SVIJET I HRVATSKA Vertikalno ili horizontalno povezivanje

SVIJET I HRVATSKA Vertikalno ili horizontalno usmjerenje

Nakon više od pola stoljeća postojanja industrijske politike na globalnoj razini oprečne su stajališta o tome koji pristup primijeniti u primjeni te disciplinu u nacionalnoj privredi.

Piše: Zoran Aralica1

Od financijske krize koja je započela 2008., došlo je do promjena poimanja industrijske politike koje se odnose na veću usmjerenost prema društvenim izazovima poput klimatskih promjena.To je dovelo do značajnih promjena u praksi industrijske politike. Od svih promjena najviše se ističeona da se sam koncept industrijske politike širi prema novim područjima. Promjena je i ta da se u proces planiranja i implementacije programa ove politike uključuje sve više različitih dionikaiz državnih institucija, poslovnog sektora, akademije i civilnog društva, kao išto postoji potreba postojanjaupravljačke strukture odgovorne za kreiranje i primjenu programa industrijske politike. Za razvoj industrije politika postajeključni koncept sposobnosti i kapaciteta. Cilj je ovoga rada analizirati promjene koje su se dogodile u poimanju industrijske politike u svijetu, s posebnim naglaskom na Europsku uniju u posljednjem desetljeću. Osim toga rad uspoređujeIndustrijskustrategiju i Strategije pametne specijalizacije u Hrvatskoj koje su nastale i koje su se implementirale u razdoblju od 2014. do 2020. godine. Na kraju rada predstavljena su osnovna načela koja mogu pospješiti razvoj industrijske politike u sljedećem razdoblju.

Promjene na globalnoj razini

U uvodniku posebnog izdanja The European Journal of Development Research koji je izašao u travnju 2021. Chang i Andreoni tvrde kako je proizvodni pristup unutar razvojne agende nacionalnih ekonomija nužan da bi se nastavila dosadašnja

1 Autor je znanstveni savjetnik na Ekonomskom institutu Zagreb

razvojna praksa onih nacionalnih ekonomija koje su naglasak u svome djelovanju postavljale na stalnom unaprjeđenu proizvodnih sposobnosti. Kao primjereautori ističu istočnoazijske zemlje (Japan, Južna Koreja, Tajvan i Kina). Uspjeh ovih zemalja i njihovo dostizanje viših razina dohotka i razvijenosti ponukao je donosioce javnepolitike diljem svijeta da ozbiljnije promoviraju programe koji pospješuju razvoj proizvodnih djelatnostipri čemu su različite industrije dominantan dio tih djelatnosti (Lane, 2020). Kao rezultat razvoja ovih zemaljatijekom proteklih desetljećajača mišljenje da je razvoj proizvodnih djelatnosti jedina poluga koja omogućuje siromašnoj državi prijelaz prema srednje bogatoj, samim time prijelaz prema srednje razvijenoj zemlji (Aigenger, Rodrik, 2020: 199).2

Potrebe za industrijom i industrijskom politikom znatno su se promijenile u proteklom razdoblju, kako u svijetu tako i u Hrvatskoj. Manji značaj Industrijske politike, a samim time i mali interes za promicanjem industrijske proizvodnje kao dijela ekonomske politikekoji je bio prisutan od 1990. do financijske krize koja je započela u svijetu 2008.3 godine zamijenjen je sve većim interesom poslije toga. Pri tome se interes za industrijsku politiku može smatrati rastućim među razvijenim zemljamakao i umjerenim među manje razvijenim zemljama (npr. Hrvatska). Kod razvijenih zemalja dokaz za ovu tvrdnju su i programi političara različitog političkog usmjerenja koji u svojim zemljama u SAD-u (Rubio, 2019, Warren, 2019) i u Njemačkoj (Bofinger, 2019, Altmaier, 2019) iznose svoja viđenja razvoja industrije.4

Unutar Hrvatske umjereni interes može se smatrati rezultatom fokusa nacionalne ekonomske politike u kojoj je naglasak punjenjedržavnog proračuna u cilju podmirenja prispjelih obveza po različitim osnovama, uključujući različita zaduženja prema kreditnim institucijama. To dovodi industrijsku politiku i ostale slične razvojne politike u Hrvatskoj5 u red drugorazrednih politika u usporedbi s fiskalnom politikom i/ili monetarnom politikom.

2 Ovaj stav treba uzeti s rezervom posebno u zemljama koje su doživjele ozbiljnu deindustrijalizaciju tijekom 90-ih godina prošlog stoljeća kao što je Hrvatska (v. Aralica, 2014). 3 U Hrvatskoj je financijska kriza započela 2009. godine. 4 Izuzev dr. sc. Ljube Jurčića, koji jedno vrijeme bio ministar gospodarstva (od srpnja 2002. do prosinca 2003. godine) kod nas i nema osoba koja pripada bilo kojoj političkoj stranki, koja se istovremeno bavi aktivno politikom i promiče industrijsku politiku. Radi toga nije niti čudo što se nakon završetka Industrijske strategijeu 2020. godini ne postoji djelovanje (akcijski plan ili strategija)koja proizvodne djelatnosti uključujući industriju razmatra na sistemski način. 5 Ipak zahvaljujući priključenju Hrvatske EU, javne politike poput industrijske politike postaju obveza svih članica EU pa tako i Hrvatske. Tako da veći značaj industrijske politike kod nas u ovom trenutku u odnosu na razdoblje prije desetak godina velikim dijelom se može objasniti i pristupanjem Hrvatske EU-i, odnosno rezultat europeizacije javnih politika u Hrvatskoj.

