1
Analiza cu privire la politicile publice de susţinere a reciclării pentru deşeurile de ambalaje şi propuneri de îmbunătăţire. La finalul anului 2015 România se confrunta cu criza deşeurilor de ambalaje1, în urma căreia o mare parte dintre producători au plătit contribuţii către Administraţia Fondului pentru Mediu (AFM), iar organizaţiile de transfer de responsabilitate (OTR) au fost amendate ca urmare a controalelor efectuate de acelaşi AFM. De asemenea în aprilie 2017 Comisia Europeană trimite România în fața Curții de Justiție a UE pentru neîndeplinirea obligației de a revizui și adopta Planul Național de Gestionare a Deșeurilor (PNGD) și Programul de prevenire a generării de deșeuri, în conformitate cu obiectivele Directivei cadru privind deșeurile (Directiva 2008/98/CE) și ale economiei circulare. În pofida avertismentelor anterioare din partea Comisiei, autoritățile române nu și-au îndeplinit obligația de a revizui și actualiza Planul Național de Gestionare a Deșeurilor și Programul de prevenire a generării de deșeuri. Această revizuire ar fi trebuit să aibă loc cel târziu în 2013. Comisia a inițiat procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în septembrie 2015 și a trimis României un aviz motivat în mai 2016, solicitându-le autorităților să adopte rapid aceste instrumente de bază prevăzute de legislația în materie de deșeuri.2 În acest context Fundaţia TERRA Mileniul III în parteneriat cu Asociaţia Ecopolis şi-au propus să facă o analiză a situaţiei actuale a colectării deşeurilor de ambalaje, a modului în care s-au îmbunătăţit condiţiile şi s-a trecut la atingerea ţintelor. Pentru evaluarea politicilor publice cu privire la programele de susținere a sectorului deşeurilor şi respectiv a creşterii cantităţilor de deşeuri de ambalaje separate la sursă, sortate şi reciclate au fost analizate pe bază de chestionar opiniile factorilor interesaţi, operatori pe lanţul de gestionarea a deşeurilor de ambalaje. Chestionarul a vizat 5 categorii de aspecte, astfel: 1. Instituţional şi de reglementare; 2. Operaţional; 3. Transparenţă şi comunicare; 4. Financiare şi instrumente economice; 5. Educaţie şi implicare. În urma primirii şi analizării chestionarelor au fost evidenţiate următoarele probleme importante pe categorii de aspecte analizate:
1. Aspecte instituţionale şi de reglementare Cadrul legislativ actual este “neclar şi nu acoperă toate situaţiile concrete, lăsând în acelaşi timp loc la interpretări şi în unele cazuri facilitează abuzurile organelor de control prin interpretarea
1
https://www.news.ro/comunicate/comunicat-de-presa-cinci-companii-de-preluareresponsabilitate-active-pe-piata-colectarii-selective-de-deseuri-de-ambalaj-reactiveazaproiectul-eco-romania-15415756 2
părtinitoare şi subiectivă, mai ales în cazul inspectorilor AFM” – au declarat mai mulţi respondenţi. Legislația deșeurilor s-a completat și modificat de mai multe ori în ultima perioadă astfel încât actualul cadru legal este peticit și dificil de urmărit și implementat. Detaliile operaționale ar trebui să fie eliminate, iar autoritățile de control să urmarească îndeplinirea rezultatelor și nu procesul. Opinia generală este ca legislația ar trebui să fie rescrisă cu specificarea clară a limitelor de competență, precum şi cu documente subsecvente sau suport, care să expliciteze aplicarea legislaţiei sub formă de ghiduri. O altă problemă o constituie multitudinea raportărilor către autorităţile de mediu, prin repetarea aceloraşi informaţii în formate diferite către mai multe instituţii care se află în sub autoritatea