SILVERIO RODRÍGUEZ CARRILLO

BONDADES DE LA DENUNCIA POR INCUMPLIMIENTO

Los tribunales deben declarar improcedentes los juicios de amparo indirecto contra normas que la SCJN ha declarado inconstitucionales; debe actuarse contra autoridades que aplican leyes expulsadas del marco legal.

SILVERIO RODRÍGUEZ CARRILLO Magistrado de Circuito, actualmente adscrito al Tercer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito en la ciudad de Aguascalientes. Es Doctor en Derecho Fiscal por la Universidad Autónoma de Durango, maestro en Derecho Fiscal por la Universidad de las Américas de Puebla, y Licenciado en Derecho por la Universidad de Guadalajara, Jalisco.

Los medios de control constitucional garantizan la preservación de la regularidad constitucional y se traducen en la defensa de ese instrumento a través de la salvaguarda de las normas generales y de los actos de autoridad, como vértice del Estado democrático.

El control de constitucionalidad que se ejerce a través de los medios de referencia representa, en el marco del sistema de pesos y contrapesos, la garantía democrática inherente a los Estados constitucionales modernos, pues permite poner freno al abuso del poder público.

Son los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos los que establecen esas garantías 1

o medios de control que permiten impugnar actos o normas generales que vulneren los derechos fundamentales reconocidos en nuestra Carta Magna o los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte. Los mecanismos de protección son: i) el juicio de amparo —directo e indirecto—; ii) las acciones de inconstitucionalidad, y iii) las controversias constitucionales.

9Febrero 2020 Además de esos mecanismos, en la reforma constitucional del 6 de junio de 2011 y posterior emisión de la Ley de Amparo —2013—, se introdujo uno nuevo, a saber, la Declaratoria General de Inconstitucionalidad, cuya finalidad es hacer prevalecer el principio de supremacía constitucional y el derecho a la igualdad de todos los gobernados en la aplicación de la ley, pues mediante dicho procedimiento se logra modificar o, en su caso, expulsar del ordenamiento la norma general declarada inconstitucional, previa oportunidad que se le otorga al creador de la norma para que subsane legislativamente el vicio de inconstitucionalidad declarado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. No obstante la existencia de esos medios de control, y que a través de ellos se logra declarar la invalidez de las normas que no se ajustan a los postulados de la Constitución Federal, no hay en las autoridades del Estado mexicano la cultura de ajustar sus actos a los criterios que al respecto emite el Poder Judicial de la Federación y particularmente la Suprema Corte; por el contrario, las

1 Las garantías constitucionales se definen como los medios o instrumentos que la Constitución pone a disposición de los gobernados para sostener y defender sus derechos frente a las autoridades, individuos o grupos sociales.

autoridades emiten actos evidentemen- te inconstitucionales, con fines recau- datorios o de resultado, lo que genera la promoción de un considerable nú- mero de medios de defensa ordinarios y extraordinarios que originan un gasto innecesario para el Estado.

El presente trabajo tiene como fin evi- denciar que existe en la Ley de Amparo el mecanismo para remediar esa grave si- tuación: la denuncia por incumplimiento a una Declaratoria General de Inconsti- tucionalidad. Para tal efecto, desarrollaré brevemente los medios de control consti- tucional como marco para analizar la cau- sa de improcedencia prevista en la frac- ción VIII del artículo 61 de la citada ley, en vinculación con la mencionada denuncia.

El juicio de amparo contra normas El juicio de amparo se ha instituido a lo largo de la historia de México como el instrumento concreto y adecuado con que cuentan las personas para lograr el respeto de sus derechos fundamentales. El amparo contra normas generales, conocido también “contra leyes” 2

, es la acción que se promueve para la des- aplicación de las normas generales en el caso particular 3

, pero eventualmen- te puede generar la anulación de esa norma general impugnada y su expul- sión del sistema jurídico precisamente a través de la Declaratoria General de Inconstitucionalidad, siempre que se cumplan los requisitos específicos de que se emita jurisprudencia por reitera- ción de criterios que declare la incons- titucionalidad de la norma impugnada (en amparo indirecto) y se siga al proce- dimiento previsto en los artículos 231 a 235 de la Ley de Amparo.

Así, a través del juicio de amparo puede examinarse la constitucionali- dad de prácticamente todas las normas generales, actos u omisiones de auto- ridad que integran el sistema jurídico

mexicano, o de particulares incluso, que encuadren en los requisitos esta- blecidos para acceder a ese medio de control.