Posljedice COVID-ana život u cjelini kao i na pojedine segmente društvenoga djelovanja posebice na ekonomiju dodatno su pojačale potrebu za učinkovitom industrijskom politikom koja sada mora usmjeravati aktivnosti prema novim izazovima, očuvanju zdravlja pojedinaca. Rastući je prioritet kako sačuvati zdravlje pojedinca i njegovu radnu produktivnost u okolnostima koje dovode do zaustavljanja ili ograničavanja pojedinih ekonomskih aktivnosti. COVID okolnosti samo su pojačale potrebu za strukturnim transformiranjem gospodarstva, što uključuje učinkovitiju upotrebu naprednih tehnologija povezanih s industrijama 4.0 s ciljem jačanja vještina zaposlenika, kao i kompetencija poduzeća u kojima su oni zaposleni. Ipak, bez obzira na prilike koje pružaju suvremene tehnologije svaka članica EU-a ima područja ’unutrašnje periferije’ koja obilježava veća razina nezaposlenosti, slabiji pristup različitoj fizičkoj infrastrukturi6 kao i nedovoljan broj kvalificirane radne snage.7

Pri tome je potrebno imati na umu kako je industrija u proteklom desetljeću doprinosila ekonomskom razvoju, ali s druge strane iste te aktivnosti imale su negativan utjecaj na okoliš (EC, 2019), što stavlja pred industrijsku politiku i donosioce odluka izazov zaštite okolišabez obzira na stupanj razvoja nacionalne ekonomije. Veće usmjeravanje prema zaštiti okoliša nalaže djelovanje unutar različitih etapa proizvodnoga postupka.8 Tako se nalaže usmjeravanje aktivnosti istraživanja i razvoja prema stvaranju čiste tehnologije9, kao i što se nalažupromjene modela poslovanja poduzeća prema održivom razvoju10 . To znači kako navedene promjene nalažu razumijevanje odrednica koje moguutjecati na industrijsku politiku, kao štomogu pospješiti poslovanje poduzeća, ali i razumijevanje odrednica kojemogu djelovati u obliku ograničenja na industrijsku politiku kao i na poslovanje poduzeća. Te determinante možemo shvatiti kao matricu promjena11 koje djeluju na poslovanje poduzeća ili sektora, odnosno kao promjene

6 U trenutnom razdoblju vrlo je veliki značaj jednake dostupnosti digitalne infrastrukture. 7 Sve navedeno čini obilježja nejednakosti koja premaEIB (2018) i EC (2018) postoji unutar članica EUpri čemu se prema istim izvorima povećava unutar nekih zemalja EU, s tim da se razlike smanjuju između zemalja članica EU. 8 Etape se odnose na stvaranje ideje proizvoda (invencija), razvoj proizvoda, njegova proizvodnja i prodaja. 9 Ovaj je pojam višeznačan. Može se odnositi na onu tehnologiju koja neproizvodi štetni utjecaj na okoliš, kao i što može označavati pojam kojim se opisuje koncept u kojem tehnologije upotrebljavaju određeni oblik otpada kao resurs i pretvara ga proizvod koji ne zagađuje okoliš. 10 Model cirkularne ekonomije ima vrlo veliki značaj radi svoga djelovanja povećanja materijalne i energetske učinkovitosti s jedne strane i izgradnje novih poslovnih modela prilika za poslovnu zajednicu s druge strane. 11 U ovom slučaju treba shvatiti kako matrica ima svoje vertikalne i horizontalne osi, a samim time svaka os može imati programe. Tako npr. programi usmjereni prema jačanju pojedinih sektora bi bio program unutar vertikalne osi za razliku od programa razvoja pojedinih vještina koji bio program unutar horizontalne osi.

u industrijskoj politici, horizontalnoga karaktera (npr. promocija unaprjeđenja industrije) ili promjene vertikalnog/sektorskog karaktera (npr. programi tranzicije prema ekonomiji učinkovitih resursa, programi društvenih izazova). Naime potrebno je shvatiti kako i u ovom trenutku nakon više od pola stoljeća postojanja industrijske politike na globalnoj razini postoje opreke oko toga koji pristup u kojoj mjeri koristiti pri implementaciji industrijske politike u nacionalnoj ekonomiji i tobez obzira na dominaciju pojedinih pristupa u proteklom razdoblju.12 Tako da je otvoreno pitanje u kojoj mjeri industrijska politika treba biti vertikalnoodnosnohorizontalno usmjerena (Mao, i ost. 2021)? Odgovor na ovo pitanje ovisi o tome koji je smisao postojanja industrijske politike. Je li cilj industrijske politike rješavanje društvenih izazova, (npr smanjenje zagađenja okoliša) ili je cilj industrijske politike postizanje bolje strukture gospodarstva u kontekstu tehnološke kompleksnosti13, ili je riječ o tome da donosioci javne politike promišljaju o tome kako je postizanje blagostanja u društvu rezultat dostizanja poželjnih doprinosa u pojedinim sektorima? U drugom slučaju industrijska politika će biti više horizontalna i usmjerena prema razvoju sposobnosti i kapaciteta unutar nacionalne ekonomije, za razliku od trećegnavedenoga slučaja koji u većoj mjeri postavlja naglasak na pojedine sektore za koje se smatra da mogu nosioci ekonomskih aktivnosti u sljedećem razdoblju14. U tom slučaju smatramo da je industrijska politika više vertikalnog karaktera.

