en: www. eltiempo.co Grenier, Ivon (2019) «Canada and the Venezuela crisis». En: OASIS 30, julio-diciembre. Ramírez, Socorro (2011) «El giro de la política exterior colombiana». En: Revista Nueva Sociedad, No 231, enero-febrero. Revista Semana (Abril, 2019) Situación con Venezuela. Disponible en: www.semana.co

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Los retos

de la reforma pensional colombiana El Caribe insular es un territorio diverso étnica y lingüísticamente, en el cual hay hablantes de árabe, musulmanes, así como una considerable presencia de instituciones proislámicas de las que no se ha dado cuenta en el ámbito académico.

Stefano Farné Director del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social Universidad Externado de Colombia dirobservatorio@uexternado.edu.co

Ya hace años, el problema pensional colombiano está sobre la mesa del debate de los hacedores de políticas nacionales y se ha forjado un consenso acerca de la necesidad de introducir modificaciones al sistema, actualmente vigente en el país. De hecho, el gobierno del presidente Duque anunció para las legislaturas del próximo año la presentación de un proyecto de ley de reforma. Al reseñar las numerosas contribuciones sobre el tema, se deriva que todas ellas coinciden en resaltar como el sistema general de pensiones en Colombia tiene retos importantes en materia de cobertura, equidad y sostenibilidad. La cobertura refiere a la proporción de la población alcanzada por el sistema de pensiones, tanto afiliada como beneficiaria de una prestación de vejez. Por su parte, la sostenibilidad se define como el costo presente y futuro de los sistemas para garantizar el pago de las prestaciones comprometidas. Y la

(in)equidad concierne a las eventuales diferencias y beneficios que reciben los individuos. La sostenibilidad financiera afecta al Régimen de Prima Media (RPM), administrado por Colpensiones. Al ser un régimen de beneficios definidos, la desactualización de sus parámetros de operación –fundamentalmente, más no solo: edades de jubilación, periodos mínimos de contribuciones, tasas de cotización y de reemplazo1– lo cual genera cuantiosos subsidios en favor de todos los afiliados que logran pensionarse. De esta manera y utilizando un modelo de simulación actuarial, basado en los parámetros vigentes desde el año 2003 y en supuestos económicos comúnmente aceptados, Farné y Nieto (2017) encuentran que las pensiones mínimas en el RPM son subsidiadas en más de un 70% y aquellas más altas en más de un 30%. Estos subsidios no son financieramente cubiertos con recursos

1. La tasa de reemplazo se define como la proporción de los ingresos laborales percibidos durante la vida activa de los individuos que se recibe como pensión.

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La cobertura refiere a la proporción de la población alcanzada por el sistema de pensiones, tanto afiliada como beneficiaria de una prestación de vejez.

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endógenos al sistema, sino que demandan la intervención del erario. El antagónico Régimen de Ahorro Individual (RAIS), gestionado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), es de cotizaciones definidas y, por lo tanto, en principio, no debería necesitar de recursos públicos para garantizar el pago de las pensiones reconocidas2. Reportes periodísticos basados en estimaciones oficiales indican que el costo fiscal, definido como las transferencias que el sector público debe realizar a los programas de pensiones, asciende a un 4% del PIB y pronto debería comenzar a descender a medida que se agote el proceso de transición, para converger en niveles de entre 1% y 1,5% del PIB en el largo plazo. Dos aclaraciones son necesarias para un cabal entendimiento de las anteriores cifras. Si bien comparativamente a otros países, en Colombia el costo fiscal como proporción del PIB no es particularmente elevado, debe tenerse en cuenta que se destina a garantizar la pensión de apenas un 25% de la población en edad de jubilación. Asimismo, hasta ahora este costo ha sido causado fundamentalmente por los regímenes pensionales especiales (magisterio público y las fuerzas armadas) y por compromisos asumidos con anterioridad a la plena vigencia de

las leyes 100 y 797 (los llamados regímenes de transición). De hecho, en 2017 Colpensiones se apropió de un 30,1% de las transferencias del erario3 y los recursos restantes tuvieron la siguiente distribución: pensiones del sector defensa 18,2%, pensiones del Magisterio público 15,6%, Fondo de Pensiones Públicas 25,9% y otros 10,2%. De diferentes formas y con intensidad diversa, la equidad afecta tanto el RPM, como el RAIS. Lo que más llama la atención, sin embargo, son los cuantiosos subsidios que otorga el RPM y que crecen en valor con el aumento de los ingresos de los pensionados, alcanzando cifras millonarias. Farné y Nieto (2017) muestran como el subsidio que recibe un trabajador de más altos ingresos, el cual cotiza toda su vida activa sobre 25 salarios mínimos, es cuatro veces y medio aquel que recibe un trabajador de salario mínimo, si es hombre, y más de seis veces, si es mujer. Ambos regímenes exhiben una baja cobertura, tanto en la fase activa (porcentaje de afiliados/cotizantes), como en la pasiva (porcentaje de pensionados). De hecho, el porcentaje de cotizantes al sistema general de pensiones no alcanza el 40% de la población ocupada y el 35% de la fuerza laboral.

2. Sin embargo, en 2018, el pago por parte de la nación, de una fracción del incremento anual de la pensión mínima (fenómeno denominado deslizamiento salarial o pensional, dado que la segunda debía ser siempre igual a la primera), tuvo un costo de 26,675 millones de pesos. Esta cifra fue destinada a aumentar con los años, en la medida en que el salario (pensión) mínimo aumenta por encima de la inflación y la productividad de la economía. Existen serias dudas, además, que con la maduración del RAIS, los recursos acumulados en el Fondo de Garantía de Pensión Mínima (autofinanciado por contribuciones de los afiliados al régimen) puedan resultar suficientes por el número de pensiones que deberán financiar y que, por ende, se vuelva necesario el financiamiento por parte del Estado.

3. Y la mayor parte de estos recursos sirvieron para el pago de las mesadas de los afiliados pensionados bajo las más benévolas condiciones previstas por los regímenes de transición de las leyes 100 y 797.

A la hora de la verdad, esta cobertura se concentra entre los asalariados: en 2017 (promedio anual), juntos con la totalidad de los empleados públicos, el 70% de los asalariados del sector privado estaba cotizando. En cambio, entre los trabajadores autónomos, la tasa de cotización era de apenas el 12%, a pesar de ser obligatoria por ley desde 2003. Si bien, hombres y mujeres presentan tasas de cotización virtualmente iguales: 37,7% vs 37,8%, respectivamente; es claro ver que, dada la menor participación laboral a lo largo de su vida activa, las mujeres tienen una menor densidad de cotización. Lo anterior repercute en la cobertura pasiva. Así, en 2017 solo el 20.6% de las mujeres en edad de retiro contaba con una pensión en el régimen contributivo, incluida la modalidad de sobrevivientes que, en el caso de las mujeres, beneficia a una elevada proporción de ellas. Por el contrario, para los hombres, la cobertura pensional era de 30.1%. Un reto completamente olvidado por la literatura nacional sobre pensiones es el de la suficiencia. La suficiencia se refiere a la cuantía de los beneficios económicos reconocidos. En especial, se puede afirmar que una pensión, se considera suficiente si permite un nivel de bienestar no muy diferente del

que se había alcanzado antes de la jubilación. Desafortunadamente, no existe un parámetro universalmente aceptado, que garantice cuantificar con precisión lo anterior. Al respecto, el Convenio 128 de 1967 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sugiere una tasa de reemplazo mínima de 45%. En las actuales condiciones, las mesadas que reconoce Colpensiones son suficientes (pero fuertemente subsidiadas), mientras ocurre lo contrario con el RAIS. Como se ha resaltado, el RPM es de beneficios definidos y estos son determinados por la Ley 797 de 2003. En especial, el artículo 10, el cual estipula que la tasa de reemplazo de cada afiliado será la resultante de la aplicación, de la siguiente fórmula, al ingreso base

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La suficiencia se refiere a la cuantía de los beneficios económicos reconocidos.

de liquidación, i.e. al ingreso real promedio de los últimos 10 años de cotización: r = 65,5 – 0,50s, donde: r = tasa de reemplazo base. s = Ingreso Base de Cotización (IBC) en número de salarios mínimos corregidos por inflación. Como resultado de lo anterior, la tasa de reemplazo en el RPM varía entre 55% y el 65% y el 70.5% y el 80% del ingreso laboral real de los últimos diez años. Y en el caso de un IBC igual a un salario mínimo, la tasa de reemplazo es de 100%, dado que por disposición constitucional, ninguna pensión puede ser inferior al valor del salario mínimo legal vigente. En el RPM, por tanto, bajo los requisitos

vigentes, las pensiones resultarían ampliamente suficientes. Al ser un régimen de cotizaciones definidas, en el RAIS las tasas de reemplazo no pueden ser conocidas a priori. Ellas dependen de las contribuciones hechas durante la vida activa y de los rendimientos que se obtienen sobre el capital ahorrado. Farné y Nieto (2017), por su parte, han simulado las tasas de reemplazo implícitas, de las cuales se obtendrían dados, los actuales parámetros pensionales vigentes en el RAIS. En el caso de los hombres, si se excluyen los afiliados que se acogen a la garantía de pensión mínima, éstas resultarían ser de poco superior al 30% del ingreso laboral y real de los últimos diez años; en el caso de las mujeres, que se pueden pensionar antes que los hombres y que viven más años, resultarían alrededor del 25%. Por lo tanto, según los estándares establecidos por la OIT, las pensiones que se reconocen en el RAIS no clasificarían como suficientes.

El problema de la suficiencia de las pensiones en el RAIS es particularmente serio, como consecuencia de la caída en los últimos años de las tasas de rendimiento que reconocen, las AFP a sus ahorradores y de los progresos en materia de mortalidad experimentados en el país. En la reunión de la Federación Internacional de Administradoras de Pensiones de 2017, la representante del Banco Interamericano de Desarrollo advirtió que el Banco estima que en los sistemas de contribución definida de la región – como lo es el RAIS colombiano–, «debido al cambio demográfico, la tasa de reemplazo puede bajar desde 44% a 10% en promedio». (Pagés-Serra, 2018) Es decir, las pensiones serán apenas un 10 por ciento de los salarios devengados en la vida activa. Superar los obstáculos reseñados en materia de sostenibilidad, cobertura, equidad, y suficiencia, requiere de una reforma profunda e integral al sistema pensional colombiano. Por extraño que pueda parecer, en la mesa de la discusión pensional no se han planteado propuestas para reformar el RAIS. En ese sentido, es necesario advertir que, de no hacerlo, las pensiones del régimen de capitalización podrían enfrentar graves problemas de suficiencia, es decir, las mesadas pagadas por las AFP no serían suficientes para garantizar a los pensionados un nivel

de bienestar que guarde alguna relación con aquel que estos disfrutaban antes de la jubilación. Es más, superar estos cuatro obstáculos, manteniendo la actual estructura pensional dual, en la cual los afiliados pueden escoger entre los antagónicos subsistemas de capitalización individual y de prima media, no aparenta ser la mejor opción de política. Tampoco parecen optimas las soluciones extremas de marchitar el RPM o de dejar a las AFP la administración de un solo componente voluntario. Más bien, los dos subsistemas deberían ser integrados en un sistema mixto, con componentes de capitalización y al mismo tiempo de prima media, el cual permitiría aprovechar el hecho de que los dos regímenes están expuestos a riesgos de diferente naturaleza en parte no correlacionados entre ellos. Y una última consideración acerca del aumento de la edad estatutaria de jubilación, el Gobierno nacional, al anunciar su decisión de proceder a una reforma pensional, ha descartado esta posibilidad. Estimaciones llevadas a cabo en el Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social han mostrado que elevar esta edad a 65 años representa la medida más eficaz para mejorar la sostenibilidad y la equidad en el RPM y la suficiencia en el RAIS. Por ello, sería definitivamente oportuno revisar esta posición de política.

Superar los obstáculos reseñados en materia de sostenibilidad, cobertura, equidad, y suficiencia, requiere de una reforma profunda e integral al sistema pensional colombiano.

Referencias Farné Stefano y Nieto Alejandro (2017), ¿A quiénes y cuánto subsidia el régimen pensional de prima media en Colombia? Análisis paramétrico y lecciones de política. Páginas de Seguridad Social, Vol. 1, No 2, julio-diciembre. Pagés-Serra, Carmen (2018) Visión Del Banco Interamericano de Desarrollo Bid. En: El Aporte de los Programas de Capitalización Individual en la Construcción de la Pensión: Desafíos y Propuestas, ed. FIAP, Santiago de Chile.

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Política Fiscal bajo el Gobierno Duque El poder fiscal, entendido como el conjunto de facultades normativas, de gestión y de disposición de recursos a efectos de organizar un sistema de ingresos y de gastos públicos, se materializa, en materia del gasto, en el poder presupuestario y, en materia de ingresos, en el poder tributario, de endeudamiento y en el poder patrimonial. Además, la instrumentalización del poder fiscal del Estado le corresponde fundamentalmente al ejecutivo y al congreso, quienes al ejercer las funciones constitucionales propias de cada uno, materializan la política fiscal del respectivo periodo de gobierno, el cual, junto con la política monetaria, cambiaria y crediticia, constituyen los pilares de la política económica y son, a su vez, el soporte de todas las políticas públicas. La Ley del Presupuesto General de la Nación -PGN- constituye uno

de los instrumentos fundamentales de la política fiscal de todo gobierno. En este tema, es importante recordar que el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en desarrollo de lo previsto en el artículo 347 de la Constitución Política de 1991, autoriza la presentación de proyectos anuales de presupuestos desbalanceados, bajo la condición de presentar proyecto de ley de creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para cubrir los gastos no financiados, las cuales son conocidos en la doctrina como leyes de financiamiento o leyes de acompañamiento. Para realizar un análisis de la política fiscal en el Gobierno de Duque, debe tenerse en cuenta que en el mes de octubre 2018, a tan solo dos meses de la posesión presidencial, el Congreso aprobó la Ley 1940, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley

Olga LucĂa GonzĂĄlez Parra Directora del departamento de derecho fiscal Universidad Externado de Colombia Olga.gonzales@uexternado.edu.do

Ultim�tum de apropiaciones para la vigencia fiscal del año 2019 en una suma de $ 244,9 billones y se apropia para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública en una suma de $258,9 billones, lo cual conllevó un desequilibrio presupuestal de $14 billones, (un desbalance de 1.4% del PIB). Sin duda alguna, la anterior situación demarcó el camino de la política fiscal del gobierno Duque, toda vez que se vio abocado, en primer lugar, a presentar ante el Congreso el proyecto de una ley de financiamiento, cuya finalidad central fue el recaudo de los recursos necesarios, esto es los 14 billones de pesos, para sufragar el déficit presupuestal para la vigencia 20191, proyecto que se materializó en la Ley 1943 de 20182 así como a la búsqueda de la flexibilización temporal de la regla fiscal, dadas las presiones sobre el gasto fiscal3, en tanto que, entre el proyecto de ley de financiamiento, que buscaba recaudar los 14 billones y las proyecciones de recaudo que el mismo gobierno elaboró, de conformidad con las disposiciones 1. Las Leyes de financiamiento difirieren, en su alcance y contenido, de las leyes de reforma tributaria que se expiden con fundamento en el artículo 150 y 154 de la Constitución Política; sin embargo las diferencias no han sido reconocidas en forma clara y contundente en la jurisprudencia constitucional, la que, por el contrario, ha señalado en sentencia C- 015 de 2016 que «… es posible que a través de una ley de financiamiento el Gobierno contemple medidas tributarias para vigencias adicionales a las del Presupuesto que se pretende complementar.» Para profundizar al respecto véase Juan Esteban Gallego Vásquez (2019), «Las leyes de financiamiento: reflexiones de historia constitucional sobre su origen y contenido»

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La Ley del Presupuesto General de la Nación -PGN- constituye uno de los instrumentos fundamentales de la política fiscal de todo gobierno.

2 La exposición de motivos que acompañó el proyecto de ley de financiamiento, reconoció expresamente que si bien el déficit proyectado se encontraba dentro de la regla fiscal, varios de los programas sociales quedaban sin financiación, lo que plantea la necesidad de reorientar los recursos destinados al pago del endeudamiento externo para el gasto social que requería financiamiento. 3 La ley 1473 de 2011 establece la regla fiscal, en su artículo 1 señala que esta tiene por objeto expedir normas que garantizan la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuyen a la estabilidad macroeconómica del país y, en artículo 5, la define como «el gasto estructural no podrá superar el ingreso estructural, en un monto que exceda la meta anual de balance estructural establecido «… señalando decrecimiento anual del déficit en el balance fiscal estructural de 1,9% del PIB o menos en el 2018 y de 1.0% del PIB o menos en el 2022».

aprobadas en la Ley 1943, se mantiene un déficit en cerca de 7 billones de pesos. Por tanto, a siete meses de gobierno Duque, se puede afirmar que la política fiscal se refleja en los instrumentos normativos: Ley de Presupuesto –Ley 1940 de 2018; Ley de Financiamiento –Ley 1943 de 2018-; flexibilización de la regla fiscal, y el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo: PND 20192022, el cual es un instrumento legal de todo gobierno, en el que se fijan los objetivos, estrategias, programas, inversiones y metas de las políticas públicas para el cuatrienio, denominado «Pacto por Colombia, pacto por la equidad». La Ley de Financiamiento como instrumento de la política fiscal La política fiscal del gobierno Duque en materia de ingresos se centró en la obtención del recaudo para financiar el déficit señalado, para ello propuso, en el proyecto de ley, la modificación del IVA4, reduciendo y unificando la tarifa pero ampliando la base, de esta manera, en el proyecto de ley se preveía la extensión del IVA a la llamada canasta familia y paralelamente un mecanismo de devolución a los sectores de mayor vulnerabilidad, la propuesta, que si bien tuvo acogida entre algunos prestigiosos economistas, no tuvo aceptación social, ni política y, por tanto, no quedó

4. Se señala que esta se centró, toda vez que de los 14 billones de pesos que proyectaba recaudar, estimaba que las modificaciones al IVA generarían 11,3 billones de pesos, esto es, un 80.7%.

incluida en la ley de financiamiento, por lo cual el recaudo estimado se espera de las medidas efectivamente adoptadas en la ley tras los escasos y controvertidos debates que se surtieron frente al proyecto, los cuales buscan incrementar la tasa de crecimiento económico en el mediano plazo, tales como la disminución de la tarifa del impuesto de renta para las personas jurídicas, el descuento en renta del IVA pagado en la adquisición bienes de capital, la deducibilidad en un porcentaje del 50% del GMF, la eliminación progresiva de la renta presuntiva y la exclusión del impuesto de patrimonio para las empresas, así como incentivos para la economía naranja. Adicional al propósito central de recaudo y de crecimiento económico, la Ley 1943 se propone avanzar en la progresividad tributaria y en la formalización de la pequeña y mediana empresa, por lo que se podría también catalogar estos fines como elementos de la política fiscal del actual gobierno. En esta línea, la Ley de financiamiento incrementó la tarifa de renta para personas naturales con mayores ingresos, y creó dos nuevos rangos en la tributación (para el rango mayores 8970 y 31000 UVT, los primeros estarán gravados con una tarifa del 37% y los segundos, cuyos ingresos son superiores a 31000 UVT con el 39%),

además incrementó la tarifa del impuesto de renta sobre los dividendos al 15%, estableció impuesto al patrimonio líquido superior a 5.000 millones. Para el objetivo de la simplificación del sistema tributario propuso la creación del impuesto unificado bajo el régimen simple de tributación, el cual sustituye el impuesto sobre la renta e integra el impuesto nacional al consumo y el impuesto de industria y comercio, al cual pueden acogerse tanto las personas naturales como jurídicas, cuyos ingresos brutos en el año gravable 2018 hubieren sido inferiores 2.741 millones. La flexibilización de la regla fiscal El comité consultivo para la regla fiscal, en Acta No. 11 de 27 de marzo de 2019, recomendó al Gobierno y al Congreso que, en la revisión de la ley de regla fiscal, sustituya la cláusula de excepción por una de ajuste ante choques fiscales inesperados y transitorios, dado el fenómeno y magnitud de la migración venezolana calculada entre 2.3 y 2.7 millones de personas, permitiendo una desviación máxima del 0.5 del PIB para el año 2019; de esta manera se autoriza al Gobierno a modificar la meta de déficit del 2.2% con respecto al PIB a un 2.7% y prever un decrecimiento cada año en 0,1 puntos porcentuales hasta 2024 (para el 2020 se pasa del compromiso de déficit de 1.9% a 2.3%), a efectos de

La política fiscal del gobierno Duque en materia de ingresos se centró en la obtención del recaudo para financiar el déficit.

cumplir la meta estructural del 1.0% del PIB. Esta flexibilización del cinturón fiscal ha sido objeto de grandes controversias, hay analistas que la apoyan y se fundamentan en la necesidad de mayor gasto público, en especial en gasto social (educación y salud) dada la migración venezolana, así como en la recomendación de la OCDE, teniendo en cuenta los antecedentes en países europeos que tuvieron situaciones similares de refugiados y que adoptaron medidas de desviación temporal de ajustes fiscales. Pero, igualmente, se oyen voces disidentes a esta postura y opiniones críticas al relajamiento de la regla fiscal, de esta manera los analistas afirman que la flexibilización no es otra cosa que una autorización a mayor deuda pública, que busca no atender el gasto generado por el fenómeno de migración sino el déficit no cubierto del presupuesto desbalanceado que no logró

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El Plan de Gobierno, debe tenerse muy en cuenta en un análisis de política fiscal, en tanto contempla, además de la parte general de carácter estratégico, el Plan de inversiones de carácter operativo. cubrirse con los recaudos esperados de la Ley de financiamiento; de igual forma advierten que las calificadoras de riesgo podrían bajar la calificación obtenida como resultado de los esfuerzos fiscales (reforma tributaria de 2016) y la reducción de desequilibrios macroeconómicos que se habían logrado en años anteriores. El Plan Nacional de Desarrollo y su incidencia en la política fiscal El Plan Nacional de Desarrollo –PND– como herramienta de planificación con la que cada gobierno cuenta para instrumentar el Plan de Gobierno, debe tenerse muy en cuenta en un análisis de política fiscal, en tanto contempla, además de la parte general de carácter estratégico, el Plan de inversiones de carácter operativo. Al respecto, el gobierno presentó al Congreso, el pasado 6 de febrero, el proyecto de ley del PND 2019-2022 «Pacto por Colombia, Pacto por la equidad» (Congreso de la República de Colombia, 2019), el cual se compone de tres pactos estructurales: legalidad, emprendimiento y equidad y

varios pactos transversales; el proyecto fue aprobado en forma muy controversial en primer debate, en sesiones conjuntas de las comisiones económicas, y en la ponencia cual se introdujeron innumerables cambios y adiciones. La ponencia para primer debate contempló un Plan de inversiones públicas aforado en 1.096,1 billones (incluido el componente del plan plurianual de inversiones para la Paz de $37.1 billones) el cual se financiará principalmente en un 32,1% con recursos del PGN ($352,2 billones), 15,4% con recursos del Sistema General de Participaciones ($169,3 billones) y un 10.6% con los territoriales (115,6 billones), advirtiéndose en este caso que las metas se ajustan de acuerdo a las disponibilidades fiscales que se establezcan en el Marco Fiscal de mediado Plazo (MFMP)5. Este Plan contempla varias figuras controversiales, entre las que se destacan, en materia de política de ingresos y de comercio exterior, la creación de tributos externos (aranceles) a las importaciones del sector confecciones, lo que podría conllevar

5. Documento que recoge los resultados y propósitos de la política fiscal que incluye proyecciones de diferentes variables macroeconómicas para el año en curso y de las diez vigencias siguientes a fin de realizar el análisis de las finanzas públicas nacionales y territoriales; creado por la ley 819 de 2003.

juicios de inconstitucionalidad por violación de la distribución de competencias normativas entre el ejecutivo y el legislativo, en especial, las normas constitucionales referentes a las leyes marco. En los acápites anteriores se han esbozado los aspectos centrales de los instrumentos legales que desarrollan la política fiscal del Gobierno Duque, sin embargo, a fin de vislumbrar hacia donde se encaminarán en el resto del periodo presidencial, no se puede dejar de lado el reciente documento «Perspectivas de la economía mundial» (informe WEO, por sus siglas en inglés) del FMI de abril 2019 (FMI, 2019), en el cual se proyecta una contracción del crecimiento económico mundial en 2019, respecto de los años anteriores, al calcularlo en un 3.3% para 2019 (dado que el crecimiento mundial alcanzo un máximo de aproximadamente 4% en 2017, aunque disminuyó a 3,6% en 2018); no obstante, respecto a Colombia, se pronostica un crecimiento del 3.5% para el 2019 (disminuyendo en un 0.1 puntos porcentuales, en relación con el previsto en el informe de octubre 2018, en el cual se calculaba un crecimiento de 3.6%). Dadas esas perspectivas mundiales, el organismo internacional recomienda, en materia de política fiscal, conservar el equilibrio entre incrementar la demanda y la

sostenibilidad de la deuda pública, por lo que se vislumbra que el reto para el gobierno Duque será, para el futuro inmediato, la implementación de las medias que desarrollen políticas de estímulo fiscal, lo cual es una política que promociona el crecimiento, modernizando el sistema tributario y profundizando en la fiscalidad internacional, la cual seguramente será objeto en el proyecto de reforma tributaria, el cual tendrá que presentar en el 2020.

Dadas esas perspectivas mundiales, el organismo internacional recomienda, en materia de política fiscal, conservar el equilibrio entre incrementar la demanda y la sostenibilidad de la deuda pública.

Referencias Congreso de la República de Colombia. Cámara de Representantes (2019) Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. PL No. 311/2019 (Cámara) y 227/2019 (Senado). [En línea] Disponible en: http://www.camara.gov.co/ plan-nacional-de-desarrollo-2018-2022 Diario Oficial de Colombia (2011) Ley 1473 de 2011. [En línea] Disponible en: http://sidn. ramajudicial.gov.co/SIDN/NORMATIVA/TEXTOS_ COMPLETOS/7_LEYES/LEYES%202011%20 (1431-1504)/Ley%201473%20de%202011%20 (Establece%20una%20regla%20fiscal).pdf Fondo Monetario Internacional (2019) Informes de perspectivas de la economía mundial abril de 2019. [En línea] Disponible en: https://www.imf. org/es/Publications/WEO/Issues/2019/03/28/ world-economic-outlook-april-2019 Gallego Vásquez, Juan Esteban (2019) «Las leyes de financiamiento: reflexiones de historia constitucional sobre su origen y contenido», Comentarios a la Ley de financiamiento Ley 1943 de 2018, 2019

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Amenazas externas

a la economía colombiana La coyuntura actual muestra una recuperación de la economía del país, gracias a factores como la moderación de la inflación, la reducción de las tasas de interés, la política monetaria expansiva y el impulso en sectores como el turismo. Este panorama da algo de tranquilidad y de confianza al presentar al país con una situación macroeconómica estable, generando esperanzas de mejora durante el 2019, con expectativas de crecimiento del 3,5%, según el Banco de la República (20/05/2019). No obstante, distintos riesgos externos pueden afectar la recuperación del país, al tener repercusiones en las exportaciones, los niveles de inversión y las finanzas públicas. Particularmente más allá de riesgos internos como el fenómeno del Niño, las vulnerabilidades en el ámbito fiscal, la incertidumbre respecto a la necesidad de una reforma pensional, o el desafío de la formalización laboral, existen riesgos externos que pueden jugarle una mala pasada a la economía del país en los próximos meses. Entre ellos se destacan la volatilidad de los mercados internacionales, la incertidumbre frente a los precios del petróleo y la migración venezolana, aspectos que se discutirán a continuación.

El escenario internacional A nivel económico, el 2018 se caracterizó por ser un año de turbulencia internacional, reflejado tanto en la desaceleración del crecimiento como del comercio mundial. El debilitamiento de la economía global se presentó en medio de un contexto, caracterizado por el ascenso de una lógica proteccionista impulsada por Estados Unidos y que se tradujo en el escalamiento de su guerra comercial con China. Igual de importantes fueron el aumento en los niveles de endeudamiento de los sectores público y privado, en países como Italia (cuya deuda total está alrededor del 131% de su PIB, según lo anunciado por la Unión Europea) (European Comission, 7/07/2019); y las dificultades macroeconómicas en países como Argentina y Turquía. Este panorama, sumado a una mayor desaceleración de los mercados emergentes y en desarrollo, terminó por invertir las proyecciones de crecimiento de la economía mundial para 2019. Según el último dato presentado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), la tasa de crecimiento global espera ubicarse en 3,3% para 2019 (International Monetary Fund, 7/05/2019), dos puntos porcentuales por debajo de lo proyectado a comienzos de año.

Julián Arévalo Bencardino Decano de la Facultad de Economía Universidad Externado de Colombia julian.arevalo@uexternado.edu.co Andrea García Investigadora de la Facultad de Economía Universidad Externado de Colombia andrea.garcia@uexternado.edu.co

A nivel económico, el 2018 se caracterizó por ser un año de turbulencia internacional, reflejado tanto en la desaceleración del crecimiento como del comercio mundial. Esto se explica debido a las repercusiones que tendrán en el año 2019 algunos eventos ocurridos el año anterior (International Monetary Fund, 7/5/2019): i. Dentro de las economías emergentes, China presentó una desaceleración económica que la llevó a alejarse de sus tasas, cercanas al 7%, como consecuencia del endurecimiento de la regulación financiera nacional y las tensiones arancelarias. Por su parte, en Oriente Medio, los conflictos geopolíticos han debilitado la actividad económica. Mientras que América Latina no ha logrado superar sus bajos niveles de actividad económica, jalonados hacia abajo por Venezuela, Argentina y México (cuyo crecimiento se vio afectado por las tensiones comerciales con Estados y Canadá, así como por una fuerte contracción en su inversión privada). ii. El crecimiento de la zona Euro sufrió de una caída como resultado de la pérdida de dinamismo en países como Alemania (la cual mantuvo una débil producción industrial) y Francia (que se vio perjudicado por algunas medidas industriales tomadas por Macron y las protestas de fin de año de

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los llamados chalecos amarillos). Así mismo, en el Reino Unido se evidenció un efecto negativo a causa de la incertidumbre por la próxima salida del país de la Unión Europea. Como excepción de este escenario, la economía estadounidense mantuvo su fuerza ante un alto nivel de empleo y un sólido aumento de la competitividad. No obstante, según Christine Lagarde, directora general del Fondo Monetario Internacional, se espera que en 2019 esta economía crezca menos, debido al aumento de las tasas de interés por parte del Sistema de Reserva Federal, las repercusiones de las guerras arancelarias que está promoviendo Donald Trump, y la terminación de los efectos producidos por los estímulos fiscales de la actual administración (International Monetary Fund, 6/6/2019). Este contexto de volatilidad en el mercado internacional, impacta a la economía colombiana a

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través de tres canales: el primero de ellos es la afectación de exportaciones totales, debido a las afectaciones sobre los precios de los commodities y la contracción de la demanda mundial; el segundo canal se refiere a la generación de un menor flujo de inversión extranjera directa, lo cual puede dificultar el crecimiento de mediano plazo. Finalmente, el tercer canal es la adopción, por parte de otros países, de la lógica proteccionista que ha venido tomando fuerza con las políticas de Trump en Estados Unidos y la salida del Reino Unido de la Unión Europea. Estos riesgos, se podrían traducir en un freno a la economía colombiana y un desafío a la hora de realizar un ajuste económico interno y externo, que mitigue los daños ante las posibles perturbaciones. La dependencia del petróleo Durante los últimos años, con una alta dependencia de los hidrocarburos (que a enero de 2019 representa

el 53.5% del total de las exportaciones del país) (Dane, 04/03/2019 (A)) y una escasa diversificación de la oferta exportadora, los bajos precios del petróleo evidenciaron la fragilidad de la economía colombiana. Esta fragilidad se tradujo en un debilitamiento notable de las finanzas públicas, la generación de importantes desbalances macroeconómicos y la reducción del crecimiento de largo plazo del país. Desde el segundo semestre de 2017, los precios del petróleo comenzaron a aumentar, pero fue en 2018 cuando su crecimiento verdaderamente se aceleró. Este ascenso respondió al desplome de la producción venezolana, afectada por su crisis interna, y la de Irán, como consecuencia de la salida de Trump del tratado de desnuclearización así como las posteriores restricciones económicas que le impiden a este país vender fácilmente su petróleo. Esta situación, sumada al hecho de que el país logró mantener sus niveles de producción, permitió un

Desde el segundo semestre de 2017, los precios del petróleo comenzaron a aumentar, pero fue en 2018 cuando su crecimiento verdaderamente se aceleró. Este ascenso respondió al desplome de la producción venezolana, afectada por su crisis interna, y la de Irán, como consecuencia de la salida de Trump del tratado de desnuclearización incremento en las exportaciones de petróleo, el cual se tradujo en un aumento del ingreso fiscal y, por consiguiente, mayores recursos y oportunidades para que Colombia apalancara las inversiones en las regiones. Según cálculos presentados a comienzos de 2018, por cada dólar adicional en el precio del petróleo, el país recibía 350 mil millones de pesos. (El Tiempo, 11/01/2018) En caso de que este contexto llegase a prevalecer, el país tendría el reto de aprovechar y administrar correctamente el comportamiento de los precios y no desperdiciar las bonanzas petroleras, como ocurrió en el pasado. No obstante, existe una fuerte incertidumbre sobre la sostenibilidad de estos precios, por razones de oferta y demanda. Por el lado de la oferta, no se tiene ninguna certeza respecto a la magnitud de la disminución de la producción venezolana y saudí (que expresa su intención de reducir la producción para mantener los precios al alza)

o el aumento de la producción estadounidense (en torno a la cual, el mismo Trump ha generado especulaciones de expansión). Por el lado de la demanda, la volatilidad de los mercados internacionales, como resultado de la guerra comercial, el Brexit o las tensiones geopolíticas, impiden saber la dimensión de la desaceleración económica mundial. Los primeros meses de 2019 comenzaron a reflejar un cambio en la tendencia creciente de los precios del petróleo. Este hecho se vio reflejado con una caída comercial de la economía colombiana, cuando las exportaciones presentaron una disminución de 7,8% respecto a enero de 2018. (Dane, 04/03/2019 (B)) Sin embargo, la incertidumbre frente al comportamiento de los precios, a la persistencia, a la magnitud y al alcance de los choques es una situación que deja una preocupación frente al posible debilitamiento de las finanzas públicas, debido a los múltiples vínculos de la actividad

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Según Migración Colombia, a finales de 2018 había en el país más de un millón ciento setenta y cuatro mil venezolanos, de los cuales cerca del 60% estarían de forma regular.

petrolera con los demás sectores económicos del país. La migración venezolana Uno de los países que se ha visto más afectado por el comportamiento de los precios del petróleo ha sido Venezuela. La razón de ello se debe a que el petróleo representa casi la totalidad de los ingresos de exportación del vecino país – 95% en 2014 (Miroff, 15/01/2016)–, de manera que una fuerte y persistente caída en los precios, como ocurrió en 2014, disminuyó el nivel de ingresos, desestimulando la inversión y aumentando la escasez. A ello se suma que, a pesar de que Venezuela cuenta con una de las reservas petroleras más importantes del mundo, el país bombea cada vez menos barriles. Este acontecimiento ha generado afectaciones en el abastecimiento de productos, el costo de vida y el gasto público del gobierno, que ha estado en su mayoría financiado por la estatal de Petróleos de Venezuela (PDVSA). Pero las repercusiones han ido más allá, la crisis petrolera

terminó por ahondar las complicaciones políticas y económicas del gobierno venezolano. Durante los últimos años, la economía del vecino país ha presentado un decrecimiento cada vez más acelerado, acompañado por un fuerte aumento del déficit fiscal, el cual soporta el elevado gasto público y los subsidios indiscriminados. Del mismo modo, se hace evidente un exagerado incremento anual, en el nivel general de precios, causado por la elevada emisión del Banco Central, llegando a un pronóstico de inflación de 10.000.000% para 2019, según el FMI. (Pozzi, 09/04/2019). Por lo anterior, las condiciones económicas han sumergido al país en una crisis humanitaria y han permitido el fortalecimiento de un gobierno que gira en torno al militarismo, autoritarismo y populismo. De esta manera, la inestabilidad económica, sumada a fuertes problemas institucionales y sociales (con una tasa de pobreza del 87%, según la encuesta sobre las condiciones de vida en Venezuela – ENCOVI) ha ocasionado una migración extrema

La inestabilidad económica, sumada a fuertes problemas institucionales y sociales (con una tasa de pobreza del 87%, según la encuesta sobre las condiciones de vida en Venezuela – ENCOVI) ha ocasionado una migración extrema de venezolanos hacia Colombia y otros países de la región como Perú y Ecuador.

de venezolanos hacia Colombia y otros países de la región como Perú y Ecuador. (Encovi, 2018) Según Migración Colombia, a finales de 2018 había en el país más de un millón ciento setenta y cuatro mil venezolanos, de los cuales cerca del 60% estarían de forma regular. (18/07/2018) De acuerdo con las proyecciones del Departamento Nacional de Planeación (DNP), se espera que, finalizando este año, un millón novecientos veinticuatro mil migrantes residan en el país. Vale decir al respecto que el impacto de la llegada de los ciudadanos del país vecino se desarrolla desde dos frentes importantes: i. Se evidencia un aumento en la oferta laboral, así como en el desempleo. Según el Dane, la Población Económicamente Activa se ha incrementado, sin que dicha subida sea absorbida a corto plazo por la economía; a febrero de 2019, la tasa de desempleo tuvo un incremento y llegó a ser de 11,8%. Aunque las implicaciones son diferenciadas, dependiendo de la edad y el nivel

de calificación de la capacidad laboral, el mercado laboral está absorbiendo dicho flujo migratorio. Según explicó el director del Dane, Juan Daniel Oviedo, «en el trimestre diciembre-febrero, dijimos que había 198.000 personas que se ocuparon, de las cuales 144.000 vivían en Venezuela hace 12 meses», (Restrepo, 30/3/2019), lo que significa que de cada 10 puestos nuevos de trabajo, 7 estarían siendo asignados a venezolanos, situación que podría agrandar problemas sociales como la xenofobia. No obstante, como lo indica el informe sobre mercado laboral «Migración venezolana a Colombia» de Fedesarrollo, la llegada de venezolanos jóvenes en busca de oportunidades podría elevar el potencial productivo de la economía si se logra su inserción en el mercado laboral formal, favoreciendo con ello al sistema pensional colombiano. (Fedesarrollo, 10/2018) Sin embargo, el comportamiento ha sido el contrario, modelos de

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vinculación laboral que ofrecen plataformas digitales, como Uber o Rappi, se han visto fortalecidas, haciendo de la informalidad un factor predominante. ii. Es de esperarse que el país incurra en un importante gasto fiscal, debido a las necesidades que tienen las instituciones gubernamentales y locales para brindar servicios como la salud, vivienda, educación, trabajo y seguridad a los migrantes, y procurar su integración a la sociedad. Según el documento CONPES 3950 de 2018, que presenta una estrategia para la atención de la migración desde Venezuela, se estima que las acciones a 2021

impliquen un costo estimado de 422.779 millones de pesos, el cual equivaldrá a 0,42 billones. (DNP, 23/11/2018) El FMI, por su parte, indicó que en el corto plazo, se estimó que los costos fiscales de la migración representan cerca de 0,5% del PIB, por lo que recomendó al país tomar medidas estructurales con el fin de reforzar el Marco Fiscal de Mediano Plazo. (International Monetary Fund., 8/3/2019) Como consecuencia de ello, el gobierno tomó la determinación de flexibilizar las metas de déficit de Colombia para los próximos dos años. Sin embargo, queda la preocupación frente a la manera como el gobierno garantizará el cumplimiento de la regla, en un contexto de gran debilidad fiscal, y ante la necesidad de diversificar las fuentes de ingresos y hacer más eficiente el gasto público.