La Declaratoria General de Inconstitucionalidad La Declaratoria General de Inconsti- tucionalidad es un medio de control constitucional abstracto y autónomo que, si bien deriva del juicio de ampa- ro, consiste en extender los efectos de la invalidez de una norma (excepto en materia fiscal) para que dejen de afec- tar solamente al quejoso y pase a tener efectos erga omnes. Se considera abstracto porque en- cuentra su origen inmediato, no en las sentencias de amparo, sino en la jurisprudencia conformada a partir de éstas, para después —si se dan los presupuestos— llegar a su discusión en el Pleno de la Suprema Corte, prác- ticamente como si fuera una Acción de Inconstitucionalidad. Y autónomo, porque en el sistema vigente la confor- mación de la jurisprudencia es uno de los múltiples estadios por los que tiene que pasar una norma para llegar a su declaración general de inconstituciona- lidad, como lo son la notificación a la autoridad emisora y, en su caso, la vo- tación calificada en el pleno. En suma, para que haya Declaratoria general debe haber jurisprudencia de inconsti- tucionalidad, pero no siempre que haya jurisprudencia de inconstitucionalidad habrá esa Declaratoria general. 4 En el artículo 107, fracción II de la Constitución Federal, se sustentan las bases de ese medio de control, que se desarrollan en los numerales 231 a 234 de la Ley de Amparo, con las caracte- rísticas que se pueden sintetizar en lo siguiente: a) Coexiste el principio de relativi- dad de las sentencias de amparo,

2 De manera específica, la Constitución y la Ley de Amparo establecen dos vías o formas para tramitar el Juicio de Amparo: i) Juicio de amparo indirecto (biinstancial): su objeto puede ser tanto una norma general como un acto concreto o una omisión de autoridad o de un particular en los casos que lo permita la Ley de Amparo; y, ii) Juicio de amparo directo (uniinstancial): su objeto sólo puede consistir en un acto concreto de autoridad, caracterizado como una sentencia definitiva, un laudo o una resolución que ponga fin a un juicio, dictada por un tribunal. En este caso, puede incluirse la impugnación de las normas generales que se hubieran aplicado en la sentencia o resolución reclamada, aunque tales normas no constituyan actos reclamados ni tenga que llamarse a juicio a las autoridades que las hubieran emitido. 3 El artículo 107, fracción II, párrafo primero, constitucional dispone que “las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda”. En esto consiste el carácter relativo de la sentencia de amparo, que también se conoce como fórmula Otero. 4 Hernández Macías J.L. artículo titulado: “La declaratoria general de inconstitucionalidad: análisis del nuevo principio de relatividad”, consultado elec- trónicamente en la liga: https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/judicatura/article/download/31525/28511

denominado como fórmula Otero, y la Declaratoria General de Inconstitucionalidad. b) El trámite de esa Declaratoria opera en los amparos indirectos en revisión, competencia originaria de la Suprema Corte o delegada en los Tribunales Colegiados de Circuito, e inicia cuando se resuelva por segunda ocasión consecutiva la inconstitucionalidad de una norma general, para lo cual se informa a la autoridad emisora correspondiente. c) Cuando los citados órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración —es decir, cinco sentencias emitidas en forma ininterrumpida por el mismo órgano en el mismo sentido— en la que determinen la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte procederá a informar a la autoridad emisora respectiva, con el fin de que ajuste la norma declarada inconstitucional a la jurisprudencia o, bien, se expulse del ordenamiento legal vigente. d) Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que el órgano respectivo subsane el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte emitirá la Declaratoria General de Inconstitucionalidad, siempre que una mayoría calificada, de cuando menos ocho votos, así lo apruebe, debiendo fijarse en la ejecutoria los alcances y condiciones de la invalidez de la norma, 5

que no serán otras que obligar a ese órgano a que ajuste la norma a lo declarado en la jurisprudencia o la expulse del ordenamiento jurídico vigente. e) La Declaratoria General de Inconstitucionalidad no es aplicable a normas tributarias.

Según se ve, la finalidad de esta figura es hacer prevalecer el principio de supremacía constitucional y el derecho a la igualdad de todos los gobernados en la aplicación de la ley, pues mediante dicho procedimiento se corrige o, en su caso, se expulsa del ordenamiento la norma general declarada inconstitucional; esta medida puede interpretarse como garantía de no repetición, toda vez que al expulsar del ordenamiento a la norma declarada inconstitucional por vulnerar Derechos Humanos, se evita que ésta pueda aplicarse a otras personas en casos futuros. Así, la emisión de una sentencia de amparo que declara la inconstitucionalidad de una norma, constituye el primer paso en el camino hacia la adopción de una medida de mayor trascendencia que finalmente genere una cultura de cumplimiento de la ley. 6