Jačanje novih sposobnosti

Chang i Andreoni (2021) ističu kako su jačim naglašavanjem proizvodnje, nacionalne ekonomije u stanju odgovoriti na trenutne izazove u međunarodnoj razmjeni,kao što su: 1) Sve veća sofistikacija lanaca novih i dodanih vrijednosti, što je rezultat njihove servilizacije; 2) Razvoj tehnologija povezanih s industrijom 4.0, gdje je poželjno da nacionalne15 ekonomije sudjeluju u razvoju i primjeni ovih tehnologija; 3) Izazovi povezani s klimatskim promjenama koji zahtijevaju značajne transformacije ekonomije;

12 Tako je vertikalna industrijska politika dominirala u drugoj polovici dvadesetog stoljeća a horizontalna industrijska politika od 90-ih godina prošlog stoljeća pa do financijske krize u 2008. godine. 13 Jačanjem industrija visoke tehnološke razine i/ili više srednje tehnološke razine. 14 Prvi slučaj da je riječ o dostizanju određenog društvenog izazova ne određuje unaprijed karakter industrijske politike, već je potrebno razmatrati vrstu toga izazova. Npr. u slučaju dostizanja nulte emisije dioksida može se govoriti i o vertikalnim promjenama gdjese mogu razvijati i cijeli sektori privrede (npr. koji će se razvijati na upotrebi vodika). To je pod uvjetom ako će poduzeća u tim sektorima doprinositi proizvodnji proizvoda i usluga za takve tehnologije. S druge strane promjene koje zahtijevaju upotrebu tehnologije više su horizontalnog karaktera. 15 To za posljedica ima i njihovu rastuću regionalizaciju, gdje se regijama smatraju SAD,

Europa i Istočna Azija.

4) Izazovi povezani s COVID 19 gdje se uočava fragilna priroda velikoga djela poslova16 posebno u sektorima nižeg tehnološkog intenziteta. Svi ovi izazovi nalažu potrebu za izgradnjom proizvodnih sposobnosti ne samo u prerađivačkoj industriji već i u ostalim sektorima kao što su poljoprivreda ili djelatnosti uslužnoga sektora. Ovakvo poimanje nalaže industrijskoj politici širenje obuhvata usmjerenoga prema traženju optimalne industrijske strategije na nacionalnoj razini. Naime ona ne smije uključivati samo javnu politiku povezanu s jačanjem konkurentnosti pojedinog sektora ili poduzeća, već djelovati prema jačanju novih sposobnostikoji su u stanju djelovati prema različitim društvenim izazovima (npr. klimatskim promjenama). Radi toga je poželjno govoriti o matričnom poimanju programa usmjerenih razvoju industrije koji bi trebali djelovati pod okriljem jedinstvene industrijske politike17. Izazov kod matričnog poimanja je postaviti metodološku granicu što je i što nije industrija18 , kao i odrediti koji su kapaciteti postojećih industrija, koje su sposobnostiindustrija da djeluju na vlastitu okolinu, odnosno na koje će se aktivnosti odnositi industrijska strategija a na koje ne.

Dva najvažnija oblika sposobnosti su proizvodne sposobnosti koje se definiraju kao one sposobnosti koje stvaraju proizvode i pružaju usluge na određenoj razini tehnologije, za razliku od inovativnih sposobnosti koje su usmjerene prema promjenama i unapređenju proizvoda, procesa i organizacije poslovanja (Szalavetz, 2019.). Potrebno ih je razlikovati od koncepta kapaciteta koji opisuju spremnost jedinice da upotrjebe ili iskoriste određenu tehnologiju.

U odnosu na autore Chang i Andreoni (2021), Aiginger i Rodrik (2020) idu i korak dalje pa ističu kako se rastući značaj Kine, uskoro vodeće ekonomije svijeta, može objasniti i razvojem proizvodnog sektora u toj zemlji. Industrijsku politiku nazivaju i najvažnijim dijelomekonomske politike, pri čemuje razvoj proizvodnog sektora onaj koji omogućuje i stvaranje konkurentskeprednosti jedne zemljenad drugim zemljama.U slučaju da jeta nacionalna ekonomija percipirana među vodećim u svijetu, ta se dominacija u proizvodnji prelijeva i na odnose u ostalim područjima

16 Poslovi su privremenoga a ne trajnoga karaktera. 17 Matrično poimanje industrijske politike je jako važno jer u Hrvatskoj se često industrijska politika svodi na sektorsku politiku odnosno koliko će pojedinom sektoru (za kojeg se smatra da je prioritetan) pripasti novaca. Na ovaj način širi se poimanje industrijske politike kod nas. 18 Industrija po svom značenju je ekonomska aktivnost koja se obavlja na kontinuiranoj osnovi, za razliku od obrta ili ostalih povremenih ekonomskih aktivnosti. Drugi izazov je primjena tehnologija, naime one s jedne strane određuju horizontalnu stranu zamišljene matrice, jer određuje način na koji se određena aktivnost treba izvršiti ali i omogućuje primjenu tehnologije znatno šire o od same industrije. To je jedan od razloga zašto je nastao pojam industrije 4.0. cilj je da se istakne da je područje primjene suvremenih tehnologija upravo proizvodne djelatnosti.