Teniendo en cuenta estas implicaciones, la manera en que se implementen las políticas que hagan frente al proceso migratorio, determinarán los efectos económicos en el mediano plazo. Para concluir A pesar del aparente sólido marco macroeconómico de

Colombia, existen riesgos internacionales que ponen en peligro la dinámica productiva del país. Entre los principales factores externos figuran: i. La volatilidad de los mercados internacionales, donde los riesgos macroeconómicos como las tensiones arancelarias o la reducción de las condiciones financieras globales, sumados a los riesgos geopolíticos, como el fortalecimiento del proteccionismo, pueden afectar a la economía colombiana en términos de exportaciones e inversión extranjera directa. ii. La incertidumbre frente al comportamiento de los precios del petróleo y la dependencia económica a los hidrocarburos, los cuales dejan a la deriva variables macroeconómicas relacionadas con las finanzas públicas y el crecimiento del país. iii. El ingreso masivo de migrantes venezolanos ha tenido repercusiones en el aumento del desempleo y el gasto fiscal. Esto ha abierto la discusión frente a la necesidad, tanto de una política de empleo y lucha contra la informalidad, la cual se ajuste a la realidad actual del país, como la creación de una estrategia para la generación de ingresos internos.

Referencias Banco de la República. (20 de 05 de 2019). Informe sobre Inflación 1T-2019. Obtenido de http://www.banrep.gov.co/es/noticias/ informe-sobre-inflacion-1t-2019. DANE. (04 de 03 de 2019) (A). Boletín Técnico - Exportaciones (Enero de 2019). Obtenido de https://www.dane.gov.co/files/ investigaciones/boletines/exportaciones/ bol_exp_ene19.pdf DANE. (04 de 03 de 2019) (B) Boletín Técnico - Exportaciones (Enero de 2019). Obtenido de https://www.dane.gov.co/files/ investigaciones/boletines/exportaciones/ bol_exp_ene19.pdfENCOVI. (02 de 2018). Evolución de la pobreza. Obtenido de Encuesta sobre Condiciones de Vida en Venezuela: https://www.ucab.edu.ve/ wp-content/uploads/sites/2/2018/02/ ENCOVI-2017-presentaci%C3%B3n-paradifundir-.pdf DNP. (23 de 11 de 2018). CONPES 3950: Estrategia para la atención de la migración desde Venezuela. Obtenido de https:// colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/ Econ%C3%B3micos/3950.pdf El Tiempo. (11 de 01 de 2018). El país recibirá $350.000 millones por cada dólar que suba el petróleo. Obtenido de https:// www.eltiempo.com/economia/sectores/ con-cotizacion-del-petroleo-al-alza-el-paisrecibira-millones-de-dolares-170226 European Comission. (07 de 05 de 2019). Italy: Economy slowly regaining pace amid high fiscal imbalances. Obtenido de https://ec.europa.eu/ info/sites/info/files/economy-finance/ ecfin_forecast_spring_070519_it_en.pdf Fedesarrollo. (10 de 2018). Migración venezolana a Colombia. Obtenido de https:// www.fedesarrollo.org.co/sites/default/files/ iml-octubre_2018-web.pdf

International Monetary Fund . (04 de 2019). World Economic Outlook, April 2019: Growth Slowdown, Precarious Recovery. Washington DC. Obtenido de https://www.imf.org/en/ Publications/WEO/Issues/2019/03/28/ world-economic-outlook-april-2019 International Monetary Fund. (06 de 06 de 2019). Opening Remarks by IMF Managing Director Christine Lagarde At the United States 2019 Article IV Press Conference. Obtenido de https://www.imf.org/en/News/ Articles/2019/06/06/sp060619-lagardeopening-remarks-us-2019-article-iv-pressconference International Monetary Fund. (08 de 03 de 2019). Colombia: Staff Concluding Statement of the 2019 Article IV Mission. Obtenido de https://www.imf.org/en/News/ Articles/2019/03/08/mcs030819-colombiastaff-concluding-statement-of-the-2019article-iv-mission Migración Colombia. (18 de 07 de 2018). Más de 870 mil venezolanos están radicados en Colombia. Obtenido de http:// migracioncolombia.gov.co/index.php/es/ prensa/comunicados/comunicados-2018/ julio-2018/7929-mas-de-870-milvenezolanos-estan-radicados-en-colombia Miroff, N. (15 de 01 de 2016). Venezuela’s oil-based economy is about to flatline. Then what? Obtenido de Washington Post: https://www.washingtonpost.com/news/ worldviews/wp/2016/01/15/venezuelas-oilbased-economy-is-about-to-flatline-thenwhat/?utm_term=.ee5d781ea638 Pozzi, S. (09 de 04 de 2019). FMI: la hiperinflación venezolana llegará al 10.000.000% este año. Obtenido de El País: https://elpais.com/economia/2019/04/09/ actualidad/1554761312_969485.html Restrepo, M. C. (30 de 03 de 2019). Tres de cada 100 desempleados son migrantes que provienen de Venezuela. Obtenido de La República: https://www.larepublica.co/ economia/tres-de-cada-100-desempleadosson-migrantes-que-provienen-devenezuela-2845675

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De la continuidad y la coherencia en la ruta de acción del gobierno Duque en materia de derechos humanos

Patricia Herrera Kit Docente investigadora del CIPE Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales patricia.herrera@uexternado.edu.co

Hoy, con el cambio de gobierno, si bien el documento de política de derechos humanos –Estrategia Nacional para la Garantía– se integra en el documento de las Bases del Plan de Desarrollo del Presidente Duque (DNP, 2019), en el panorama de la acción que el país lleva a cabo en la materia, sugieren emerger varios desafíos. A finales del primer gobierno Santos, luego de un amplio y extenso proceso participativo y a lo largo del territorio nacional (S.A.,2013), se expidió la Propuesta de política integral para los Derechos Humanos (Herrera, 2014; Pinzón, y Herrera, 2015). Ya en el segundo gobierno Santos, la Propuesta de Política fue adoptada con el nombre de Estrategia Nacional para la Garantía de Derechos Humanos y se constituyó en un punto de inflexión, pues luego de varias y sucesivas políticas de gobierno, este documento trazó una ruta en la materia para los próximos veinte años (SNDDHH-DIH, s.f.; Pinzón, y Herrera, 2015). Además de su carácter de política de Estado, así como su construcción participativa, la Estrategia se distinguió por su amplitud en la comprensión de los derechos humanos que ya no están anclados, de manera exclusiva y prioritaria, a los llamados derechos de primera generación, sino que aborda, de manera amplia, los demás derechos de segunda y tercera generación y se encuentra sustentada en el enfoque basado de derechos humanos como medio y como fin, además de reconocer las voces de un amplio universo de poblaciones. De manera paralela al proceso de diseño concertado de la política, durante la primera

gestión del gobierno Santos, se procuró ordenar el amplio andamiaje institucional dedicado al tema de los derechos humanos, bajo la sombrilla de coordinación del Sistema Nacional de Derechos Humanos y DIH (Decreto 4100 de 2010; Herrera y Taylor, 2012; Herrera, 2013) encargado, además, de implementar la política de derechos humanos, así como de integrar el enfoque basado en derechos humanos en la lógica de funcionamiento de las políticas sectoriales. Hoy, con el cambio de gobierno, si bien el documento de política de derechos humanos –Estrategia Nacional para la Garantía– se integra en el documento de las Bases del Plan de Desarrollo del Presidente Duque (DNP, 2019), en el panorama de la acción que el país lleva a cabo en la materia, sugieren emerger varios desafíos. Algunos de estos reiteran la complejidad de la gestión, los cuales debe encarar cualquier administración, incluyendo la nacional, de un tema transectorial como lo son los derechos humanos que, además, en el caso colombiano, cuenta con un amplio, profuso y no siempre complementario tratamiento, a partir de múltiples y variadas intervenciones públicas. Por el contrario, otros desafíos indican ser

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Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque el resultado de las nuevas visiones que imprime el gobierno de turno en la gestión en la materia. Pese a esta diferenciación entre desafíos viejos y nuevos, a la luz del análisis de políticas públicas, su lectura puede inscribirse en lo que la literatura identifica como el estudio de la coherencia de políticas. Para autores como Cejudo y Michel (2016), la coherencia puede y debe ser integrada en el análisis de políticas públicas desde tres dimensiones. En primer lugar, en el análisis de la coherencia en la política, haciendo referencia a que no siempre el diagnóstico, los objetivos y las estrategias de intervención de la política guardan relación entre sí. En segundo lugar, la coherencia debe analizarse entre las políticas, pues debido a la creciente dispersión de intervenciones, dos o más políticas pueden estar traslapándose o, inclusive anulándose en sus propósitos de acción. En tercer lugar, es necesario analizar la coherencia entre los sistemas de políticas pues, como lo muestra la experiencia, conjuntos de políticas pueden dialogar y complementarse o no en el alcance, sentido y tipo de intervenciones que plantea cada uno. (Cejudo y Michel, 2016) Y, el caso de los derechos humanos, específicamente la intervención

pública a través de políticas públicas que se reafirman en la agenda nacional, con el documento de las Bases del Plan nacional de desarrollo 2018-2022, sugiere responder a las preocupaciones y llamados de atención que se hacen desde la perspectiva de análisis de la coherencia en y entre políticas, así como sistemas de políticas. Viejos desafíos Al igual que los documentos de planeación de los gobiernos predecesores, el texto de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 20182022 integra, en su estructura, estrategias relacionadas con los derechos humanos, y también cuenta con acápites destinados, de manera explícita, a la política de derechos humanos. (DNP, 2019) De esta forma, en el Pacto I, denominado Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente, para que todos vivamos con libertad y en democracia, en el acápite A, «Seguridad, autoridad y orden para la libertad: Defensa Nacional, seguridad ciudadana y colaboración ciudadana», entre los 17 objetivos destinados a consolidar la seguridad como uno de los pilares para la consecución de la legalidad, el gobierno integra el llamado Pacto por la vida (protección a personas

y comunidades en riesgo) el cual busca «Fortalecer las medidas de prevención y protección a personas y comunidades en riesgo, en particular a víctimas, líderes sociales, defensores de derechos humanos» (DNP, 2019, p.25). A su vez, el acápite 2 del mismo Pacto I, titulado «Imperio de la ley y convivencia: derechos humanos, justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos», presenta en su Objetivo 1. Una apuesta por el goce efectivo de los derechos de los colombianos, cuyo contenido expone la tabla a continuación:

El texto de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 integra, en su estructura, estrategias relacionadas con los derechos humanos, y también cuenta con acápites destinados, de manera explícita, a la política de derechos humanos.

Tabla 1. Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia. «Imperio de la ley y convivencia: derechos humanos, justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos» Fuente: adaptado a partir de DNP (2019)

El Gobierno nacional, bajo el liderazgo de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales (CPDDHH): •

Avanzará en la implementación de la Estrategia Nacional para la Garantía de los DDHH 2014-2034, con el objetivo de orientar las estrategias y programas de Gobierno hacia la garantía efectiva de los derechos de los ciudadanos, especialmente de aquellas personas en condición de vulnerabilidad o históricamente discriminadas, como niños, personas mayores, mujeres, comunidades étnicas, con discapacidad, víctimas y campesinos. También fortalecerá la articulación interinstitucional y promoverá la incorporación del Enfoque Basado en la Garantía de los Derechos Humanos como herramienta para la formulación, implementación y seguimiento de políticas públicas.

•

La CPDDHH coordinará la formulación participativa y la implementación de un Plan Nacional de Acción en DDHH, de conformidad con lo establecido en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993. Este plan tendrá como objetivo garantizar la promoción, protección y goce efectivo de los derechos humanos, el fortalecimiento de las instituciones responsables de su garantía, a través de estrategias que impulsen y desarrollen las diferentes políticas públicas existentes y necesarias en esta materia, así como la ratificación y el cumplimiento de los diferentes instrumentos internacionales y las recomendaciones de los organismos del Sistema Internacional de los Derechos Humanos.

•

Adoptará la segunda versión del Plan Nacional de Empresas y Derechos Humanos 2019-2022, priorizando sectores asociados a la economía naranja, con el fin de promover conductas empresariales responsables y transformar positivamente el desarrollo sostenible de los territorios.

•

Este plan integrará los ODS, así como las líneas directrices y guías para empresas multinacionales de la OCDE; también reforzará el punto y contacto para el efecto.

Objetivo 1. Una apuesta por el goce efectivo de los derechos de los colombianos Garantizar la promoción de los derechos humanos y prevenir su vulneración.

Las entidades nacionales que hacen parte del Sistema Nacional de Derechos Humanos y que cuenten con políticas públicas en materia de derechos humanos, formularán y coordinarán la implementación de sus planes de acción y seguimiento. Estos planes contarán con responsables, metas e indicadores de derechos humanos, los cuales permitirán su evaluación y seguimiento. Además, deberán articularse con el Plan Nacional de Acción en DDHH y seguir los lineamientos que expida la CPDDHH

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De esta forma, y aunque el documento no haga explícito el cómo se llevarán a cabo las estrategias de este objetivo, si se sugieren integrar, en su estructura, los avances que, en materia de diseño de política, se heredan del gobierno anterior. Se reafirma de esta manera la vigencia de la Estrategia Nacional, así como del Sistema Nacional de Derechos Humanos. De igual forma se le da también continuidad a los avances en materia de los debates que el país ha venido dando en relación con el acápite de derechos humanos y empresa. A la vez, el texto de las Bases del Plan de Desarrollo revive la obligación que el Estado colombiano tiene con el sistema internacional de formular un Plan de Acción en Derechos Humanos (PADDHH), en virtud de la plataforma de acción, trazada por la Conferencia de Viena (Naciones Unidas, 1993). Una obligación que, desde el gobierno Pastrana, aparece en los planes de los gobiernos pero que, a diferencia de muchos países de la región y del mundo, a la fecha no se ha podido materializar. No obstante el interés del gobierno por retomar el proceso de construcción del Plan de Acción en Derechos Humanos, dicha iniciativa presentó uno de los primeros desafíos

para el gobierno de turno, tanto por la envergadura de la iniciativa como por su articulación con el andamiaje institucional y de documentos de política vigente en el país. En primer lugar, porque el proceso de formulación del PADDHH, según lo sugiere el Handbook que la Oficina del Alto Comisionado de Nacionales Unidas circuló en el 2002 (OACNUDH, 2002), es multi-actor y transversal a la estructura estatal. Y, si bien los países en el mundo han adoptado diversos esquemas para su formulación e implementación (Herrera, 2018), la esencia del Plan de Acción requiere de una amplia participación de actores institucionales y no institucionales para concertar qué derechos se integrarán, cómo se entenderán, cómo se abordarán y cómo el mismo Plan de Acción será puesto en marcha en el contexto de las políticas sectoriales y transectoriales de cada Estado. (OACNUDH, 2002) Por otro lado, y dado que el país cuenta con una Estrategia de Derechos Humanos trazada hace veinte años, la cual integra esfuerzos y aprendizajes institucionales y sociales de más de treinta años en la materia y, a la vez, por ser un Estado que dispone de múltiples políticas y normatividad, el cual busca

proteger diversos derechos y diversas poblaciones, aunque queda la duda de cuál será, en consecuencia, el papel que jugará el Plan de Acción: ¿Cuál puede y debe ser su alcance en el marco del acervo nacional de políticas e instrumentos de política en materia de derechos humanos? Este panorama destaca los desafíos que, en términos de coherencia entre políticas, debe resolver el gobierno en el proceso de construcción y armonización de sus instrumentos de política, en uno de los temas que, aunque suele supeditarse en los últimos gobiernos a diversas prioridades es, sin lugar a dudas, uno de los valores primordiales del Estado y que el país ha venido abordando con mayores resultados en la formulación que en la implementación de políticas. Además del desafío que implica formular y armonizar los contenidos del PADDHH con la Estrategia, el gobierno de turno, al igual que los gobiernos predecesores deberán lidiar con la diversificación, multiplicación, especialización y dispersión de políticas, estrategias y espacios interinstitucionales que están vigentes en el país para la gestión del tema de los derechos humanos, tanto en el nivel nacional como en el nivel territorial.

El gobierno deberá emprender, por un lado, un análisis de coherencia entre políticas pues este entre otros, podría evitar duplicidad y yuxtaposición de acciones, funciones e instancias. 64

De esta forma, la puesta en marcha de la Estrategia nacional para la garantía de derechos humanos, documento particularmente inclusivo y completo, deberá dialogar con políticas como la de prevención de violaciones de derechos a la vida, libertad e integridad (Decreto 1581 de 2017); de protección de defensores de derechos humanos; con el Plan de acción de derechos humanos y empresa; las políticas de protección poblacionales como las de mujeres, comunidades indígenas, afrocolombianas, personas con discapacidad, niños, niñas y adolescente y demás que el Estado haya venido adoptando a lo largo de los años y que hoy, con un enfoque u otro, reaparecen en el panorama de documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo. Así, con miras a la implementación, el gobierno deberá emprender, por un lado, un análisis de coherencia entre políticas pues este entre otros, podría evitar duplicidad y yuxtaposición de acciones, funciones e instancias o, inclusive, conflicto entre propósitos y medios de intervención pública frente a los mismos temas, las mismas poblaciones y eventualmente los mismos derechos. Y, por el otro lado, y no de menor relevancia, el gobierno deberá avanzar en una reflexión sobre la forma como podrá

ser puesta en marcha la Estrategia y, en caso de formularse, el Plan de Acción en Derechos Humanos, ya sea como políticas autónomas o como políticas «sombrillas» – resolviendo previamente cómo se integrarían las dos– cuyas líneas de acción deberán ser reintroducidas en las diversas políticas sectoriales, cuya puesta en marcha atiende alguna de las dimensiones que aborda la Estrategia. De la misma forma, y de nuevo, con el fin evitar la duplicidad de acciones y dispersión institucional, la puesta en marcha de la Estrategia y, eventualmente, del Plan de Acción de Derechos Humanos, requiere de una reflexión de coherencia entre sistemas de política. En este caso, los más cercanos son el Sistema Nacional de Atención Integral para las Víctimas, así como el andamiaje que prevé el Acuerdo de la Habana. Cabe decir que los dos sistemas dialogan con los propósitos del Sistema Nacional de Derechos Humanos y convocan en su gestión entidades similares. Nuevos desafíos Los desafíos esbozados previamente no son propios o exclusivos del gobierno actual. De hecho, la dispersión, la duplicidad y yuxtaposición de estrategias y funciones no

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es nueva en el mundo de la gestión de los derechos humanos. Por el contrario, la acción pública en derechos humanos es un asunto que el Estado colombiano ha abordado de manera permanente con anterioridad (Roth, 2006; Soto, 2006), inclusive a las reformas y trasformaciones que introdujo la Constitución de 1991. Y esto ha conducido a la acumulación de una multiplicidad de estrategias, situación que los pocos documentos de análisis de la acción pública en derechos humanos ya evidencian desde los inicios del siglo (Universidad de los Andes & Asesoría y Gestión Cia. Ltda. 2002; CONPES 3172, 2002) y que, actualmente, con la introducción de nuevas prioridades de gobierno, invita una vez más a abrir un debate sobre la complementariedad de la amplia malla de intervención con la que cuenta el Estado. Lo anterior invita, además de las discusiones propias de política pública, revisitar el tema de los derechos humanos, desde la perspectiva de la gestión pública, esta implica mapear la malla institucional y sus capacidades, no solo de puesta en marcha de las políticas, sino su capacidad de articulación y complementariedad para atender temas transectoriales como lo

son los derechos humanos. En especial, y con base en las metas que se formulan en el documento de las Bases del Plan de Desarrollo, llama la atención la relación entre el Ministerio del Interior y la Consejería Presidencial de Derechos Humanos y Asuntos Internacionales (nombre que la Consejería adopta en el gobierno actual), dos entidades que históricamente han liderado, desde distintas posiciones en la arquitectura institucional del Ejecutivo y, en consecuencia, capacidades específicas, relacionadas con el tema de las política de derechos humanos en el país. Finalmente, además de los desafíos que el gobierno hereda, no se puede perder de vista que el sentido desde el cual sugiere estar concebido el documento de las Bases del Plan Nacional de desarrollo, puede abrir debates e interrogantes adicionales, más cercanos al sentido y la comprensión que el Estado, el cual le otorga a la noción de derechos humanos. Este y la función que, en consecuencia, se le ha dado a los derechos humanos en los sucesivos gobiernos ha variado (Herrera, 2013), y en este sentido, el gobierno actual tampoco es la excepción. De esta forma, si bien el Pacto I del documento le da continuidad a

¿Cuáles pueden ser o cómo construir los puntos de encuentro entre las visiones de miles de colombianos que participaron en su proceso de formulación y la interpretación de la situación a partir de la cual hoy se construye la ruta de acción del gobierno?

la Estrategia de Derechos Humanos y al Sistema de Derechos Humanos, la comprensión que dicho pacto y, en general el documento de las Bases, insinúa proyectar sobre el alcance de derechos puede no estar dialogando, obligatoriamente, ni con la comprensión del gobierno predecesor, así como tampoco con el contenido de la Estrategia con la que el país se compromete hasta 2032. En este sentido, la garantía de derechos queda, una vez más, sujeta al lente de seguridad. Expone al respecto el documento de las Bases del Plan que: Desde la perspectiva de derechos, la seguridad es un componente del régimen democrático en la medida que es condición del ejercicio de la oposición

Referencias Cejudo, G. M., & Michel, C. L. (2016). Coherencia y políticas públicas: Metas, instrumentos y poblaciones objetivo. En: Gestión y política pública, 25(1), 03-31. Consultado el 07 de mayo de 2019, Disponible en: http://www. scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-10792016000100001&lng=es&tlng=es. CONPES 3172. (2002). Líneas de Acción para fortalecer la política del Estado en materia de Derechos Humano y Derecho Internacional Humanitario. Bogotá: DNP. Decreto 4100 de 2011. Por el cual se crea y organiza el Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, se modifica la Comisión Intersectorial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y se dictan otras disposiciones. Presidencia de la República de Colombia. Decreto 1581 de 2017. Por el cual se adiciona el Título 3 a la Parte 4, del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para adoptar la política pública de prevención de violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad de personas, grupos y comunidades, y se dictan otras disposiciones. Presidencia de la República de Colombia. DNP (2019). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad. Bogotá: DNP.

política y de los derechos a la participación ciudadana. (…) Para enfrentar con éxito las amenazas y los desafíos que se presentan a la seguridad de los ciudadanos y a los intereses nacionales, se requiere una visión multidimensional de la seguridad que trascienda el componente militar y policial y que se asuma integralmente como una tarea del conjunto de instituciones estatales y de la sociedad para garantizar los derechos civiles, económicos, sociales, culturales y los ligados al medio ambiente (Bases del Plan, p.5-7).

Este cambio de visión que expone el Plan del actual gobierno implica, pese a la continuidad que, en términos de vigencia de documento de política, Herrera Kit, P. (2013). Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario: una nueva etapa de la apuesta en derechos humanos del Estado colombiano. En Isaza, C. (Ed.). Anuario Seguimiento y análisis de política públicas en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Herrera Kit, P., & Taylor, S. (2012). El Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario: ¿una nueva etapa en la actuación en materia de derechos humanos en Colombia? En: OPERA, 12 (12), 65-86. Disponible en: https://revistas. uexternado.edu.co/index.php/opera/article/ view/3650. Herrera Kit, P. (2014). La acción pública en derechos humanos en el gobierno Santos: ¿nuevo camino, viejos retos? En Isaza, C. (Ed). Anuario Seguimiento y análisis de política públicas en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Herrera Kit, P. (2018). «Human rights: a wicked problem for public administration?» Ponente en el Workshop on: Niklas Luhmann 20 Years After. Constructing Law in World Society. International Institute for the Sociology of Law, 26-27 de julio, Oñati, País Vasco, España. Naciones Unidas. (1993). Declaración y programa de acción de Viena. Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/ UNDOC/GEN/G93/142/36/PDF/G9314236. pdf?OpenElement.

se da en la materia por primera vez en un cambio de gobierno, una relectura relectura del problema público de la garantía de los derechos, de las causas de su violación y, en consecuencia, las alternativas de solución. Y la duda que queda es si esta «nueva» lectura resulta compatible con el diagnóstico que sustenta el diseño de las líneas de intervención que plantea la Estrategia de Derechos Humanos. De esta manera se formula la pregunta: ¿Cuáles pueden ser o cómo construir los puntos de encuentro entre las visiones de miles de colombianos que participaron en su proceso de formulación y la interpretación de la situación a partir de la cual hoy se construye la ruta de acción del gobierno? OACNUDH (2002). Handbook on National Human Rights Plans of Action. Naciones Unidas: Nueva York y Ginebra. https:// www.ohchr.org/Documents/Publications/ training10en.pdf. Pinzón Casallas, C. M., y Herrera Kit, P. (2015) «Entre política y enfoque: los retos para la consolidación de la acción s humanos». En Isaza, C. (Ed.) Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia, Anuario 2015. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 57-76. Roth Deubel, A.-N. (2006). Discurso sin compromiso: la política pública de derechos humanos en Colombia. Bogotá: Ediciones Aurora. S.A. (2013). De la Violencia a la Sociedad de los derechos. Propuesta de Política Integral de Derechos Humanos. Bogotá. SNDDHH-DIH (s.f.) Estrategia Nacional de para la Garantía de Derechos humanos 20142034. Bogotá. Disponible en: http://historico. derechoshumanos.gov.co/Observatorio/ Publicaciones/Documents/140815estrategia_web.pdf. Soto Restrepo, C.E. (2006). Generación de políticas gubernamentales de derechos humanos a partir de la Constitución de 191. Bogotá: Ediciones Uniandes. Universidad de los Andes & Asesoría y Gestión Cia. Ltda. (2002). Proyecto de fortalecimiento institucional del sector de DDHH y DIH en Colombia. Bogotá. Universidad de los Andes-Facultad de Administración - Asesoría y Gestión Cia. Ltda.

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Retos en materia de política pública

en ciencia, tecnología e innovación para el gobierno Duque El conocimiento y el cambio tecnológico se han convertido en elementos determinantes para el desarrollo de los países.

El conocimiento y el cambio tecnológico se han convertido en elementos determinantes para el desarrollo de los países (Romer, 1990). Es por esto que las políticas públicas de ciencia, tecnología e innovación (PCTI) representan un vehículo a través del cual los gobiernos pueden avanzar en la resolución de problemas públicos complejos, propios del contexto de cada país. Las PCTI pueden ser entendidas, de manera amplia, como aquellas acciones orientadas por los gobiernos para fomentar la competitividad y el bienestar social a través del uso intensivo del conocimiento, las cuales que pueden involucrar diversos dominios de política (e.g. educación, industria, medio ambiente, política social) (Kuhlmann, 2001; Kuhlmann & Edler, 2003; Chaminade & Edquist, Rationales for Public Policy Intervention in the Innovation Process: Systems of Innovation Approach, 2010; Fagerberg, 2017; Edler & Fagerberg, 2017).

Las PCTI, de otro lado, han venido posicionándose en Colombia, como lo demuestran múltiples hitos que han caracterizado la historia reciente del denominado ‘Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación’ (SNCTI). Por ejemplo, la entidad rectora de la PCTI a nivel nacional, Colciencias, adquirió en 2009 mayor jerarquía político-administrativa con su transformación en Departamento Administrativo, tras depender de una instancia intermedia en el Departamento Nacional de Planeación. En el mismo año, se creó uno de los principales instrumentos para la financiación pública de dichas actividades, como es el Fondo Francisco José de Caldas, asegurándose así una financiación más estable para el sector. En el año 2011 se definió la destinación del 10% de los ingresos de la nación por concepto de regalías para la CTI1 y, a principios del año 2019,

Juan Pablo Centeno MSc(c) Investigador Asistente Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales CIPE juan.centeno@uexternado.edu.co

el presidente Duque sancionó la ley que crea el Ministerio de CTI. Así, el ingreso de la CTI en la agenda pública se ha venido manifestando en su creciente inclusión dentro de los Planes de Desarrollo de los últimos gobiernos y, en la actualidad, cuenta con un título propio en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 del gobierno que inicia.2 Sin embargo, son varios los retos que persisten para el SNCTI colombiano, especialmente en comparación con los países de la región. (Correa-Restrepo, TejadaGómez, Cayón-Fallon, & OrdoñezMatamoros, 2014) El propósito del presente texto es repasar algunos de estos desafíos en materia de PCTI, que tendrá que enfrentar el gobierno nacional durante el cuatrienio 2018-2022 y cuyo énfasis se centra en tres retos: 1) el fortalecimiento de las capacidades del país en materia de CTI, 2) la gobernanza e implementación eficiente de la PCTI y 3) la adaptación de la política de CTI para contribuir a la construcción de paz.

Gonzalo Ordóñez Matamoros Director Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales CIPE gonzalo.ordonez@uexternado.edu.co

1. Ver más: CorreaRestrepo, TejadaGómez, Cayón-Fallon, & Ordoñez-Matamoros (2014, págs. 273-74) 2. Ver ‘Pacto por la Ciencia, la Tecnología y la Innovación: un sistema para construir el conocimiento de la Colombia del futuro’ (pp. 397-447) en ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia. Pacto por la equidad’. Disponible en: https://www.dnp. gov.co/Plan-Nacionalde-Desarrollo/ Paginas/Bases-delPlan-Nacional-deDesarrollo-2018-2022. aspx

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El propósito del presente texto es repasar algunos de estos desafíos en materia de PCTI, que tendrá que enfrentar el gobierno nacional durante el cuatrienio 2018-2022.