Controversias constitucionales De acuerdo con la fracción I del numeral 105 de nuestra Norma Fundamental, las controversias constitucionales constituyen una acción cuyo objetivo esencial es permitir la impugnación de los actos y disposiciones generales que invadan o de alguna manera afecten las respectivas facultades de cualquie

5 Cuando el emisor de la norma sea el órgano legislativo federal o local, el plazo de 90 días se computará dentro de los días útiles de los periodos ordinarios de sesiones determinados en la Constitución Federal o Local, según corresponda. 6 Véase tesis de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con número de registro 2014343, de rubro: “REPARACIÓN INTEGRAL ANTE VIOLACIONES A DERECHOS HUMANOS. INTERPRETACIÓN DE LAS INSTITUCIONES PREVISTAS EN LA LEY DE AMPARO COMO “GARANTÍAS DE NO REPETICIÓN.” Febrero 2020

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La Denuncia por Incumplimiento busca hacer prevalecer la supremacía constitucional.

El Alto Tribunal ha determinado el objeto primordial de este instrumento.

ra de los diferentes niveles de gobierno; todo esto con el fin de que se respeten las facultades y atribuciones que a cada uno corresponde constitucionalmente, de tal manera que cada nivel de gobierno esté en aptitud de llevar a cabo y agotar en sus términos todas aquellas facultades o atribuciones que la propia Constitución prevé.

Son procesos contenciosos que pueden suscitarse entre dos o más poderes públicos a causa de posibles desacuerdos derivados del alcance de las competencias constitucionales de cada uno de ellos. La lógica de este tipo de procesos se basa en la interpretación que cada poder público puede dar a sus normas de competencia, lo cual puede originar resultados incompatibles o contradictorios entre dos poderes públicos. El objeto del litigio puede ser un acto de aplicación de una norma o su emisión.

Nuestro Alto Tribunal ha determinado que el objeto primordial de tutela de este medio de control es la salvaguarda de la supremacía constitucional, el federalismo y el principio de división de poderes, determinando en cada caso si existe o no invasión al ámbito de atribuciones constitucionalmente otorgadas; y si bien se ha señalado que puede realizarse el examen de cualquier otro

tipo de violación a la Constitución, partiendo siempre del carácter que, como poderes, órganos o entes tienen los sujetos legitimados para intervenir, ello siempre está vinculado a un principio de afectación competencial, atendiendo al sistema federal y al principio de división de poderes. 7

Acciones de inconstitucionalidad La acción de inconstitucionalidad, de conformidad con la fracción II del artículo 105 constitucional, es un medio de control a posteriori que pretende preservar la supremacía de la Constitución, que podríamos llamar también un control de tipo abstracto, ya que no requiere de la existencia de un agravio 8 y, a diferencia de la controversia, no es contenciosa.

Se trata de un control abstracto —no existen partes— de normas emitidas por los órganos legislativos de la República. El objeto de análisis de este medio de control es la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución. Es un procedimiento planteado ante la Suprema Corte, cuyo objeto es buscar que las normas generales contrarias a nuestra norma fundamental sean invalidadas y dejen de producir sus efectos, esto es, que no se apliquen a sus destinatarios.

7 Dichas consideraciones fueron sostenidas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 58/2006, que dio origen a la jurisprudencia 97, con número de registro 1000411 de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCIÓN JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTIÓN A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA INVASIÓN DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ÓRGANO ORIGINARIO DEL ESTADO.” 8 BURGOA, IGNACIO, Derecho Constitucional Mexicano, concepto y especies de constitución, undécima edición, ed. Porrúa, México, 1997, pág. 886.

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Declaratoria de Invalidez La Declaratoria de Invalidez de Normas Generales es el efecto más significativo que recae en las sentencias que se emi- ten en las controversias constituciona- les o acciones de inconstitucionalidad, pues todo lo dicho en las ejecutorias respectivas constituye jurisprudencia, siempre que sea aprobada por al menos ocho votos en el Pleno, de otro modo, las controversias constitucionales o ac- ciones de inconstitucionalidad serán desestimadas y se ordenará su archivo. En este sentido, de conformidad con los artículos 105 de la Constitución Fe- deral, 42 y 72 de la ley reglamentaria del citado numeral, los efectos de las sentencias recaídas en estos medios de control constitucional se consideran: • Generales, erga omes, entendiéndose por ello a lo considerado en las senten- cias por las que se declare la invalidez de los preceptos normativos impugna- dos, siempre y cuando dicha sentencia hubiere sido aprobada por la mayoría calificada. • Relativos, entendiéndose a las resolu- ciones del Pleno que únicamente tienen efectos vinculatorios respecto de las partes en la controversia.