(npr. vojni odnosi)19. Prema ovim autorimaupravo to se događa trenutačno s Kinom koja postaje vodeća sila u sve većem broju područja društveno ekonomskoga djelovanja.Ovakva tvrdnja u većoj mjeri vrijedi za tehnologije gdje su prema pojedinim autorima (npr. Archibugi Mariella, 2021) američke multinacionalne kompanije postigle globalni oligopol u pojedinim oblicima tehnologija, što ima za posljedicu da se stvara ’tehnološki jaz’ između SAD-a i zemalja EU-a, pri čemu je preporuka tih autora za europske zemlje, da moraju osnivati zajednička visoko tehnološka poduzeća s kojima će biti u stanju nadmetati se s američkim multinacionalnim kompanijama. Jače naglašavanje industrije od razdoblja financijske krize zahtijevalo je formiranje programa usmjerenih poticanju održavanja i širenja industrijske proizvodnje. Pri čemu se tijekom financijske krizeunutar tih programa naglašavala potreba za očuvanjima pojedinih industrija, npr. poticaji u automobilskoj industriji (v. Vujović 2012)da bi se od toga razdoblja do danas fokus programa industrijske politike promijenio20 pa čak je Vijeće ministara Europske unije (CEU, 2017) koristi izraz holističke strategije industrijske politike pri čemu se ističe potreba za formiranjem srednjoročnih i dugoročnih strateških ciljeva koji bi trebali postojati u kontekstu ove politike.Naime usporedno s financijskom krizom u razdoblju od 2008. do 2012. Europa je doživjela dodatnu deindustrijalizaciju, odnosno smanjenje udjela industrije u BDP s 18,5% 2000 godine na 15% u 2012. usporedno sa smanjenjem broja zaposlenih (3,8 milijuna) u industriji 2008. – 2012. (EC, 2015: 6).Bilo je očekivano da će značaj industrijske politike ojačati u razdoblju koje je slijedilo iza financijske krize21. S obzirom na to da su ova zbivanja zahvatila cijelu Europu pojavila se potreba za većom koordinacijom industrijske politike među zemljama EU-a što je bio velik nedostatak u prethodnim razdobljima bez obzira na postojanja uspješnih primjera suradnji zapadnoeuropskih zemalja kao što su Airbus, Arianespace (Le Monde Diplomatique, 2017). Ipak povećano zalaganje za zajedničkim industrijskim politikama i programima nije dovelo do tako poželjnog scenarija u Europskoj uniji. Nedostatakveće suradnje u pojedinim granama industrija između poduzeća članica EU-a postoji i danas. Dapače svoju je konkurentsku prednost EU u proteklom razdoblju gradilo na internoj devalvaciji, kroz smanjenje vrijednosti rada, promicanjem konkurentskog nadmetanja poduzećau cilju smanjenja cijena

19 Odluka Predsjednika SAD-a Trumpa da odredi tarife na uvoz čelika i omogući čeličanama u SAD-u da ne propadnu u 2019. godini upravo je među ostalim bila usmjerena prema očuvanju vojne supremacije SAD-a prema ostalim vojnim silama u svijetu. Čelik je osnovni input vojne industrije. 20 Veći fokus je i na ključno razvojnim tehnologijama za koje se vjeruje da će stvarati sve više proizvoda u budućnosti (EC, 2015). 21 Nažalost nešto se slično nije događalo 90-tih godina prošlog stoljeća kada je gubitak radnih mjesta u industrija zapljusnuo zemlje Istočne Europe. Le Monde Diplomatique (2019) ističe kako je samo u bivšoj Istočnoj Njemačkoj izgubljeno 2,5 milijuna radnih mjesta u proizvodnom kao posljedica pripajanja Istočne Njemačke Zapadnoj Njemačkoj.

proizvoda; smanjenjem poreznog opterećenja za najveća poduzeća (Wigger: 2019 citirajući EC, 2016). Dodatni dokaz za manjak suradnje je i činjenica da EU svojim djelovanjem jako teško stvarabilo kakve poslovne prvake koji su povezani s digitalnom ekonomijom. Može se prihvatiti mišljenje kako je i dalje većina javne politike i programa koji se odnose na industrijsku politiku nacionalnog karaktera. U posljednjih nekoliko godina sve se više ističe i potreba za reindustrijalizacijom koja za zemlje zapadne i istočne Europe ima različito značenje, pri čemu u postupku konceptualizacije ovih politika dominira nacionalni pristup reindustrijalizaciji. Za prvu skupinu zemalja ovaj se pojam ponajprije odnosi na promicanje onih programa javnih politika koji omogućuju povratak pojedinih industrijskih pogona u zemlje gdje se nalaze središnjicetih poduzeća22. Za drugu skupinu zemalja to znači pokušaj izgradnje industrije zasnovane na novim znanjima. Pritom je prema Aralica (2020: 66) ‘važno kakva su kretanja u kontekstu izvoznekonkurentnosti pojedinih zemalja, povećava li se ili smanjujespecijalizacija u tehnološko intenzivnijim djelatnostima. U slučaju da se nedogađa tehnološka specijalizacija (npr. Hrvatska)23, nova poduzeća češće ćese pojavljivati u područjima u kojima ne postoji tradicija, za razliku oddrugoga slučaja gdje se događa tehnološka specijalizacija (npr. Češka iPoljska) u proteklih dvadesetak godina).