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1. Fortalecimiento de las capacidades y el desempeño del país en CTI A pesar de las distintas medidas adoptadas y de los hitos mencionados anteriormente, las capacidades nacionales en CTI siguen siendo bajas en comparación con los países de América Latina y, más aun, con los de la OCDE, al tiempo que existen amplias brechas entre las distintas regiones del país en la materia. En ese sentido, un primer reto para el gobierno es fortalecer las capacidades y el desempeño colombiano en materia de CTI, tanto a nivel nacional como regional. A nivel nacional, por ejemplo, se tiene que la capacidad de Colciencias como entidad rectora de la política es insuficiente para abordar los retos de su competencia. Según cifras del Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología (OCyT), el presupuesto de inversión de la entidad como proporción del Presupuesto General de inversión de la Nación cayó de 1,37% en 2010 a 0,88% en 2017 (2018, pág. 290). Si bien el presupuesto total de la entidad aumentó en un 6% de 2018 a 2019, en ese mismo período pasó de representar el 0,14% del PGN al 0,13%3, es decir, hubo un aumento del presupuesto en términos reales, pero una disminución en términos relativos. Asimismo, en comparación con otros países, Colombia presenta un importante

rezago en materia de CTI. Según cifras de la Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICYT)4, para el año 2016 el gasto en I+D con relación al PIB de Colombia fue de 0,27%, situándose por debajo del 0,67% promedio de América Latina y el Caribe (ALC). El mismo indicador, para el caso de actividades de ciencia y tecnología (ACTI), fue del 1% en promedio para ALC y del 0,69% para Colombia. Las capacidades del país, en materia de investigación, son también bastante inferiores frente al promedio latinoamericano, si se consideran los indicadores de número de investigadores por cada mil integrantes de la población económicamente activa (PEA) y del número de publicaciones en Scopus. En cuanto al primer indicador, el promedio de ACL es de 1,69 investigadores por cada mil integrantes de la PEA, mientras en Colombia es de 0,52 investigadores; en relación con el segundo indicador, Colombia produjo 126.184 publicaciones menos que el promedio de ACL. Por su parte, la CTI a nivel territorial se caracteriza por las marcadas brechas existentes entre los distintos departamentos, en materia de capacidades. Departamentos como Antioquia, Valle del Cauca, Santander y Bogotá, D.C. se caracterizan por contar con sistemas regionales de CTI en consolidación y con

3. Para el año 2019 el presupuesto de Colciencias es de $356 mil millones y el total del PGN es $258.997 mil millones. En 2018 estas cifras fueron de $337 mil millones y $235.553 mil millones, respectivamente.

4. Disponibles en http://www.ricyt.org/ indicadores

un desempeño destacable (Jiménez, Fernández de Lucio, & Menéndez, 2011; Arias, Arenas, Flórez, & Carrillo, 2013; Cote-Peña, Meneses-Amaya, Arenas-Morantes, & Caballero-Pérez, 2016), con una amplia diferencia frente a los demás. Muestra de lo anterior es que estas 4 regiones concentraban en 2016 el 70% de los grupos de investigación activos, el 57% de los investigadores reconocidos, el 77% de las revistas de investigación indexadas en Publindex, el 83% de las solicitudes aprobadas para incentivos tributarios, y el 76% de los proyectos aprobados por Colciencias, sobre el total nacional (Cotte, y otros, 2018).

Estos mismos departamentos se encuentran igualmente dentro del top 5 del Índice Departamental de Innovación 20185. Para remediar situaciones como estas, en 2011 se creó el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), del Sistema General de Regalías, con el propósito de fortalecer las capacidades6 de los departamentos mediante una distribución más equitativa de las rentas extractivas. Sin embargo, en muchos casos, la falta de capacidades limitó la inversión de dichos recursos o conllevó a su malversación7, esto consecuentemente sirvió como justificación para trasladar los recursos

un reto fundamental para el gobierno en materia de CTI, es el de adaptarse a las tendencias globales (marcadas por la denominada cuarta revolución industrial), fortaleciendo, al mismo tiempo, su visión y capacidades desde lo local.

5. Ver Índice Departamental de Innovación para Colombia (IDIC), 2018. Departamento Nacional de Planeación y Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología. Disponible en: https:// colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/ IndiceDepartamentalInnovacionColombia2018. pdf. 6. Ver artículo 29 de la Ley 1530 de 2012 ‘por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías’. 7. Ver informe de la Contraloría General de la República (2016): Evaluación del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación – SGR 2012-2015

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La CTI a nivel territorial se caracteriza por las marcadas brechas existentes entre los distintos departamentos, en materia de capacidadess.

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no invertidos a otras prioridades del gobierno (Centeno, 2019). 2. Gobernanza e implementación eficiente de la política de CTI A pesar de las transformaciones referidas de la entidad rectora de la política a nivel nacional, el SNCTI colombiano es un sistema sin cabezas visibles, en el cual Colciencias se enfrenta a la falta de capacidades, de recursos e, incluso, de gobernabilidad y legitimidad (Salazar & Fog, 2013). Sobre esto último, cabe resaltar que, durante el gobierno anterior, la entidad se caracterizó por su inestabilidad política al tener 8 directores en un período de 8 años. Entre tanto, el rol de otras entidades del orden nacional, en los sectores como el de educación y comercio exterior, desdibujan el papel de Colciencias debido a su menor peso político. Esta situación dificulta la gobernanza del SNCTI, prolongando el problema de las bajas capacidades en CTI del país y haciendo énfasis en los problemas, desde el centro del país, sin comprender las particularidades de las regiones, lo que a la larga afecta la implementación de las políticas públicas y el impacto del gasto público. Dicho escenario plantea la necesidad de un esquema de gobernanza que permita la

implementación eficiente y efectiva de la política de CTI, tanto a nivel nacional como territorial. Una aproximación, desde la noción de gobernanza, implica un diálogo constante entre teoría, práctica y política pública, al tiempo que describe el proceso de interacción entre actores (con sus intereses y recursos), reglas del juego, espacios de debate e instrumentos de política para la toma de decisiones vinculantes (Kuhlmann, 2007). Lo anterior requiere de mecanismos de coordinación y alineación entre la política pública y los retos propios a los que se enfrenta el país. Esta coordinación debe darse de manera horizontal entre la política de CTI y otras políticas, y de manera vertical entre la política de CTI, sus instrumentos y objetivos con los problemas públicos locales y la agenda de desarrollo del país. (Chaminade & Padilla-Pérez, 2017) Una ventana de oportunidad para lograr lo anterior es la entrada en funcionamiento del Ministerio de CTI8, con el cual se espera que el órgano rector de la política (bien sea Colciencias u otra instancia en discusión), cuente con mayor capacidad para orientar esta y proponer una visión estratégica de CTI a nivel nacional, que se articule con

8. Ver Ley 1951 de 2019 ‘por la cual crea el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y se dictan otras disposiciones’.

diversas nociones e iniciativas de CTI a nivel territorial. Ahora bien, la reglamentación e implementación de la nueva cartera gubernamental para la CTI no está libre de controversia. Dentro de su articulado, la ley que crea el Ministerio de CTI (y que debe ser instrumentada al finalizar el presente año) estipula que a este ‘corresponderá’ el presupuesto del FCTI, y que dicho presupuesto estará «estrictamente dirigido a investigación y competitividad originados en los programas de investigación docentes de postgrado de las universidades colombianas y el sistema de investigación acreditado»9. Esta disposición genera varios interrogantes: en primer lugar, la Constitución Política establece que los recursos de regalías, como los del FCTI, son transferencias de la nación a las entidades territoriales, siendo estas últimas quienes deciden sobre el destino de dichos recursos siempre y cuando se trate de proyectos de inversión. En ese sentido, el texto del articulado, descrito arriba, contradice en cierto sentido a la Constitución, en tanto atribuye a un ente gubernamental del orden nacional –Ministerio de CTI– el manejo de dichos recursos, sin dar mayor claridad sobre el término ‘corresponderá’. En segundo lugar, el artículo en cuestión sugiere

una destinación específica a dichos recursos y los ata a programas y actores en particular, yendo en contravía de lo dispuesto en la reciente reforma al FCTI,10 en la que se alude a una definición más amplia de ‘actor del SNCTI’, con el propósito de facilitar la participación de otros actores, distintos a las gobernaciones y las universidades, en el proceso de ejecución de los recursos de regalías para CTI. Asimismo, al definir una destinación sectorial, de manera ‘estricta’ y limitada, se dejan por fuera las demás tipologías de proyectos financiables con el FCTI y definidas en documentos de política elaborados por Colciencias11. Lo anterior trae a colación el reto de implementar la reciente y previamente mencionada reforma realizada al FCTI, según la cual los proyectos se definirán por convocatorias públicas abiertas y competitivas y solo actores del SNCTI presentarán y, así mismo, ejecutarán dichos proyectos12. Una mirada a las normas que reglamentan dicha reforma13 sugiere que se trata de una apertura del SNCTI, para que una mayor diversidad de actores concurra a la ejecución de proyectos de CTI a nivel regional, siendo esto un aspecto positivo para el avance de la gobernanza del sistema, en el que distintos actores participen en

10. Ver Decreto 1467 de 2018 por el cual se adiciona y modifica el Decreto 1082 de 2015 con el objeto de reglamentar la Ley 1923 de 2018 y se dictan otras disposiciones. 11. Ver Guía Sectorial de Programas y Proyectos de Ciencia, Tecnología e Innovación - 2015 12. Estos cambios fueron realizados en vista de los múltiples problemas que presentó el FCTI en sus primeros 6 años de funcionamiento y que tienen que ver con ineficiencias generadas por el esquema de presentación y aprobación de proyectos, así como por las débiles capacidades de las entidades territoriales en materia de CTI (Centeno, 2019; Reyes, 2019; Contraloría General de la República, 2016). 13. Ver Acto Legislativo 04 de 2017, Ley 1923 de 2018 y Decreto 1467 de 2018.

9. Ver artículo 4 de la Ley 1951 de 2019.

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14. Esta instancia, conformada por 43 expertos nacionales e internacionales para que un período de 10 meses formule recomendaciones al gobierno en relación con el avance de la educación y la ciencia conducentes al desarrollo del país, es la segunda versión de este tipo de mecanismo ad hoc. La primera Misión de Sabios fue aquella de la década de 1990, integrada por 10 comisionados y cuyo resultado fue el informe ‘Colombia: al filo de la oportunidad’ (1995). La nueva Misión de Sabios será liderada por la Vicepresidencia de la República y adelantará su encargo en torno a los siguientes ejes temáticos: Tecnologías Convergentes e Industrias 4.0; Energía Sostenible; Biotecnología, Medio Ambiente y Bioeconomía; Ciencias Sociales, Desarrollo Humano y Equidad; Océanos y Recursos Hidrobiológicos; Ciencias de la Vida y la Salud; Industrias Creativas y Culturales; y Ciencias Básicas y del Espacio.

la traducción de necesidades locales a proyectos de inversión. Asimismo, se trata de una oportunidad para fortalecer el vínculo nación-territorio, a través de un esquema en el que las iniciativas locales y la visión de la política nacional deben estar alineadas para optimizar las inversiones, lo que requiere, a su vez, de mayor sensibilidad del nivel nacional por los retos de los territorios. Lo anterior coincide con el reciente relanzamiento de la Misión de Sabios14, que si bien genera expectativa entre la comunidad científica por poner el tema en la agenda, hace falta que su dictamen sea acogido por el gobierno y se traduzca en el necesario cambio estructural que requiere la educación y la ciencia del país. Finalmente, un reto fundamental para el gobierno en materia de CTI, es el de adaptarse a las tendencias globales (marcadas por la denominada cuarta revolución industrial), fortaleciendo, al mismo tiempo, su visión y capacidades desde lo local, tratándose de un reto que implica dos agendas que se refuerzan o pueden competir. 3. Adaptación de la política de CTI para contribuir a la construcción de paz Finalmente, un reto para el gobierno es el diseño e implementación

de una política de CTI responsiva, que aborde los problemas sociales, económicos y ambientales, causa y consecuencia de años de violencia y conflicto (Ordóñez-Matamoros, Centeno, Arond, Jaime, & Arias, 2018), y acordes con las necesidades y potencialidades de la mayor parte del país. Una política de CTI ‘relevante’, en ese sentido, debe fomentar la creatividad y emprendimiento local, ser sensible a las visiones y saberes propios de las comunidades en los territorios (Kuhlman & Ordóñez-Matamoros, 2017), los cuales, si bien pueden estar por fuera de lo que se entiende por ‘conocimiento científico’ tradicional, tienen un gran potencial de aporte a la solución de problemas y necesidades locales; y aprovechar la riqueza y diversidad de las regiones según sus especialidades y vocaciones territoriales, propendiéndose así por la inclusión social, geográfica y sectorial (OCDE, 2015) y la reducción de brechas entre regiones. En este sentido, la experiencia de otras naciones en la transición hacia la paz, la inclusión y el desarrollo como la de Sudáfrica a inicios de la década de 1990, sugiere que uno de los principales retos para los sistemas nacionales de CTI, en países azotados por décadas de conflicto social y la pobreza, tiene que ver con el

empoderamiento del capital humano y con atender las necesidades que aquejan a la mayoría para reducir la desigualdad entre regiones; problemas enfrentados por ejemplo por el sistema de CTI sudafricano, como consecuencia de la economía del apartheid. (Scerri, 2013) En tal sentido, se hace necesario preparar y orientar la política de CTI para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Un importante avance en ese sentido tiene que ver con la formulación del Libro Verde 2030 por parte de Colciencias, en el que se definen los lineamientos de una política de CTI transformativa, orientada al cambio socio-técnico y la solución de problemas sociales y ambientales. No obstante, si bien las metas e indicadores definidos en el documento Conpes para los ODS,15 miden el avance de la CTI en términos de inversión en I+D y de patentes emitidas, ello no necesariamente da cuenta del aporte de la CTI al logro de la Agenda 2030 (Centeno, 2019). Más complejo aun es el hecho de que pocas señales de interés ha dado el actual gobierno por este nuevo enfoque de política, lo que pone en riesgo su implementación.

Un reto para el gobierno es el diseño e implementación de una política de CTI responsiva, que aborde los problemas sociales, económicos y ambientales, causa y consecuencia de años de violencia y conflicto.

4. Conclusiones Colombia ha venido experimentando un paulatino avance en materia

15. Documento Conpes 3918 de 15 de marzo de 2018. Estrategia para la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Colombia.

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de ciencia, tecnología e innovación durante los últimos años. Parte de ello, gracias a importantes cambios en materia de políticas públicas y en términos de capacidades endógenas. La cifra de investigadores y de producción científica en el país

ha venido mejorando, lo que explica el hecho de que Colombia ocupe hoy el puesto 63 de 126 países en el Global Innovation Index 2018, subiendo dos puestos por encima de la misma medición realizada el año anterior. Sin embargo, los retos superan los logros si se comparan con países de niveles de desarrollo más acelerado que el nuestro. Si se quiere mantener dicha tendencia, es necesario que el nuevo gobierno aborde los distintos retos que persisten en relación con la CTI. Este artículo hace énfasis en tres de los múltiples retos que enfrentará el presidente Duque para el cuatrienio 2018-2022 y que tienen que ver con 1) el fortalecimiento de las capacidades del país en materia de CTI a nivel nacional y territorial, 2) la gobernanza e implementación eficiente de la PCTI y de los recientes cambios introducidos en el SNCTI y 3) la adaptación de la política de CTI para contribuir a la construcción de paz y la inclusión social. Ahora bien, el abordaje de estos retos resulta una tarea imperativa para el gobierno si se espera avanzar hacia una sociedad y economía basadas en el conocimiento en Colombia, y de esa manera insertarse en una espiral dinámica en pro del desarrollo.

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Leonardo Garavito González Docente investigador Facultad de Administración de Empresas Turísticas y Hoteleras leonardo.gonzalez@uexternado.edu.co

¿El nuevo petróleo? Desafíos actuales para el desarrollo turístico en Colombia El sector turístico en Colombia tiende a consolidarse como una de las principales actividades económicas del país.

El siguiente texto ofrece una reflexión sobre los principales retos que enfrenta el país en relación con su desarrollo turístico. En este sentido, señala un importante desbalance entre los avances concretos del sector turístico, en términos del dinamismo que ha evidenciado este sector en las décadas recientes y en contraste con la precariedad que evidencia su marco normativo y de gestión. Lo anterior, se argumenta a la luz una serie de conceptos claves para el análisis del desarrollo

turístico y algunos resultados empíricos de una reciente investigación denominada Visión 2030 del Turismo en Colombia. (Universidad Externado & COTELCO, 2018) De acuerdo con los indicadores oficiales a nivel nacional, el sector turístico en Colombia tiende a consolidarse como una de las principales actividades económicas del país. Esto, tras un crecimiento sostenido desde comienzos del siglo XXI. No obstante, cabe preguntar si esta tendencia es sostenible a futuro ¿Es posible que el sector turístico se consolide como un motor de desarrollo para el país? ¿Cuáles serían sus alcances y sus límites? Al respecto, se presentan algunas evidencias estadísticas y reflexiones conceptuales con el objetivo de enriquecer el debate en relación con el rol y alcance del turismo como una posible alternativa para el desarrollo sostenible presente y futuro del país. En primer lugar, se presenta una selección de indicadores oficiales a nivel nacional según el Centro de

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Información Turística de Colombia (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2019) y donde: • Los ingresos nacionales relacionados con las exportaciones de servicios de la cuenta de «viajes y transporte de pasajeros» aumentan más de 510% entre 2003 y 2018. • La cantidad de prestadores de servicios turísticos crece 390% de 2005 a 2017. • El número de habitaciones de uso turístico asciende más de 369% desde 2005 hasta 2017. • El conjunto de visitantes extranjeros no residentes al país se amplía 239% entre 2010 y 2018. Antes de finalizar la segunda década del siglo XXI, el turismo en Colombia se ha expandido entre 3 y 5 veces, en comparación con su tamaño a finales del siglo XX. En contraste con otros productos, desde 2001, los ingresos de divisas por turismo superan a los del café y a los de cualquier otro producto agropecuario. De hecho, el único sector que aventaja al turismo en generación de divisas es el extractivista, en particular, de carbón y petróleo (Garavito & Ochoa, 2016).

Sin embargo, el crecimiento del sector turístico no se corresponde necesariamente con un desarrollo proporcional, en términos de políticas públicas, normatividad, inversión, planificación y gestión. En este sentido, se plantea la hipótesis de que el desarrollo turístico en Colombia ha sido el resultado de un proceso espontáneo, no deliberado, ni planificado, estimulado principalmente por factores externos. Al respecto, se identifica un elemento clave, asociado con la mejora en la situación de seguridad relativa y percibida del país, derivada del proceso y el acuerdo de paz, desarrollado durante el gobierno del expresidente Santos. En consecuencia, diversas naciones como Australia, Canadá, Estados Unidos, Francia y el Reino Unido, entre otras, han mejorado las calificaciones de riesgo de viaje turístico otorgadas a Colombia. Por ejemplo, según la página electrónica de Lonely Planet (2019) si se evitan las zonas más peligrosas Colombia, el país «no debería ofrecer más que buenos momentos». Así las cosas, es evidente que una parte significativa del crecimiento turístico no se origina por una iniciativa interna o planificada, sino como un efecto secundario

jalonado desde fuera de las fronteras del país. En segundo lugar, en cuanto a las reflexiones conceptuales, vale la pena revisar los principales aportes académicos que inspiran y moldean la planificación y el desarrollo turístico a escala global. Esto, con el fin de tener un punto de referencia más amplio para observar el caso colombiano. En este sentido, tres referentes son fundamentales: la competitividad, la sostenibilidad y la gobernanza. No obstante, más que unas definiciones aisladas de cada uno, se plantea que la planificación turística requiere que estos referentes sean entendidos como un sistema interconectado y complementario. De forma seguida, se explica por qué la comprensión y aplicación efectiva de cualquiera de éstos requiere y depende de los otros. Para comenzar, la competitividad surge como una perspectiva dominante para la planificación de los destinos turísticos, desde la segunda mitad del siglo XX. En efecto, esta señala la importancia del contexto en donde se despliegan las actividades turísticas (Velasco, 2010). En otras palabras, resalta que las dinámicas y las condiciones del entorno son fundamentales para el éxito económico de cualquier

Diversas naciones como Australia, Canadá, Estados Unidos, Francia y el Reino Unido, entre otras, han mejorado las calificaciones de riesgo de viaje turístico otorgadas a Colombia. 80

desarrollo turístico. Por ejemplo, el World Economic Forum (2010) plantea tres factores que sintetizan los elementos más relevantes para mejorar la competitividad: el ambiente macroeconómico, la calidad de las instituciones públicas y la situación tecnológica de un país. La definición clásica sobre la competitividad en turismo se refiere a la capacidad de los destinos para mantener su posición en el mercado y para mejorarlo a través del tiempo. Al poner en primer plano al destino turístico, se relativiza la creencia en que el desarrollo turístico depende del esfuerzo individual de unas personas, empresas o instituciones aisladas ente sí. En contraste, propone que la competitividad depende de unos procesos colectivos que requieren de niveles crecientes de organización, confianza y cooperación entre los diversos actores involucrados en cada destino. En tal sentido, se llega fácilmente al concepto de sostenibilidad ya que, según Ritchie & Crouch (2003), la competitividad de un destino que no sea sostenible es, en el mejor de los casos, efímera e incluso, ilusoria. En efecto, la sostenibilidad demanda una atención especial a tres puntos: la conservación ambiental, la eficiencia económica y la equidad

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social. Es decir que, en un caso hipotético, a pesar de un logro significativo en la eficiencia económica, sin un desarrollo consecuente de la conservación ambiental y la equidad social, es muy probable que dichas ganancias no sean más que fugaces y superficiales. Según lo anterior, se revela un vínculo de necesidad entre la sostenibilidad y la competitividad turística. En otras palabras, sin sostenibilidad no hay competitividad a largo plazo, ni responsabilidad frente a los riesgos y efectos indeseados ambientales o sociales, derivados del turismo. No obstante, ¿cuál sería la mejor manera para lograr la competitividad turística en un marco de respeto a la sostenibilidad? En general, los procesos de desarrollo turístico involucran una multiplicidad de actores públicos, privados y comunitarios. Los modelos clásicos de gobierno, donde la toma de decisiones se impone desde arriba hacia abajo, o se despliega desde el centro hacia las periferias, pueden ser muy ineficientes y generar más conflictos que soluciones. Ante este reto emerge el concepto de la gobernanza turística. De forma amplia, la gobernanza se relaciona con la formación de redes de actores públicos, privados y comunitarios, por medio

de las cuales se trabaja y se toman decisiones basadas en el consenso y la colaboración. (Kooiman, 2004; Mayntz, 2000) Para la aplicación de la gobernanza en el campo del turismo es fundamental incluir el tema de la calidad de vida de la población residente en los destinos. Esto implica que las iniciativas turísticas, difícilmente serán competitivas y sostenibles a largo plazo sin contar, por una parte, con la participación de las poblaciones receptoras y, por otra parte, si los proyectos turísticos no generan una mejora concreta en su calidad de vida (Barbini, y otros, 2011; Fernández, Villar, Mercado, & Bascarán, 2014). Esto significa que los actores más relevantes en los sistemas turísticos dejan de ser los grandes capitales y ahora, serían los habitantes locales. Es decir, que las poblaciones receptoras se convierten en los garantes de la sostenibilidad, la competitividad y, en general, del éxito de los desarrollos turísticos. En suma, desde una perspectiva académica, se resalta la interdependencia entre la competitividad, la sostenibilidad y la gobernanza, aplicados a la planificación y el desarrollo turístico. Esta idea no es un reto menor, ni meramente conceptual, pues si la apuesta del gobierno

actual es que el turismo sea un sector jalonador del desarrollo de Colombia, a mediano y largo plazo, esto es algo que no se debería ignorar, dado el rol de liderazgo y la responsabilidad social y ambiental de los actores y autoridades gubernamentales. Ahora bien, regresando a la actualidad del turismo en el país, a partir de un estudio reciente llamado Visión 2030 del Turismo en Colombia (Universidad Externado & COTELCO, 2018), se identificaron algunos resultados adicionales y relevantes para esta discusión: primero, desde finales del siglo XX, la política turística del país se ha enmarcado en una perspectiva de competitividad, donde la sostenibilidad ha tenido un aporte secundario y el enfoque de gobernanza, brilla por su ausencia. Por lo tanto, es fundamental fortalecer un abordaje del turismo no solo desde la competitividad, que permitan asegurar un impacto social positivo, un desarrollo ambientalmente responsable, y un modelo participativo de gobernanza turística. Segundo, de acuerdo con un diagnóstico sintético del turismo, a través de 13 factores clave, calificados en una escala de uno a cinco, se encontró que: • Ninguno alcanza una calificación destacada, es decir,

de cuatro o cinco (equivalente «buena» o «muy buena»). • Siete de ellos son clasificados en nivel tres («regular»), estos son: recursos naturales, patrimonio histórico y cultural, infraestructura, conectividad y accesibilidad, marketing y promoción, recursos humanos, y cooperación entre actores. • Seis factores se ubican en el nivel dos («malo»), a saber: sistemas de información del destino, calidad en el servicio, seguridad, cultura turística y participación comunitaria, crecimiento económico y desarrollo para la comunidad y el destino, y sostenibilidad. • Ninguno de los factores recibió una calificación de uno o «muy malo». Lo anterior indica que el estado de los factores claves para el desarrollo turístico en Colombia es regular» en los mejores de los casos y «malo», en el resto. En particular, se evidencia la necesidad de un proceso de articulación transversal del turismo con otros sectores; así como un fortalecimiento y coordinación por medio de redes de actores públicos, privados y comunitarios a

Se revela un vínculo de necesidad entre la sostenibilidad y la competitividad turística. 83

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El gobierno actual enfrenta, entre otros, el reto fundamental de trabajar, de manera concertada, con los diferentes actores públicos, privados y comunitarios, en los diversos niveles territoriales.

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nivel local, regional y nacional. En suma, esto implicaría reorientar políticas públicas de turismo, las cuales se han caracterizado por promover un esquema de arriba hacia abajo y del centro hacia la periferia, con débiles procesos de participación. En este sentido, el enfoque de gobernanza reaparece como un campo de trabajo fundamental. Tercero, en el marco de este mismo proyecto (Universidad Externado & COTELCO, 2018) según un ejercicio de que incluyó 173 entrevistas a informantes claves del sector, las problemáticas más relevantes del turismo, tanto a escala nacional como regional, incluyen: 1) la falta de voluntad política para priorizar el turismo como una estrategia de desarrollo; 2) la ineficiencia de las autoridades de control para evitar la competencia desleal; y 3) la desarticulación entre los actores públicos y privados. En este sentido, se destaca que el gobierno central es percibido «en deuda» con el sector turístico en general, en cuanto a sus responsabilidades como garante del orden legal y facilitador de los procesos y condiciones fundamentales para esl desarrollo turístico (como por ejemplo la falta de infraestructura básica y especializada).

El gobierno actual enfrenta, entre otros, el reto fundamental de trabajar, de manera concertada, con los diferentes actores públicos, privados y comunitarios, en los diversos niveles territoriales. Para ello, sería necesario construir políticas turísticas, de manera consensuada, formulando líneas estratégicas que articulen diversas soluciones, según las necesidades particulares de los territorios con vocación turística. A partir de esto, la pregunta principal sería ¿cómo lograr que el turismo aporte a la reducción de la inequidad social y al mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores de las zonas más ricas en biodiversidad ambiental y cultural del país, que al mismo tiempo presentan los mayores niveles de pobreza? De ignorar lo anterior, y a pesar de que el turismo en Colombia continúe su desarrollo, estimulado por factores externos y no planificados, es posible que muy pronto emerjan escenarios insostenibles y, por lo tanto, improbable que este sector turismo se consolide como un motor para el desarrollo sostenible del país y sus regiones durante el actual gobierno o en el futuro más cercano.

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Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. (28 de 01 de 2019). Centro de Información Turística de Colombia. Obtenido de Centro de Información Turística de Colombia: http:// www.citur.gov.co/estadisticas Ritchie, J. B., & Crouch, G. (2003). The Competitive Destination. A Sustainable Tourism Perspective. Cambridge: CAB International. Universidad Externado de Colombia y COTELCO. (2018). Resumen ejecutivo - Visión 2030 del turismo en Colombia. [En línea] Disponible en: https://www.cotelco.org/ Publicaciones Velasco, M. (2010). Gobernanza del turismo: retos y estrategias de las redes de destinos turísticos. Madrid: CES Felipe II. Universidad Complutence World Economic Forum. (2010). The Global Competitiveness Report 2010-2011. Geneva: World Economic Forum.

Kooiman, J. (2004). Gobernar en gobernanza. Revista Instituciones y Desarrollo (16), 171-194. Lonely Planet. (23 de enero de 2019). Colombia Safety. Obtenido de Colombia Safety: https://www.lonelyplanet.com/ colombia/safety Mayntz, R. (2000). Nuevos desafíos de la teoría de governace. Instituciones y desarrollo (7), 35-54.

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El pacto por la equidad obliga a redistribuir la riqueza

A partir del año 2014 se puede observar cómo la pendiente de la tendencia es cada vez menor e incluso, en el año 2016, hay un leve repunte de la pobreza. Al establecer el pacto por la equidad como elemento central de su gobierno, el principal desafío que enfrenta el presidente Iván Duque es la redistribución del ingreso y la riqueza. No es posible nivelar la cancha y garantizar igualdad de oportunidades, de manera sostenible, sin tener presente la concentración de la riqueza y los mecanismos para distribuirla. Los objetivos de equidad del gobierno no son alcanzables sin un análisis sensato de las fuentes de financiamiento de las políticas sociales que se pretenden llevar a cabo. Hablar de equidad, sin tocar el tema distributivo, es desconocer la naturaleza misma del problema. Si no se discute con transparencia que los recursos son insuficientes, la tendencia de reducción de la pobreza que se vio en los últimos 15

Jorge Iván González Docente Investigador Facultad de Economía jorge.gonzalez@uexternado.edu.co Federico Corredor Carvajal Docente Investigador Facultad de Economía federico.corredor@uexternado.edu.co

El Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 se propone sacar a 1,9 billones de personas de la pobreza monetaria y a 1,5 billones de la pobreza monetaria extrema.

años puede revertirse y, de hecho, ya se percibe un estancamiento. Para lograr las dos formas de inclusión (social y productiva) que propone el Plan es indispensable aumentar el gasto público y, por tanto, es necesario aumentar el recaudo. De otro modo, sin este proceso de redistribución de la riqueza, el pacto por la equidad será un fracaso. La pobreza en Colombia se ha venido reduciendo. Al margen de

las enormes diferencias que existen entre la zona urbana y la zona rural, puede apreciarse en las gráficas 1 y 2 que la pobreza monetaria pasó de 49,7% en al año 2002 a un 26,9% en el año 2017. Así mismo, la pobreza monetaria extrema se redujo de un 17,7% a un 7,4%. Sin embargo, en los últimos dos años, la reducción avanza a un ritmo cada vez más lento. A partir del año 2014 se puede observar

Incidencia de la pobreza monetaria (porcentaje), según dominios. Total Nacional 2002-2017 70

50 40 30

61,7

56,8 58,3 56,4 49,7 48,0 47,4 45,0

56,6

53,7

49,7

42,0 40,3 37,2

46,1 46,8

42,8 41,4 40,3 38,6

36,0 34,1 32,7 30,6 28,5 37,4 36,0 27,8 28,0 26,9 33,3 30,3 28,4 26,9 24,6 24,1 24,9 24,2

45,5 44,9 43,7 41,1

20 10

Total Nacional Cabeceras Centros poblados y rural disperso

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2003

2004

0 2002

PORCENTAJE (%)

AÑO

FUENTE: DANE (BOLETÍN TÉCNICO MARZO 22 DE 2018)

cómo la pendiente de la tendencia es cada vez menor e incluso, en el año 2016, hay un leve repunte de la pobreza. Este comportamiento se explica por diversas razones. Unas están relacionadas con el ciclo económico. Otras son variables que no controla el gobierno,

como la caída de los precios del petróleo en el 2014, o el aumento de los precios de los alimentos. Si éstos son importados, el precio sube con la devaluación del peso. Claro que debe agregarse que el costo de los alimentos también puede subir por fenómenos climáticos.

Incidencia de la pobreza monetaria extrema (porcentaje), según grandes dominios. Total Nacional 2002-2017. 33,1

28,6

17,7

15 10 5

16,4

15,7 14,8 13,8

12,2 11,2 10,0 9,1

14,4

11,2 9,9

12,3 8,3

19,1 18,0 18,0 18,1

10,6 10,4 9,1

2010

2009

2007

2008

2006

2005

2004

2003

2002

En estas condiciones, el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 se propone sacar a 1,9 billones de personas de la pobreza monetaria y a 1,5 billones de la pobreza monetaria extrema. Estos propósitos son loables, pero requieren de un esfuerzo fiscal enorme. El gobierno no se atreve a reconocer que para lograr estos propósitos tiene que incrementar el gasto. Incluso se habla poco sobre las posibles fuentes de ingreso. Además, que el 33% del presupuesto del Plan Nacional de Desarrollo provenga del sector privado pone una alerta sobre los

7,9

8,5

7,4

7,0

6,6

6,0

5,1

4,9 5,6

5,0

Total Nacional Cabeceras Centros poblados y rural disperso

8,1

15,4

2017

22,1 22,8

2016

25,0

2015

27,8

2014

30 PORCENTAJE (%)

32,6 29,0 29,1

2013

2012

En el mundo hay un acuerdo explícito en la necesidad de reducir la desigualdad para cumplir las metas de desarrollo social e, incluso, para no comprometer la dinámica del crecimiento.

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2011

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AÑO

FUENTE: DANE (BOLETÍN TÉCNICO MARZO 22 DE 2018)

mecanismos de financiación de las metas establecidas en el documento. Aunque es cierto que las políticas sociales deban conectarse con la dinámica del mercado, pero el sector privado responde a la lógica de los incentivos monetarios derivados de las ganancias, y no a las metas de política social del gobierno. Esta es la realidad sobre la cual las comisiones de expertos, en materia tributaria y de gasto, llamaron la atención. Por un lado, el gasto no solamente hay que hacerlo más eficiente, sino que hay que gastar más (Bernal et al., 2018). Y por el

otro, hay que aumentar el recaudo para cumplir con las metas de crecimiento y desarrollo que tiene el país (Bonilla, 2015). Como se observa en la gráfica 3, la presión fiscal (ingresos tributarios como porcentaje del PIB) en Colombia, es de 18,8% en comparación con el promedio de los países de la OECD, que alcanza un 34,2%. En el informe sobre

las perspectivas económicas para América Latina 2019, la OECD llama la atención sobre el desafío que representa actualmente impedir que la pobreza se dispare de nuevo en la región. Insisten en la necesidad de aumentar los bajos niveles de recaudo, producto de la trampa institucional que se ha instaurado. (OECD, 2019)

Ingresos tributarios totales como % del PIB en los países ALC, 2017 40,6

CUBA

34,2

PROMEDIO OCDE

32,3

BRASIL

31,8

BARBADOS

30,9

URUGUAY

30,3

ARGENTINA

28,2 27,3

BELICE JAMAICA

26,2

GUYANA

24,1

COSTA RICA BOLIVIA

23,9

NICARAGUA

23,8

HONDURAS

22,8

PROMEDIO ALC

22,8 22,2

TRINIDAD Y TOBAGO

20,4

EL SALVADOR

20,2

CHILE

19,9 18,8

ECUADOR COLOMBIA

17,9

BAHAMAS

16,2

MÉXICO

15,3

PERÚ

14,7

PANAMÁ REPÚBLICA DOMINICANA

13,9

PARAGUAY

13,8 12,4

GUATEMALA

PORCENTAJE (%)

FUENTE: OECD/CEPAL/CIAT/BID (2019)

El esquema impositivo no provee los incentivos adecuados para favorecer la demanda efectiva, ya que la tributación recae sobre la clase media y las exenciones se concentran en

los sectores de mayores ingresos. En Colombia se pagan pocos impuestos y lo hacen muy pocos ciudadanos (Espitia, et al., 2017). Es imperante llevar a cabo una reforma tributaria

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genuinamente estructural, integral y progresiva (González y Corredor, 2016) si se quiere cumplir con las metas propuestas en reducción de la pobreza. De esta manera, la concentración del ingreso y la riqueza son entonces el tema crucial en la discusión sobre equidad. El DANE reporta un coeficiente de Gini de ingresos de 0,508 para el 2017, que es extremadamente elevado, a pesar de ser uno de los más bajos de los últimos años. No obstante, como se puede apreciar

en la gráfica 4, la reducción observada del Gini no se explica por el papel redistributivo que debería cumplir la política fiscal. La distancia entre el Gini del ingreso inicial y el del ingreso disponible (después de impuestos y subsidios) no se altera de manera significativa durante los años analizados. Según esto, Colombia mueve el Gini máximo 3 puntos porcentuales mientras que algunos países de la OECD lo hacen entre 13 y 25 puntos (ver gráfica 5).