Este límite normativo para la de- claración de invalidez de la norma se traduce en un blindaje de las decisio- nes democráticas del Poder Legislativo frente a los jueces constitucionales; es decir, las decisiones democráticas son, en principio, privilegiadas por el orden constitucional, pero existe la posibi- lidad de que la Suprema Corte pueda invalidar alguna norma jurídica, siem- pre que exista un consenso entre una mayoría calificada de al menos ocho de los 11 ministros. Ese consenso supone que sólo una mayoría calificada puede resolver que existió violación al orden constitucional por parte del legislador.

Causal de improcedencia en la Ley de Amparo El artículo 61, fracción VIII, de la Ley de Amparo establece que el juicio de amparo es improcedente contra nor- mas generales respecto de las cuales la Suprema Corte haya emitido una De- claratoria General de Inconstituciona- lidad en términos de lo dispuesto por el Capítulo VI del Título Cuarto de esa Ley, o en términos de lo dispuesto por la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

Esto quiere decir que cuando una norma general ha sido declarada in- constitucional con motivo de la trami- tación de cualquiera de los referidos mecanismos de control constitucional —controversia constitucional, acción de inconstitucionalidad o Declaratoria General de Inconstitucionalidad— ya no puede ser reclamada en el juicio de amparo indirecto promovido contra la aplicación posterior de esa norma.

Lo anterior no se traduce en una res- tricción legislativa injustificada, sino por el contrario, el creador de la norma estableció en la Ley de Amparo un pro- cedimiento específico para mantener el orden constitucional, partiendo de la premisa que la norma ya debió ser co- rregida o, en su defecto, ha sido expul- sada del orden jurídico por la decisión última del Máximo Tribunal del país; dicho procedimiento al alcance del par- ticular es precisamente la denuncia por incumplimiento, prevista en el artículo 210 de la Ley de Amparo.

Denuncia por incumplimiento En efecto, la Ley de Amparo publicada el 2 de abril de 2013, contiene un Título Tercero de “Cumplimiento y Ejecución” y, dentro de éste, un Capítulo IV denomi- nado la “Denuncia por incumplimiento de la Declaratoria de Inconstitucionalidad”, que comprende un solo artículo, el 210, donde se establece un procedimiento que tiene como finalidad denunciar a las autoridades que con posterioridad a la entrada en vigor de una declaratoria, apliquen una norma general inconsti- tucional, el cual también es procedente cuando se haya declarado su invalidez vía acción de inconstitucionalidad y controversia constitucional. El procedimiento de la denuncia es sumarísimo, pues el Juez de Distrito con jurisdicción en el lugar de ejecución del acto, con el escrito correspondiente, dará vista a las partes por un plazo de Febrero 2020

tres días para que expongan lo que a su derecho convenga, término que en rea- lidad es para la autoridad denunciada. Transcurrido ese plazo, dentro de los tres días siguientes dictará resolución. En el caso de que sea en el sentido de que se aplicó la norma general declara- da inconstitucional, ordenará a la cita- da autoridad deje sin efectos el acto y de no hacerlo en tres días, se le aplica- rán las reglas relativas al cumplimiento e inejecución de los fallos de amparo, previstas en los artículos 192 al 198 de la Ley de Amparo, que puede culminar con la destitución del servidor público y la consignación ante el ministerio pú- blico. En caso de que su determinación sea en el sentido de que no se aplicó la norma, tal resolución podrá impugnar- se vía recurso de inconformidad ante el Tribunal Colegiado.

En el supuesto de que con posterio- ridad la autoridad de que se trate apli- que de nueva cuenta la norma general inconstitucional, el afectado podrá com- batir dicha actuación mediante la de- nuncia de repetición del acto reclamado, conforme a lo previsto en el Capítulo III del Título Tercero de la propia ley.

Consecuencias de aplicar la denuncia por incumplimiento En un Estado de Derecho debe privi- legiarse, sobre cualquier cuestión esta- dística o de resultados, la cultura de la legalidad. Si queremos avanzar como país, debemos comprometer, obligar, a todas las autoridades a que al emitir sus actos se ajusten a las determinacio- nes ya emitidas por la Suprema Corte, y en general por el Poder Judicial de la Federación, pues es a través de los medios de control constitucional que se hace prevalecer el principio de supre- macía constitucional y el derecho a la igualdad de todos los gobernados en la correcta aplicación de la ley, lo que indudablemente debe ser el faro que guíe la actividad de las autoridades del Estado mexicano.