Hrvatska iskustva

Interes za industrijsku politiku u Hrvatskoj se počeo naglo smanjivati od devedesetih godina prošlog stoljeća i to u većoj mjeri u odnosu na ostale nove članice EU, srednjoistočne europske zemlje poput Češke i Mađarske. Slični trendovi smanjenoga interesa za industrijskom politikom uviđaju se i kod baltičkih zemalja (Török, 2007). Smanjeni interes za industrijskom politikom bio je usporedan s procesom deindustrijalizacije koja je zahvatila hrvatsko gospodarstvo koje je tijekom 90-ih godina izgubilo više od tristo tisuća radnih mjesta u proizvodnim sektorima. Manja važnost za industrijsku politiku bila je usporedna i s gubitkom konkurentske prednosti Hrvatske u odnosu na srednjoistočne zemlje EU-a (poput Češke, Mađarske, Poljske) koje se događa od 90-ih godina prošlog stoljeća.Pri čemu dolazi do diferencijacije u izvoznoj konkurentnosti, tako da se zemlje poput Češke, Mađarske i Slovenije u većoj mjeri usmjeravaju na industrije viših tehnoloških razina u odnosu na Hrvatsku. Industrijske strategije koje su se razvijale u posljednjih petnaestak godina isticale su u nešto manjoj mjeriu odnosu na razdoblje sredine 80-ih godina prošlog stoljeća

22 Tako je japanska vlada financijski podupirala svoja poduzeća da vrate svoju proizvodnju iz Kine u 2020 godini. Program je bio težak 2,2 milijarde američkih dolara. Nažalost ne postoje informacije o tome da li je program nastavljen i danas. 23 Prisutno je smanjenje broja patentnih prijava prema Ugovoru o suradnji na području patenata, eng. Patent Cooperation Treaty.

prioritetne sektore24 i pokazivalesu tendencije prema horizontalnim temama: promicanje aktivnosti istraživanja i razvoja, razvoj kadrova potrebnih za industrije, promicanje razvoja poslovne infrastrukture, kao i prema razvoju klastera (MINGORP: 2014). Ipak bez obzira na pojavljivanje novih tema kojima se bavi industrijska politika u proteklom desetljeću može se prihvatiti ocjena kako je proces stvaranja ove politike obilježavalo nedovoljno konzistentno tumačenje značaja i mogućnosti samih industrijskih sektora25 kao i zanemarivanje institucionalnog konteksta koji okružuje ovu politiku (usp. Mršić Radas, Petković, 2021.). Samim time je propuštena prilika da se ova javna politika integrira s ostalim politikama poput inovacijske politike, znanstvene politike i politike razvoja poduzetništva nasustavan način. No bez obzira narazličita poimanja industrijske politike i dosege industrijske politike značaj industrijske proizvodnje je i dalje ostao važan u kontekstu bržeg razvoja pojedinih dijelova Hrvatske. Dokaz za ovu tvrdnju je i sljedeći grafikon (Aralica, Škrinjarić, 2021: 22) koji pokazuje kako u području NUTS 2 statističke regije

Izvor: Aralica, Škrinjarić, (2021: 22) Slika 1: Udio zaposlenih u proizvodnji u odnosu na ukupan broj zaposlenih i udio realne dodane vrijednosti u hrvatskim NUTS 2 regijama u razdoblju od 2009. do 2019.

24 U slučaju Industrijske strategije Republike Hrvatske 2014-2020 riječ je o sljedećim sektorimaProizvodnja osnovnih farmaceutskih proizvoda i pripravaka, Proizvodnja gotovih metalnih proizvoda, Proizvodnja računala te elektroničkih i optičkih proizvoda;

Proizvodnja električne opreme; Proizvodnja strojeva i opreme; Računalno programiranje i savjetovanje i povezane djelatnosti; Proizvodnja prehrambenih proizvoda i Proizvodnja namještaja (NN 2014: 126/119). 25 Ne postoje analize o maksimalnim kapacitetima pojedinih sektora industrije.

Panonska Hrvatska koja obuhvaća u većoj mjeri Slavoniju u vrijeme ekonomskog rasta u Hrvatskoju razdoblju 2015. – 2019. Što se tiče posljednje Industrijske strategije za razdoblje 2014.-2020. ona je po svojoj shemi bila predviđana da bude jedan od dijelova Strategije pametne specijalizacije. Razlog je u činjenici što se na taj način pokušavalo osigurati financiranje programa koji bi proizlazio iz odabirahorizontalnih i vertikalnih tema (sektora) unutar industrijske strategije. Nažalost, izuzev popisa dobrih želja ovoj je strategiji nedostajalo navođenje konzekventnih programa kojima bi se pokušalo djelovati na postizanje ciljnih vrijednosti,a nedostajaoje i analitički okvir za praćenje uspješnosti ove politike. Ipak bez obzira na to što samim djelovanjem industrijske strategije nisu postignuti značajniji iskoraci u promicanju horizontalnih tema kojima bi se ona trebala baviti, u ulaganjima koja se odnose na aktivnosti istraživanja i razvoja došlo je do pozitivnih pomaka u proteklom razdoblju. Za ta ulaganja može se reći da su postala intenzivnija u odnosu na ukupnu razinu hrvatskog bruto domaćeg proizvoda. To je značajno radi činjenice štoje Hrvatska jedina zemlja u središnjoj i istočnoj Europi čije su se vrijednosti ukupnih ulaganja u aktivnosti istraživanja i razvoja smanjivale nakon 2002. i takav je trend zaustavljen 2012. godine (0,75%)26, dok 2019 (1,1%)ove vrijednosti napokon premašaju investicije u aktivnosti istraživanja i razvoja iz 2002. godine (1,05%). Više je razloga kojima se tumači takvo postignuće vrijednosti,među kojima je ponovno uvođenje Pravilnika o državnoj potpori u istraživačko razvojne projekte u siječnju 201927. U kontekstu ovoga pravilnika je moguće da su poduzeća kalkulirala s implementacijom vlastitih istraživačko-razvojnih projekata do trenutka uvođenja poreznih poticaja,omogućujući dase trošak tih aktivnosti smanjujekao rezultat ponovnog uvođenja poreznih poticaja28. Pri tome je potrebno imati na umu kako jekorist za poduzeća od ovih poticaja koncentrirana na manji broj velikih poduzeća (v. Aralica, Botrić, Švaljek, 2011), tako da je mali broj uspješnih aplikacija uz visoku prolaznost mogao uzrokovati povećanje ukupnih investicija u aktivnosti istraživanja i razvoja.