Gini en Colombia antes y después de impuestos y transferencias 57 54 51 48 45 2000

2005

2010

2015

AÑO NOTA: LAS LÍNEAS CONTINUAS INDICAN LA ESTIMACIÓN PROMEDIO, LAS REGIONES SOMBREADAS INDICAN LOS INTERVALOS DE INCERTIDUMBRE ASOCIADOS DEL 95%.

Colombia Gini Index, Ingreso disponible

FUENTE: SOLT, FREDERICK. 2019.

Gini Index, Ingresos del mercado

El papel de la redistribución en la reducción de la desigualdad en el ingreso de Mercado 0,60

COEFICIENTE DE GINI ANTES Y DESPUÉS DE IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS

0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30

SVN DNK ISL CZE SVK NOR FIN BEL SWE LUX CHE NLD AUT KOR HUN DEU POL FRA AUS NZL OCDE IRL CAN EST ITA JPN PRT GRC GBR ESP ISR USA TUR MEX CHL COL

0,25 0,20

Desigualdad de los ingresos de mercado Desigualdad de los ingresos disponibles

FUENTE: OCDE INCOME DISTRIBUTION DATABASE Y OCDE (2016)

Esta realidad resulta aún más desconcertante cuando se corrige el Gini con información tributaria de los segmentos más ricos de la población, los cuales lo subirían aproximadamente 4 puntos porcentuales, como se observa en la

gráfica 6. Del mismo modo, la preocupación crece cuando se tienen en cuenta elementos de la riqueza como la posesión de la tierra, en dónde cálculos conservadores estiman un Gini de 0,88. (A. Guereña y Burgos, 2016)

Gini y Gini corregido con datos tributarios para Colombia 0,63 0,61 0,59 0,57 0,55 0,53 0,51

2008

2009

2010

2011

AÑO

FUENTE: JIMÉNEZ (2015)

En el mundo hay un acuerdo explícito en la necesidad de reducir la desigualdad para cumplir las metas de desarrollo social e, incluso, para no comprometer la dinámica del crecimiento. Entidades multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (Dabla-Norris, et al., 2015), la OECD (Cingano, 2014) y la CEPAL (Jiménez, 2015) coinciden en ésta recomendación y resaltan la tributación como

la herramienta para combatir la concentración del ingreso y la riqueza. Colombia aún tiene mucho margen para combatir la desigualdad con impuestos. Como se observa en la gráfica 7, en Colombia el impuesto de renta no alcanza a reducir el coeficiente de Gini en 2 puntos porcentuales, mientras que en la Unión Europea el impuesto de renta baja el Gini en al menos 12 puntos.

PORCENTAJE DE LA REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD DE INGRESOS BRUTOS

Reducción del coeficiente de Gini debido al impuesto sobre la ren 14 12 10 8 6 4 2 0

PRY BOL GTM RDO VEN COL HND ECU 2013-14 2004-07

CRI

NIC PRE PAN CHL BRA SLV URY ARG MEX

AL-18 UE-26

FUENTE: OECD (2018)

Ultim�tum

El poder de ciertos grupos de interés puede minar las iniciativas que tenga el gobierno en materia distributiva.

Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque

En síntesis, si el gobierno del presidente Iván Duque desea, de manera sincera, comprometerse con la equidad como bandera de su gobierno, el principal desafío que enfrenta es la concentración del ingreso y la riqueza. No será posible, en este sentido, cumplir las metas en reducción de la pobreza y avanzar hacia la equidad de oportunidades si no aumenta el recaudo y se graban los sectores de mayores ingresos. Dado el conflicto que puede suscitar la promoción de una política verdaderamente redistributiva, la pugna en el Congreso no va a ser sencilla y la opinión pública tampoco se mostrará de su parte. Ahora bien, algunas de las decisiones políticas del gobierno indican que su apuesta no es por la corrección de la desigualdad. Incluso, los nombramientos en la Unidad de Restitución de Tierras y en la Agencia Nacional de Tierras, dejan entrever la economía política que se estructura en el manejo del tema de tierras. El poder de ciertos grupos de interés puede minar las iniciativas que tenga el gobierno en materia distributiva. Queda entonces un enorme interrogante frente a si Iván Duque cumplirá el pacto por la equidad en su política de gobierno.

Referencias Bernal, R. et al. (2018) Informe final de la Comisión de gasto e inversión pública. Fedesarrollo, Bogotá, D.C. Bonilla, R., Córdoba, R., et al. (2015) Informe final de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria. Fedesarrollo, Bogotá, D.C. Cingano, F. 2014. T.rends in Income Inequality and its Impact on Economic Growth, En: OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 163, OECD Publishing.

Dabla-Norris, M. E. et al, (2015). Causes and consequences of income inequality: A global perspective. International Monetary Fund. DANE (Marzo de 2018) Boletín Técnico. Indicador de seguimiento a la economía. Recuperado de: https://www.dane.gov.co/ files/investigaciones/boletines/pib/bol_ISE_ mar2018.pdf Espitia, J. et al. (2017). Sobre la reforma tributaria estructural que se requiere en Colombia, reflexiones y propuestas. Revista de Economía Institucional, 19(36), 149-174. González, J. I., & Corredor, F. (2016). La Reforma Tributaria no es Estructural, ni Integral ni Progresiva. En: Revista de Economía Institucional, 18(14), 173-200. Guereña, A., y Burgos, S. (2016). Desterrados: Tierra, poder y desigualdad en América Latina. Oxfam. Recuperado de: http:// policy-practice.oxfam.org.uk/publications/ desterrados-tierra-poder-y-desigualdaden-amrica-latina-620158. Jiménez, J. P. (2015). Desigualdad, concentración del ingreso y tributación sobre las altas rentas en América Latina. CEPAL. OECD (2018) Estadísticas tributarias de América Latina y el Caribe 2018. Recuperado de: https://www.oecd-ilibrary.org/taxation/ revenue-statistics-in-latin-america-andthe-caribbean-2018_rev_lat_car-2018-enfr?mlang=fr OECD (2019) Perspectivas Económicas de América Latina 2019: Desarrollo en Transición. Obtenido de http://www.oecd.org/dev/ americas/Overview_SP-Leo-2019.pdf. Solt, Frederick (2019) Measuring Income Inequality Across Countries and Over Time: The Standardized World Income Inequality Database. SWIID Version 8.0, February 2019. Recuperado de: https://fsolt.org/swiid/

Ultim�tum

Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque

Andrés Macías Tolosa Docente investigador Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales hector.macias@uexternado.edu.co

Desafíos del gobierno Duque en materia de seguridad y convivencia ciudadana La llegada de Iván Duque Márquez a la presidencia de Colombia, el pasado 7 de agosto de 2018, generó una gran expectativa en torno al rumbo que su administración le daría a los principales temas de la agenda pública del país. Uno de esos temas tiene que ver con la seguridad y la convivencia ciudadana y, en ese sentido, este artículo busca resaltar los principales retos y desafíos que el presidente Duque deberá enfrentar sobre la materia. El panorama, en materia de seguridad y convivencia ciudadana que recibió la administración de Iván Duque, en agosto de 2018, no era nada fácil. Este recibió un país en el que los principales indicadores en estos aspectos traían una tendencia creciente en los últimos años, como lo muestra la Tabla 1. Incluso, el número de homicidios, que se había convertido en el

salvavidas y en la variable a mostrar por parte de los gobiernos nacionales y locales, al haber presentado continuamente tendencias decrecientes, volvió a aumentar, pasando de 12,077 casos en 2017 a 12.575 en 2018, es decir que aumentó 4.1% con respecto al año anterior. Por otro lado, las elecciones presidenciales de 2018, aunque se libraron en medio de un tenso ambiente de polarización, resultaron ser unas de las más pacíficas en la historia del país. Además, en las elecciones de marzo de ese año, sólo dos municipios reportaron haber sido afectados por hechos violentos, y en las de mayo, sólo se reportaron seis hechos de violencia –aunque ninguna asociada a la contienda electoral en sí–, en este sentido: “no hubo quema de urnas, o traslado de mesas por orden público”. (PARES, 2018, p. 27)

El panorama, en materia de seguridad y convivencia ciudadana que recibió la administración de Iván Duque, en agosto de 2018, no era nada fácil.

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Tabla 1. Indicadores de seguridad y convivencia en Colombia 2014-2017 Nota: Elaboración propia con datos de Dijin-Policía Nacional y Ministerio de Defensa. Las casillas sombreadas muestran periodos en donde el indicador disminuyó a lo largo del periodo.

Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque

Delitos

Variación 2010-2017 (%)

2015

2016

12,957

12,460

12,164

12,077

-6,79

-19,53

27,19

25,85

24,95

24,51

-9,84

-25,70

Lesiones personales

82,232

86,959

127,216

132,726

61,40

149,77

Hurto a personas

94,420

101,438

146,850

209,507

121,89

240,99

Hurto a residencies

20,753

21,159

24,184

46,464

123,89

166,45

Hurto a comercio

21,721

22,463

23,056

60,113

176,75

364,30

Hurto a automotores

7,755

7,752

8,046

9,722

25,36

20,00

Hurto a motocicletas

23,931

281

31,372

31,920

33,38

139,14

Extorsión

4,888

5,480

4,903

5,532

13,18

309,17

Secuestro

288

213

207

195

-32,29

-30,85

Piratería terrestre

342

295

322

315

-7,89

-27,59

Delitos sexuales

12,663

21,789

23,770

28,069

121,66

311,63

Violencia intrafamiliar

48,429

75,684

97,145

100,471

107,46

333,72

Homicidios communes Tasa homicidio x 100 mil hab

27,

Haber salido entonces ganador de un proceso político sin violencia alguna es, sin duda, un hecho para resaltar, aunque al mismo tiempo ello le planteaba un reto adicional a la administración del entrante Presidente Duque: mantener el ejercicio de la política, alejado de la violencia. A ese reto, se le pueden sumar otros más, y es que los desafíos a los que Iván Duque está

Variación 2017 2014- 2017 (%)

2014

abocado son bastantes, algunos heredados de su antecesor y otros propios de su visión de gobierno. Los desafíos que heredó el gobierno de Duque del gobierno anterior Un enorme desafío que el actual presidente debe enfrentar es la violencia contra líderes sociales. En este sentido, el aumento constante del número de asesinatos y

amenazas que enfrentan líderes sociales y defensores de Derechos Humanos en el país es alarmante, pero no es nuevo. Según la Fundación Ideas para la Paz –FIP–, los homicidios a líderes sociales aumentaron un 11% entre el primer y el segundo periodo presidencial de Juan Manual Santos. Además, mientras en 2017 se reportaron 70 homicidios de líderes sociales, a agosto de 2018 esa cifra ya era de 93 (FIP, 2018). Por otro lado, el Programa Somos Defensores reportó que entre 2017 y 2018, las agresiones totales contra líderes sociales y defensores de derechos humanos aumentaron 44%, al pasar de 560 en 2017 a 805 en 2018. (Somos Defensores, 2019) Es claro que la administración anterior quedó en deuda al no haber podido diseñar e implementar una política clara y efectiva que tuviera la capacidad para disminuir esos índices de violencia, pero esto se equipara con el hecho de que los gobiernos anteriores tampoco lo lograron. El diagnóstico del problema no es complicado: la presencia de muchos líderes interfiere con el accionar de estructuras criminales, con intereses de grupos políticos y con el deseo de ciertos actores, de controlar lo que algunos denominan espacios vacíos. Sin embargo, no ha

sido posible encontrar esa solución urgente a este importante tema. El reto para Duque es de tal magnitud que, desde el principio de su gobierno, este tema ha hecho que lluevan fuertes críticas al Ministro de Defensa, Guillermo Botero, –al declarar que la protesta social es financiada con dineros ilegales– y esto no le ha permitido dejar en firme el nombramiento de la persona que quería designar como directora de la Unidad Nacional de Protección – entidad encargada de la protección de líderes sociales en el país–. Para hacerle frente a esta situación, el Presidente Duque creó el Plan de Acción Oportuna –PAO–, en noviembre de 2018, como la principal estrategia del gobierno. Este Plan le apunta a fortalecer los componentes de prevención y protección de líderes sociales y defensores de derechos humanos, además de priorizar unas regiones específicas y de buscar tener un contacto más directo con la población afectada. Para lograrlo, todo este proceso se hace fundamental que el gobierno nacional logre mostrar resultados positivos en poco tiempo, especialmente cuando el PAO no ha sido bien recibido por algunos sectores y cuando sigue habiendo críticas por la continuidad de iniciativas que venían del

Es claro que la administración anterior quedó en deuda al no haber podido diseñar e implementar una política clara y efectiva que tuviera la capacidad para disminuir esos índices de violencia, pero esto se equipara con el hecho de que los gobiernos anteriores tampoco lo lograron.

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Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque

gobierno anterior, como la demora en convocar la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad –creada a través del Decreto Ley No. 154 de 2017– (Herrera, 2019) y cuya convocatoria apenas se realizó a finales de enero de 2019. Un segundo punto que se presenta como un asunto de cuidado para la seguridad y la convivencia ciudadana es la migración venezolana a Colombia. En este sentido, al 31 de marzo de 2019, Migración Colombia confirmó que había más de 1.260.000 venezolanos en el país. Esa cifra ha generado preocupación en diferentes esferas, especialmente ante la posibilidad de que los venezolanos que llegan aumenten los niveles de criminalidad. Si bien ese sentimiento sí puede afectar la percepción de inseguridad, lo cierto es que, como lo establece la FIP, “resulta equivocado establecer una relación entre criminalidad y migración”. (FIP, 2018a, p. 30) Sin embargo, si es cierto que, como informa la Policía Nacional, el número de venezolanos capturados por haber cometido algún delito ha aumentado –situación lógica dado el fenómeno migratorio–, pero eso no indica que todos los venezolanos sean, necesariamente, criminales. Por el contrario, muchos de esos migrantes han terminado siendo

víctimas de la inseguridad en territorio colombiano: según estadísticas, el total de víctimas venezolanas en territorio colombiano “entre 2016 y 2017, pasó de 21 casos a 78 (un incremento del 270%), y la tasa de homicidios por cada 10.000 habitantes registró un incremento del 70%”. (FIP, 2018a, p. 19) Además, la simple presencia de venezolanos realizando diferentes trabajos informales –como ventas ambulantes, servicio doméstico y prostitución– o de campamentos organizados por las mismas autoridades colombianas para ubicarlos y prestarles atención humanitaria, ha llevado a que sean rechazados y estigmatizados, incrementando la intolerancia hacia ellos. Por ello es vital que el gobierno de Duque le preste suficiente atención a este tema, para así evitar que aumente la xenofobia hacia los venezolanos que se han visto obligados a huir de su país y que esa situación no altere los niveles de convivencia en la sociedad colombiana. Más allá del narcotráfico en Colombia –que sin duda alguna hace parte de la agenda nacional e internacional del gobierno–, combatir el microtráfico es otro de los grandes desafíos de Iván Duque. El aumento de los niveles de consumo de

diferentes sustancias psicoactivas, sumado a la existencia de grandes redes de microtráfico en las diferentes ciudades del país, ha llevado a que este tema ingrese rápidamente a la agenda de gobierno, como quedó demostrado con la emisión del controvertido decreto 1844 de 2018 sobre la dosis mínima. Para el Gobierno nacional, el inicio de la implementación del decreto fue exitoso, dado el número de comparendos elaborados en las primeras semanas; sin embargo, el decreto parece no haber logrado incidir en las prácticas de consumo. Así lo demuestra una encuesta adelantada por la Corporación ATS la cual, tras un sondeo a más de 1900 consumidores, unas semanas después de la entrada en vigencia del decreto, arrojó que más del 90% de los encuestados no dejaron de consumir y que, por el contrario, incrementaron las precauciones para no ser sancionados; esas precauciones incluían pedir drogas a domicilio y evitar consumir en el espacio público. (Acción Técnica Social, 2018) Es por ello que el reto para el Gobierno radica no solamente en la desarticulación de esas redes de microtráfico, sino en cómo balancear una política que esté dirigida a reducir la oferta y a disminuir el consumo

–la demanda–. En este sentido, se debe aclarar que el prohibicionismo ha demostrado que, por sí sólo, no es suficiente; se requieren medidas alternativas. Un último desafío heredado que vale la pena resaltar está relacionado con la implementación del Código de Policía y Convivencia que entró en vigor el 30 de enero de 2017. Este código, con sus virtudes y falencias, establece los lineamientos mínimos que la sociedad colombiana debe seguir para mantener, entre otras cosas, un adecuado nivel de convivencia. Sin embargo, el Código quedó abierto a muchas interpretaciones que pueden llegar a desvirtuar su objetivo. Además, como lo plantea la FIP, son pocas las medidas educativas y preventivas que se han impartido –la mayoría son sanciones económicas–; la actuación de la Policía Nacional es muy discrecional y subjetiva, lo que puede llevar a abusos; y las sanciones que se han impuesto no han logrado reducir la ocurrencia de delitos. (Castillo J. y Ayala S., 2019) El gobierno de Iván Duque, al respecto, tiene el gran reto de evitar esas múltiples interpretaciones que se pueden generar y que pueden ir en contravía de la misma convivencia ciudadana, así como de dar a conocerlo, divulgarlo

Más allá del narcotráfico en Colombia –que sin duda alguna hace parte de la agenda nacional e internacional del gobierno–, combatir el microtráfico es otro de los grandes desafíos de Iván Duque.

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Dosier: Desafíos de la política pública del gobierno de Iván Duque

y socializarlo e invitar a la población colombiana a apropiarse del mismo. Los nuevos desafíos que debe enfrentar el gobierno de Duque. Además de los desafíos que se heredaron, la llegada de Iván Duque a la presidencia de Colombia le plantea otros desafíos, desafíos nuevos o desafíos propios, asociados a su ideología política y a sus promesas de campaña. El principal desafío de Iván Duque, en cuanto a seguridad y convivencia ciudadana se refiere, radica en lograr desligarse, separarse o apartarse de lo que fue la política de seguridad democrática de la administración de Álvaro Uribe. Si bien Iván Duque y Álvaro Uribe hacen parte del mismo partido político, Duque está gobernando en un contexto diferente al que se vivió entre 2002 y 2010 y, por ende, su aproximación al tema seguridad y convivencia también debería evolucionar. Lo anterior adquiere mayor importancia cuando, como bien lo mencionó en su discurso de posesión, Duque considera que el cimiento de las libertades de los ciudadanos es la seguridad. ¿De qué tipo de seguridad está hablando? Eso aún no está claro y es fundamental que lo pueda definir lo antes posible.

100

Derivado de lo anterior, las primeras declaraciones y decisiones presidenciales, en materia de seguridad, dejan entrever una ligera predominancia de las estrategias de mano dura; es decir, de iniciativas de carácter más militar y policial para enfrentar las amenazas a la seguridad y la convivencia. El desafío aquí tiene que ver con la forma como la experiencia en América Latina ha demostrado que las iniciativas de mano dura, por sí solas, no han logrado mejorar las condiciones de seguridad de las sociedades donde se han implementado. ¿Cómo se buscaría, entonces, balancear esas iniciativas de mano dura? Otro enorme desafío consiste en lograr fortalecer las iniciativas de planeación en seguridad y convivencia ciudadana, con un especial énfasis en su enfoque territorial. Todas las autoridades locales están obligadas a elaborar un Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC) con el fin, entre otras cosas, de tener una ruta clara en cuanto al diagnóstico y las necesidades de cada territorio, así como sobre los proyectos a implementar, los cuales pueden ser financiados a través de los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET) y del Fondo de Seguridad y

Convivencia Ciudadana (FONSECON). Sin embargo, las autoridades locales no le han prestado suficiente atención al tema y, desde que se eliminó la Alta Consejería para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana, no se ha logrado consolidar una directriz clara del orden nacional, con la capacidad de organizar estos esfuerzos de planeación. Por último, a todo lo anterior se le debe sumar el desafío de enfrentar a los diferentes grupos delincuenciales organizados que persisten en el país y los cuales continúan afectando los contextos de seguridad y convivencia en escenarios urbanos y, especialmente, rurales. Al respecto se puede afirmar que una parte de ese desafío consiste en retomar el control de aquellos territorios dejados por la desmovilización de las FARC-EP y por los que se presentan enfrentamientos entre los mismos grupos delincuenciales –incluida la guerrilla del ELN–. La otra parte de ese desafío radica en diseñar estrategias dirigidas a enfrentar las economías ilegales que financian esa delincuencia organizada, sin caer en el error de considerar que atacar a los grupos delincuenciales equivale a acabar la existencia de dichas economías ilegales. Si bien ambos fenómenos están relacionados, es

necesario diferenciar, desde el gobierno nacional, las distintas iniciativas dirigidas a atacar problemáticas que son, en esencia, diferentes.

Referencias Acción Técnica Social. (2018) Microtraficantes y policías corruptos, los grandes beneficiados con el decreto de destrucción de dosis personal. Obtenido de: https://www. acciontecnicasocial.com/microtraficantes-ypolicias-corruptos-los-grandes-beneficiadoscon-el-decreto-de-destruccion-de-dosispersonal/ Castillo J. y Ayala S. (2019) Código de Policía y su impacto en la convivencia. Fundación Ideas para la Paz. Obtenido de: http://www. ideaspaz.org/publications/posts/1730. Fundación Ideas para la Paz FIP. (2018) Agresiones y Homicidios de Líderes Sociales. Obtenido de: http://ideaspaz.org/media/ website/infografia-lideres.pdf Fundación Ideas para la Paz FIP. (2018a) Seguridad ciudadana y migración venezolana. Análisis exploratorio. Bogotá: Fundación Ideas para la Paz.

Fundación Paz y Reconciliación PARES. (2018) Violencia y Elecciones. Obtenido de: https://pares.com.co/2018/06/13/ violencia-y-elecciones/ Herrera, N. (2019) ¿Por qué el presidente Iván Duque no convoca la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad? En: El Espectador. Obtenido de: https://www.elespectador.com/ colombia2020/pais/por-que-el-presidenteivan-duque-no-convoca-la-comisionnacional-de-garantias-de-seguridadarticulo-857536 Programa Somos Defensores (2019). La Naranja Mecánica. Informe Anual 2018. Obtenido de: https://somosdefensores.org/ wp-content/uploads/2019/04/informesomos-defensores-2019-espanol-web.pdf

101

Polis 102 Paula Jaime Méndez, Estefanía Jaramillo Duarte, Andrea Pabón Molina: La crisis de la estratificación en Bogotá: llegó la hora del desmonte

110 Jenny Fernanda Ardila, Lizeth Andrea Lara: UPZ – Alfonso López: entre la dotación y la pobreza

116 Nicolás Escobar Uribe, Laura Natalia Losada Sandoval, Sonia del Pilar Sánchez Villamil: San Isidro Patios; el limbo jurídico de la legalización 122 Lina Sánchez, Cristian Bastidas, Paula Sofía Encinales: Patio Bonito: ¿aglomeración o hacinamiento?

130 Lina Gabriela Ramírez Díaz, Lina María Ramírez Fernández: Los dilemas del transporte en Suba: un reto para la administración distrital

138 Paula Alejandra Ariza Angulo, María Paula Forero Franco, Gabriela Silva Hernández: Ciudad Bolívar: Hacia una nueva estrategia de movilidad 146 Julieta Espinel Cabrales, Luisa María Rodríguez Granados: Recuperar el río es es hablar de inclusión

La crisis de la estratificación en Bogotá:

llegó la hora del desmonte 102

Paula Jaime Méndez Estudiante Octavo Semestre Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales paula.jaime@est.uexternado.edu.co Estefanía Jaramillo Duarte Estudiante Octavo Semestre Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales estefania.jaramillo@est.uexternado.edu.co

Andrea Pabón Molina Estudiante Octavo Semestre Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales andrea.pabon@est.uexternado.edu.co

Según la Ley 142 de 1994, que regula los SPD1, las tarifas pagadas deberían ser proporcionales al nivel de ingreso de los hogares y a sus condiciones socioeconómicas; sin embargo, la realidad dista de ser así. A lo largo de este artículo, se evidenciará la incapacidad de la estratificación como sistema efectivo de focalización de subsidios y asignación de contribuciones para, finalmente, presentar una nueva metodología de asignación de transferencias e impuestos con base en la información catastral y el SISBÉN2. La progresividad: el deber ser de la focalización de subsidios Desde 1994 el sistema de focalización de subsidios cruzados en Bogotá ha sido el mismo: la estratificación socioeconómica. Este consiste en la focalización de subsidios a los estratos 1, 2 y 3, los cuales son financiados por las contribuciones de los estratos 5 y 6, y por las contribuciones de los inmuebles no residenciales, en forma de sobretasas al consumo mensual y al cargo fijo de conexión de los SPD; y en caso de déficit en la prestación, el gobierno central puede concurrir para garantizar la prestación del servicio como una política social deliberada de gobierno.

1. Servicios Públicos Domiciliarios 2. Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales.

103

Polis Este sistema ha generado significativos costos a la ciudad, por sus falencias en la identificación de los beneficiarios de subsidios. Estas generan dos tipos de errores; el de inclusión, el cual consiste en que los hogares con alta capacidad de pago son clasificados en estratos bajos, beneficiándose de subsidios cuando no los necesitan; y el de exclusión, que se refiere a las familias que requieren subsidios pero son clasificadas en estratos contribuyentes3 . (Acosta, 2014) En Bogotá, en relación con la capacidad de pago, los primeros 9 deciles tienen mayor probabilidad de pertenecer a estratos 2 y 3. Esto implica que la mayoría de hogares (aproximadamente 50%), sin importar su capacidad de pago, son estrato 1 y 2, lo que evidencia un amplio error de inclusión, pues sólo en el último decil (10), tiene más probabilidad de pertenecer a un estrato

mayor (López, 2014). Esta preponderancia de asignación de estrato 2 y 3 para cualquier decil, da cuenta de que el actual sistema de estratificación no es capaz de identificar y clasificar correctamente los hogares. Si bien el sistema nunca pretendió ser redistributivo, sí tenía la aspiración de avanzar en la progresividad de las tarifas mediante la liberación del ingreso disponible de las familias. Este concepto se basa en el teorema Arrow (1971), según el cual el mismo gasto en diferentes individuos no produce beneficios iguales para todos. Por eso, el hecho de que los estratos 5 y 6 paguen una tarifa más alta que los estratos 1, 2 y 3, no implica que el sistema de estratificación sea progresivo. Esta realidad se constata en que las personas de estrato 1, en Bogotá, pagan por SPD una proporción de su ingreso, que es más del doble de lo que pagan las personas de mayor ingreso (el estrato 6 destina el 5% de sus ingresos a este pago, mientras el estrato 1 el 11%). La brecha entre lo que pagan por SPD los ricos y los pobres es tal que el peso del aumento de las tarifas ha recaído proporcionalmente más sobre los estratos 1, 2, y 3. (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 2005) La falencia de la planeación Según el teorema GHV4, los SPD deben ser financiados con los recursos que genera la aglomeración urbana. Además, los excedentes derivados del desarrollo de la ciudad deben ser suficientes para financiar los subsidios que integren a los sectores en situación de pobreza, a las dinámicas del crecimiento urbano. 3. Para el 2011, en el caso de Bogotá los errores de inclusión para el estrato 1 fueron de 9,43%, para el estrato 2 de 19,1% y para el estrato 3, de 49,3%, el referente de esta investigación es Gallego, López, & Sepúlveda (2014). 4. GHV significa Hery George, Harold Hotelling, Willian Vickrey.

104

Entender esto es fundamental, pues si la riqueza de la sociedad es distribuida de manera equitativa, a través de subsidios, aumentaría su ingreso total en el largo plazo. No obstante, el teorema no se evidencia en la realidad del Distrito Capital. En 2012, los subsidios otorgados a partir de la estratificación fueron de 582,632 millones de pesos, mientras que los usuarios hicieron contribuciones por un monto de 488,985 millones de pesos (84% del total de subsidios). Por esto, el gasto adicional financiado por el Gobierno local ascendió a 93 mil millones de pesos (6% del total de subsidios) (Sepúlveda, 2014). Con base en este panorama, se manifiesta una falencia en la planeación, la cual impide el logro de los tres objetivos más importantes de las ciudades: que sean verdes, que se sean prosperas económicamente y que sean justas para sus habitantes. (Campbell, S, 2013)

el caso de Chile (a través de la ficha CAS5), Perú (a través del Sisfoh6) y el Estado de California (programa CARE7). Estos métodos tienen en común que eligen beneficiarios potenciales de tarifas diferenciales o subsidios directos a través de registros administrativos que identifican la situación socioeconómica de los hogares. Este modelo de focalización podría acercarse a una identificación y diferenciación casi perfectas de individuos para la asignación de subvenciones (Gallego, López, & Sepúlveda, 2014). Además, es un esquema progresivo y transparente, pues a medida que la gente mejora sus niveles de ingreso, deja de ser beneficiaria para convertirse en contribuyente.

Experiencias internacionales Hoy día, aproximadamente todos los países del mundo tienen sistemas de subsidios, pero casi ninguno tiene estratificación. Por esto, Colombia aparece como una rareza en el panorama internacional (Portafolio, 2014). El modelo colombiano no sólo favorece la segregación, sino que dificulta el desarrollo territorial y la política de revitalización de las ciudades, generando deficiencias en el financiamiento de la prestación de SPD (Bogotá Humana, 2012). Otros países tienen sistemas de focalización, los cuales identifican los hogares y no los predios. Tal es

1) Identificar el nivel socioeconómico de los hogares a partir de indicadores multidimensionales8. Se realizaría a través de la información catastral, cuyas variables están fuertemente correlacionadas con la capacidad de pago de los hogares (tabla 1). Como resultado de la tarificación basada en las variables catastrales y del equiesfuerzo, se obtiene que los primeros siete deciles serían receptores de subsidios implícitos en su factura, mientras que los últimos tres harían contribuciones implícitas en las suyas.

Propuesta de Focalización Progresiva (PFP) La propuesta que se hace de desmonte de la estratificación en el Distrito Capital contiene tres etapas:

Desde 1994 el sistema de focalización de subsidios cruzados en Bogotá ha sido el mismo: la estratificación socioeconómica.

5. Comité de Asistencia Social. 6. Sistema de Focalización de Hogares. 7. California Alternate Rates for Energy. 8. Índice de Capacidad de Pago Corriente (ICPC) y el Índice de Calidad de Vida Urbana (ICVU), elaborados a partir de la Encuesta Multipropósito de Bogotá (2011).

105

Polis Coeficiente de correlación lineal entre indicadores socioeconómicos y variables

Acceso

Catastrales

Variables catastrales y de acceso

ICPc

ICVU

Valor unitario integral sin efecto de estrato

0,67***

0,48***

Puntaje

0,57***

0,50***

Acabados principales

0,54***

0,49***

Valor m2 construcción

0,59***

0,43***

Valor m2 terreno

0,56***

0,43***

Estructura

0,54***

0,42***

Distancia Colegio

0,33***

0,25***

Índice acceso b. públicos

0,13***

0,41***

Distancia Hospital Nivel III

-0,18***

-0,14***

Índice acceso b. privados

0,11***

0,34***

Distancia UBA

0,12***

0,13***

Distancia Jardín

0,17***

0,10***

*** Estadísticamente significativas al 99%. Índice de Capacidad de Pago Corriente (ICPC) y el Índice de Calidad de Vida Urbana (ICVU), elaborados a partir de la Encuesta Multipropósito de Bogotá (2011). FUENTE: ACOSTA, 2014. A PARTIR DE LA EMB 2014.

Este sistema ha generado significativos costos a la ciudad, por sus falencias en la identificación de los beneficiarios de subsidios.

9. Es decir, que los hogares, sin importar su capacidad de pago, destinen una proporción de ingreso similar al pago de SPD. 10. Para examinar la información catastral de los predios Acosta propuso utilizar el VUI (Valor Unitario Integral) ya que compara el valor de metro cuadrado de un predio en propiedad horizontal (ph) con uno de no ph (2014).

106

2) Tarificar los SPD basado en el principio de equiesfuerzo9. Se realizaría a través del cálculo de una tarifa llamada «equiesfuerzo». El procedimiento para calcularla se resume en cuatro pasos: a) Calcular la participación del gasto bruto en SPD, sin subsidios ni contribuciones, sobre el gasto total del hogar; b) Cuantificar el esfuerzo promedio en el pago del servicio por parte de todos los hogares, para que tengan la misma participación dentro de su estructura de gasto, independientemente del nivel de ingreso; c) Obtener la «factura mensual objetivo» para cada hogar, multiplicando el porcentaje promedio de ‘equiesfuerzo’ por el gasto total. La diferencia de este resultado, con el costo promedio del servicio, sería

igual al subsidio o contribución que recibiría una determinada familia. d) Utilizar el catastro para estimar, mediante un modelo econométrico, las tarifas ‘equiesfuerzo’ partiendo de la información del VUI. (Gallego, López, & Sepúlveda, 2014)

3) Conjugar las dos anteriores con la encuesta SISBÉN. La definición de subsidios bajo esta propuesta estará ligada a la información catastral10, sin necesidad de establecer estratos económicos. Esta es otra metodología de focalización aplicada, a nivel nacional, para identificar los potenciales beneficiarios de programas sociales. Es un sistema único en el mundo,

que aun cuando presenta errores de inclusión y exclusión, es un buen complemento para identificar los posibles beneficiarios de subsidios. Resultados del modelo PFP Los resultados de implementar esta propuesta se evaluaron a partir de un caso hipotético de focalización sin estratos para el SPD de acueducto, estudio realizado por Gallego

(Gallego, López, & Sepúlveda, 2014). Estos se muestran en la tabla 2, donde la diferencia entre las columnas f y g es el subsidio o contribución por consumo de m3 de agua. El costo medio (columna f) es constante en todos los deciles, pues no incluye ni subsidios ni contribuciones y la tarifa media es creciente, a medida que aumenta la capacidad de pago, lo cual favorece la redistribución.