Ministerului Mediului (ex. Raportările pe HG 856/2002 către APM şi raportările către AFM, iar operatorul de salubritate raportează suplimentar şi către Primărie). În ceea ce priveşte autorizaţiile de mediu se impune pe de o parte o simplificare pentru activităţile cu caracter general (ex. transportator de deşeuri nepericuloase), în timp ce pentru anumite activităţi aşa cum este cazul colectării deşeurilor reciclabile, condiţiile de autorizare ar trebui să fie similare şi uniforme la nivel naţional, prin alinierea la norme minime comune pentru a evita situaţiile în care un colector obţine foarte uşor o autorizaţie de mediu fără să aibă nişte dotări minime necesare. De asemenea conţinutul autorizaţiei ar trebui să fie unitar pe întreg cuprinsul ţării şi să aibă o perioadă strictă de valabilitate. Reacţiile autorităţilor la cererile de clarificare sunt nesatisfăcătoare în condiţiile în care de cele mai multe ori răspunsurile primite sunt citate din legislaţie fără nici o soluţionare la problema semnalată, iar timpul de reacţie este foarte lung în condiţiile în care este nevoie de luarea unor decizii rapide. În acest sens, sunt necesare îndrumare sau ghiduri care să dea soluţii concrete şi care să fie asumate de către autorităţile de mediu, postate pe site-ul autorităţilor pentru un acces uşor şi rapid. APM-urile acționează diferit în situații similare, ceea ce conduce la unele blocaje, situație care considerăm că este creată și de lipsa de dialog între autoritățile centrale și cele locale în mod periodic pe teme concrete care privesc gestiunea deșeurilor. “Dialogul cu autorităţile nu este unul real şi canalizat pe soluţionarea problemelor. Instituţiile îşi derulează activitatea în baza propriilor regulamente care nu ţin cont de realitatea din teren şi într-o totală lipsă de transparentă” – a precizat unul dintre respondenţi.
Propuneri de îmbunătăţire a funcţiunilor autorităţilor:
Elaborarea de ghiduri şi îndrumare care să clarifice aspecte din legislaţie, inclusiv o listă deschisă de întrebări şi răspunsuri; (ex. Ghid de auditare şi control a OTR-urilor);
Simplificarea raportărilor către autorităţile de mediu prin definirea unui formular unic care să fie acceptat de toate autorităţile;
Revizuirea autorizaţiilor de mediu pentru colectorii de deşeuri, cu precizarea unor dotări minime care să prevină gestionarea deşeurilor în condiţii improprii şi cu impact de mediu;
Necesitatea precizării aspectelor referitoare la trasabilitate în mod clar, cu menţionarea
2
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1047_ro.htm 3
documentelor relevante şi simplificarea acesteia prin eliminarea documentaţiei care nu este relevantă;
Stabilirea clară a responsabilităţilor pentru fiecare dintre actori pe lanţul deşeurilor; Trecerea sub autoritatea Ministerului Mediului ca responsabilitate a tuturor reglementărilor care ţin de gestionarea deşeurilor;
Transformarea AFM din instituţie cu rol de control şi încasator de penalităţi şi taxe, în instituţie responsabilă cu finanţarea priorităţilor de mediu aşa cum precizează chiar legea care guvernează activitatea acesteia – OUG 195/2005 cu modificările şi completările ulterioare, precum şi creşterea transparenţei modului de încasare a banilor (cu referire directă la prevederile art.9 din OUG 196/2005), precum şi a modului de cheltuire a banilor pe proiecte şi beneficiari;
Organizarea de întâlniri periodice între autoritățile centrale de mediu și cele locale, respectiv Ministerul Mediului, ANPM, APM-uri cu participarea actorilor implicați (ADI-uri, Consilii județene).