26 Ulaskom Hrvatske u EU u 2013. godine ove su se vrijednosti počele oporavljati da bi dostigle svoju najveću vrijednost u 2019. godini. 27 Riječ je o poreznom poticaju koji je dva puta bio ukinut u Hrvatskoj u proteklih deset i više godina. Prvi puta je trajao u razdoblju od 2004. – 2006. za razliku od drugoga puta kada je trajao u razdoblju od 2007. do 2014. godine. 28 Drugi su razlozi u manjoj mjeri su imali također utjecaja kao što je korištenje EU strukturnih fondova kao i postojanja poticaja koji se odnose na Zakone o poticanju ulaganja koji u različitim varijantama postoje u praksi od 2015. godine. To znači kako povećanje ukupnih investicija u aktivnosti istraživanja i razvoja važne za razvoj industrijske proizvodnje mogu u konačnici tumačiti dijelom postojanja i rezultatom više usporednih mjera.

U razvoju policy prakse industrijske politike kod nas je važna iStrategija pametnespecijalizacije. Više je razloga za ovu tvrdnju. Prvi je konceptualni, tj. da se ova strategija može smatrati i jednim oblikomnove industrijske politike (Radošević, 2017)29, pri čemu promovira inovativnost kao glavno oruđe u postizanju ciljeva ove strategije i što definira tematska područja i potpodručja30 kao ona unutar kojih pojedina regija/država postiže vlastitu specijalizaciju. Drugi je razlog veća ambicija koju je Strategija pametne specijalizacije (S3) postavila pred sobom u odnosu industrijsku strategiju. Tako je S3 strategija (MINGORP, 2015: 75) odredila viziju prema kojoj će Hrvatska biti prepoznato kao gospodarstvo koje se temelji na znanju i koje potiče kreativnost i inovacije na svim razinama društva za bolju kvalitetu života svojih stanovnika. S druge strane cilj industrijske strategije je bio repozicioniranje identificiranih strateških djelatnosti unutar globalnoga lanca dodane vrijednosti razvojem aktivnosti koje stvaraju višu dodanu vrijednost (NN 126/14). Treći je razlog postojanje konzistentnih programa koji proizlaze iz Strategije pametne specijalizacije. Postoji naime 42 programa koji se ubrajaju u Strategiju pametne specijalizacije (S3) Hrvatske u razdoblju 2014. – 2020. pri čemu je izgrađen analitički okvir kojim se omogućuje praćenje uspješnosti provedbe programa31 . S druge strane, ne postoji analitičko vrednovanje niti praćenje programa koji su rezultat industrijske strategije.

29 Ovim pojmom pokušavaju se opisivati nova poimanja industrijske politike, koja se razlikuju od vertikalne (sektorske) industrijske politike i horizontalne industrijske politike.

Prema Radoševiću (2017) osnovna obilježja su: 1) Uspostava interakcije agenata iz različitih sektora zainteresiranih za uspješno djelovanje ove politike; 2) Policy proces mora voditi prema novim specijalizacijama; 3) Provedba politike je endogena varijabla unutra postupka otkrivanja, koordinacije i implementacije industrijske politike koja podupire postupak samo otkrivanja (eng. self - discovery) od strane agenata. Još se ovim obilježjima mogu pridodati; 4) Usmjerenost policy procesa ne samo prema uklanjanju nesavršenosti tržišta (eng. market failure) već prema uklanjanju nesavršenosti u upravljanju (eng. government failure); 5) Veća usmjerenost prema teritorijima koja postaju važna domena unutar koje se događaju različite specijalizacije. 30 Ovaj je pristup nešto drugačiji od izbora klasičnih sektora u industrijskoj politici a razlikuje se ponajprije u konceptu kao i postupku odabira tih područja/potpodručja.

Što se konceptualne razlike tiče ode se ne govori o klasičnim sektorima već o područjima koja su pojmovno šira od sektora. Što se tiče postupka, selektivni postupak uključuje mapiranje područja stvaranja konkurentskih područja, zatim postupak poduzetničkog otkrivanja unutar kojega sudjeluju sudionici iz različitih područja (akademija, državni sektor i privatni sektor) otkrivaju područje kompetencija. 31 Od toga devetnaest programa je bilo povezano s tematskim područjima a dvadeset tri programa bila ona koja su doprinose ciljevima Strategije pametne specijalizacije

Hrvatske.

I posljednji je razlog uspostavljanje konzistentnog okvira upravljanja S3 strategijom, gdje su uključeni sudionici različitih sektora poput akademije, poslovnog sektora i državnog sektora. Premda su tijela poput Nacionalnih inovacijskih vijeća i tematskih inovacijskih vijeća bila uspostavljena 2018., dvije godine poslije formalnog početka S3 kod nas, što je uistinu kašnjenje u formiranju formalne strukture32 usmjerene upravljanju S3 strategije, kod sličnih strategija kao što je industrijska strategija ovakvi oblici formalnog upravljanja ne postoje u Hrvatskoj.