Hoy día, aproximadamente todos los países del mundo tienen sistemas de subsidios, pero casi ninguno tiene estratificación. Por esto, Colombia aparece como una rareza en el panorama internacional.

Personas, costos, facturas, consumos y tarifas medias, según decil de gasto total Decil Promedio Costo Factura Consumo Costo unitario Tarifa media de gasto de personas promedio por promedio promedio implícito implícita total (a) por hogar (b) factura (c) “equiesfuerzo” (m³) (e) actual (f) “equiesfuerzo” (d) (g) 1

2,55

$35.449

$7.263

15,38

$2.305

$472

3,25

$39.219

$11.253

17,02

$2.304

$661

3,37

$35.910

$14.193

15,58

$2.304

$910

3,52

$40.366

$17.253

17,53

$2.304

$984

3,70

$34.554

$20.928

14,99

$2.304

$1.395

3,81

$35.951

$25.934

15,60

$2.304

$1.662

3,75

$34.210

$33.037

14,84

$2.304

$2.226

3,64

$35.833

$44.656

15,55

$2.305

$2.871

3,19

$43.119

$71.362

18,71

$2.304

$3.813

3,27

$71.852

$159.972

31,19

$2.303

$5.128

Nota: Recuperado de “Estratificación socioeconómica con base en información catastral. Modelos para el caso de Bogotá D.C.” Gallego, J. M., López, D., & Sepúlveda, C. E. (2014) Universidad del Rosario, Facultad de economía. Bogotá. D.C.: Serie Documentos de Trabajo. A partir de EMB 2011 y SUI.

107

Polis

Por su parte, la tabla 3 contrasta el promedio de facturación mensual actual con el promedio de facturación de la PFP. Con esto se evidencia que, a pesar de que el subsidio lo recibirían los deciles 1 al 7, sólo los dos últimos verían su tarifa mensual incrementada. (Gallego, López, & Sepúlveda, 2014) Sin la PTP, el esfuerzo actual (gráfico 1) disminuye a medida que aumenta el decil (línea naranja continua). Con la PTP (línea discontinua naranja) cada hogar, sin importar su capacidad de pago, realiza el mismo esfuerzo. Conclusión A lo largo del artículo se evidenció que la progresividad es el deber ser de la focalización de subsidios y que esta no ha sido materializada por falencias en la planeación de la administración distrital. Así mismo, se presentó una Propuesta de Focalización Progresiva (PFP), cuyo objetivo es eliminar los estratos para lograr una mayor eficiencia y progresividad en el sistema de tarificación de SPD. En efecto, se considera que su examen es fundamental, pues de la existencia de un buen sistema de focalización de subsidios depende no sólo la calidad de vida de miles de personas, sino el crecimiento y la prosperidad económica del Distrito Capital.

Comparación de promedios de facturación actual frente a la facturación en función del valor unitario integral Decil de gasto total

Promedio de facturación actual mes (-subsidios + contribuciones)

Promedio de facturación en función del VUI

$24.380

$10.000

$27.630

$12.760

$27.260

$14.280

$33.020

$21.960

$28.690

$17.960

$31.240

$21.850

$32.950

$25.530

$38.296

$35.540

$57.910

$71.630

$120.770

$175.790

Tarifas implícitas y esfuerzo de los hogares a partir de la EMB 2011 y el SUI

5000

Costo unitario implícito actual

Tarifa inplícita por valor unitario int

Esfuerzo actual

Esfuerzo tarifa valor unitario

4000 3000 2000 1000 0 1

DECIL DE GASTO TOTAL NOTA: RECUPERADO DE “ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA CON BASE EN INFORMACIÓN CATASTRAL. MODELOS PARA EL CASO DE BOGOTÁ D.C.” GALLEGO, J. M., LÓPEZ, D., & SEPÚLVEDA, C. E. (2014) UNIVERSIDAD DEL ROSARIO, FACULTAD DE ECONOMÍA. BOGOTÁ. D.C.: SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO. A PARTIR DE EMB 2011 Y SUI

108

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109

Polis

UPZ ALFONSO Lร PEZ: entre la dotaciรณn y la pobreza

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Paula Jaime Méndez Jenny Fernanda Ardila Estudiante octavo semestre Facultad de Finanzas Gobierno y Relaciones Internacionales Jenny.ardila02@est.uexternado.edu.co Lizeth Andrea Lara Estudiante octavo semestre Facultad de Finanzas Gobierno y Relaciones Internacionales lizeth.lara@est.uexternado.edu.co

Dentro del ordenamiento territorial de la localidad, no se contempló la aparición de asentamientos urbanos informales, de los cuales algunos de estos se consolidaron como ilegales, en lo que hoy se conoce como la UPZ de Alfonso López. La teoría del desarrollo urbano menciona que los equipamientos urbanos son instrumentos a través de los cuales las condiciones de calidad de vida de los residentes de un territorio mejoran. El presente trabajo contrasta la teoría con un caso puntual en la ciudad de Bogotá, se examina la relación existente entre el asentamiento informal en la UPZ de Alfonso López con el déficit en equipamiento de la localidad. Déficit dotacional Desde la formación de las ciudades en Latinoamérica, los asentamientos informales se han desarrollado de forma extensa y densa, ocupando porciones significativas de la ciudad, diferenciándose del resto de las zonas urbanizadas y formalizadas. Lo anterior, «ha dado lugar a la formación de un hábitat de segregación espacial y social, marcado por la pobreza de su medio y la de sus habitantes» (García de Hernández, 2006). En este caso, la

ciudad de Bogotá, y más exactamente la localidad quinta de Usme, no son la excepción a esta particularidad de la región. Dentro del ordenamiento territorial de la localidad, no se contempló la aparición de asentamientos urbanos informales, de los cuales algunos de estos se consolidaron como ilegales, en lo que hoy se conoce como la UPZ de Alfonso López. Lo anterior representa serias deficiencias de infraestructura, accesibilidad, equipamientos y espacio público. (Alcaldía Mayor de Bogotá, Decreto 405 de 2004) Estos asentamientos informales, en palabras de Vargas D. et al (2010) limitan la movilidad social, producen una segregación educacional, una segmentación de servicios y usos de lo público, así como una fractura laboral que dificulta la inserción en el mercado de trabajo, dando paso a una inserción laboral en economías de trabajo informales, tendencia clara dentro de UPZ- Alfonso López, tal como se verá más adelante.

111

Polis

Por su parte, la teoría también menciona que los equipamientos urbanos son «el soporte material para la prestación de servicios básicos de salud, educación, comercio, recreación, deporte, etc. Su existencia es considerada como un factor importante de bienestar social y de apoyo al desarrollo económico» (Universidad Autónoma Metropolitana de México, 1992). La dotación de esta infraestructura puede ser considerada como parte de la política social que, según Acevedo, J., (2015) consideran que estas políticas sociales «buscan compensar los costos de la aglomeración». Dado lo anterior, la dotación de los equipamientos urbanos, logra hacer mucho más atractivo el territorio, respecto de otros o aglomeraciones de una misma zona, como es el caso de la UPZ de Alfonso López, la cual es claramente distinta a las UPZ que se encuentran dentro de la misma localidad. No obstante, hoy por hoy, la localidad de Usme se consolida como la sexta localidad en Bogotá con mayor déficit dotacional en equipamientos (Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte, 2015), siendo la UPZ- Alfonso López la más afectada por este fenómeno, como se verá en el siguiente apartado. Cerca al territorio «Usme es a Bogotá, lo que Colombia es al mundo, un cúmulo de posibilidades, en su mayoría sustentadas en sus recursos naturales presentes» (Ussa, 2017). Sin embargo, de acuerdo con la Encuesta Multipropósito de Bogotá para 2017, la localidad de Usme cuenta con un índice de pobreza del 10.9%, lo que

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Gráfica 1. Estratificación por Localidad. Nota: Recuperado de Encuesta de multipropósito. Secretaria de Planeación de Bogotá. (2017). Bogotá. Recuperado de: http://sdpbogota. maps.arcgis.com/apps/MapJournal/index. html?appid=c984e588b0764efbb424ffc2207b5cf6

la convierte en la localidad con mayor índice hogares pobres de la ciudad, sumado a su consolidación como el tercer territorio local de Bogotá con mayor tasa de informalidad laboral (56,3%). (Secretaría de Planeación de Bogotá, 2017) Aunado a ello, la misma encuesta muestra que Usme presenta una estratificación socioeconómica en la cual predomina el estrato 2, con un 53% de la población, seguido del estrato 1 con el 46% y, en menor proporción, se encuentra el estrato 3 con 1%, (Secretaría Distrital de Planeación, 2017), siendo clara la segregación de estratos que hay en la localidad, dada la ubicación de los barrios de estratos 1 y 2 en el territorio, donde los hogares estrato 1 se ubican en el sur de la localidad, tal como se muestran en el gráfico 1, donde están las UPZ de Comuneros, Alfonso López, La Flora y Parque Entrenubes. (Secretaría Distrital de Planeación, 2017) Como se mencionó anteriormente, la localidad de Usme se encuentra ubicada en el puesto seis, respecto a los equipamientos culturales por localidades en Bogotá y, sumado a ello, estos equipamientos no se encuentran distribuidos en todas las UPZ de la localidad. Ya que en la UPZ 59 de Alfonso López - caracterizada por ser la segunda UPZ más densificada

386.05 Habitante/Hectárea – se hace evidente la falencia de equipamientos culturales, tales como Centros Culturales Artísticos, Centros Locales de Artes para la Niñez y la Juventud (CLAN), Espacios adecuados para la recreación y la cultura, y Bibliotecas Públicas, los cuales están concentrados en las UPZ Gran Yomasa (57), Danubio (56) y Comuneros (58), tal como se observa en el grafico 2, el cual presenta claramente la ausencia de equipamientos dentro de la UPZ 59 y cómo estos se encuentran concentrados

Gráfica 1. UPZ 59. Nota: Recuperado de Estadísticas de Centros Culturales en Bogotá. Secretaria de Cultura Recreación y Deporte. (2015). Bogotá. Recuperado a partir de www.crisalida.us

«Usme es a Bogotá, lo que Colombia es al mundo, un cúmulo de posibilidades, en su mayoría sustentadas en sus recursos naturales presentes». 113

Polis

se consideren pobres. (Secretaría Distrital de Planeación, 2017). Tal como se mencionó anteriormente, los equipamientos urbanos fungen como un actor de mejora de calidad de vida, dado lo anterior, es clara la relación causal entre la percepción de calidad de vida y la carente presencia de esos bienes dotacionales en la UPZ.

en otras UPZ. (Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, 2015) Así mismo, es importante resaltar la carencia de establecimientos educativos en la UPZ de Alfonso López, dado que, según la Secretaria de Educación para 2016, la UPZ 59 tiene 6 colegios departamentales, en cambio las UPZ de Gran Yomasa y Comuneros presentan 19 y 17 colegios distritales respectivamente. Por último, se acentúa la falta de Centros de Atención Inmediata (CAMI) en Alfonso López, en donde se encuentran una Unidad Primaria de Atención (UPA) y una Unidad Básica de Atención (UBA), las cuales se ubican al sur de la UPZ, lo que deja a la población del norte de Alfonso López sin acceso próximo al servicio de salud. (Hospital de Usme I nivel, 2015) En ese sentido, y sumado al déficit de equipamientos que tiene la UPZ de Alfonso López, es coherente que el índice de percepción de calidad de vida en la UPZ haya empeorado y que el 28,08% de los hogares

114

Usme, la localidad de hábitat formal e informal De las 38.000 hectáreas de superficie urbanizada en Bogotá, 8.036 Ha se han generado de manera ilegal, y el mayor crecimiento informal se observa en las localidades Ciudad Bolívar, Usme, Tunjuelito, Rafael Uribe y San Cristóbal con 3.056 Ha. (Camargo y Hurtado, 2013) Esto refleja claramente una problemática en cuanto a la deficiente oferta de vivienda en condiciones adecuadas, sumado a un alto déficit de equipamientos, bajos índices de calidad de vida y una percepción de pobreza dentro de la UPZ de Alfonso López, lo que hace de este territorio una importante unidad de análisis e intervención. Lo anterior, entra en choque con el potencial de desarrollo urbanístico que tiene la localidad hoy en día y, el cual se viene desarrollando desde el año 2007 en las UPZ de Gran Yomasa y Nuevo Usme, con la Operación Estratégica Nuevo Usme, la cual tiene como objetivo utilizar el suelo de expansión que tiene a Usme como un recurso de dotación habitacional para Bogotá y la localidad, donde se promueva la mezcla de estratos, la inclusión social y donde se asuman las distintas formas de hábitat. Con ello se evidencia una clara dualidad entre un territorio ya desbordado y con condiciones precarias como lo es la UPZ de Alfonso López, con toda una proyección urbanística funcional para Bogotá.

se evidencia una clara dualidad entre un territorio ya desbordado y con condiciones precarias como lo es la UPZ de Alfonso López, con toda una proyección urbanística funcional para Bogotá. Conclusiones y recomendaciones En conclusión, se puede evidenciar claramente la relación existente entre lo presentado por la teoría, con la evidencia empírica dentro de la UPZ de Alfonso López en la localidad de Usme. Pues la UPZ, al consolidarse como un territorio de asentamientos informales, con un déficit claro de equipamientos urbanos, bajos índices de calidad de vida [u2] y las condiciones precarias de hábitat de sus habitantes, hace que la satisfacción de las necesidades básicas sean totalmente limitadas. Lo cual lleva a preguntarse ¿por qué la Administración Distrital permite el desarrollo de proyectos urbanísticos, sin antes dar solución a las problemáticas que se evidencian en la localidad? En ese sentido, se recomienda buscar los mecanismos de legalización de estos asentamientos informales y, de esta forma, garantizar en primera instancia que las condiciones habitacionales en las que se encuentra la población de la UPZ sean acordes y que la norma urbanística se encuentre vigente. Y, en segunda instancia, se garantice la seguridad en la tenencia de la vivienda, así como la permanencia de los habitantes en estas unidades de vivienda. Además de ello, se sugiere iniciar el proceso de dotación de equipamientos de acuerdo con los criterios que se establecen en el Ordenamiento Territorial de Bogotá, en el cual la localización de los equipamientos culturales debe darse en las UPZ con mayor dinámica poblacional (Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte, 2014) y en aras donde se presentan deficiencia en la dotación de estos equipamientos, tal como se presenta en la UPZ de Alfonso López.

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San Isidro Patios:

el limbo jurídico de la legalización Chapinero es la cuarta localidad que más alberga empresas en todo Bogotá, sin embargo, esta se diferencia de Suba, Kennedy y Usaquén por cuanto es la localidad que alberga la mayoría de empresas medianas y grandes.

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En el presente artículo se analiza si la baja calidad de vida de los habitantes y el estancamiento económico en la UPZ de San Isidro Patios se debe a su condición de ilegalidad, lo cual se desarrollará mediante un análisis histórico, teórico y normativo de esta UPZ. El problema de la legalización San Isidro Patios es la UPZ 89 de la ciudad de Bogotá; ella hace parte de una de las 5 UPZ de la localidad de Chapinero y se encuentra ubicada en la parte alta de Chapinero, sobre los cerros orientales. Algunos barrios se encuentran inmersos en la zona de reserva forestal y existen 10 barrios en proceso de legalización, de manera que San Isidro solo cuenta con residencias de estrato 1 y 2. La importancia del territorio San Isidro Patios radica en sus fuentes hídricas, no obstante, la unidad se caracteriza por tener los más bajos indicadores de la localidad, frente a las otras UPZ en temas como equipamientos, prestación de servicios, empleo, desarrollo económico, entre

otros; situación derivada principalmente por su condición de ilegalidad. Diagnóstico

a. Definición del problema público Quienes viven en los sectores populares, ubicados sobre la reserva natural de los cerros orientales, se quejan de las carencias de servicios públicos, vías y presencia policial, (El Espectador, 2016) lo cual produce incertidumbre jurídica en estos barrios, en la medida que algunos de ellos están en proceso de legalización hace más de 15 años y otros ni siquiera son candidatos a ser legales, todo esto promueve el deterioro de la calidad de vida y la competitividad económica en esta zona, por ende, vale la pena analizar ¿Hasta qué punto la falta de legalización de barrios ha impedido el desarrollo de San Isidro y Patios? b. Actores Los actores que intervienen en la legalización de los barrios son: la Secretaría de Hábitat, la Secretaría

Nicolás Escobar Uribe Planeación para el desarrollo Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales nicolas.escobar01@est.uexternado.edu.co Laura Natalia Losada Sandoval Planeación para el desarrollo Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales laura.losada01@est.uexternado.edu.co Sonia del Pilar Sánchez Villamil Planeación para el desarrollo Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales sonia.sanchez04@est.uexternado.edu.co

de Planeación y los barrios ilegales de la UPZ 89, estos últimos son la población objetivo. Para llevar a cabo la legalización de un barrio se debe verificar que existe un asentamiento poblacional, corroborado por la Secretaría de Hábitat, la cual se encarga también de iniciar formalmente el trámite y adelantar estudios en donde se verifique que la zona no está en amenaza y/o en riesgo no mitigable, además

de verificar que no afecte áreas de especial protección consignadas en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para el Distrito Capital. Después de este proceso entra a intervenir la Secretaría de Planeación, aprobando los planos de loteo y expidiendo la reglamentación urbanística respectiva. De esta manera, al legalizar los barrios se les garantiza la prestación

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de servicios públicos domiciliarios a la población. (Loaiza, 2017)

La actividad económica que más se destaca dentro de la UPZ es la venta ambulante artesanal, por lo c. Economía de San Isidro que la informalidad laboral es una frente al resto de la localidad de las constantes de la población, Chapinero es la cuarta localidad siendo el ingreso mensual de los que más alberga empresas en todo núcleos familiares menores a un Bogotá, sin embargo, esta se difesalario mínimo y este ingreso es inrencia de Suba, Kennedy y Usaquén suficiente para las necesidades que por cuanto es la localidad que albertiene la población. Si bien algunos ga la mayoría de empresas mediahogares reciben entre 1 y 2 salarios nas y grandes. (Alcaldía Mayor de mínimos, la mayoría de estas famiBogotá, marzo de 2018) lias están conformadas por más de 5 De acuerdo con esto se puede integrantes con un único proveedor. afirmar que las empresas medianas (Integración social, 2012). y grandes se concentran en 4 de las Además de los bajos ingresos de 5 UPZ de Chapinero, dejando a San los habitantes, la UPZ solo cuenta con Isidro Patios con ninguna empresa un colegio y una biblioteca entre los en Chapinero y San Isidro Patios mediana o grande en suNúmero suelo lode empresas equipamientos a destacar, se resalsegún tamaño, 2018 cual, en primera medida, puede ser ta también que en la UPZ predomiun justificante del atraso socio-econa el estrato 2, lo cual se mantiene nómico de esta UPZ frente al resto por la informalidad mencionada y de la localidad. los pocos recursos de la población.

CLASIFICACIÓN DIAN

POR HOMOLOGAR A CIU 4

ORGANIZACIONES EXTRATERRITORIALES

0,6% 1,9%

5,1%

1,3%

NÚMERO DE EMPRESAS EN CHAPINERO Y SAN ISIDRO PATIOS SEGÚN TAMAÑO, 2018 TAMAÑO DE EMPRESA (se calcula teniendo en cuenta el personal ocupado en al empresa)

GRAN EMPRESA 118 MEDIANA MICROEMPRESA PEQUEÑA

CLASIFICACIÓN DIAN

POR HOMOLOGAR A CIU 4

ORGANIZACIONES EXTRATERRITORIALES

0,6% 1,9%

5,1%

1,3%

HOGARES PRODUCTORES

0,6%

ARTES Y RECREACIÓN

OTROS SERVICIOS

0,5% EDUCACIÓN

SALUD Y ASISTENCIA SOCIAL

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

5,1%

7,0% CINTÍFICAS Y TÉCNICAS

SERVICIOS ADMINISTRATIVOS

0,6% 0,9% FINANCIERO

INMOBILIARIO Y EMPRESARIALES

4,4% COMUNICACIONES

ALOJAMIENTO

4,1% COMERCIO

0,3% CONSTRUCCIÓN

AGUA Y SANEAMIENTO

INDUSTRIA

ELECTRICIDAD, GAS Y AGUA

TRANSPORTE

12,7%

10,8% 1,9% MINERÍA

NÚMERO DE EMPRESAS EN CHAPINERO Y SAN ISIDRO PATIOS SEGÚN TAMAÑO, 2018

HOGARES PRODUCTORES

0,6%

ARTES Y RECREACIÓN

OTROS SERVICIOS

0,5% EDUCACIÓN

SALUD Y ASISTENCIA SOCIAL

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

5,1%

7,0% CINTÍFICAS Y TÉCNICAS

SERVICIOS ADMINISTRATIVOS

0,6% 0,9% FINANCIERO

INMOBILIARIO Y EMPRESARIALES

4,4% COMUNICACIONES

ALOJAMIENTO

4,1% COMERCIO

0,3% CONSTRUCCIÓN

AGUA Y SANEAMIENTO

INDUSTRIA

ELECTRICIDAD, GAS Y AGUA

TRANSPORTE

12,7%

10,8% 1,9% MINERÍA

AGROPECUARIO

13,9%

29,1%

AGROPECUARIO

Número de empresas en Chapinero y San Isidro Patios según tamaño, 2018

13,9%

29,1%

La zona está restringida para la legalización e inversión estatal por su condición de reserva forestal, lo cual imposibilita acciones tales como: el arreglo de vías, la instalación de servicios públicos domiciliarios y la construcción de equipamientos.

CHAPINERO

493 899 70,927 3,292

SAN ISIDRO PATIOS

0 0 313 3

TAMAÑO DE EMPRESA (se calcula teniendo en cuenta el personal ocupado en al empresa)

GRAN EMPRESA MEDIANA MICROEMPRESA PEQUEÑA TOTAL

CHAPINERO

493 899 70,927 3,292 75,611

SAN ISIDRO PATIOS

0 0 313 3 316

Aunado a la economía, el uso del suelo es netamente residencial, sin componentes de uso comercial o industrial representativos que le permitan mejorar su situación de desarrollo social y económico. (Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Planeación. SIBUPOT, s.f.)

d. Avances normativos Hasta el momento en la UPZ San Isidro Patios se han legalizado 4 barrios; Esperanza Nororiental, Sureña, San Isidro y San Luis Altos del Cabo, sin embargo, faltan 10 barrios, los cuales son reconocidos por los habitantes, pero que no se han logrado formalizar. Respecto a la normativa, es necesario recurrir al Plan de Desarrollo local de Chapinero, en donde se resalta el programa «Recuperación, incorporación, vida urbana y control

de la ilegalidad», con esto, se espera avanzar en la titulación predial y la regulación de los asentamientos ilegales. (Plan de desarrollo local de Chapinero, 2017) Por otro lado, el Plan de Desarrollo del Distrito Capital también contempla un programa dentro de su segundo pilar, llamado «Recuperación, incorporación, vida urbana y control de la ilegalidad» el cual busca, entre otras cosas, la regulación de los barrios de carácter informal y la promoción del mejoramiento de estos mismos1. La normativa para la legalización de estos asentamientos ya se encuentra establecida y es llevada a cabo, como ya se mencionó, por la Secretaría de Planeación y Hábitat.

e. Análisis causal El principal problema, presentado en el proceso de legalización,

está relacionado con las limitaciones impuestas al territorio por la reserva forestal de los cerros orientales, aun cuando las familias que habitaron los barrios en San Isidro Patios los poblaron hace más de veinte años, antes de ser declarado reserva. La zona está restringida para la legalización e inversión estatal por su condición de reserva forestal, lo cual imposibilita acciones tales como: el arreglo de vías, la instalación de servicios públicos domiciliarios y la construcción de equipamientos, y esto lógicamente afecta negativamente la calidad de vida de los habitantes del sector. Teniendo en cuenta lo anterior, tan solo hay un CAI para toda la UPZ 89, razón por la cual, se presenta un alto índice de inseguridad en general en la zona, debido al desarrollo de múltiples acciones delictivas, tales

1. Plan de Desarrollo Bogotá “Bogotá Mejor para Todos”, 2016 - 2020

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El principal problema de la legalización de barrios en la UPZ 89 radica en que estos asentamientos se encuentran ubicados en la reserva forestal de los cerros orientales.

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como: hurtos, pandillismo, venta y consumo de sustancias psicoactivas. En suma, el gobierno no colabora con ningún tipo de recursos, debido a que se está operando por fuera del esquema de la legalización. Sin embargo, la comunidad que habita en los 4 barrios ya legalizados, perciben que son legales para pagar el impuesto predial y los servicios, pero ilegales a la hora de invertir en el bienestar del territorio. (Integración Social, 2012)

urbano, rodeado de suelo de protección, sin embargo, en el 2005 un recurso de apelación frente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (463 de 2005) prohibió el asentamiento de centros urbanos en la reserva forestal de los cerros orientales de Bogotá, lo cual ha dejado al suelo de la propiedad en un limbo jurídico, porque en el año 2013 hubo otro fallo por parte del Consejo de Estado para que se reconocieran los derechos adquiridos de terceros sobre estos barrios. (Sanabria y Mayorga, 2017)

Análisis de instrumentos

a. Teorías de planeación urbana La mejor teoría respecto a la ilegalidad de barrios, como fundamento del atraso económico, la ofrece Hernando de Soto al intentar abordar la informalidad y el asentamiento ilegal como una respuesta a la incapacidad del Estado de proveer servicios básicos, por lo que la ilegalidad de la vivienda solo fomenta lo que él llama un «apartheid legal», lo cual es paradójico porque el autor considera que la informalidad define la expansión metropolitana y, por ende, crítica a la planeación como aparato legal para definir qué es informal y que no lo es. (De Soto, 2000) Para el caso de la UPZ de San Isidro Patios, es importante destacar que esta se ha encontrado a merced de la planificación como herramienta burocrática, la cual no ha permitido fijar un rumbo para el desarrollo económico, pues en el año 2000 el arquitecto Daniel Arriaga consolidó la propuesta para que dentro del POT de Bogotá se determinará la UPZ como suelo

b. Políticas de la legalización Durante la administración de Enrique Peñalosa y hasta el segundo semestre del año 2018, se han legalizado un total de 52 barrios, (Secretaría Distrital de Planeación, 2018) lo cual ha representado el acceso a beneficios tales como el Programa de Mejoramiento Integral (PMI), el cual garantiza la dotación de redes de servicios públicos domiciliarios e infraestructura para prestación de servicios sociales tales como salud, educación y transporte, sin mencionar la obtención de licencias de vivienda para los predios y el acceso a créditos y subsidios que este representa. (Secretaría Distrital de Planeación, 2017) Respecto a lo anterior, la UPZ 89 no se ha visto beneficiada por el PMI, debido a la misma condición de ilegalidad con la que cuentan la mayoría de los barrios, principalmente por estar situados en terrenos de protección forestal. Conclusiones El principal problema de la legalización de barrios en la UPZ 89

radica en que estos asentamientos se encuentran ubicados en la reserva forestal de los cerros orientales, hecho por el cual ha existido un conflicto normativo respecto a las necesidades no cubiertas de la población residente y debido a esta condición de ilegalidad no se totalizan las inversiones del PMI, lo cual puede ser un justificante del atraso económico que presenta la UPZ frente al resto de la localidad en materia de indicadores socioeconómicos tales como la productividad empresarial, la informalidad y el ingreso. Aunado a lo anterior se debe mencionar que algunos barrios de la UPZ sí tributan al distrito, lo cual implica una carga económica que, junto al limbo jurídico, ha generado el estancamiento económico del territorio. Recomendaciones 1. Como primera medida se propone la construcción de una línea delimitadora que evite la propagación de la urbanización ilegal en la zona de reserva. 2. Acondicionar los predios en los barrios ilegales para que generen el menor impacto ambiental posible mediante asistencia técnica. 3. Ya con la zona urbanística delimitada, se puede empezar el proceso de legalización de barrios, conjuntamente con una modificación en las zonas de protección consideradas en el POT. 4. Mejorar la implementación del PMI en los barrios legalizados existentes con el fin de que obtengan los beneficios del carácter legal del suelo.

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Plan de Desarrollo Local de Chapinero. (2017) Chapinero Mejor para Todos, 2017 – 2020. Bogotá.

Alcaldía Mayor de Bogotá. Plan de Desarrollo Bogotá. Bogotá Mejor para Todos, 2016 – 2020. Bogotá De Soto, H, (2000), The Mistery of Capital; Why capitalism triumphs in the west and fails everywhere else. Reino Unido, Black Swan El Espectador (2016) Las carencias de los habitantes de los cerros orientales de Bogotá. Bogotá. Integración social, (2012) Territorio Social San Isidro Patios. Bogotá.

Sanabria, A. y Mayorga, C. (2017). Análisis Multitemporal de la Ocupación y del Valor Catastral en la Franja de Adecuación de los Cerros Orientales en la Localidad de Chapinero. Universidad Distrital José de Caldas, Bogotá Secretaria Distrital de Planeación (2017). Durante la Administración Peñalosa se han legalizado 17 barrios en la ciudad. Bogotá. Secretaria Distrital de Planeación (2018). Ingresan a la formalidad ocho barrios de las localidades de San Cristóbal, Bosa, Suba y Ciudad Bolívar. Bogotá.

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Patio Bonito:

ÂżaglomeraciĂłn o hacinamiento?

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Lina Sánchez Estudiante octavo semestre de Planeación para el desarrollo Gobierno y Relaciones Internacionales lina.sanchez02@est.uexternado.edu.co Cristian Bastidas Estudiante octavo semestre de Planeación para el desarrollo Gobierno y Relaciones Internacionales cristian.bastidas@est.uexternado.edu.co Paula Sofía Encinales Estudiante octavo semestre de Planeación para el desarrollo Gobierno y Relaciones Internacionales paula.encinales@est.uexternado.edu.co

La densidad de la UPZ Patio Bonito, (564,7 habitantes por hectárea para 2010), tal como lo establece la Alcaldía Mayor de Bogotá, no trae las ventajas que algunos urbanistas aducen. Kennedy es la localidad más densa de Bogotá, a su vez, Patio Bonito es la Unidad de Planeación Zonal -UPZ- más densa (564.7 habitantes por hectárea para 2010), quedando incluso por encima del promedio nacional que es de 44 habitantes por hectárea (ver mapa 1). Ello implica una serie de retos en temas de movilidad, calidad del aire, salud pública y equipamientos. La densidad urbana es definida como la razón del número de habitantes por unidad de área (Angel et al, s.f.), esta medida indica la proximidad de las personas en una zona definida. Para algunos planeadores urbanos, la densificación es una alternativa primordial a la hora de gestionar el crecimiento y la expansión urbana. Dentro de las principales ventajas que aducen los autores acerca de la densificación se encuentran: la reducción en la demanda del suelo, el incremento de la eficiencia de los sistemas de transporte público, la reducción de los desplazamientos en medios de transporte privado y el permiso para generar tanto, más entornos peatonales, como incrementar el número de equipamientos y servicios públicos. (Zapatero, 2017) No obstante, este no pareciera ser el caso de la UPZ Patio Bonito en Bogotá.

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Mapa 1. Densidad por UPZ en Kennedy. Fuente: García W. (2012)

«La paradoja de Bogotá es que las mayores concentraciones de personas se dan en zonas con déficit de servicios urbanos y donde menos habitantes hay por kilómetro cuadrado, es donde está la mejor dotación».

1. Decreto 619 de 2000 citado en Alfonso O. (2018). La calidad de la densidad urbana en Bogotá. Revista de Economía Institucional, 18 (34), (pp.229-253).

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Patio Bonito está clasificada como una UPZ residencial, de urbanización incompleta (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2010), la cual se define como una periferia sin consolidar, habitada por familias pobres, principalmente de uso residencial y con acceso a equipamientos, espacio y bienes públicos deficientes1, lo cual la hace un área de intervención necesaria para la planeación urbana de la ciudad. Por otro lado, Patio Bonito cuenta con uso predominante de vivienda en No Propiedad Horizontal (NPH) o viviendas de autoconstrucción (87,18%), las cuales no superan los tres o máximo cuatro pisos, mientras que la construcción de conjuntos residenciales es escasa (0,19%). (García, 2012) Lo que indica que su alta densificación no es vertical, sino que numerosas familias se localizan en hogares o espacios muy reducidos. Así lo demostró un análisis realizado por el diario El Tiempo en el año 2018: «En un

recorrido que hizo EL TIEMPO por la zona más densamente poblada de la ciudad, observó que hay casas de tres y hasta cuatro pisos. En ellas viven entre seis y siete familias y en la gran mayoría de estas viviendas hay un local comercial». (Gómez, 5 de marzo de 2018) De esta manera se evidencia que la densidad de la UPZ Patio Bonito, (564,7 habitantes por hectárea para 2010), tal como lo establece la Alcaldía Mayor de Bogotá, no trae las ventajas que algunos urbanistas aducen. Por el contrario, es un ejemplo de baja calidad en la densidad, teniendo en cuenta que «la densidad de ocupación y su calidad reflejan la segregación residencial causada por la gestión de la ocupación del territorio: las densidades brutas más bajas son las de mejor calidad [...]; las de peor calidad se observan en zonas populares». (Alfonso, 2018) Más aun, Patio Bonito es un ejemplo claro de segregación socio-espacial a

través de la densidad, especialmente por tres razones: La primera es que los habitantes de dicha UPZ se encuentran establecidos en estratos 1 y 2, contrario a Unidades de Planeación Zonal como Chicó Lago (en Chapinero) en donde hay 61,7 habitantes por hectárea y su población pertenece a estratos entre 5 y 6. (Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría del Hábitat, 2010). Incluso, dentro de la misma localidad de Kennedy se encuentra esta divergencia, pues las UPZ de Américas o Bavaria, que pertenecen al estrato 3 y 4 (los mayores estratos encontrados en Kennedy), son las menos densas de la localidad (ver mapa 2). La segunda razón consiste en que la cantidad de equipamientos en Patio Bonito es muy reducida con respecto a las demás UPZ de la localidad de Kennedy, como Américas y Timiza, en donde se concentran la mayoría de los equipamientos (por ejemplo, cuenta con sólo un centro comercial de tercer nivel). Otros ejemplos se encuentran al analizar los usos del suelo por UPZ de la localidad; mientras en Américas y Carvajal hay 353 y 438 unidades de comercio, respectivamente, en Patio Bonito hay sólo 243; a pesar de que su superficie es medianamente igual, sin embargo, la diferencia en cantidad de

habitantes es muy amplia. Mientras en Américas y Carvajal hay 2 y 5 grandes almacenes respectivamente, en Patio Bonito no hay ninguno. (Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, 2013) Tal como lo afirma Gómez (2018) en El Tiempo: «La paradoja de Bogotá es que las mayores concentraciones de personas se dan en zonas con déficit de servicios urbanos y donde menos habitantes hay por kilómetro cuadrado, es donde está

La localidad de Kennedy es reconocida por tener una de las calidades del aire más bajas en toda la ciudad.