2. Aspecte operaţionale
În cadrul acestui segment de analiza au fost vizate aspectele referitoare la dotări, echipamente, informaţii şi tehnologie, personal calificat, precum şi relaţia pe lanţul operaţional a diverşilor actori. Problemele identificate au fost în principal lipsa de personal calificat, necesarul de pregătire profesională şi creşterea capacităţii instituţionale, precum şi derapajele din sistem prin interpunerea pe lanţ a unor colectori neautorizaţi sau cu o autorizaţie îndoielnică care nu prezintă garanţii de trasabilitate corectă a deşeurilor. Alte aspecte au vizat problemele legate de lipsa de echipamente sau acces la informaţii şi tehnologie strict necesare pentru creşterea performanţei. În ceea ce priveşte relaţionarea este necesar ca documentele emise să fie uniforme – emiterea Formularelor de Încărcare - Descărcare (FID) de către toţi cei implicaţi pe lanţul deşeului iar reciclatorii să aibă obligaţia emiterii de documente de trasabilitate pentru fiecare colector. O soluţie alternativă este dezvoltarea unui soft de trasabilitate online cu validare pe lanţ. Există perioade din an în care reciclatorii şi respectiv valorificatorii de deşeuri în instalaţii de coincinerare nu mai primesc deşeuri, ceea ce face dificilă predarea acestora şi primirea dovezilor de trasabilitate. În mod similar, pe anumite materiale OTR-urile nu mai plătesc bonificaţie pentru deşeurile colectate astfel încât nu se asigura fluxul financiar pentru cantităţile care se găsesc disponibile în piaţă. În acest caz, pentru deşeurile generate de populaţie relaţia trebuie să fie directă între ADI-uri sau UAT-uri şi OTR-uri inclusiv din punct de vedere financiar, pentru a asigura gestionarea corespunzătoare pe tot parcursul anului. Eliminarea suspiciunii de fraudă pe lanţul deşeurilor se poate soluţiona prin clarificarea trasabilităţii, prin implementarea obligativităţii de a se eticheta cu cod unic fiecare balot de deşeu de la colector şi până la reciclator, precum şi prin explicitarea în autorizaţiile de mediu a tuturor obligaţiilor privind asigurarea trasabilităţii a fiecărui actor în lanţul deşeurilor. Necesitatea integrării în rapoartele la nivel local şi naţional a tuturor cantităţilor de deşeuri de 4
ambalaje care sunt colectate, inclusiv prin stabilirea de relaţii cu un OTR sau ADI (deşeurile de ambalaje de la populaţie – ambalajele primare), după caz. Delimitarea clară a responsabilităţilor este una din cele mai importante probleme ridicate de către toţi constituenţii intervievaţi. Sub aspect operaţional ADI-urile asigură coordonarea, monitorizarea şi validarea activităţii operatorilor desemnaţi prin licitaţie, atât în CMID cât şi pentru colectarea deşeurilor. Aceştia din urmă au ca responsabilitate prestarea unui serviciu de calitate la nivelul indicatorilor stabiliţi în contractul de delegare. Aprecierea unor constituenţi este ca responsabilitatea trebuie să fie corelată şi cu beneficiile financiare ale fiecărui actor pe lanţ.
Propuneri de îmbunătăţire a aspectelor operaţionale:
Îmbunătăţirea / completarea infrastructurii de gestionarea a deşeurilor pe tot fluxul de gestionarea a deşeurilor, de la colectare şi până la sortare, valorificare / reciclare prin implicarea autorităţilor de mediu responsabile (ex: AFM);
Realizarea unui soft de trasabilitate cu validarea on-line pe lanţul deşeurilor de la generare până la valorificare;
Finanţarea de proiecte care asigură trasabilitatea materială a deşeurilor şi înregistrarea acestora (ex: coduri de bare pe baloţi, sisteme de citire şi înregistrare a datelor, sisteme de monitorizare şi optimizare a colectării şi transportului deşeurilor);
Acordarea de granturi de la AFM către colectori pentru colectarea şi reciclarea constantă a deşeurilor de ambalaje pe parcursul întregului an în vederea atingerii ţintei naţionale – (utilizarea contribuţiei plătite la AFM de către cei care nu-şi îndeplinesc obiectivele în mod individual sau prin OTR) sau către ADI-uri care să utilizeze aceste fonduri pe tot parcursul anului;
Obligativitatea tuturor colectorilor de deşeuri de ambalaje de a avea contract cu cel puţin un OTR pentru a raporta cantităţile colectate, cu excepţia celor care servesc exclusiv pentru ţintele realizate în mod individual;
Îmbunătăţirea sistemului de programare a controalelor pentru a identifica acei operatori economici care nu emit documente de trasabilitate sau încearcă să obţină bonificaţii fără a desfăşura activităţi concrete.