Nova načela

Radi toga je krucijalno pitanje na koji način koncipirati i provoditi industrijsku politiku u sadašnjim okolnostima kada se u kontekstu industrijske politike sve više očekuje ne samo da su industrije konkurentne već i da svojim djelovanjem postižu i šire društvene ciljeve. Naime, bez obzira na ogromne razlike u poimanju industrijske politike i u samoj implementaciji industrijske politike između razvijenih zemalja i Hrvatske potencijal za bolju industrijsku politiku koja će biti u stanju proizvoditi adekvatnije učinke postojikod nas. Ono što definitivno nedostaje je unaprjeđenje koordinacije između različitih formalnih i neformalnih inicijativa (u području inovacija, tehnologija, industrija) gdje sudjeluju učesnici iz različitih sektoras ministarstvima posebno Ministarstvom gospodarstva i zaštite okoliša33 i njihova ’koagulacija’ u adekvatne policy inicijative34. Radi svega toga potrebno je usvajanje načela koja će omogućiti izgradnju platformi između različitih sektora koje mogu pospješiti različita područja poput inovativnosti, industrije 4.0 i sl.U tom kontekstu Bianchi, Labory (2019: 150) ističu načela na kojima se treba zasnivati uspješna industrijska politikapri čemu primjena ovih načela može definitivno dovesti i do unaprjeđenja industrijske politike kod nas. Ta su načela sljedeća: 1) Industrijska politika u što većoj mjeri mora se zasnivati na procesu unutar kojega moraju biti uključeni dionici iz različitih sektora; 2) Industrijska politika se mora zasnivati na viziji razvoja industrije pri čemu mora postojati vizija industrijskog razvoja, pri čemu kapaciteti moraju biti usmjereni prema ostvarenju te vizije;

32 Ova upravljačka struktura je formalno potvrđena i odlukom Vlade (NN 105/18). 33 Pri tome bi i sami ustroj samog ministarstva trebao biti više sektorski usmjeren. 34 Tako nešto i nalaže ozbiljniju provedbu Zakona o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske koji je donesem krajem 2017., koji usmjerava i sama Ministarstva da donose i provode strateške odluke na osnovu ozbiljnijih analiza.

Isto tako taj dokument poziva Ministarstva da se bavi više učincima vlastitoga djelovanja.

3) Usko povezano s prethodnim načelom je postojanje upravljačke strukture koja osim koncipiranja i implementacije programa industrijske politike treba biti zadužena za praćenje (monitoring) i evaluaciju učinaka ove politike. Dobra upravljačka struktura mora biti usmjerena prema smanjenju različitihoblika neuspješnosti: tržišnih neuspjeha, neuspješnosti u upravljanju (v. Mazzucato, 2015; Mazzucato, Penna, 2015). 4) Vrlo je važno načelo da se industrijska politika zasniva na unaprjeđenju postojećih resursa koji se nalaze na određenom prostoru; isto takoona se mora usmjeravati prema stvaranju uvjeta koji omogućuju stvaranje nove imovine kao i stvaranja novih tržišta (v. Mazzucato, Semieniuk 2017); 5) Razvoj različitih oblika sposobnosti treba biti fokus industrijske politike. Sposobnosti omogućuju dostizanje učinaka. Osim toga različite vrste sposobnosti omogućuju i bolju koordinaciju i integraciju s drugim sličnim politikama (npr. znanstvenom politikom, inovacijskom politikom). 6) Precizno mjerenje vrijednosti pojedinih sektora industrije i uključivanje u konzistentni okvir ciljeva industrijske politike važno je radi izgradnje konzistentnoga policy okvira; 7) Kvaliteta policy procesa ovisi o kvaliteti resursa poput obrazovanja, vještina, funkcioniranja mekih institucija (npr. borba protiv korupcije) kao što ovisi i o postojanju čvrste infrastrukture (npr. istraživačko-razvojne institucije). Pri tome funkcioniranje mekih institucija je preduvjet uspješnog funkcioniranja čvrstih institucija u manje razvijenim zemljama (v. Aralica i ost. 2018).

Literatura

1. Aigenger, K., Rodrik, D., (2020) Rebirth of Industrial Policy and an Agenda for the Twenty-First Century, Journal of Industry, Competition and Trade, 20:189–207, https:// doi.org/10.1007/s10842-019-00322-3. 2. Altmaier, (2019) Nove Germany’sIndustrialStrategy 2030. Dostupno na:https://www. bmwi.de/Redaktion/EN/Pressemitteilungen/2019/20191129-altmaier-presents-finalversion-of-national-industrial-strategy-2030-aimed-at-safeguarding-prosperity-andjobs-in-the-future.html 3. Aralica, Z., Škrinjarić, B., (2021)Adoption of digital and ICT technologies and firms’ productivity, Radni materijaii, EIZ-WP-2102, 7-42. 4. Aralica Z, (2020)Analiza deindustrijalizacije i reindustrijalizacije na regionalnoj razini u Hrvatskoj, Ekonomska politika Hrvatske u 2021. godini – Hrvatska poslije pandemije, Ur: Tica, J., Bačić, K., Poglavlje u zborniku, 59-79, Hrvatsko društvo ekonomista, Zagreb. 5. Aralica, Z., Svilokos, T., i Bačić, K., (2018) Institutions, and firms’ performances in transitioncountries: thecase of theselected CESEE countries, South East European Journal of Economics and Business, 13(1), 68-80, doi:10.2478/jeb-2018-0005