Mapa 1. Estratificación socioeconómica de la localidad de Kennedy. Año 2012 Fuente: García W. (2012)

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la mejor dotación». (Gómez, 5 de marzo de 2018) Este aspecto es importante para medir la segregación socio-espacial de la UPZ porque «la existencia de dotaciones de bienes públicos próximos hace más fácil que los residentes de ciertas zonas superen dificultades específicas e influye en su decisión de localización». (Alfonso, 2018) Es decir, que en la UPZ se acentúan las necesidades de bienes públicos y de espacios de esparcimiento que garanticen el disfrute de la ciudad por parte de los habitantes (Alfonso, 2018) y que para el caso de Patio Bonito no se satisfacen. Si bien esta UPZ se destaca por su amplia oferta educativa en colegios oficiales, en el caso de los servicios de salud, la localidad solamente cuenta con un hospital de tercer nivel que queda alejado de la UPZ y un CAMI con servicios limitados. (Gómez, 5 de marzo de 2018) La tercera razón se relaciona con la movilidad, este es otro factor que se ve afectado, de manera negativa, por las altas densidades en Patio Bonito y que resulta en un modo de segregación socio-espacial con el resto de la ciudad. Un ejemplo de esto son los problemas de movilidad que se presentan en localidad por la presencia de la Central de Abastecimiento de

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Bogotá (CORABASTOS), la cual es el segundo centro de acopio y distribución de alimentos de América Latina. Allí, cada día, se comercializan entre 9.000 y 13.000 toneladas de alimentos. (Caracol, 4 de agosto de 2018). Este lugar tan frecuentado trae consigo embotellamientos y atascos en las vías, así como consecuencias negativas para el empleo informal (Secretaría Distrital de Planeación, 2018) debido a que la mayoría de gente que reside en Patio Bonito trabaja en CORABASTOS. (Gómez, 5 de marzo de 2018) Además, un informe que realizó RCN radio en 2014 sobre las partes más congestionadas de Kennedy, identificó serios problemas de congestión en Patio Bonito porque allí se cuenta únicamente con dos carriles por sentido, los cuales soportan la carga vial de miles de automóviles que vienen del Portal Américas en las mañanas y en las tardes. (El Tiempo, 1 de agosto de 2018)

La Secretaría de Ambiente ha identificado mataderos clandestinos de aves y caballos, los cuales producen fuertes olores y afectan la calidad del aire de la UPZ y los barrios aledaños.

aves y caballos, los cuales producen fuertes olores y afectan la calidad del aire de la UPZ y los barrios aledaños. (Alcaldía Local de Kennedy, 2017) Este aspecto se agrava al tratarse de una zona tan densamente poblada, porque el impacto de la contaminación llega a más personas y la alta proximidad deriva en mayor contagio de enfermedades respiratorias. En resumen, las condiciones de vida a las que se enfrentan los habitantes de la UPZ de Patio Bonito son el reflejo y la intensificación de las problemáticas de la localidad en la cual se encuentra ubicada y que derivan en una calidad de la densidad baja (ver gráfico 1).

Calidad de la densidad por UPZ de construcción incompleta en Bogotá, 2014 0,60 0,50 ÍNDICE DE CALIDAD DE LA DENSIDAD

Finalmente, la localidad de Kennedy es reconocida por tener una de las calidades del aire más bajas en toda la ciudad, de acuerdo con las mediciones de las estaciones del Observatorio Ambiental de Bogotá; esta situación se observa también a nivel de UPZ, como es el caso de Patio Bonito. Además, la alta contaminación atmosférica está relacionada, entre otros aspectos, por el alto flujo vehicular de vías como la Avenida Ciudad de Cali, la Avenida Villavicencio, la Vía Abastos, la Autopista Sur y la Avenida Américas (Secretaría de Salud, 2016). Además, Patio Bonito es una de las UPZ con menor número de parques y zonas verdes (Alcaldía Local de Kennedy, 2017), lo cual no solo dificulta el acceso a espacio público, sino que disminuye la posibilidad de contar con un aire limpio. A lo anterior se suma que la Secretaría de Ambiente ha identificado mataderos clandestinos de

0,40 0,30 ENGATIVÁ GRAN YOMASA

0,20

BOSA CENTRAL

LUCERO

EL RINCÓN TIBABUYAS

SAN CRISTÓBAL NORTE LA GLORIA BOSA OCCIDENTAL PATIO BONITO JERUSALÉN 20 DE JULIO SAN FRANCISCO LOS LIBERTADORES TUNJUELITO DIANA TURBAY LOURDES MARRUECOS SAN BLAS MARCO FIDEL SUAREZ LAS CRUCES ISMAEL PERDOMO CORABASTOS GRAN BRITALIA DANUBIO EL TESORO LA FLORA ALFONSO LÓPEZ SUBA

VERBENAL

COMUNEROS

0,10 SAN ISIDRO PATIOS

0,0 0

100

200

300

400

500

600

700

DENSIDAD BRUTA

FUENTE: ALFONSO O. (2018).

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Es pertinente revisar los criterios de organización socio-espacial de las localidades en Bogotá, debido a que existen casos como el de Patio Bonito en Kennedy, según los cuales la idea de la densificación no se ha aplicado correctamente y la calidad de dicha densidad es muy baja.

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En conclusión, es pertinente revisar los criterios de organización socio-espacial de las localidades en Bogotá, debido a que existen casos como el de Patio Bonito en Kennedy, según los cuales la idea de la densificación no se ha aplicado correctamente y la calidad de dicha densidad es muy baja. Esto ha traído consigo problemas de movilidad, déficit de equipamientos, espacios de esparcimiento, salubridad, además de auspiciar el detrimento de la calidad de vida de los habitantes. Adicionalmente, con el problema de la contaminación por material particulado y la baja calidad del aire, los problemas se agravan y derivan en crisis de salud y medioambientales. Por lo tanto, se hace necesario una reestructuración de la UPZ a través de planes que aumenten la provisión de bienes públicos y equipamientos culturales y de recreación. Asimismo, se hace necesaria la construcción en altura para garantizar mayor espacio por persona y, con lo anterior, mejorar la movilidad.

Referencias Ángel S., Lamson P.,Galarza N. & Blei A. Atlas de Expansión Urbana Colombia. Marron Institute of Urban Management. New York University Alcaldía Local de Kennedy (2017). Plan Institucional de Gestión Ambiental. Recuperado de http://www.kennedy.gov.co/sites/kennedy. gov.co/files/planeacion/piga_2017-2020_ alcaldia_local_de_kennedy.pdf Alcaldía Mayor de Bogotá (2010) Cifras del 2010. Bogotá Alcaldía Mayor de Bogotá. Secretaría del Hábitat (2010) Densidad urbana en Bogotá. Bogotá D.C. Alfonso, O. (2018) Decreto 619 de 2000. En: La calidad de la densidad urbana en Bogotá. Revista de Economía Institucional, 18 (34), (pp.229-253). Caracol. (04 de agosto de 2018). Destacan a Corabastos, la segunda central de alimentos de América Latina. Recuperado de: http:// caracol.com.co/programa/2018/07/28/ al_campo/1532781393_214103.html El Tiempo. (1 de agosto de 2018). Los dolores de cabeza de la movilidad en Kennedy. Recuperado de: https://www.rcnradio.com/ colombia/los-dolores-de-cabeza-de-lamovilidad-en-kennedy-152795

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Los dilemas del transporte en Suba:

un reto para la administración distrital

Suba es la tercera localidad más grande de Bogotá, con una población de 1.161.500 habitantes y una extensión total de 9.136,60 hectáreas. Limita al norte con el municipio de Chía y el río Bogotá; al sur, con la calle 100 y el río Juan Amarillo; al occidente, con el río Bogotá, y al oriente, con la localidad de Usaquén. La localidad cuenta con doce UPZ, de las cuales, Rincón, SubaCentro y Tibabuyes, albergan cerca del 34% del área total de la localidad y casi la mitad de la población. Específicamente, el occidente de Suba, que comprende estas UPZ, tiene los más grandes problemas de movilidad y acceso, pues en esta zona se cuenta con apenas dos vías principales: la Avenida Suba y la Avenida Ciudad de Cali.

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Lina Gabriela Ramírez Díaz Estudiante Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales lina.ramirez05@est.uexternado.edu.co Lina María Ramírez Fernández Estudiante Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales lina.ramirez06@est.uexternado.edu.co

El alto crecimiento demográfico que ha presentado la localidad en los últimos años ha provocado que los problemas de movilidad se intensifiquen, reduciendo considerablemente la calidad de vida de sus habitantes. Sin embargo, la falta de cobertura, en contraste con la demanda creciente, no ha sido la única causa del empeoramiento de la movilidad, pues han entrado a jugar otros factores que han acrecentado los problemas de embotellamiento y deterioro de las vías. De acuerdo con lo manifestado por la Alcaldía Mayor de Bogotá 2016): «Suba en los últimos seis años ha sobrepasado la población de departamentos como Cesar (1.028.890 habitantes), Caldas (987.991 habitantes) y Risaralda (951.953 habitantes)».

Con lo anterior, se puede afirmar que el presente texto pretende abordar los principales problemas que han dificultado la movilidad en la zona, con el fin de entender los retos que tiene la localidad 11 a mediano plazo, sobretodo en vista de una planeación distrital que comprende una mayor expansión urbana en la localidad. Dos políticas que se oponen: el desestimulo del uso del vehículo vs. La aprobación de proyectos de construcción de vivienda en los barrios limítrofes con la reserva Van der Hammen.

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Uno de los factores que ha determinado el crecimiento demográfico de Suba es la masiva construcción de edificios residenciales en barrios limítrofes con la reserva Van der Hammen y que colindan con lotes del Distrito donde se pretenden construir vías de vital importancia para Bogotá. Aunque de parte de la alcaldía existe una política enfocada en desestimular el uso del vehículo, esta no es coherente con la aprobación recurrente de licencias a constructores de edificios residenciales que, en sus folletos, muestran los planos de las construcciones junto a vías que no se construirán pronto, según lo planeado por la secretaría de planeación de la ciudad. Este es el caso de cuatro vías de crucial importancia para mejorar la

movilidad en Suba que son: la avenida ciudad de Cali entre la calle 153 y la calle 170, la ampliación de la avenida Suba-Cota, la avenida Longitudinal desde la calle 13 hasta Guaymaral y la avenida Boyacá entre calles 170 y avenida Guaymaral. (Espinosa, 2017) Hoy en día, en la zona no existen las condiciones para asegurar el transporte de biciusuarios de manera segura e interconectada entre las zonas residenciales y el portal de Suba, por lo que la alta cantidad de carros particulares, junto con los alimentadores, los buses SITP y los bicitaxis generan trancones y embotellamientos de hasta una hora para llegar a la Avenida Suba o la Avenida Cali, las cuales son las vías que conectan a la localidad con el resto de la ciudad.

Los problemas de la bicicleta y los biciusuarios Suba es una de las localidades de Bogotá en donde más habitantes usan la bicicleta como medio de transporte. Según las estadísticas presentadas por el concejal Juan Carlos Flórez, las personas de los estratos 2 y 3 de la localidad (el 48% de la población), realizan el 85% de viajes diarios en bicicleta. Sin embargo, en las vías y andenes de la localidad no existen las condiciones necesarias y aptas, para asegurar una movilidad rápida, responsable y segura para los biciusuarios que ya utilizan este medio de transporte, ni para incentivar el uso de bicicleta entre aquellas personas de estrato 4, 5 y 6, quienes utilizan diariamente más de un vehículo particular (el 51,3% de la población). Los problemas con los que se encuentra diariamente un biciusuario contemplan: altas tasas de inseguridad y accidentalidad; escasez de biciparqueaderos, recurrente desconexión en los tramos de cicloruta, invasión de las ciclovías por parte de los vendedores informales, infraestructura y señalización escasa y deteriorada y problemas de cultura ciudadana e incivismo (El Espectador, 30 de marzo de 2016). Dichos problemas han generado que las personas que quieren empezar

a usar la bicicleta para llegar hasta sus lugares de trabajo o hasta el Portal Suba, no puedan hacerlo y tengan que acudir a los medios de transporte convencionales (carros particulares, alimentadores, buses SITP y bicitaxis), empeorando así los embotellamientos y el deterioro de la malla vial de los barrios, que no fue construida para soportar tal capacidad de buses y vehículos particulares.

Uno de los factores que ha determinado el crecimiento demográfico de Suba es la masiva construcción de edificios residenciales en barrios limítrofes con la reserva Van der Hammen.

El transporte informal en crecimiento El transporte informal, también denominado «transporte pirata», en Suba se ha convertido en un problema con un crecimiento exponencial. De acuerdo a los datos presentados por la Secretaría de Movilidad (2017), se estima que aproximadamente un 25% del transporte informal de la capital se encuentra en la localidad, en 12 puntos documentados. Factores como, la densidad poblacional, la falta de cobertura vial, el desempleo, las tarifas y la falta de regulación por parte de la administración local, han generado que a diario los habitantes de la localidad opten por utilizar estos medios alternos de movilidad, entre los cuales se destaca la presencia de bicitaxis y tricimotos. Los principales problemas derivados de este fenómeno son la congestión

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Suba es una de las localidades de Bogotá en donde más habitantes usan la bicicleta como medio de transporte.

de las ciclorutas y las vías, el incremento de los índices de accidentalidad y la contienda entre los trabajadores formales e informales del sector de transporte. A pesar de los esfuerzos de la administración por aumentar la cobertura de los principales medios de transporte, como los vehículos del Sistema Integrado del Transporte Público y transmilenio, la inconformidad latente de los habitantes de los barrios marginados de Suba, ha generado del transporte informal una ocupación laboral legítima por los pobladores de la localidad. El problema de accesibilidad a las viviendas La malla vial local, cuya función primordial es permitir el acceso a las unidades de vivienda, en Suba se ha catalogado como una de las falencias más notoria. De acuerdo con la bases de datos del Inventario y Diagnóstico de la Malla Vial del Instituto de Desarrollo Urbano (2015), en la localidad un 17% de la malla vial local se encuentra en buen estado, un 31% en regular estado y un 52% en malas condiciones (ver figura A). El deterioro de las vías dificulta considerablemente la movilidad de los habitantes de Suba, afectando no solo los tiempos de llegada a sus

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A pesar de que Suba cuenta con una buena malla vial arterial, troncal e intermedia, su falencia en malla vial local ha llegado a un nivel tal de deficiencia, que es prácticamente imposible conectar a las viviendas con dicha infraestructura vial que figura en buen estado.

destinos, sino generando altos índices de accidentalidad que deterioran la calidad de vida de los habitantes. Los impactos de esta falencia, no se encuentran concentrados exclusivamente en los barrios con condiciones precarios de movilidad como Tibabuyes y el Rincón, sino en los barrios alejados como Guaymaral y las residencias aledañas a la Reserva Vann der Hammen, en donde la inexistencia de vías y el mal estado de las mismas dificulta la movilidad en los habitantes. En síntesis, a pesar de que Suba cuenta con una buena malla vial arterial, troncal e intermedia, su falencia en malla vial local ha llegado a un nivel tal de deficiencia, que es prácticamente imposible conectar a las viviendas con dicha infraestructura vial que figura en buen estado.

Los retos que afronta la administración a mediano plazo Sobre lo expuesto anteriormente, se puede concluir que los factores que explican principalmente el problema de movilidad en Suba tienen que ver con: el licenciamiento a nuevas construcciones residenciales, que implican una re densificación, no acorde a los planes de ampliación de cobertura de la malla vial, sobre todo en los barrios cercanos a la Avenida Cali; la promoción de una política a favor del uso de las bicicletas que no prevé por la calidad

Gráfico 1. Malla vial local según localidades de Bogotá, 2015. local según localidades de Bogotá, 2015 Fuente: Malla Alfonso vial O. (2018). Bueno Regular Malo

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20%

USME

BARRIOS UNIDOS

CIUDAD BOLÍVAR

SAN CRISTÓBAL

RAFAEL URIBE URIBE

SUBA

KENNEDY

BOSA

TEUSAQUILLO

CHAPINERO

USAGÉN

PUENTE ARANDA

SANTA FE

LA CANDELARIA

TUNIELITO

FONTIBÓN

ENGATIVA

LOS MÁRTIRES

ANTONIO MARIÑO

10%

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Dentro del marco de las problemáticas previamente expuestas, la Alcaldía de Bogotá debe enfrentar los diferentes retos en materia de movilidad, presentes en Suba, si pretende continuar construyendo y re densificando el suelo de expansión delimitado por el POT en la localidad.

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de las ciclorutas, su conectividad y seguridad; y, finalmente, una baja cobertura de malla vial local, lo cual dificulta la llegada de los habitantes a vías de gran importancia, y además fortalece los esquemas de transporte informal, que ponen en riesgo la vida de aquellos usuarios que no encuentran otras opciones para llegar a sus trabajos y destinos. Es por esto que, dentro del marco de las problemáticas previamente expuestas, la Alcaldía de Bogotá debe enfrentar los diferentes retos en materia de movilidad, presentes en Suba, si pretende continuar construyendo y re densificando el suelo de expansión delimitado por el POT en la localidad. En primer lugar, se requiere de una mejor gestión de medios de transporte alternativos que impliquen una adecuada infraestructura de ciclorrutas, bicicarriles, cicloparqueaderos y una operación eficiente que vaya de la mano con su integración con el SITP. Adicionalmente, deberá tenerse en cuenta a aquellos los ciudadanos que quieran cambiar el vehículo por el modo a pie, y ofrecerles espacios agradables y seguros para caminar y permitir el acceso al transporte y bicicletas públicas. En segundo lugar, se recomienda generar una estrategia integral que promueva la cultura ciudadana y permita que todos los actores

involucrados en la movilidad de la ciudad, tanto privados como públicos, comprendan que la tolerancia y el respeto por los demás, son acciones que permitirán cambiar esos hábitos de cómo nos movilizamos, y crear un buen comportamiento en los diferentes medios de transporte, actuando como conductores o pasajeros. En tercer lugar, activar planes de construcción y ampliación de las siguientes vías: la avenida ciudad de Cali, entre la calle 153 y la calle 170; la avenida Suba-Cota; la avenida Longitudinal desde la calle 13 hasta Guaymaral y la avenida Boyacá entre calles 170 y avenida Guaymaral. Esto, por medio de modelos de asociatividad con los municipios de Cundinamarca aledaños, que estén interesados en generar aportes para mejorar la conectividad con el Distrito Capital. En cuarto lugar, se recomienda mantener la malla vial local de la localidad en óptimo estado y desarrollar la infraestructura necesaria para fortalecer la cobertura de la misma. De este modo, el transporte informal, progresivamente dejará de ser considerado un «mal necesario» y las personas empezarán a considerarlo inseguro y una forma de transporte que evade las obligaciones tributarias.

En quinto lugar, se solicita apoyar e incentivar el uso de los mecanismos digitales informativos (aplicaciones) que permitirán a más ciudadanos considerar otras rutas descongestionadas y además, que puedan optar por dejar el vehículo y utilizar el transporte público o la bicicleta, al encontrar las rutas de servicio público que más les convengan o el trayecto de ciclorruta o bicicarril más adecuado y seguro.

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Ciudad Bolívar: Hacia una nueva estrategia de movilidad

En el extremo sur occidente de la ciudad de Bogotá D.C, Ciudad Bolívar se ubica como una de las localidades más densas y con mayores dificultades para la movilidad y el desplazamiento. El problema que más afecta a su población es la deficiencia de la cobertura del sistema de transporte y las consecuencias en cuanto a productividad que esto genera. El servicio en la actualidad, sigue siendo insuficiente para las necesidades de la población. La movilidad y la infraestructura de transporte son uno de los principales problemas que aquejan, en mayor medida, a la población bogotana. Según el informe mundial de la firma Inrix1, que analiza la movilidad de 1360 ciudades de 38 países, Bogotá se ubica como la sexta ciudad del mundo con más embotellamientos. En este Distrito, los ciudadanos pierden en promedio 75 horas al año detenidos en sus desplazamientos, lo que equivale a tres días en total.

1. El informe de la firma Inrix, es el estudio que hace esta organización para analizar y clasificar el impacto y la congestión del tráfico en 38 países del mundo. La información recopilada sobre Bogotá se tomó del diario El Tiempo (25 de febrero de 2018).

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Una de las localidades que se ve más afectada por la falta de un sistema de transporte eficiente y una malla vial adecuada es Ciudad Bolívar, ubicada en la periferia sur-occidente de la ciudad. El Índice de Desarrollo Humano Urbano de esta localidad, para el año 2014 fue de 0.72, inferior al resultado obtenido por Bogotá que fue de 0.81. Esta cifra se debe, principalmente a que, una de las mayores brechas en Ciudad Bolívar, se encuentra asociada a las condiciones para la movilidad de las personas, es decir, el tiempo, número de viajes y distancia de desplazamiento que deben asumir sus habitantes diariamente para transportarse. Tras la paralización en la movilidad que sufrieron los residentes con la suspensión del Sistema Integrado de Transporte Público (SITP) durante 24 horas el pasado 11 de octubre de 2017, se han retomado las conversaciones alrededor de las deficiencias en el sistema de transporte de la zona. De acuerdo con el diagnóstico local

Paula Alejandra Ariza Angulo Planeación para el desarrollo Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales paula.ariza01@est.uexternado.edu.co María Paula Forero Franco Planeación para el desarrollo Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales maria.forero06@est.uexternado.edu.co Gabriela Silva Hernández Planeación para el desarrollo Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales gabriela.silva@est.uexternado.edu.co

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realizado por la Secretaría Distrital de Planeación (2016), Ciudad Bolívar es la quinta localidad (Gráfica 1) con mayor número de viajes al día en el Distrito. Esto se explica debido a que es una localidad dormitorio en la cual

el 45,6% del total del uso del suelo urbano es residencial. Dado el alto flujo de personas transportadas de sus hogares a sus trabajos y viceversa, este es un tema de importante atención para la planeación urbana.

Gráfico 1. Número de viajes diarios en el Distrito Fuente: Recuperado de revisión general POT-Diagnóstico Ciudad Bolívar, Secretaría Distrital de Planeación

Número de viajes diarios en el Distrito 932 mil viajes diarios en Ciudad Bolívar

2.000.000 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000

LA CANDELARIA

ANTONIO NARIÑO

LOS MÁRTIRES

TUNIELITO

RAFAEL URIBE URIBE

USME

SAN CRISTÓBAL

PUENTE ARANDA

TEUSAQUILLO

BARRIOS UNIDOS

SANTA FE

FONTIBÓN

BOSA

CHAPINERO

CIUDAD BOLÍVAR

USAQUÉN

KENNEDY

ENGATIVA

SUBA

200.000

FUENTE: RECUPERADO DE REVISIÓN GENERAL POT-DIAGNÓSTICO CIUDAD BOLÍVAR, SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN

Mapa 1. Uso del suelo en Ciudad Bolívar Fuente: Recuperado de Revisión general POT-Diagnóstico Ciudad Bolívar, Secretaría Distrital de Planeación (2016)

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La movilidad y la infraestructura de transporte son uno de los principales problemas que aquejan, en mayor medida, a la población bogotana. El problema en cifras Ciudad Bolívar no cuenta con suficientes vías de acceso y transporte público para la movilidad de sus residentes. Esta localidad comprende el 7,1% de la malla vial de Bogotá D.C, equivalente a 1.028 km, sin embargo, solo se ha construido el 40% de las vías proyectadas. (Secretaría Distrital de Planeación, 2016) De éstas, el 75% se encuentra en deterioro, 61% en mal estado y 14% en estado regular. Esto la sitúa como la octava localidad en grado de deterioro de las vías. A su vez, cuenta con 7,28 km de ciclorrutas, cifra que está muy por debajo de lo requerido por la población y solo representa el 2,1% del total de ciclorrutas construidas en el Distrito (344 kilómetros). Respecto de su sistema de transporte, la localidad es servida, en su mayoría, por la línea de Transmilenio Autopista Sur y Usme (Portal El Tunal), no obstante, estas troncales no cubren el trayecto total de los residentes hacia sus viviendas pues se encuentran en el extremo norte y oriente de la localidad. Es por esto que la mayoría de los viajes al interior se realizan a pie2. La situación de movilidad en esta zona de la ciudad no ha sido suficientemente atendida por las últimas administraciones locales, sobre todo en las partes altas de la localidad

donde, a diario, sus habitantes deben desplazarse durante 40 minutos en promedio para llegar tan solo al portal El Tunal. (El Tiempo, 9 de abril de 2016)

Mapa 2. Cobertura de transporte público en Ciudad Bolívar Nota: Los iconos rojos representan las estaciones de Transmilenio, los puntos azules representan los paraderos del Sistema Integrado de Transporte. Fuente: Recuperado de Revisión general POT-Diagnóstico Ciudad Bolívar, Secretaría Distrital de Planeación (2016)

2. En Ciudad Bolívar la mayoría de los viajes se realizan a pie (42% del total), seguido del transporte público común (27%), el Transmilenio (12%), y finalmente el transporte privado que tan solo alcanza un 11%.

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Asimismo, «el transporte público colectivo es 15,6 puntos porcentuales mayor que la participación de este modo para toda la ciudad, teniendo en cuenta que el sistema integrado de transporte (SITP), ha venido reemplazando rutas del Transporte Público Común (TPC)». (Gutiérrez & Fuentes, 2017) En la zona, Transmilenio también tiene un porcentaje de participación mayor que en toda la ciudad. «En total el transporte público en Ciudad Bolívar tiene una participación del 80,7% en los modos motorizados, mientras que para Bogotá la participación es tan sólo del 59,7%». Es decir, los habitantes de esta localidad utilizan en mayor medida el TPC y el sistema Transmilenio en comparación con el resto de los ciudadanos capitalinos. Esto se debe, por un lado, a la escaza oferta del servicio de transporte y, por otro, a la restricción en el ingreso de los habitantes locales. De ahí el interés en el asunto de la movilidad que resulta particularmente importante para una localidad altamente densa como Ciudad Bolívar. Densidad urbana, un factor que agrava el problema Esta localidad periférica ha vivido constantes procesos de invasión reflejados en su crecimiento poblacional anual que, hoy en día, es superior al promedio distrital. La dinámica poblacional se ha presentado, en gran parte, debido al patrón de distribución de la población en

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Una de las localidades que se ve más afectada por la falta de un sistema de transporte eficiente y una malla vial adecuada es Ciudad Bolívar, ubicada en la periferia suroccidente de la ciudad. su expansión, tal como lo menciona el investigador Oscar Alfonso, de la facultad de economía de la Universidad Externado. En su estudio sobre Bogotá, Alfonso (2016), observó que los hogares más pobres tendían a agruparse en zonas alejadas del centro, donde se presumía que aumentaría la densidad. De modo que, identificó que las zonas con precios de suelo más bajos, son aquellas con mayor densidad bruta poblacional. En esta medida, el aumento en la densidad bruta de la localidad se traduce en mayor demanda de transporte en la zona, lo cual implica la necesidad de aumentar la cobertura que abastezca a toda la población residente. Pese a ello, el sistema de transporte público hoy en día es deficiente y sus habitantes se están viendo afectados debido a los amplios tiempos de traslado entre sus hogares y sus trabajos. Esto afecta, en gran medida, su nivel de

productividad y, en últimas, genera una desmejora en su calidad de vida. Transmicable, un nuevo sistema A pesar de los problemas anteriormente mencionados, en los últimos tres años, la administración ha adelantado acciones de construcción y rehabilitación de vías, así como también ha implementado un nuevo sistema de transporte, el cual busca atender a la población de la zona alta de la localidad. Durante el año 2015, se entregaron 16 tramos terminados, que equivalen a 0,97 kilómetros y benefician a los habitantes de los barrios Tres Reyes I, Espino I y Santa Viviana. Asimismo, la Alcaldía local de Ciudad Bolívar ha rehabilitado 13 kilómetros de carril de malla vial local urbana y cuatro kilómetros en la zona rural. (El Tiempo, 4 de mayo de 2015) De ahí, que el Distrito haya construido un sistema Transmicable, inaugurado en diciembre del año pasado, con el fin de facilitar el acceso a 3.600 personas por hora (en hora pico) hasta sus viviendas. Al respecto, Guerrero (15 de julio de 2016) menciona: Las cabinas del Transmicable tienen capacidad para 10 personas y cada 10 segundos se rotan la salida. El sistema recorrerá una distancia de 38.000 km2 de espacio público desde el portal El Tunal hasta los barrios Paraíso y Mirador en el extremo occidente de la localidad.

Además porque el transmicable opera con 160 cabinas, avanzando a 20 kilómetros por hora, beneficiando a un total de 700.000 habitantes de la localidad. Con este sistema, el recorrido de 3,34 kilómetros que realizaba un habitante, a diario, de su casa al portal en 40 minutos, ahora solo le toma 13 minutos.

De acuerdo con el diagnóstico local realizado por la Secretaría Distrital de Planeación (2016), Ciudad Bolívar es la quinta localidad (Gráfica 1) con mayor número de viajes al día en el Distrito.

Mapa 3. Ruta y abastecimiento del Transmicable Fuente: Diario El Espectador (2016)

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No obstante, es importante destacar que esta solución deber ser entendida como una acción de política intermedia, en la medida que aumenta la cobertura del servicio público, pero solo cubre una de las UPZ más densas (El Lucero). En este sentido, las UPZ San Francisco e Ismael Perdomo, ubicadas en el norte de la localidad, no han sido atendidas por la alcaldía local, aun cuando estas presentan los mayores

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niveles de densidad poblacional en la Localidad. Además porque, según la Secretaría Distrital de Planeación (2016): «La densidad población de la UPZ San Francisco es 435 Hab/ ha y la de la UPZ Ismael Perdomo es 340 Hab/ha». En resumen, Ciudad Bolívar cuenta con un sistema vial y de transporte que aún sigue siendo deficiente, frente a las necesidades de sus habitantes. Es necesario que la administración local se empeñe en realizar un seguimiento riguroso al sistema de transporte público y a la dotación y restauración de una malla vial que permita el acceso a las zonas residenciales. Lo que la Alcaldía ha venido adelantando no es suficiente para la demanda de transporte en la localidad. Los habitantes necesitan realmente una atención inmediata al problema, que hoy en día afecta en mayor medida su calidad de vida. De no ser así, Ciudad Bolívar seguirá siendo una localidad espacialmente segregada.

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En resumen, Ciudad Bolívar cuenta con un sistema vial y de transporte que aún sigue siendo deficiente, frente a las necesidades de sus habitantes.

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Recuperar el río es hablar de inclusión La localidad de Tunjuelito está ubicada al sur de la ciudad de Bogotá, al margen derecho del Río Tunjuelo, limita con las localidades de Bosa, Kennedy, Puente Aranda, Ciudad Bolívar, Usme, Antonio Nariño y Rafael Uribe. Tiene una extensión total de 991 hectáreas de superficie, de las cuales 281 corresponden a áreas protegidas. Administrativamente cuenta con dos UPZ, Venecia y Tunjuelito y a su vez está dividida en treinta barrios, el uso del suelo de esta localidad es netamente residencial y comercial. (Secretaría Distrital de Planeación, 2009) Tunjuelito tiene una población de 189.522 habitantes, que viven en hogares de estratos 1, 2 y 3, las viviendas tienen una cobertura del 99,9% en servicios públicos y los ingresos de las familias de la localidad varían entre 1 y 8 smmlv. La densidad poblacional de la UPZ de Venecia es de 237,4 habitantes por

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Julieta Espinel Cabrales Planeación para el desarrollo Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales julieta.espinel@est.uexternado.edu.co Luisa María Rodríguez Granados Planeación para el desarrollo Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales luisa.rodriguez12@est.uexternado.edu.co

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Polis como el hospital de Tunjuelito, el parque metropolitano el Tunal, las bibliotecas públicas, las plazas de mercado, las estaciones de policías y el portal Tunal facilitan la vida cotidiana de la población de esta zona de la ciudad.

Mapa 3. Mapa de riesgo por inundación Fuente: FOPAE (s.f.). Mapa de riesgo por inundación.

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hectáreas y en la UPZ de Tunjuelito es de 147,7. Tras realizar el diagnóstico de la localidad se pudo detectar que en la UPZ de Venecia cuenta con equipamiento en los sectores de educación, salud, cultura y seguridad suficientes para atender a los habitantes de esta. Adicionalmente se observa que los habitantes de las localidades aledañas también utilizan el equipamiento de Tunjuelito. Espacios como el hospital de Tunjuelito, el parque metropolitano el Tunal, las bibliotecas públicas, las plazas de mercado, las estaciones de policías y el portal Tunal facilitan la vida cotidiana de la población de esta zona de la ciudad. Sin embargo, se evidencia que existe una concentración del equipamiento en solo una UPZ (Venecia), de la localidad, lo que genera una exclusión hacia la UPZ de Tunjuelito.

Históricamente los barrios ubicados en la margen del río Tunjuelo han sufrido varios eventos por riesgo ambiental. El río tiene una tendencia a desbordarse a causa de las fuertes lluvias que se dan en temporada de invierno, además tiene un alto índice de contaminación debido a que la población arroja desechos al río y las industrias cercanas vierten químicos contaminantes en las aguas del río. ¿Representa el río Tunjuelo un riesgo ambiental? Como se ha mencionado anteriormente, se evidencia que el río Tunjuelo si representa un riesgo para los habitantes de la zona cercana a este. La contaminación que genera a partir de la emisión de malos olores y el deterioro de la calidad de aire produce altos niveles de morbilidad. Enfermedades respiratorias, digestivas y diferentes virus terminan afectando en mayor medida a la población vulnerable como lo son los niños y los adultos mayores. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012) Como se observa en el mapa, la UPZ de Tunjuelito es la que tiene más

riesgo, los barrios que están sobre la margen del río son Tunjuelito, Meissen y San Benito y estos constantemente sufren inundaciones, donde el agua puede alcanzar un nivel de hasta 50 centímetros de altura. Esto demuestra que no hay un sistema de alcantarillado eficiente en estos barrios y tampoco existe una gestión de riesgo competente. (Secretaría Distrital de Ambiente, 2017) Una de las principales razones por las cuales el río se encuentra contaminado es por las industrias que se establecieron hace más de una década a orillas del río. La mayoría de estas empresas se dedican al procesamiento de pieles de ganado, por lo que utilizan químicos fuertes los cuales se terminan depositando en las aguas del río. Esto se debe a que muchas empresas son informales y no cumplen con los requisitos de saneamiento básicos así como la normatividad ambiental, lo que termina afectando a la población cercana a esta zona. Existen además más de 250 empresas de curtiembres ubicadas en el barrio San Benito, de las cuales solo 70 tienen

Existen además más de 250 empresas de curtiembres ubicadas en el barrio San Benito, de las cuales solo 70 tienen todos los requisitos legales al día.