3. Aspecte privind transparența şi comunicarea Opinia unanimă este că “sistemul suferă de o lipsă totală de transparență”. Informaţiile disponibile pe site-urile autorităţilor de mediu sunt incomplete şi de cele mai multe ori inutile sau lipsite de esenţă. În sensul transparentizării sistemului se propun în primul rând accesul public la autorizaţiile de mediu emise, pe site-ul APM-urilor emitente şi elaborarea unui soft online de trasabilitate a deşeurilor care va elimina şi suspiciunea de fraudă. Utilizarea banilor din Fondul pentru Mediu nu este însoţită şi de o evaluare a impactului de mediu a proiectelor finanţate. Există o lipsă de transparență identificată şi în relaţia colectorilor cu reciclatorii care refuză deşeuri fără să argumenteze în toate situatile motivul refuzului. Comunicarea cu instituţiile nu este eficientă, în toate cazurile fiind înregistrate întârzieri în reacţia autorităţilor sau răspunsuri evazive care nu clarifică problema expusă, de cele mai multe 5
ori cu citate din legislaţie. În plus, în ceea ce priveşte comunicarea între părţile interesate, în cele mai multe situaţii există o lipsă de sinceritate a scopurilor pentru care îşi apără interesele (ex: se urmăreşte creşterea tarifelor la co-incinerare corelat cu introducerea suprataxei la depozitare). Îmbunătăţirea modului de comunicare se poate face prin asigurarea participării la consultări a celor interesaţi, dar şi prin implicarea mai mare în comunicarea şi conştientizarea la nivel local. Instrumentele de control sunt derulate neuniform (de la un judeţ la altul şi de la un operator la altul) şi sunt de cele mai multe ori interpretabile aşa cum este şi legislaţia. Controlul ar trebui să fie abordat pe principiul auditului, în scopul creşterii performanţei de mediu a operatorilor economici supuşi controlului, prin eliminarea obiceiului de a îndeplinii o cotă de sancţiuni a organelor de control. Datele relevante disponibile în domeniul gestionării deșeurilor lipsesc sau nu sunt prezentate în mod transparent, iar cele disponibile sunt de multe ori contradictorii.
Propuneri de îmbunătăţire a aspectelor ce vizează transparenţa şi comunicarea
Definirea unei platforme care să cuprindă toate autorizaţiile de mediu ale colectorilor şi reciclatorilor care să poată fi consultată on-line;
Îmbunătăţirea comunicării dintre autorităţile publice şi ceilalţi actori prin răspunsuri adecvate spețelor pentru care au fost solicitate clarificări;
Îmbunătăţirea sistemului de control şi publicarea periodică pe site-ul propriu a organelor de control (Garda de Mediu, AFM) a rezultatelor controalelor efectuate;
Îmbunătăţirea transparenței AFM prin publicarea pe site-ul propriu de rapoarte de impact privind veniturile încasate (sursele cu referire la prevederile art.9 din OUG 196/2005) precum şi impactul asociat asupra mediului a cheltuielilor derulate, cu precizarea expresă a factorilor de mediu care s-au îmbunătăţiri în urma derulării proiectelor;
Publicarea de date statistice relevante in mod periodic si organizarea de conferințe de presă, lunar, în care să se explice situația curentă în mod concret.