6. Aralica, Z. (2014) Hrvatska prvak u deindustrijalizaciji, EU jača industrijsku proizvodnju. Časopis Banka, Lipanj, 38-41 7. Aralica, Z., Botrić, V., Švaljek, S., (2011) Evaluation of theTaxIncentivesAimed at Stimulating R&D Projects in the Business Sector, Ekonomski Institut, Zagreb, Izvješće. 8. Archibugi, D., Mariella, V., (2021) Is a European Recovery Possible Without HighTech Public Corporations? Intereconomics Review of European EconomicPolicy, Vol 56,(3)160-166https://www.intereconomics.eu/contents/year/2021/number/3/article/ is-a-european-recovery-possible-without-high-tech-public-corporations.html 9. Bianchi, P., Labory, S., (2019) Industrial Policy for the Manufacturing Revolution Perspectives on Digital Globalisation, Edward Elgar, Cheltentham UK, Northamptom, MA, USA. 10. Bofinger, P. (2019) Industrialpolicy: isthere a paradigm shift in Germany and whatdoesthisimply for Europe? Social Europe, 27 May, https://www.socialeurope.eu/ industrial-policy-in-germany 11. Chang, H.-J. Andreoni, A., (2021) BringingProductionBackinto Development: An Introduction 12. CEU – Council of the European Union. (2017). Conclusions on a future EU industrial policy strategy. Press Release 283/17, Brussels. 13. EC – European Commission (2019) European Commission’s Green Deal, COM(2019) 640 final 14. EC – European Commission (2018) “The EU-wide incomedistribution: inequalitylevels and decompositions”, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion. 15. EC – European Commission (2015) High-LevelExpert Group on KeyEnabling Technologies, KETs: Time to Act. 16. EIB – European Investment Bank (2018), Inequalities in Europe, Luxembourg. 17. Lane, N. (2020). The New Empirics of Industrial Policy. J Ind Compet Trade 20, 209–234 https://doi.org/10.1007/s10842-019-00323-2 18. LeMonde Diplomatique (2020) US, China and global rebalance, June. Dostupno na https://mondediplo.com/2020/06/04china-us 19. LeMonde Diplomatique (2019) The economic Anschluss of the GDR, November. 20. LeMonde Diplomatique (2017) Why the EU has no industrial policy, August. 21. Mao, J., Tang, S., Xiao, Z., Zhi, Q., (2021) Industrial policy intensity, technological change, and productivity growth: Evidence from China, Research Policy, (50), 104287. 22. Mazzucato, M., Semieniuk, G., (2017) Publicfinancing of innovation: newquestions, Oxford Review of EconomicPolicy, Volume 33, Number 1, 2017, 24–48 23. Mazzucato, M., (2015), Building the entrepreneurialstate: A newframework for envisioningand evaluating a mission-orientedpublicsector, WorkingPaper, No. 824, 24. Levy Economics Institute of Bard College, Annandale-on-Hudson: Levy Economics Institute.http://www.econstor.eu/bitstream/10419/109993/1/815376626.pdf 25. Mazzucato, M., Penna, C., (2015), Beyond market failures: The market creating and shaping roles of statesinvestementsbanks, WorkingPaper, No. 831, Levy Economics Institute of Bard College, Annandale-on-Hudson: Levy Economics Institute. https:// www.econstor.eu/bitstream/10419/109991/1/817011625.pdf

26. MINGORP (2014) Industrijska strategija Republike Hrvatske 2014. – 2020. Zagreb, kolovoz. 27. MINGORP (2015) Strategija pametne specijalizacije Republike Hrvatske za razdoblje 2016.-2020. godine i akcijski plan za provedbu Strategije pametne specijalizacije Republike Hrvatske za razdoblje 2016.-2017. godine. 28. MršićRadas, A., Petković, K., (2021) Inovacijska politika u Hrvatskoj između industrijske ekonomije i ekonomije znanja, Ekonomska misao i praksa, 30 (1), 3-31. 29. NN 105/18 30. NN 126/14 31. Radošević, S., (2017) Assessing EU Smart Specialization Policy in a Comparative Perspective, Power point prezentacija. Prezentacija je održana na prvoj radionici, unutar projekta SmartEIZ, Zagreb 19-21 travnja. 32. Rubio, M. (2019) 2025 and the Future of American industry. U.S. Senate Committee on Small Business & Entrepreneurship 33. https://senatormarcorubio.medium.com/made-in-china-2025-and-the-futureof-american-industryc7532c35168cf494/262B39A37119D9DCFE023B907F54 BF03.02.12.19-final-sbc-project-mic-2025-report.pdf 34. Szalavetz, A., 2018. Industry 4.0 and capability development in manufacturing subsidiaries. Technol. Forecast. Soc. Chang. Volume 145, August 2019, 384-395 https://doi.org/10.1016/j.techfore.2018.06.027. 35. Török, A. (2007) “Industrial Policy in the New Member Countries of the European Union: A Survey of Patterns and Initiatives Since 1990.” Journal of Industry, Competition and Trade 7 (3–4): 255–271. 36. Vujović, D., (2012) New Industrial Policy; Navigating between Market and GovernmentFailure, Ekonomika preduzeća, 37. Warren, E (2019) Defend & create American jobs. https://medium.com/@teamwarren/ a-plan-for-economicpatriotism-13b879f4cfc7 38. Wigger, A., (2019) The new EU industrial policy: authoritarian neoliberal structural adjustment and the case for alternatives, Globalizations, 16:3, 353-369, DOI: 10.1080/14747731.2018.1502496