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Polis

La alcaldía local, en compañía del Distrito, deben crear un plan de gestión de riesgo fuerte y eficiente al momento de ejecutar actividades para disminuir o acabar por completo el riesgo que vive la población de los barrios de la margen del río. todos los requisitos legales al día, lo que demuestra que esta es una de las causas por las que se da este tipo de contaminación. No obstante, en los últimos años el Distrito ha hecho esfuerzos para controlar la contaminación de la industria de curtiembres, ejerciendo visitas a las empresas, multando y, en última instancia, sellando establecimientos que no cuentan con ningún requisitos para funcionar. (Valencia, 2018) Así mismo, otra razón de la contaminación del río es la poca cultura ambiental de la población, pues los residentes de los 11 barrios, de las localidades por donde pasa el río, arrojan toda clase de basura sin medir consecuencias como el aumento del nivel del río, lo cual termina en el desbordamiento de este. Gestión del riesgo A pesar de que IDIGER (Instituto Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático) realiza monitoreos mensuales del nivel del río Tunjuelo y la existencia de un consejo local de gestión de riesgo, no se ha logrado

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mitigar el problema en su totalidad con respecto al tema de inundaciones y contaminación. El hecho de que se prevenga a la población sobre posibles desbordamientos del río no soluciona el problema planteado y sigue existiendo intranquilidad por parte de la población, debido a que no existe un resultado concreto para que no se desborde el río. La alcaldía local, en compañía del Distrito, deben crear un plan de gestión de riesgo fuerte y eficiente al momento de ejecutar actividades para disminuir o acabar por completo el riesgo que vive la población de los barrios de la margen del río. Este plan debe crearse con el apoyo de la ciudadanía, debido a que ellos serían los más beneficiados con la recuperación del río Tunjuelo. Por lo tanto, se debe concientizar y crear una cultura ambiental, especialmente en la UPZ de Tunjuelito, para que dejen de arrojar basura al río y así poder garantizar una eficacia en el plan. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 29 de junio de 2015) Además, las autoridades ambientales deben realizar un control

constante sobre las industrias aledañas al río, debido a que estas siguen siendo un factor relevante en la contaminación de este. Se debe, por esta razón, incentivar a las empresas para que formalicen su actividad industrial, mejoren sus prácticas y cumplan todos los requisitos de sanidad y ambientales. De no ser así, el Distrito tiene que tomar medidas fuertes y sellar la empresa por completo. También se debe pensar a futuro en la reubicación de las industrias aledañas al río. Pues el interés público debe primar sobre el interés privado. (Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático, Noviembre de 2016) En conclusión se observa que la problemática del río no solamente es un problema ambiental sino que también se evidencia que provoca otros efectos como por ejemplo: que en los últimos años todas las construcciones y proyectos de inversión se hallan dirigidos a las zonas lejanas del río que sería la UPZ de venecia, excluyendo de esta manera en temas económicos, políticos y sociales a la UPZ de Tunjuelito.

Referencias Alcaldía Mayor de Bogotá. Secretaría General. (29 de junio de 2015). Localidad Tunjuelito. Tomado de: http://www. bogota.gov.co/article/consejo-local-degesti%C3%B3n-del-riesgo-de-tunjuelitoalerta-la-comunidad-ante-las-constantes. Alcaldía Mayor de Bogotá (2012) Diagnóstico Local en Salud con Participación Social. Tomado de: http://www.esetunjuelito.gov. co/phocadownloadpap/diagnosticolocal/ DIAGNOSTICO%20LOCAL%202012.pdf FOPAE (s.f.) Mapa riesgo por inundación. Tomado de: inundaciónhttp://svrdpae8n1. sire.gov.co/portal/page/portal/fopae/ localidades/tunjuelito.

Secretaría Distrital de Ambiente (2017) Localidad Tunjuelito. Tomado de: http:// ambientebogota.gov.co/estaciones-rmcab Secretaría Distrital de Planeación (2009) Conociendo la localidad de Tunjuelito. Tomado de: http://www.sdp.gov.co/ sites/default/files/documentos/06%20 Localidad%20de%20Tunjuelito. pdf?width=800&height=800&iframe=true. Valencia, M. (27 de septiembre de 2018) Las persistentes amenazas al río Tunjuelo. En: El espectador. Tomado de: https:// www.elespectador.com/noticias/bogota/ las-persistentes-amenazas-al-rio-tunjueloarticulo-814828.

Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (Noviembre de 2016) IDIGER monitorea niveles del Río Tunjuelo 2016. Tomado de: https://www.idiger.gov.co/oculto/-/ asset_publisher/qdDxILFMkI8G/content/ id/74810?_101_INSTANCE_qdDxILFMkI8G_ urlTitle=idiger-monitorea-niveles-del-riotunjuelo&inheritRedirect=false.

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Liber abaci 152 Carlos Mejía Vega: El mercado internacional del café verde arábico 172 Juan Felipe Jiménez Trucco: Realidades sobre el avance social en Colombia

El mercado internacional del café verde arábico El 03 de mayo de 2011 el precio de cuestionamiento acerca de las razola primera posición genérica del nes que han llevado a esta situación, Contrato «C» de café (Coffee C ® considerando que, en la actualidad, Futures, en adelante el Contrato hay más de 500.000 familias que se «C»), estructurado por la bolsa New dedican a la producción del café en York Board of Trade (NYBOT), hoy en Colombia (Federación Nacional de día Intercontinental Exchange Inc. Cafeteros, 2019). Pues bien, en el Futures U.S. (ICE FUTURE U.S.), llegó presente artículo se buscará explia los 3,36 dólares estadounidenses car brevemente un poco la dinámipor libra de café verde arábico esca del mercado de futuros de café tandarizado. Sin embargo, desde el verde arábico a nivel internacional, 12 de febrero del 2019, esa misma así como hablar un poco de su evolibra de café se viene tranzando por lución y de los retos que supone, Ladebajo lógica (marshaliana) ofertaeconómicos, y la demanda de neoclásica 1 dólar estadounidense, parade losla agentes los como se aprecia en la Figura 1. Este nuevos cambios que se han venido endato, el corto, mediado y largo plazo, aplicada al caso del café conduce inmediatamente al produciendo en el mismo.

verde arábigo. Tomado de (Pindyck y Rubinfeld (2013). 3,30

DÓLARES POR LIBRA DE CAFÉ ESTANDARIZADO

Figura 1. Evolución de la primera posición genérica del Contrato «C» desde agosto de 1972 hasta marzo de 2019. Gráfica elaborada con datos de Bloomberg

2,80

2,30

1,80

1,30

0,80

0,30

AÑO

152

Carlos Mejía Vega Docente investigador carlos.mejia@uexternado.edu.co

¿Cómo se negocia el café? Para explicar la dinámica del mercado de futuros de café verde arábico, a nivel internacional, es fundamental que se entienda primero cómo se negocia el café en términos globales. Lastimosamente, a la hora de enseñar acerca de los commodities, se tiende a compararlos con algunos activos financieros, en especial con las acciones ordinarias (common stocks). Esto lleva rápidamente a creer que, por semejanza, existe un único mercado internacional en el que se tranza el commodity a través de contratos spot y del que se deriva un precio spot a nivel internacional. A partir de ahí se presentan los contratos futuros, inicialmente como instrumentos de cobertura que permiten eliminar el riesgo (o mitigarlo en el caso de existir el llamado riesgo de base), y el proceso de pricing de dichos contratos se asemeja al de una acción en un marco de no arbitraje, pero incorporando los costos de almacenamiento y la llamada tasa de conveniencia bruta bajo la Storage Theory. Hay que aclarar que este enfoque no es incorrecto, desde un punto de vista teórico. Sin embargo, en realidad no hay un solo mercado para cada commodity a nivel

internacional. Por el contrario, y en términos generales, hay dos: uno de físicos y otro financiero. En el primero se negocian los commodities físicamente, es decir, es donde participan, de manera exclusiva, agentes económicos como productores, exportadores, importadores y las fábricas para comprar y/o vender el activo real. En este mercado, el commodity (conocido como subyacente), lejos de ser estandarizado, presenta ligeras diferencias en materia de calidad (Geman, 2005). Adicionalmente, se puede hablar no de un mercado sino de varios distribuidos a lo largo del mundo. Para el caso del café, algunos de los mercados más reconocidos a nivel internacional son el de Nueva York (en Estados Unidos), los de Bremen y Hamburgo (en Alemania) y los de La Havre y Marsella (en Francia) en los cuales se encuentran: I) diversos tipos de café de distinta calidad (suaves colombianos, naturales brasileños, otros suaves y robusta); II) agentes de países como la República Federativa del Brasil (en adelante Brasil), la República de Colombia, la República de Indonesia o la República Socialista de Vietnam, que tienen ventaja comparativa en su producción y que, por ende, los

Para explicar la dinámica del mercado de futuros de café verde arábico a nivel internacional, es fundamental que se entienda primero cómo se negocia el café en términos globales.

153

Liber abaci De esta forma, una porción del precio forward ahora es fácilmente determinable y corresponde al precio futuro, el cual pasa a ser conocido como marcador (marker).

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ofertan para posteriormente exportarlos; (III) agentes de países como los Estados Unidos de América, algunos de Europa o de Japón que no tienen dicha ventaja y que, por ende, los demandan para poder importarlos más adelante (Mejía Vega, 2015). Por otro lado, los contratos que se utilizan en este primer mercado no son del tipo spot. Por el contrario, se emplean contratos forward o a plazo en donde las partes pactan todas y cada una de las condiciones (cuál es el commodity a tranzar, el tamaño o cantidad del commodity, la unidad monetaria, la fecha de entrega, el lugar de entrega, los riesgos de transporte, el precio, etc.). De esta forma, lo que se tiene en realidad es distintos contratos forward (para distintos vencimientos), para distintas calidades (Geman, 2005). Dos de los problemas asociados con estos primeros mercados, los cuales han existido desde el mismo momento en el que se comenzaron a transar los commodities a nivel internacional, son dos muy concretos: (I) el de la visibilidad y (II) el de la transparencia. El primero hace referencia a que en tiempo real es imposible visualizar el precio de un commodity para un determinado vencimiento y con una determinada calidad. Es así como no es posible encontrar cuál es el precio forward para entregar café brasileño santos 2/3, con entrega en noviembre del 2019 por ejemplo. El segundo problema radica en que estos mercados no cuentan con una infraestructura transaccional, que

permite a los agentes económicos colocar sus órdenes de compra y de venta, y que permite calzarlas para llegar a un precio que refleje las expectativas de estos, es decir, un mecanismo eficiente de mercado (estas dos características serán relevantes más adelante). Por otro lado, en el segundo mercado puede participar cualquier agente (con el músculo financiero para ello, y aceptado por la bolsa bajo determinadas condiciones); para negociar un commodity estandarizado (la bolsa define concretamente la calidad del commodity) en términos teóricos (cash settlement o non-delivery) o que puede tener entrega (delivery) con una prima o un descuento si la calidad de lo que se entrega es mejor o peor, respecto al de referencia (y conocido como subyacente). Por ejemplo, para el caso del Contrato «C», la calidad de este se especifica indicando una canasta de cafés arábicos de calidad «C», cuyos países de origen son: Perú, México, Salvador, Guatemala, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Panamá, Tanzania, Uganda, Kenia y Papúa Nueva Guinea. Si el café que se entrega no es de estos orígenes, se recibe una prima si es de origen colombiano o un descuento si son de procedencia de países como Burundi, Ruanda, Venezuela, India, Republica Dominicana, Ecuador o Brasil. (Intercontinental Echange Inc. Futures U.S., 2012) En este segundo mercado, los contratos que se utilizan tampoco son de carácter spot, sino que son

nuevamente a plazo, donde es la bolsa quien define todas las características (tamaño, cotización, fluctuación mínima, vencimientos, si es con entrega o no, puntos y dinámicas de entrega, etc.), además estos son denominados contratos futuros. En general, la suma de los diferentes contratos futuros, con los distintos vencimientos, da origen a lo que se conoce como la clase de contratos futuros sobre commodities. En este caso concreto, dicha clase la constituye el Contrato «C», el cual hace referencia a cualquier contrato que cumple con unas condiciones establecidas por la ICE U.S. De esta forma, lo que se tiene al final son distintos contratos futuros (para distintos vencimientos), para una única calidad de café arábico. Ahora bien, a diferencia de los mercados físicos a nivel internacional, una de las ventajas de este segundo mercado es la existencia de un mecanismo transaccional (operado por la bolsa), lo cual permite, en tiempo real, que los agentes que desean comprar y vender el commodity estandarizado puedan emitir sus órdenes de compra y venta (libro de órdenes) para distintos vencimientos, y que todo se canalice en un solo precio (precio futuro) que refleje las expectativas del mercado en su totalidad. Entonces, dados estos dos mercados, ¿cómo se negocian los commodities a nivel internacional, tomando como ejemplo el café arábico? Pues bien, los contratos futuros tienen una incidencia en los mercados de commodities que van mucho más

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Liber abaci

allá de la cobertura (o el arbitraje o la especulación). Como se mencionó anteriormente, los precios forward no tienden a ser visibles y transparentes. Es decir, es difícil hallar esos precios para distintos vencimientos en todo momento y que estos reflejen las expectativas de todo el mercado. Esto hace que negociar el commodity sea extremadamente difícil en estos mercados en principio, ya que los agentes económicos no tendrían una clara referencia para comprar o vender. Es ahí donde entran a jugar los mercados de futuros. Pese a que estos mercados nacieron inicialmente de la necesidad de poder transar commodities, bajo condiciones estandarizadas, no pasó mucho tiempo para que los productores, los exportadores, los importadores y las fábricas comenzaran a verle una

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utilidad diferente, ya que podrían servir como referencia para comprar o vender commodities de cualquier calidad. Para definir cómo hacer esto, se debía resolver la siguiente pregunta: ¿cuál es la relación entre la dinámica de los precios forward y la de los precios futuros? Pues bien, dado que con los contratos forward se negocia una clase de commodity de determinada calidad, mientras que con los contratos futuros se negocia el mismo commodity, pero con una calidad determinada (estandarizada), en la actualidad uno de los principios esenciales y tácitos dentro de la comercialización de commodities, a nivel internacional (inspirado en el concepto de la prima o el descuento que hace la bolsa y que se mencionó anteriormente) es aquel que señala que la única diferencia entre los precios de ambos tipos de contratos corresponde a la discrepancia en la calidad de los dos commodities, subyacentes en cada uno de ellos, llamada base o diferencial forward y que se obtiene, por tanto, de la siguiente forma:

Bh(t,Ej )=Jh(t,Ej )-F(t,Ti ) donde Bh(t,Ej) es la base o diferencial forward para un determinado tipo de commodity con calidad h para entrega en Ej, Jh(t,Ej) es el precio forward para un determinado tipo de commodity con calidad h para entrega en Ej y F(t,Ti), es el precio futuro para entregar el commodity

estandarizado con entrega en Ti. Se presume que las dos entregas Ej y Ti deben acercarse, lo más posible, Ti≈Ej donde, i=1,2,…,N indica el número de vencimiento estructurados por la bolsa y j=1,2,…,M los vencimientos a los que se puede tranzar en el mercado de físicos. Ahora bien, dado que los precios forward son difíciles de determinar, nace un segundo principio el cual señala que no es la base o diferencial forward, la que se obtiene de las dos variables anteriores, sino que es una variable fijada entre el productor o exportador y el importador o la fábrica en algún momento del tiempo, producto de la calidad del commodity, y de la habilidad de las partes para comprar y vender, de tal forma que al sumarle el precio futuro se obtenga el precio forward, como se muestra a continuación (International Trade Centre, 2011):

Jh(t,Ej )=F(t,T)+Bh(t,Ej ) De esta forma, una porción del precio forward ahora es fácilmente determinable y corresponde al precio futuro, el cual pasa a ser conocido como marcador (marker). Por otro lado, la base forward hereda todas las características de los precios forward del mercado de físicos, a nivel internacional (en especial los problemas de la visibilidad y de la transparencia). Así, los precios forward que publica la Organización Internacional del Café (ICO, por sus

siglas en inglés) en realidad se formaron de tomar el precio futuro y sumarle una base o diferencial forward tiempo atrás y que pudo ser un diferencial o un descuento (Mejía Vega, 2015). La dinámica del contrato «C» Dado lo anterior, surge la pregunta: ¿por qué los agentes económicos consideran los precios futuros como marcadores o referencias para determinar una gran porción del precio de los contratos forward de los mercados de físicos a nivel internacional? La respuesta inmediata es que dichos agentes consideran que los mercados de futuros, sobre commodities, son eficientes, es decir, que los precios futuros reflejan el valor fundamental del commodity estandarizado a un determinado plazo, dado por la dinámica de la oferta y la demanda a nivel global (es decir, sin diferenciar entre los distintos tipos de calidad). ¿Es cierta esta premisa? Pues bien, más allá de las posibles pruebas estadísticas y econométricas que importantes centros de investigación han llevado o llevan a cabo, en la actualidad, para probar lo anterior, se permiten realizar una evaluación a groso modo, revisando el comportamiento de los precios futuros del Contrato «C», respecto a la dinámica del principal productor en los últimos 150 años: Brasil (Taulli, 2011). Siguiendo a Pyndick y Rubinfeld (2013), y tomando la primera posición genérica del Contrato

¿Por qué los agentes económicos consideran los precios futuros como marcadores o referencias para determinar una gran porción del precio de los contratos forward de los mercados de físicos a nivel internacional?

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Liber abaci

«C» (para evitar en la medida de lo posible aspectos, asociados con los distintos plazos de entrega), si no hay cambios sustanciales en la oferta de Brasil, la primera posición genérica debería encontrarse en valor

Figura 2. La lógica neoclásica (marshaliana) de la oferta y la demanda en el corto, mediado y largo plazo, aplicada al caso del café verde arábigo. Tomado de (Pindyck y Rubinfeld (2013).

de equilibrio P0. Sin embargo, si la oferta de Brasil llegará a disminuir (generalmente tras una helada o una fuerte sequía) entonces se experimentaría el siguiente patrón como se observa en la Figura 2.

S’ S S’

PRECIO

Los mercados de futuros sobre commodities (incluido el del Contrato «C») comenzaron a llegar una serie de agentes conocidos como los index-traders (principalmente hedge-funds, fondos de inversión, etc.)..

D D

D Q1 Q0 CALIDAD

Q2 Q0 CALIDAD

Q0 CALIDAD

Dado lo anterior, explorando un poco se puede reconocer este patrón desde 1972 (año desde el cual se pudo obtener información del Contrato «C», extractada de la compañía especializada en información financiera Bloomberg) hasta el año 2004 (ver Figuras 3A. a 3G.):

158

Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg Figura 3A. Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg.

400,00

MÁXIMO DE 335,63 CTVS/LB. 350,00

300,00

HELADA SEVERA EN BRASIL JULIO 17-19 DE 1975

250,00 200,00

150,00 100,00 50,00

Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg Figura 3B. Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg

400,00

HELADA SEVERA EN BRASIL JULIO 20-22 DE 1981

350,00

MÁXIMO DE 273,45 CTVS/LB. 300,00 250,00 200,00

150,00 100,00 50,00

Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg

400,00

Figura 3C. Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg

350,00

FIN DE ACUERDO DE CUOTAS EN 1989

300,00 250,00 200,00

150,00 100,00 50,00

MÍNIMO DE 48,25 CTVS/LB.

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Liber abaci

Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg Figura 3D. Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg

400,00 350,00

FIN DE ACUERDO DE CUOTAS EN 1989

300,00 250,00 200,00

150,00 100,00 50,00

MÍNIMO DE 48,25 CTVS/LB.

Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg Figura 3E. Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg.

400,00 350,00

300,00

MÁXIMO DE 245,50 CTVS/LB. 250,00 200,00

150,00 100,00 50,00

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HELADA (JUNO 25-26) Y POSTERIOR SEQUÍA (JULIO 9 Y 10) DE 1994 MUY SEVERA

Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg Figura 3F. Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg

400,00 350,00

FUERTE SEQUÍA EN VARIOS MOMENTOS DE 1997 MÁXIMO DE 314,800 CTVS/LB.

300,00 250,00 200,00

150,00 100,00 50,00

Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg Figura 3G. Efectos de cambios en la oferta de la República Federativa de Brasil en la dinámica de la primera posición genérica. Elaborada con datos de Bloomberg

400,00 350,00

SEQUÍA FUERTE EN BRASIL EN 1999

300,00 250,00 200,00

150,00 100,00 50,00

MÍNIMO DE 41,50 CTVS. / LB.

161

Liber abaci

Hasta el año 2004, los precios futuros parecían reflejar la dinámica de la oferta y la demanda. ¿Sigue siendo la tendencia en la actualidad? Para ello, valdría la pena evaluar el comportamiento nuevamente de Brasil y la dinámica de la primera posición genérica del Contrato «C».

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¿Cómo es posible esto si se está hablando de contratos futuros y no del mercado de físicos? Pues bien, anteriormente se mencionó que en los mercados internacionales de futuros puede entrar cualquier agente. En ese sentido, se puede hablar de dos agentes: • Agentes económicos o comercial hedgers. Son los productores, importadores, exportadores y fábricas que utilizan, en este caso concreto, el Contrato «C» como referente para comprar o vender café arábico a nivel internacional. Nótese que el hecho de que utilizar los precios futuros como referentes no implica que compren o vendan contratos futuros en el mercado en principio. Simplemente, los utilizan como referencia. Sin embargo, estos agentes hacen uso de los contratos futuros directamente para realizar coberturas, es decir, desarrollar esquemas que permitan eliminar el riesgo de mercado asociado al marcador o mitigar el riesgo asociado al precio forward. • Agentes especulativos fundamentalistas o non-commercial agents. Son agentes que compran y venden

contratos futuros con fines especulativos (obtener ganancias por las fluctuaciones del precio futuro del Contrato «C»), quienes toman sus decisiones de inversión basándose en los pronósticos de la oferta y la demanda (análisis fundamental). En ese sentido, van de la mano del sector real. Estos dos agentes son los que garantizan que los precios futuros reflejan la dinámica de la oferta y la demanda, pues se encargan de tomar las posiciones necesarias para que ello suceda. Hasta acá, se puede concluir que los precios futuros del Contrato «C» reflejaban la dinámica de los fundamentales (oferta y demanda), en especial siguiendo la evolución productiva de Brasil (mayor productor). Pero entonces, ¿por qué detenerse en el año 2004? ¿Por qué no continuar con este mismo análisis que, pese a ser de alguna manera simplista, parece explicar el movimiento de los precios futuros de manera acertada? Pues bien, lo anterior se debe a que, desde el año 2004, se produce lo que se conoce como el proceso de financiarización del mercado de commodities, el cual va a cambiar la dinámica de dichos mercados. De ahí que se lo analice en la siguiente sesión.

La nueva dinámica Como se ha visto en la sección pasada, hasta el año 2004, los precios futuros parecían reflejar la dinámica de la oferta y la demanda. ¿Sigue siendo la tendencia en la actualidad? Para ello, valdría la pena evaluar el comportamiento nuevamente de Brasil y la dinámica de la primera posición genérica del Contrato «C». El análisis que se puede hacer es el siguiente: como se puede apreciar en la Figura 4, y como se indicó en la introducción para el año 2011, este precio experimentó una subida similar a la de los años 1976 y 1996. Se sabe que

Figura 4. Dinámica de la primera posición genérica en distintos años. Gráfica elaborada con datos de Bloomberg.

una posible explicación para esos dos años fueron las fuertes heladas que incidieron sobre la oferta del país brasileño. ¿Sucedió lo mismo en los años que precedieron al 2011 entonces? Pues bien, como se aprecia en la Figura 5, desde los años 2003/2004, la cosecha de Brasil (en millones de sacos de 60 Kg de café verde), lejos de verse afectada de manera drástica experimentó subidas y caídas recurrentes, pero con una clara tendencia alcista. De ser el caso, la primera posición genérica debía mostrar una tendencia a caer, pero se sabe que no fue el caso, entonces ¿qué paso?

Dinámica de la primera posición genérica en distintos años. Gráfica elaborada con datos de Bloomberg.

400,00 350,00

INCREMENTOS PRODUCTOS DE REDUCCIONES EN LA OFERTA DE BRASIL

¿POR QUÉ SE PRODUCE ESTA SUBIDA? MÁXIMO DE 304,9 CTVS. / LB.

300,00 250,00 200,00

150,00 100,00 50,00

163

Liber abaci

Figura 5. Evolución de la cosecha de Brasil entre los años 1990 y 2012. Elaborada con los datos de la Organización Internacional del Café.

Recuérdese que si los exportadores venden café utilizando el Contrato «C», trasladan ese mismo precio a los productores, a lo largo de las cadenas productivas.

164

Pues bien, se podría pensar que quizá lo sucedido es que algunos otros productores, como los señalados previamente, experimentaron importantes caídas en su producción. Sin embargo, como se aprecia en la Figura 6, la producción de los otros tres grandes productores se mantuvo en equilibrio o con ligeras alzas, contemplando que las caídas en la República de Colombia (Figura 6.1) se compensaron con las fuertes subidas de la República de Indonesia (Figura 6.2) y, en especial, de la República Socialista de Vietnam (Figura 6.3). Estos incrementos obedecen a diversas políticas en cada uno de

estos países, y al mismo efecto autorreferencial de los precios que iba produciendo un incentivo, cada vez mayor, para más y más. En ese sentido, recuérdese que si los exportadores venden café utilizando el Contrato «C», trasladan ese mismo precio a los productores, a lo largo de las cadenas productivas. Y, por ende, si este sube, los productores tendrán incentivo para producir más. Sin embargo, todo esto aún no explica en principio el porqué de la subida, en primer lugar, porque viendo los cuatro grandes productores había una clara tendencia alcista en sus ofertas visto como un todo.

Figura 6.1. Evolución de la cosecha de la República de Colombia entre los años 1990 y 2012. Elaborada con datos de la Organización Internacional del Café.

Figura 6.2. Evolución de la cosecha de la República de Indonesia entre los años 1990 y 2012. Elaborada con datos de la Organización Internacional del Café.

165

Liber abaci Figura 6.3. Evolución de la cosecha de la República Socialista de Vietnam entre los años 1990 y 2012. Elaborada con datos de la Organización Internacional del Café.

Quizás la respuesta no se encuentra por el lado de la oferta sino de la demanda porque, dentro del análisis hecho hasta antes del 2004, se asumió tácitamente que ésta siempre se mantuvo creciendo a un nivel relativamente constante. De hecho, se sabe que desde el año 2000 la República Popular de China comenzó a experimentar un fuerte incremento en su demanda de materias primas (Taulli, 2011) generando en muchos otros mercados

Figura 7. Balance mundial cafetero. Tomada de la Organización Internacional del Café.

166

lo que se conoce como el «boom de los commodities». Sin embargo, de ser esto cierto, lo que se tendría es un mercado de café equilibrado y el precio debió haber oscilado alrededor de un precio de equilibrio, como incluso lo señalaba la Organización Internacional del Café en varias noticias de ese período y como se aprecia en la Figura 7, en donde se muestra el balance cafetero, publicado por la Organización Internacional del Café.

Pues bien, la respuesta, como se indicó previamente, se encuentra en el llamado proceso de financiarización de los mercados financieros de commodities a nivel internacional. Dos hechos, en general, dan paso a ello: • La explosión de las burbujas de las empresas puntocom llevó a los grandes especuladores a que comenzaran a buscar una fuente alternativa de inversiones. En ese sentido, el mercado de futuros sobre commodities se vislumbró como un mercado inexplorado y al que fácilmente podía acceder cualquier agente. • Comienzan a crearse instrumentos financieros como los Exchange-traded funds (ETF) por distribuidores que «abrieron» la posibilidad de invertir, en estos mercados de manera indirecta, ya que son activos financieros que replican (lo más que se pueda) la dinámica de los precios futuros. Por ejemplo, para el caso del Contrato «C», uno de los más conocidos es el «iPath Series B Bloomberg Coffee Subindex Total Return ETN». El problema es que quienes ofrecen estos productos, para minimizar el riesgo, se cubren tomando posiciones en el mercado de futuros sobre commodities afectando también los precios futuros.

De esta forma, a los mercados de futuros sobre commodities (incluido el del Contrato «C») comenzaron a llegar una serie de agentes conocidos como los index-traders (principalmente hedge-funds, fondos de inversión, etc.). Estos son agentes que compran y venden contratos futuros, con fines especulativos (obtener ganancias por las fluctuaciones del precio futuro del Contrato «C»), pero que toman sus decisiones de inversión basándose simplemente en las tendencias del mercado. Es decir, no van de la mano con la economía real, sino que simplemente definen posturas a partir de la dinámica misma del mercado (su tendencia y su psicología). De esta forma, estos agentes especuladores comenzaron a depositar una gran cantidad de dinero en el mercado de futuros del café (y en otros mercados de futuros sobre commodities) y a «redefinir» las nuevas tendencias. Adicionalmente, muchos otros agentes comenzaron a invertir en ETF, obligando a que los distribuidores de estos afectaran los precios futuros buscando coberturas. Con lo anterior, se puede finalmente entender, nuevamente a grosso modo, que para los años 2004 a 2008, pese al relativo equilibrio en la oferta y la demanda, que estos agentes comenzaron a tomar posiciones en contratos futuros e ETF, los cuales llevaron a que el precio comenzara a sufrir alteraciones frente a la lógica de la oferta y la demanda (en relativo equilibrio). Esto, en principio, debido a la crisis de la puntocom y a la percepción sobre

167

Liber abaci

como el incremento en la demanda de China estaba afectando otros commodities (hechos que desde ya se alejaban de la realidad del balance cafetero). Sin embargo, a medida que la tendencia alcista iba tomando fuerza (se debe señalar que los index-funds pueden tener el músculo financiero para mover el mercado de futuros sobre commodities), incluso estos temas se fueron diluyendo y lo importante pasó a ser la tendencia visible y la psicología misma del mercado. Ahora bien, para el año 2008, tras la crisis financiera, estos agentes tomaron posiciones aún más fuertes de compra (dada la psicología del mercado que mostraba que los

Figura 8.1. La dinámica de la cosecha en Brasil hasta el día de hoy. Elaborada con datos de la Organización Internacional del Café. La cosecha 20182019 es estimada.

168

commodities se consolidaban como vehículos alternativos ante la caída de activos financieros tradicionales como las acciones, hecho respaldado por la compra de ETF también) que llevaron a la primera posición genérica a subir, a niveles sin precedentes, que poco o nada tenían que ver con la dinámica de Brasil. Ahora bien, no se debe olvidar que esos precios futuros son referencia para comprar o vender. Entonces, esta subida tuvo un impacto importante en todos los países productores. Como se ve en las Figuras 8.1, 8.2, 8.3 y 8.4, los países productores tuvieron fuertes incentivos que ampliaron la oferta de café hasta el día hoy.

Figura 8.2. La dinámica de la cosecha en la República Socialista de Vietnam hasta el día de hoy. Elaborada con datos de la Organización Internacional del Café.

Figura 8.3. La dinámica de la cosecha en la República de Colombia hasta el día de hoy. Elaborada con datos de la Organización Internacional del Café.

169

Liber abaci

Figura 8.1. La dinámica de la cosecha en la República de Indonesia hasta el día de hoy. Elaborada con datos de la Organización Internacional del Café. La cosecha 20182019 es estimada.

Entonces, una vez los index-traders se percataron de que ya no era más sostenible esos precios, decidieron salir de sus posiciones de compra en el año 2011 (lo mismo sucedió con muchos otros agentes que salieron de sus ETF y forzaron a que sus distribuidores salieran de sus posiciones de cobertura). Lo anterior «dejó» al mercado con una abundancia de café y, ya sin ellos, los precios del Contrato «C» comenzaron a reaccionar como tradicionalmente lo venían haciendo ates: una fuerte corrección a la baja que se ha mantenido hasta el día de hoy. Sin embargo, a diferencia de los casos anteriores, donde se esperaría que los precios volvieran a niveles de equilibrio, los index-funds volvieron a tomar posiciones (pero ahora de venta, pues la tendencia es hacia la baja), acrecentando la caída y llevando los precios por debajo de 1 dólar estadounidense por libra de café verde estandarizado en la

170

introducción. Este hecho ha sido resaltado en varias noticias recientes. Se puede concluir entonces que, en la actualidad, estos index-funds pueden acrecentar o incluso modificar las tendencias de los precios, pero a largo plazo, estos siguen reflejando la dinámica de oferta y demanda, pues cuando se encuentran en niveles muy altos o bajos, dichos agentes salen y dejan que nuevamente la dinámica de oferta y demanda tome su rumbo. El problema está en que, dado que estos precios futuros son la referencia para comprar o vender en los mercados de físicos a nivel internacional, esto puede afectar seriamente a importadores o a las fábricas (cuando los precios son excesivamente altos como en el 2011) o productores y exportadores (cuando los precios son excesivamente bajos como en la actualidad). Este es el riesgo de la financiarización y es el origen del actual debate que

sostienen los países productores de café hoy en día. El nuevo paradigma para los agentes económicos: reacción o adaptación Frente a la nueva realidad, indicada con anterioridad, los distintos agentes económicos se enfrentan a un dilema: (I) abandonar el Contrato «C» como marco de referencia o (II) adaptarse al nuevo mercado, comprenderlo y sacarle partido en beneficio propio y el de otros. Revisando la primera opción. Si los agentes económicos optarán por abandonar esta clase de contratos futuros sobre commodities como referencia, se deben resolver los problemas propios de los mercados de físicos a nivel internacional y que, originalmente, llevaron a utilizar los mercados de futuros como referencias. En primera instancia, debería resolverse el asunto asociado a la visibilidad. Es decir, en tiempo real debería existir un ente central que colocará los distintos precios forward de los distintos cafés para distintos vencimientos. Sin embargo, esta primera cuestión, que podría hacerla una entidad como la Organización Internacional del Café, no resolvería el segundo inconveniente: el de la transparencia. Con miras a construir un mercado funcional, se debería crear un mecanismo de mercado en el que los distintos agentes, tanto del lado de la oferta como de la demanda, pudieran colocar sus puntas (libro de órdenes) y que, al calzarlas, el precio resultante reflejara las expectativas de todos los agentes de mercado. Sin ello, el mercado simplemente no funcionaría. La segunda opción consistió en entender que la nueva naturaleza del mercado lleva a oportunidades que pueden aprovecharse. Los agentes económicos podrían aumentar los recursos que actualmente destinan, en sus áreas de riesgo, para entender estas nuevas dinámicas de los

precios futuros y tomar decisiones de inversión sobre ello. En ese sentido, la academia ha profundizado bastante en los campos del modelaje estocástico, el control óptimo estocástico, los esquemas de cobertura y las finanzas conductuales que le permitirían a estos agentes no sólo

gestionar mejor el riesgo, sino incluso sacarle partido cuando los mercados muestren tendencias que se alejen de la lógica de la oferta y la demanda. Por ende, si se opta por este camino, es fundamental entrelazar aún más a las industrias con la academia.