4. Aspecte financiare şi aplicarea instrumentelor economice Referitor la starea financiară a actualului sistem, opiniile exprimate au apreciat că sistemul de gestionare a deşeurilor de ambalaje este fie subfinanţat, fie echilibrat. Reglajul s-a făcut spre finalul anului 2017 în domeniul deşeurilor de ambalaje, după ce în anul 2016 au fost resurse financiare în exces faţă de necesar, datorită presiunii nejustificate a colectorilor şi spre final chiar a reciclatorilor, care au condiţionat asigurarea documentelor de trasabilitate prin diminuarea sumelor plătite către colectori. Reacţia a fost bazată pe problemele de sistem generate în anul 2015 prin interpretarea AFM a documentelor de trasabilitate. În prezent, la final de 2017 chiar dacă se constată o echilibrare a sumelor plătite pe lanţ pentru gestionarea sistemului, banii nu ajung să acopere acele segmente care au nevoie de finanţare reală aşa cum este cazul colectării de la populaţie, în condiţiile în care sistemul funcţionează încă după aceleaşi reguli ca şi în anul 2015, adică este lipsit de coordonare şi control. Infuzia de bani din 6
2016 şi prima jumătate a anului 2017 a condus la colectarea unor cantităţi suplimentare de deşeuri de ambalaje însă actualul model financiar nu asigură sustenabilitatea sistemului. Modul actual de implementare este contrar principiilor legislaţiei şi conduce în mod exclusiv la creşterea concurenţei la nivelul OTR-urilor şi fără nici o influență la nivelul serviciilor prestate, a celor care asigură serviciul efectiv de colectare şi sortare a deşeurilor de ambalaje şi respectiv reciclare şi valorificare. Interesele actorilor pe lanţ sunt divergente şi chiar dacă în mod declarativ urmăresc acelaşi scop, de creştere a ratei de reciclare, în realitate fiecare vizează profitul imediat pe termen scurt, în detrimentul dezvoltării unui sistem stabil şi predictibil. Este necesară elaborarea unui studiu care să identifice un cost minim de referinţă pentru gestionarea deşeurilor de ambalaje şi există în rândul celor intervievaţi o disponibilitate de colaborare în acest sens. Referitor la instrumentele economice aplicabile s-au desprins în mod evident cele referitoare la plata diferenţiată şi penalităţi pentru nerespectarea separării la sursa de generare a deşeurilor aplicat generatorului direct, respectiv populaţiei. Unul din principiile legislaţiei de mediu “poluatorul plăteşte” şi-a pierdut semnificaţia la nivel local fiind înlocuit de “poluatorul votează” ceea ce a condus la lipsa de decizie cu privire la coerciţia aplicată alegătorilor şi implicit la indiferența generatorului cu privire la gestionarea deşeurilor. Fondurile pentru dezvoltarea de proiecte în acest domeniu ar trebui să vină de la AFM, iar beneficiarii eligibili să fie în principal cei care au şi responsabilităţi în domeniu. Aceştia pot să fie atât colectori cât şi reciclatori, dar şi ADI, UAT-uri şi ONG-uri. Sugestia este că banii colectaţi din contribuţiile pentru nerealizarea obiectivelor de colectare a deşeurilor să se întoarcă sub formă de proiecte în acelaşi sector pentru soluţionarea unora dintre problemele identificate. Sumele colectate de AFM din penalităţi pentru ambalaje ar trebui să se întoarcă în dezvoltarea sistemelor de colectare separată şi în aplicarea sistemului PAYT care va stimula separarea la sursă, aşa cum s-a întâmplat şi în alte ţări. O altă opţiune este ca parte din aceste sume să fie utilizate pentru a acoperi costurile suplimentare, mai ales la sfârşit de an când OTR-urile şi-au atins obiectivele minime pentru client şi refuză să mai plătească bonificaţii colectorilor, aceştia fiind pentru unele materiale, cu valoare de piaţă redusă, în situaţia în care nu pot să-şi acopere costurile de operare. În conformitate cu prevederile OUG 196/2005 art.1, Fondul pentru mediu este destinat susţinerii şi realizării programelor şi proiectelor pentru protecţia Mediului şi atingerea obiectivelor UE în domeniul Mediului şi schimbărilor climatice. Din analiza bilanțului pentru anul 2016 se constată că disponibilul de bani la AFM a fost de cca 2,8 mld. lei iar sumele cheltuite în anul 2016 pentru programele finanţate în anul 2016 au fost de cca. 373 mil lei aşa cum reiese din Raportul privind utilizarea Fondului pentru Mediu în anul 2016, ceea ce înseamnă cca 13,3 %. Menţionăm că pentru domeniul gestionarii deşeurilor nu au fost făcute plăți.
Propuneri de îmbunătăţire a aspectelor ce vizează finanţarea şi aplicarea instrumentelor economice
Finanţarea unui studiu care să identifice un cost minim de referinţă a sistemului de gestionare a deşeurilor de ambalaje generate de populaţie, astfel încât să se asigure preluarea, colectarea separată, sortarea şi reciclarea, cu acoperirea tuturor costurilor în conformitate cu cerinţele legislaţiei specifice (Ordinul 932/2016); 7
Sumele colectate din contribuţii (penalităţi) pentru ambalaje să fie utilizate în dezvoltarea sistemelor de colectare separată şi în aplicarea sistemului PAYT, precum şi pentru a acoperi costurile suplimentare necesare funcţionării sistemului în mod continuu (ex; lipsa de finanţare mai ales la final de an când OTR-urtile şi-au îndeplinit obiectivele şi nu mai finanţează sistemul prin bonificaţii, iar unii colectori pentru anumite materiale nu pot să suporte costurile de operare în lipsa bonificaţiei);
Alocarea de fonduri dedicate ONG-urilor pentru programe educaţie şi conştientizare; Creșterea capacității de monitorizare și aplicarea legislației în domeniul deșeurilor și trecerea către un sistem care asigure tranziția către contribuții direct proporționale cu impactul asupra mediului, preferabil față de aplicarea amenzilor.