En efecto, si bien las autoridades de todos los ámbitos del Estado están obli- gadas a aplicar las leyes que les rigen, no deben hacerlo respecto de aquéllas que han sido declaradas inconstitucio- nales por el Poder Judicial de la Fede- ración y, en última o única instancia, por la Suprema Corte, porque es iló- gico que la Constitución Federal las obligue a ejecutar normas que no son conformes con sus propios lineamien- tos; ello es incongruente y fomenta la cultura de la ilegalidad, debido a que genera la idea de que las autoridades están por encima de nuestra Ley Fun- damental, pues a sabiendas de que la norma que se aplica a través de la emi- sión de su acto, es contraria a los prin- cipios fundamentales aceptados por nuestro país, la ejecuta, violando por consecuencia los Derechos Humanos de sus ciudadanos y con ello los pos- tulados que el constituyente insertó con la reforma constitucional de 2011, particularmente en el artículo 1º de la Constitución Federal.

Es por ello que se creó un procedi- miento a través del cual los justiciables, ante aquellos actos de las autoridades en que se apliquen normas generales que han sido corregidas o expulsadas del orden jurídico vía declaratoria de inconstitucionalidad o invalidez, de manera sumaria, pueden denunciar el incumplimiento de la determinación de la Suprema Corte de Justicia.

Una vez que sea habitual el uso de este mecanismo y se hagan efectivas las consecuencias previstas en la ley, ante su desacato, se provocará que las autoridades del Estado mexicano cum- plan a cabalidad con los postulados del nuevo paradigma constitucional, pues se estaría otorgando una protección reforzada a los Derechos Humanos de los gobernados y se lograría una mayor seguridad jurídica, pues solamente así, los particulares podrán tener certeza que al existir una declaratoria de in- constitucionalidad o invalidez de una norma general, la actuación de cual- quier autoridad se ajustará a ella, gene- rando confianza en la sociedad. 9

Propuesta Al día de hoy, las autoridades siguen

aplicando normas generales que han sido declaradas inválidas por la Suprema Corte, cuando menos por tres razones: i) porque desconocen las resoluciones que han sido emitidas en ese sentido; ii) porque no existe una consecuencia jurídica al desacato de lo resuelto en una declaratoria de invalidez; y, iii) porque el procedimiento previsto en el artículo 210 de la Ley de Amparo no es un trámite que por lo regular se utilice, dado que los juzgadores, a pesar de que existe, siguen admitiendo y resolviendo juicios de amparo promovidos contra normas generales respecto de las cuales nuestro Alto Tribunal ya ha declarado su invalidez —vía controversia de constitucionalidad y acción de inconstitucionalidad.

Las propuestas para solucionar la problemática abordada, son las siguientes:

i) utilizar el procedimiento de denuncia de incumplimiento, para lo cual los juzgadores de amparo deben proveer el desechamiento a las demandas de amparo indirecto que se promuevan contra normas generales invalidadas;

ii) que ante el gran número de pronunciamientos existentes por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al respecto, se creé un catálogo o buscador similar al Semanario Judicial de la Federación, al de la Corte Interamericana de Derechos Humanos o la Organización de las Naciones Unidas, para consulta tanto de las autoridades, justiciables y juzgadores, de normas generales que hayan sido corregidas o expulsadas del sistema jurídico con motivo de las resoluciones emitidas en las que se haya emitido una Declaratoria General de Inconstitucionalidad o de invalidez;

iii) que se establezca, mediante acuerdos emitidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la obligación para todos los operadores jurídicos del país de verificar ese catálogo o buscador, a fin de ajustar sus resoluciones a lo expuesto por el Máximo Tribunal, y iv) que se incluya en la Ley de Amparo la obligación para todas las autoridades del país de consultar el propio catálogo y ajustar sus actos a lo resuelto por jurisprudencia de la Corte.

Estas consideraciones implican un beneficio para que se cumpla con los fines de los mecanismos jurídicos por los que se garantiza la preservación de la regularidad constitucional, así como de impartición de justicia pronta, completa y expedita prevista en el artículo 17 constitucional, 10

pero, además, se reflejaría en una reducción al gasto público para la administración de justicia, debido a los altos costos que implica para el Estado tramitar y resolver juicios de amparo en casos innecesarios, recursos económicos que deben ser utilizados para otros fines y no para judicializar y solamente dar formalidad de injusto, mediante la impugnación ante los órganos jurisdiccionales a un acto que desde que se emitió es inconstitucional, por estar sustentado en una norma que fue expulsada del orden jurídico.

10 Artículo 17. (…) Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. Febrero 2020

Foto: Especial.

Un Estado de Derecho debe privilegiar la cultura de la legalidad.