Referencias

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171

Liber abaci

Realidades sobre el avance en Colombia 172

social

Juan Felipe Jiménez Trucco Docente Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales juan.jimenez@uexternado.edu.co

En Colombia, cada vez es más común que las personas opinen sobre temas que no conocen. Obtienen datos de las redes sociales, muchos de ellos acoplados al pensamiento ideológico de quien los difunde, y otros falsos y orientados a la desinformación. De igual manera, en ocasiones, el periodismo se ejerce de manera irresponsable y se tergiversa la información o, en otras, las noticas se publican y analizan por parte de los periodistas que no conocen de los temas y se limitan a juzgar sin fundamentos técnicos o con posiciones sesgadas. De otra parte, algunos políticos, en su afán por obtener el poder, desdeñan de las actuaciones de quienes han gobernado con aciertos y desaciertos y desconocen los avances sociales que se han presentado en el país en los años recientes. En este artículo se revisará, de manera objetiva y con datos de fuentes confiables; si en Colombia, a través de los años, la situación general

de la población se ha mejorado y si realmente se hace un esfuerzo por parte del Estado es para atender las necesidades de los más vulnerables. En primera instancia, va a revisarse cuál es la destinación actual del Presupuesto General de la Nación («en adelante PGN»), (2019). Según esto, en el imaginario público y gracias a la desinformación, se indica que gran parte del presupuesto se va en financiar la guerra, olvidando a los sectores más vulnerables como la educación y salud. Ahora bien, aunque es cierto que una porción representativa del PGN se destina a financiar el sector de Defensa y la Policía (13,5% a 2018), debido a la vulnerabilidad del país por la diversidad de actores ilegales que operan en este (disidencias de las FARC, ELN, EPL, bandas criminales, delincuencia común, entre otros), el mayor volumen de los recursos se destina a los sectores sociales, tal y como se aprecia en el siguiente cuadro.

EJECUCIÓN PRESUPUESTAL

PORCENTAJE

233.260.220

100,0%

Servicio de la Deuda Publica Nacional

47.240.106

20,3%

Otros

41.362.350

17,7%

Educación

38.244.225

16,4%

Defensa y Policía

31.442.388

13,5%

Trabajo

26.078.303

11,2%

Salud y Protección Social

24.656.488

10,6%

Hacienda

12.971.795

5,6%

Inclusión Social Y Reconciliación

11.264.566

4,8%

SECTOR Total PGN

Uno de los principales indicativos de progreso social en los países es la evolución de la Esperanza de Vida al Nacer.

Tabla 1. Ejecución presupuesto general de la nación por sector 2018 Nota: Tomado de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019)

173

Liber abaci Del cuadro anterior puede concluirse lo siguiente: • El servicio de la deuda, que se ha adquirido para financiar los presupuestos de vigencias anteriores, tienen un alto peso porcentual sobre el total del PGN (20,3%). • Para financiar la Educación se destinaron $38,2 billones en el 2018 siendo, después de la deuda, el rubro con mayor representatividad. • S u m a n d o l o s r u b r o s de Educación, Salud y Protección Social e Inclusión Social y Reconciliación, representan casi la tercera parte del PGN (31,8%). • En otros (17,7%) se encuentran sectores como Cultura, Deporte, Justicia, A g ricultur a , Mina s y Energía, Transporte y Medio Ambiente. Uno de los principales indicativos de progreso social en los países

Tabla 2. Evolución 19602016 de la EVN en diferentes países, incluyendo Colombia Nota: Tomado de la página del Banco Mundial. (2019)

174

es la evolución de la Esperanza de Vida al Nacer («en adelante EVN»). Esta indica el número de años que, en promedio, esperaría vivir una persona si, durante toda su vida, estuviera sujeta a las condiciones de mortalidad, por edad, observadas en el período de estudio. Lo anterior es un indicador que resume las condiciones de mortalidad en una sociedad y su tendencia permite evaluar el mejoramiento del estado de salud de una población. En general, la EVN se ha elevado en todo el mundo, en los años recientes, como resultado de avances en materia de salud, mayores condiciones en materia de saneamiento básico y agua potable y mejores condiciones de nutrición, entre otros. A continuación se realizará una tabla en la cual se compara la EVN en varios países, en 1960 y la EVN a 2016, para revisar la evolución y establecer si Colombia, a través de esta medición, logra demostrar importantes desarrollos en materia social.

1960

2016

EVOLUCIÓN 1960-2016

ALEMANIA

69,3

80,6

11,3

ARGENTINA

65,0

76,6

11,6

BOLIVIA

42,1

69,1

27,0

BRASIL

54,2

75,5

21,3

CANADA

71,1

82,3

11,2

CHILE

57,3

79,5

22,2

CHINA

43,7

76,3

32,5

COLOMBIA

56,8

74,4

17,6

CUBA

63,8

79,7

15,9

ECUADOR

53,2

76,3

23,1

ESTADOS UNIDOS

69,8

78,7

8,9

PERÚ

47,7

75,0

27,3

VENEZUELA

59,3

74,6

15,3

MUNDO

52,6

72,0

19,5

PAIS

Tal y como puede apreciarse, Colombia ha tenido una evolución significativa en la EVN entre los años 1960 y 2016, siendo esta la de mayor crecimiento frente a países como Alemania, Argentina, Canadá, Cuba, Estados Unidos y Venezuela. Incluso se sitúa muy cerca del promedio total del crecimiento mundial que fue de 19,5 años, mientras en el país fue de 17,6 años. Cabe resaltar que la EVN de las mujeres en todo el mundo es superior a la de los hombres. Una

PAIS

de las principales razones para esta diferencia es que los hombres están, en su mayoría, más expuestos que las mujeres, particularmente en los países en donde hay conflictos armados relevantes, muriendo muchos de ellos prematuramente. Si se compara la EVN de las mujeres frente a la de los hombres al año 2016, esa diferencia es mayor en Colombia que en casi todos los países revisados. Definitivamente, el acceso a la educación es otro de los elementos

MUJERES

HOMBRES

DIFERENCIA

ALEMANIA

83,1

78,3

-4,8

ARGENTINA

80,3

72,8

-7,5

BOLIVIA

71,7

66,7

-5,0

BRASIL

79,1

71,9

-7,3

CANADA

84,3

80,4

-3,8

CHILE

81,9

76,9

-5,0

CHINA

77,8

74,8

-3,0

COLOMBIA

78,0

70,9

-7,2

CUBA

81,8

77,8

-4,0

ECUADOR

79,1

73,6

-5,5

ESTADOS UNIDOS

81,2

76,3

-4,9

PERÚ

77,7

72,4

-5,3

VENEZUELA

78,8

70,6

-8,2

MUNDO

74,3

70,0

-4,3

de medición relevantes cuando se determinan las condiciones de evolución social de los países. A continuación, se aprecia los años

Tabla 2. Evolución 19602016 de la EVN en diferentes países, incluyendo Colombia Nota: Tomado de la página del Banco Mundial. (2019)

de escolaridad promedio, según datos de 2017, de algunos países de América, incluyendo a Estados Unidos.

175

Liber abaci

Tabla 4. Años de escolaridad promedio a 2017 Nota: Tomado de la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Américas. (2018)

PAIS MÉXICO ARGENTINA

AÑOS DE ESCOLARIDAD PROMEDIO 9 SIN DATOS

BOLIVIA

BRASIL

CHILE

URUGUAY

COLOMBIA

CUBA

ECUADOR

ESTADOS UNIDOS PERÚ

14 9

VENEZUELA

PARAGUAY

PROMEDIO

Tal y como puede apreciarse, Colombia está muy cerca del promedio de los países referenciados, lo que implica que no se tiene un rezago en esta materia. Uno de los principales aspectos de medición sobre el desarrollo social es el estado general de la salud. A continuación, se realizará un comparativo, el cual fue construido basándose

176

Como señalan algunos autores, los escritores modernistas hispanoamericanos, salvo contadas excepciones, descubrieron Oriente por medio de Francia y heredaron la misma visión, con sus clichés y estereotipos.

en el informe: «Situación de Salud en las Américas 2018», elaborado por la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Américas. De allí se tomarán varios países de la región y diferentes elementos de salud pública, para realizar un comparativo frente a Colombia.

Tabla 5. Comparativo diferentes elementos de salud pública en países de América Nota: Tomado de la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Américas. (2018)

PAIS

TASA MORTALIDAD MORTALIDAD TASA MORTALIDAD ENFERMEDADES ENFERMEDADES MATERNA NO TRANSMISIBLES TRANSMISIBLES POR CADA POR CADA 100,000 100,000 POR CADA HABITANTES HABITANTES 100,000 A 2016 A 2015 HABITANTES A 2016

MORTALIDAD INFANTIL MENORES DE 5 AÑOS POR CADA 1,000 HABITANTES

GASTO NACIONAL EN SALUD COMO % DEL PIB A 2015

MÉXICO

470

5,9%

ARGENTINA

453

6,8%

SIN DATOS

206

6,1%

BRASIL

446

8,8%

CANADA

305

10,5%

CHILE

386

8,1%

URUGUAY

458

9,2%

COLOMBIA

472

5,9%

CUBA

404

SIN DATOS

ECUADOR

407

8,5%

ESTADOS UNIDOS

402

16,9%

140

401

5,4%

SIN DATOS

3,2%

PARAGUAY

501

132

7,8%

PROMEDIO

425

7,9%

•

Frente a la tasa de mortalidad por enfermedades transmisibles, la mayoría de los países se ubica por encima de 400 por cada 100,000 habitantes, siendo la tasa de Colombia de 472 por cada 100,000 habitantes, cercana al promedio que se ubica en 425 por cada 100,000 habitantes. En referencia a la tasa de mortalidad materna,

BOLIVIA

PERÚ VENEZUELA

Frente al cuadro comparativo y en referencia a la situación específica de Colombia, se puede concluir: • Con respecto a la tasa de mortalidad por enfermedades transmisibles, esta es más baja que en países como Paraguay, Perú, Ecuador Brasil y Argentina, lo que obedece a la especial atención que existe en el país en materia preventiva y de vacunación.

•

177

Liber abaci

•

Colombia con 64 por cada 100,000 habitantes presenta un comportamiento cercano al promedio (61 por cada 100,000 habitantes). La tasa de Colombia en este sentido es mucho más baja que la de países como Bolivia y Paraguay. Por su parte, la tasa de mortalidad infantil por cada100,000 habitantes es baja para todos los países en comparación (13 por cada 100,000 habitantes en promedio). A pesar de que la tasa de Colombia es mayor que la de gran parte de sus pares (19 por cada 100,000 habitantes), sigue siendo baja. Cabe resaltar que Colombia tiene una tasa muy similar, en este índice, al de Perú (18 por cada 100,000 habitantes) y Venezuela (18 por cada 100,000 habitantes). Con respecto al gasto total en salud y frente al PIB, Colombia se ubica en 5,9% promedio igual al de México y que está por encima de países como Perú (5,4%) y Venezuela (3,2%).

Uno de los elementos particulares de la situación de Colombia, que es pertinente analizar, es el de la violencia. Esto conlleva a que se deban destinar mayores recursos y esfuerzos para combatir a los diferentes grupos delictivos e insurgentes que operan en el país. Prácticamente Colombia es el único país de la región de América que cuenta con la presencia y accionar de varios grupos

Tabla 6. Tasa de mortalidad por causas externas a 2016 Nota: Tomado de la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Américas. (2018)

guerrilleros y bandas criminales organizadas. Esto genera que la tasa de mortalidad por causas externas sea mucho mayor en Colombia, frente a la de todos los países comparados en el informe de «Situación de Salud en las Américas 2018» y elaborado por la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Américas.

PAIS

MÉXICO

ARGENTINA

BOLIVIA

SIN DATOS

BRASIL

CANADA

CHILE

URUGUAY

COLOMBIA

CUBA

ECUADOR

ESTADOS UNIDOS

PERÚ

VENEZUELA

178

TASA MORTALIDAD CAUSAS EXTERNAS POR CADA 100,000 HABITANTES A 2016

SIN DATOS

PARAGUAY

PROMEDIO

Para medir la evolución de la pobreza se tomarán datos del informe: «Panorama Social de América latina 2017», elaborado por la CEPAL, (2018) En el mismo el término pobreza se define, según la Organización de las Naciones Unidas como: «la condición caracterizada por una privación severa de necesidades humanas

básicas, incluyendo alimentos, agua potable, instalaciones sanitarias, salud, vivienda, educación e información. (ONU, 2019) Pobreza extrema, por su parte, se define como: «la situación en que no se dispone de los recursos que permitan satisfacer al menos las necesidades básicas de alimentación». (CEPAL, 2018)

Definitivamente, el acceso a la educación es otro de los elementos de medición relevantes cuando se determinan las condiciones de evolución social de los países.

Tabla 7. Evolución de la pobreza 2012 -2016 Nota: Tomado de La Cepal. (2018)

Pobreza

PAIS

Pobreza extrema

2012

2106

Evolución

2012

2016

Evolución

51,6%

50,6%

-1,9%

20,0%

17,5%

-12,5%

SIN DATOS

30,3%

N/A

SIN DATOS

6,1%

N/A

BOLIVIA

43,3%

SIN DATOS

N/A

21,6%

SIN DATOS

N/A

BRASIL

15,9%

SIN DATOS

N/A

5,3%

SIN DATOS

N/A

CHILE

22,2%

SIN DATOS

N/A

8,1%

SIN DATOS

N/A

URUGUAY

12,4%

9,4%

-24,2%

50,0%

0,3%

-99,4%

COLOMBIA

32,7%

28,0%

-14,4%

10,4%

8,5%

-18,3%

ECUADOR

27,3%

22,9%

-16,1%

11,2%

8,7%

-22,3%

PERÚ

25,8%

20,7%

-19,8%

6,0%

3,8%

-36,7%

VENEZUELA

21,2%

SIN DATOS

N/A

6,0%

SIN DATOS

N/A

PARAGUAY

31,4%

28,9%

-8,0%

7,4%

5,7%

-23,0%

PROMEDIO

28,4%

27,3%

-4,0%

14,6%

7,2%

5,5%

MÉXICO ARGENTINA

179

Liber abaci

En materia de pobreza y pobreza extrema, Colombia tiene un comportamiento similar al de diferentes países de América Latina. Es importante resaltar que, entre los años 2012 y 2016, la tasa de pobreza disminuyó en 24,2% y la de pobreza extrema en 18,3%, en Colombia. De otra parte, se revisa a continuación el PIB per cápita de varios países de América Latina, al igual que el coeficiente de GINI. PIB Per cápita se define como: «un indicador económico que mide la relación existente entre el nivel de renta de un país y su población. Para Tabla 8. PIB per cápita a 2017 y coeficiente de GINI a 2016 Nota: Tomado de la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Américas (2018).

PIB PERCAPITA A 2017

COEFICIENTE DE GINI A 2016

8.910

14.398

BOLIVIA

3.394

44.6

BRASIL

9.821

CHILE

15.346

URUGUAY

16.246

COLOMBIA

6.409

ECUADOR

6.273

PERÚ

6.572

SIN DATOS

PARAGUAY

5.824

PROMEDIO

9.319

PAIS MÉXICO ARGENTINA

VENEZUELA

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ello, se divide el Producto Interior Bruto (PIB) de dicho territorio entre el número de habitantes». (Sánchez, 2019) El coeficiente de Gini se define como: «una medida económica que sirve para calcular la desigualdad de ingresos que existe entre los ciudadanos de un territorio, normalmente de un país. El valor del índice de Gini se encuentra entre 0 y 1. Siendo cero la máxima igualdad (todos los ciudadanos tienen los mismos ingresos) y 1 la máxima desigualdad (todos los ingresos los tiene un solo ciudadano). (Sánchez, 2019)

El PIB Per cápita de Colombia está en 45% por debajo del promedio de los países revisados. Esta situación lo pone en un estado inferior frente a economías como la argentina, la brasilera, la mexicana y la uruguaya. Sin embargo, este es mayor en Colombia que en Ecuador, Paraguay y Bolivia y muy cerca del PIB Per cápita peruano. Este indicador se complementa con el análisis del Coeficiente de

Tabla 9. Tasa de suicidios por cada 100,000 habitantes a 2016 Nota: Tomado de la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Américas (2018).

Gini, en donde Colombia y Brasil muestran mayor desigualdad entre Ricos y Pobres. Finalmente, una vez revisados aquellos elementos positivos y negativos de la gestión socio-económica realizada en Colombia en los años recientes, vale la pena apreciar una última tabla en la cual se mide la tasa de suicidios en algunos países de América, incluyendo a países como Estados Unidos y Canadá.

PAIS

En materia de pobreza y pobreza extrema, Colombia tiene un comportamiento similar al de diferentes países de América Latina.

SUICIDIO POR CADA 100,000 HABITANTES A 2016

MÉXICO

ARGENTINA

BOLIVIA

SIN DATOS

BRASIL

CANADA

CHILE

URUGUAY

COLOMBIA

CUBA

ECUADOR

ESTADOS UNIDOS

PERÚ

SIN DATOS

VENEZUELA

SIN DATOS

PARAGUAY

PROMEDIO

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Liber abaci

El PIB Percápita de Colombia está en 45% por debajo del promedio de los países revisados. Esta situación lo pone en un estado inferior frente a economías como la Argentina, la Brasilera, la Mexicana y la Uruguaya.

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De acuerdo con la tabla presentada, Colombia tiene, después de México, Paraguay y Brasil, la tasa más baja de suicidios de los países con los cuales se comparó la misma. Cabe resaltar que países con un aparente mayor bienestar de la población como Estados Unidos, Canadá, Uruguay y Chile, presentan una tasa más alta de suicidios frente a países en donde todavía hay mayores retos en materia de gestión social. Como conclusiones se tienen las siguientes: • Aunque todavía hay aspectos por mejorar, Colombia ha realizado, a través de los años, importantes esfuerzos por desmarginalizar a las personas menos favorecidas, tratando de aumentar permanentemente la inversión social. • A pesar que Colombia es el país con mayores retos en materia de seguridad, frente a aquellos con los cuales se realizó el comparativo, por los diferentes actores en conflicto, ha logrado invertir recursos representativos para mejorar las condiciones de salud y educación de la población.

•

Hay que ser muy crítico frente a aquellos que desdeñan de todas las acciones del Estado colombiano y de los gobernantes, debido a que manejar la economía de un país es complejo y requiere de un equilibrio entre los ingresos disponibles y los gastos requeridos. No todos los recursos recaudados por el Estado se van a las cuentas privadas de los gobernantes como muchos críticos de la gestión pública le venden a la población. Cuando se comprueba corrupción, las autoridades deben ser implacables, pero también hay que saber aplaudir las buenas acciones de aquellos gobernantes que apoyan el crecimiento social de los colombianos. Algunos políticos se han dedicado a acusar, por todas las actuaciones, a aquellos contrarios a sus partidos o ideales, lo cual debe estar fuertemente sustentado y no permitir que se desdibujen los esfuerzos realizados por mejorar las condiciones de vida de la población con críticas infundadas.

•

También le corresponde a los ciudadanos ser responsables frente a los juicios que lanzan. Para tomar una posición crítica no se debe tener como base los comentarios de las redes sociales, ni sesgarse por la posición de un político o de los periodistas. Es responsabilidad de cada cual tomar posiciones, analizando datos y realizando comparaciones objetivas, y no considerando comentarios e ideas sin fundamento. «Recordemos que las críticas injustas son frecuentemente elogios disfrazados. Recordemos que nadie patea a un perro Muerto» Dale Carnegie.

Referencias Banco Mundial (2019). Evolución 1960-2016 de la EVN. [En línea] Disponible en: https:// www.bancomundial.org/ CEPAL (2018). Informe: «Panorama Social de América latina 2017». [En línea] Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/ handle/11362/42716/7/S1800002_es.pdf Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2019).Presupuesto Público Nacional. [En línea] Disponible en: http://www.minhacienda.gov.co/ HomeMinhacienda/faces/GestionMisional/ PresupuestoPublicoNacional/ PresupuestoGralNacion/ PGN/EjecucionPresupuestal?_ afrLoop=694039545940541&_ afrWindowMode=0&_ afrWindowId=10usggmfs8_14#!%40%40%3F_ afrWindowId%3D10usggmfs8_14%26_ afrLoop%3D694039545940541%26_ afrWindowMode%3D0%26_adf. ctrl-state%3D10usggmfs8_30

Naciones Unidas (2010). Indicadores de pobreza y pobreza extrema utilizadas para el monitoreo de los ODM en América Latina. En: El Progreso de América Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafíos para lograrlos con igualdad. [En línea] Disponible en: https://www.cepal.org/ sites/default/files/static/files/indicadores_ de_pobreza_y_pobreza_extrema_utilizadas_ para_el_monitoreo_de_los_odm_en_america_ latina.pdf Organización de las Naciones Unidas (2019) Qué es pobreza. [En línea] Disponible en: http://www.un.org/es/ Organización Panamericana de la Salud y Organización Mundial de la Salud, Oficina Regional para las Américas (2018). Informe: «Situación de Salud en las Américas 2018». [En línea] Disponible en: https://www. paho.org/arg/index.php?option=com_ content&view=article&id=160:dat os-estadisticas&Itemid=304 Sánchez Galán, Javier. (2019) PIB per cápita. En: Economipedia. Haciendo fácil la economía. [En línea] Disponible en: https:// economipedia.com/definiciones/renta-pibper-capita.html

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Para las nuevas

lecturas

desde Figri Cuatro textos del bien nutrido Catálogo de Publicaciones de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia se han reseñado en esta ocasión, con el propósito de conocer aspectos muy atractivos en los diversos campos de la investigación, el análisis y la reflexión que, sin duda, contribuirán en la divulgación del desarrollo académico que realiza

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la Facultad en varios campos de las ciencias sociales. Así, se tienen Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia. Anuario 2018; Globalización y regiones. El diálogo Asia-América Latina y el Caribe; Accountability social extraviada en lo local. Estudio de caso: Usaquén, Chapinero y Usme; y Teorías sobre relaciones internacionales: perspectivas y lecturas desde América Latina.

Luis Fernando García Núñez Docente Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales luis.garcia@uexternado.edu.co

Soto I., C. (Editor) (2019). Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia. Anuario 2018. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Desde hace seis años este Anuario se ha constituido como un importante divulgador del desarrollo de las políticas públicas del país. Además de ser difusor de las más importantes decisiones que, en diversas áreas, toman los gobiernos, y hacer atinados y serios recuentos sobre las acciones que se desarrollan en el país. En este caso, como lo dice su editor, el tema central es «el balance de los gobiernos Santos (2010-2018)», teniendo en cuenta «los planes de desarrollo ‘Prosperidad para todos’ (2010-2014) y ‘Todos por un nuevo país’». Siete áreas han sido estudiadas en este caso: 1. Conflicto, paz y seguridad. Donde Andrés Macías y Mariana Ayala hacen un «Balance de los dos gobiernos de Santos en materia de seguridad: más allá del Acuerdo de Paz». 2. Social y económica. Son tres los estudios que reflexionan sobre esta área: «Intenciones, realizaciones y deudas con la sociedad civil», de Erli Margarita Marín y Francisco Daniel Trejos; «De una

política de vivienda (2010-2014) a la consolidación de las bases de una política habitacional (20152018): la vivienda y su entorno en los ocho años del gobierno Santos», de Johann Julio y Leidy Cáceres; «Del dicho al hecho hay mucho trecho: estructura óptima del portafolio de deuda pública de Colombia (2013-2018)», de Mauricio Avellaneda. 3. Ambiental y tecnológica. Presenta dos ensayos: «La ‘territorialización’ de la ciencia: una reflexión crítica de los seis años de funcionamiento del Fondo de Ciencia,

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Tecnología e Innovación, del Sistema General de Regalías», de Juan Pablo Centeno; y «Balance de las políticas para mejorar la capacidad de monitorear los bosques en Colombia (2010-2018)», de Martha I. Gómez y Lizeth Quiroga. Gestión pública. En este punto Edgar Moncayo trae «Las políticas regionales y la planeación en Colombia: una visión panorámica. Período 1958-2018». Justicia. En esta área se tiene el artículo «Las políticas en justicia de los gobiernos de Santos 2010-2018. Más enunciados de política que realizaciones», de Jorge Iván Cuervo y Juan Pablo Centeno. Política exterior. En este apartado Paula Ruíz habla «Sobre la agenda de la cooperación internacional al desarrollo en Colombia (2010-2018)». Educación. Aquí se presentan tres análisis: «Balance sobre la

reducción de las brechas de calidad desde la perspectiva de la evaluación», de Alba Martínez; «Coherencia, coordinación y continuidad, tres condiciones necesarias para la implementación exitosa de las políticas públicas», de María Victoria Whittingham; y «Retos claves de la educación inicial: un análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, ‘Todos por un nuevo país’», de Elsa Escalante, María Angélica Ferrer, Vanessa Navarro, Jorge Valencia y Jorge Mizzuno. Pardo. Al final, una muy útil bibliografía sobre los temas tratados en los capítulos.

García, P. (2018). Globalización y regiones. El diálogo AsiaAmérica Latina y el Caribe, 1ª. ed., Bogotá: Universidad Externado de Colombia Este libro del profesor Pío García hace un interesante análisis de las relaciones entre América Latina y el Caribe con Asia que, sin duda, tienen en estos momentos complicados una vital importancia, sobre todo en el campo económico. Esto lo manifiesta el autor en la Introducción cuando advierte que muchos estudiosos insisten «en fortalecer las relaciones económicas, desde una perspectiva neoclásica, referida al aprovechamiento de las ventajas comparativas de los países y las regiones. Por ello, adhieren a las medidas orientadas a facilitar los negocios, los desplazamientos empresariales, las inversiones, la suscripción de los TLC y la participación en las cadenas globales de valor; en suma, los programas para elevar la productividad, ampliar el consumo y

acelerar el desarrollo tecnológico y financiero». No obstante, estas relaciones tienen otros significados que van más allá de los difíciles retos económicos y comerciales, producto de las complejidades de los mercados internacionales y de la avidez desaforada de estos. Desde la política y la cultura se van forjando otras claves para interpretar esos intercambios y, sobre todo, entender desde otra dimensión más amplia e integradora, la relación de América Latina y el Caribe con los países asiáticos. El autor dice que «Hay una preocupación de fondo en esta investigación y sus reflexiones concomitantes acerca del entendimiento político global requerido para garantizar la sobrevivencia de la vida en la Tierra, incluida la permanencia en ella de la especie humana. Dicho interés forma parte de las discusiones sobre la gobernanza global, porque el movimiento de los pueblos y los bienes multiplicó los intercambios, pero ello no ha dado

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lugar a un mejoramiento general de la vida sino, por el contrario, al deterioro ambiental continuo y a la persistencia de las guerras, el marginamiento social y la violencia en todas sus modalidades». Ahí, precisamente, está el interés de este libro. Esto es, de alguna forma, la búsqueda de un desarrollo económico y social del que «todos» se beneficien. Otra mirada a esos campos es como el autor la trata en ocho capítulos: 1. Los fundamentos de la integración regional, 2. Concertación e integración en Asia y América Latina y el Caribe, 3. China en América Latina y el Caribe: mitos, hechos y previsiones, 4. Los nexos presentes y futuros de India con América Latina y el Caribe, 5. Rusia y América Latina y el Caribe en la cooperación inter regional, 6. Por una agenda renovada en la cooperación entre Japón y América Latina y el Caribe, 7. La experiencia

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de negociación de Corea con América Latina y el Caribe, 8. Prospecto de la cooperación birregional entre Asia y América Latina y el Caribe. Esto es, finalmente, un llamado a considerar este libro como una afortunada síntesis de unas relaciones que gozan de una fuerza especial, en la cual se puede conocer cómo ha sido el desarrollo de esas relaciones y, de alguna forma, concluir con el autor que «La cooperación entre las regiones, que median las demandas de sus propias necesidades y las normas universales, incluidas las que respaldan los intereses corporativos, dependen de la buena salud de sus integrantes, que son los Estados nacionales y sus organizaciones regionales. La interacción global, será menos caótica en la medida que la sabiduría de los pueblos y sus instituciones logren convenir programas cooperativos sustanciales y duraderos».

Marín-Aranguren, E.M. y Jiménez Jiménez, C. (2018). Accountability social extraviada en lo local. Estudio de caso: Usaquén, Chapinero y Usme, 1ª. ed., Bogotá: Universidad Externado de Colombia Este texto recoge los hallazgos realizados por las autoras en su investigación sobre la accountability social en tres localidades de Bogotá: Usaquén, Chapinero y Usme. Entendida esta accountability «como un proceso de participación política que va más allá de lo electoral; sin embargo, se reconoce también que en un tiempo de elecciones sigue presente y es el momento en el que parece que más alarmas se activan. Por ello, muchas de las narrativas sobre participación política tienden a centrarse en los procesos electorales». Una mirada exhaustiva a la participación de la ciudadanía, en muchos de los procesos que se desarrollan, es una forma de ejercer un control sobre quienes tienen el poder y, al mismo tiempo, reconocer cuáles son las más imperiosas urgencias que se tienen. En la presentación Sandra Ximena Olaya Flórez dice que

«El ciudadano moderno ha venido ampliando su ideal de democracia, buscando no solo acudir a las urnas para elegir, de forma adecuada e informada, a sus representantes (democracia representativa) sino que, adicionalmente, espera que los elegidos rindan cuentas de su gestión y generen espacios de participación para que, en ejercicio de su ciudadanía, puedan intervenir o influenciar la toma de decisiones de carácter público (democracia representativa), e incluso les permita argumentar, discutir y deliberar, de manera directa, con funcionarios y hacedores de política pública acerca de ciertas decisiones o propuestas que le puedan afectar (democracia deliberativa». (2018)

Y esa es, precisamente, la razón de este trabajo que se ha dividido en siete partes: 1. Una ventana para mirar las fuentes conceptuales y teóricas de la investigación; 2. Un poco de historia de los territorios, de su descentralización y de la

participación; 3. El paso a paso del trabajo empírico, con metodología e instrumentos; 4. Hallazgos con el lente de la variable de participación e implicaciones en la accountability social local; 5. Hallazgos desde la variable de interacción entre actores; 6. Hallazgos desde la variable de territorialización; 7. A modo de conclusión: pistas para que las acciones de accountability social local lleguen para quedarse en los territorios. Un elemento sugestivo de esta investigación «es el carácter exploratorio en lo micro local, el cual se inscribe dentro de la investigación micro social que, a su vez centra su análisis en las relaciones y vínculos de las personas con su entorno físico y social, así como sus acciones, desempeños e inserciones sociales». Un examen de la sociedad en los términos más locales y, por tanto, en la misma base de los procesos ciudadanos.

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AA.VV. (2018). Teorías sobre relaciones internacionales: perspectivas y lecturas desde América Latina, 1ª. ed., Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Este libro del Grupo Oasis propone un debate que, con seguridad, promoverá amplias reflexiones sobre los estudios de las relaciones internacionales, sobre sus lecturas y perspectivas en América Latina. Aquí se revela que hay una producción de pensamiento «en las distintas disciplinas que componen las ciencias sociales». Muchas miradas se han hecho desde los horizontes latinoamericanos, como se entiende en el ensayo del profesor Javier Garay, quien: «propone un método de revisión aleatoria de artículos publicados en revistas de relaciones internacionales desde la década de los años 60 del siglo pasado, y de esta revisión, en la cual se identifican algunos criterios que demostrarían la existencia de modelos mentales caracterizados por la teoría de la dependencia». Ocho capítulos componen la obra: «Entre tendencias más positivistas hasta algunas más reflexivistas, el grupo ha dividido su trabajo y sus reflexiones en función de las mismas líneas. Para los positivistas, el reto de la investigación está en las

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particularidades latinoamericanas. En el libro, los primeros centran su atención en describir situaciones locales específicas, mientras los segundos enfatizan la necesidad de considerar la diferencia en las maneras de pensar, el objeto de estudio o en las maneras de concebir el objeto del estudio mismo». 1. « D o x a y h e t e r o d o x i a s metodológicas en Relaciones Internacionales. Un acercamiento sociohistórico al pensamiento científico», de Florent FrassonQuenoz, el cual parte de una pregunta que tiene una especial validez para las ciencias sociales en general: ¿cuál es la manera idónea para construir conocimiento en relaciones internacionales? 2. El profesor Aldo Olano Alor, en «Estudios internacionales latinoamericanos. Aportes a un conocimiento situado», destaca la importancia que tienen los estudios internacionales latinoamericanos. 3. Erli Margarita Marín-Aranguren y Francisco Daniel TrejosMateus, en «La precariedad en la ontología sobre las sociedades civiles latinoamericanas en los estudios internacionales», las cuales auscultan «la forma en la que se enseña en Latinoamérica

sobre un agente de la sociedad internacional que, para finales de la segunda década del siglo XXI, cobra mayor protagonismo y poder: las organizaciones de la sociedad civil (OSC)». 4. Martha I. Gómez L., «Pensamiento de Enrique Leff. ¿Algo nuevo que contar en América Latina?», es un capítulo que presenta «los principales conceptos del pensamiento ambiental latinoamericano de Enrique Leff, quien ha creado un conocimiento situado que aporta a las relaciones internacionales, y del que se han empoderado distintos movimientos socioambientales». 5. Gisela Da Silva Guevara y Martha Ardila en «Un conocimiento situado en perspectiva comparada . El concepto de autonomía en México y Brasil», contribuyen con una mirada bastante particular por el significado que tienen para América Latina estas dos naciones que, de alguna forma, han contribuido a «la conformación del concepto de autonomía». 6. Javier Garay en «La teoría de la dependencia en el pensamiento internacional latinoamericano. Una revisión empírica », «cuestiona dos ideas: primero,

si puede considerarse que existe un pensamiento latinoamericano en estudios internacionales; segundo, si, en caso de existir, este está caracterizado por la tradición de la denominada teoría de la dependencia». 7. El profesor Pío García en «Va l o r a ci o n e s a siát i c a s del sistema internacional», sostiene que los milenarios sistemas interpretativos del ser humano que poseen las sociedades asiáticas, han permitido reconstruir, desde tiempos pasados, esa «tradición intelectual de las civilizaciones asiáticas –en buena medida subyacente en la destreza científica moderna a través del acopio y reelaboración que hicieron en su momento las escuelas árabes e islámicas–, hoy, en las circunstancias

de las relaciones sociales y políticas globalizadas, incita reformulaciones diversas y sugestivas respecto al entramado mundial». 8. «Chinese contributions to IR: Almost the same but not quite», de David Castrillón, hace dos preguntas fundamentales: ¿cómo se estudia la disciplina, relaciones internacionales en China?, ¿se tiene algo novedoso en la forma como se estudia la disciplina, relaciones internacionales en, y desde, China? Las «Reflexiones finales», deben ser leídas «como un final abierto, pues no puede cerrarse un debate necesario de intensificarse, sobre todo en aspectos más de fondo como los propuestos en el libro».

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Edición - 37

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Primer semestre de 2019

Una publicación de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales

Ultim�tum:

DOSIER

Desafío de la política pública del gobierno de Iván Duque

Polis

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La crisis de la estratificación en Bogotá: llegó la hora del desmonte

El mercado internacional del café verde arábico

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