5. Educaţie şi implicare Nivelul de educaţie cu privire la colectarea separată este încă scăzut şi este necesară promovarea de programe educaţionale atât în şcoli cât şi la nivelul asociaţilor de proprietari. În unele localităţi cca 90% din locuitori ştiu ce trebuie să facă dar aplică efectiv în jur de 40%. Programele de informare şi educaţie trebuie să meargă în paralel cu punerea la dispoziţie a infrastructurii de colectare separată. Este regretabil faptul că în prezent OTR-urile nu mai au obligaţia legală de a desfăşura sau finanţa programe de conştientizare sau de educare specifice sectorului. Implicarea actorilor pe lanţ este diferită şi în unele cazuri autorizarea de colectori care activează pe aceeaşi zonă cu salubristul desemnat face ca acesta din urmă să fie deposedat de deşeul valoros. Acelaşi lucru se întâmplă şi datorită furtului din containere de către persoane neautorizate. O altă problemă majoră este lipsa de cunoaştere a problematicii deşeurilor şi a atribuţiilor la nivelul autorităţilor locale precum şi lipsa unei decizii politice unitare la nivel naţional (de ex. taxa la groapa care se tot amâna din 20143). În acest sens vor fi necesare programe specifice de instruire dedicate UAT-urilor, ceea ce ar conduce şi la economii la bugetele locale. Un rol important în îmbunătăţirea situaţiei prezente îl pot juca ONG-urile de mediu, care ar putea beneficia de granturi din partea AFM în vederea creşterii gradului de conştientizare şi educare, dar şi de monitorizare a procesului de colectare şi reciclare, precum şi de îmbunătăţire a cadrului legislativ sau al cadrului instituţional.
Propuneri de îmbunătăţire a aspectelor ce vizează educaţia şi implicarea
Re-introducerea în legislaţie a obligativităţii OTR-urilor să desfăşoare activităţi de educare şi conştientizare sau să sponsorizeze astfel de activităţi.
Alocarea de fonduri din partea AFM pentru educarea şi conştientizarea: cetăţenilor,
3
http://www.mediafax.ro/social/guvernul-suspenda-taxa-de-depozitare-a-deseurilor-cantitatea-degunoaie-aruncate-ilegal-s-a-dublat-se-analizeaza-posibilitatea-implementarii-sistemului-platesti-catarunci-16557790 8
asociaţiilor de proprietari, autorităţilor publice locale, şcoli, alte ONG-uri etc. cu privire la managementul deşeurilor;
Sprijinirea prin granturi din fondurile AFM pentru înfiinţarea unor cooperative la nivel local care să reunească colectorii independenţi în vederea oferirii unei alternative viabile;
Desfăşurarea unor acţiuni de comunicare şi dialog cu cât mai mulţi actori implicaţi pe lanţ, astfel încât să poată fi conştientizate problemele tuturor actorilor şi să se găsească soluţii unanim acceptate;
Organizarea de competiţii cu premii şi promovarea celor mai bune practici în domeniu. Implicarea mass media în programele de educare şi conştientizare atât prin programe publicitare cât şi prin emisiuni specifice;
Schimburi de experienţe între UAT-uri şi ADI-uri; Corelarea programelor de comunicare cu implementarea sistemului de gestionare a deșeurilor, respectiv colectarea separată și instalarea infrastructurii necesare în teren la dispoziția generatorilor;
Măsurarea eficienței campaniilor de comunicare și prin rezultatele efective în teren, cantitățile de deșeuri colectate separat, inclusiv calitatea separării la sursă.
9