Apresentação Geral Farroupilha cresceu como as mais antigas cidades: de um assentamento pequeno, Nova Vicenza, aos poucos se expandiu buscando abrigar novos moradores, novas atividades, novos desafios. O desenvolvimento de Farroupilha trouxe mais benefícios do que problemas. Dirigido por administradores conscientes, procurou respeitar as condições naturais da topografia da região serrana, criou condições para que o sistema viário alcançasse, com dimensões generosas, todos os seus moradores e dotou o município de equipamentos e serviços que podem ser considerados entre os mais adequados do Rio Grande do Sul. Seguindo a tradição de aprimorar-se e antecipar-se aos problemas para melhor enfrentá-los, a Administração Municipal, na gestão do Prefeito Municipal Bolívar Antônio Pasqual e a Câmara Municipal de Farroupilha, na gestão do vereador Gerson Fattori, convidaram, em 2003, o Núcleo de Tecnologia Urbana da Universidade Federal do Rio Grande do Sul para apresentar proposta de revisão do atual Plano Diretor de Farroupilha. A revisão, efetivada em 2004, antecipa a grande mudança nos conceitos e práticas de planejamento urbano que serão implementados em nosso país a partir de 2005, segundo as recomendações da Lei 10.257/01 do Estatuto da Cidade. Mais do que “largar na frente”, Farroupilha credencia-se para usufruir mais rapidamente os benefícios trazidos por novos conceitos e práticas de planejamento urbano.
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Dentre os benefícios mais imediatos pode-se citar a inclusão da dimensão estratégica no planejamento de cidades. O desenvolvimento urbano, antes quase exclusivamente controlado por um Plano Regulador, passa a ser impulsionado por diretrizes e informações permanentemente atualizadas no que diz respeito às condições de ocupação do solo, dos transportes, da proteção do ambiente natural e cultural. Além das diretrizes e informações atualizadas os municípios passarão a contar com instrumentos urbanísticos de indução de crescimento, financiamento de projetos de interesse coletivo, regularização fundiária e democratização do acesso às decisões de planejamento. As diretrizes e os instrumentos servirão de base de apoio para a elaboração de Planos Setoriais onde são traçados objetivos e metas a serem alcançados servindo de referência para o desempenho municipal. Tendo acesso a um moderno sistema de informações, o cidadão farroupilhense poderá aferir, a qualquer momento, o estágio de desenvolvimento de sua cidade face aos objetivos e metas traçados. Mais do que isto, poderá eleger seus representantes munido de dados e informações sobre o papel desempenhado pelas sucessivas administrações municipais. As novas práticas de planejamento urbano envolverão completa transformação no modo de atuar dos técnicos do planejamento municipal bem como na relação entre a administração municipal e a comunidade. Antes, os técnicos do planejamento convertiam-se em guardiões de normas municipais desatualizadas e verdadeiros “bombeiros” no atendimento a demandas não previstas. A partir do novo
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Plano os responsáveis pelo planejamento municipal deverão ter atuação permanente na adaptação de normas e regulamentos ao crescimento da cidade. A partir de um sistema de informações poderão monitorar este crescimento, verificar estágios e limiares a partir de indicadores numéricos e computacionais de desempenho e sugerir adaptações que levem à cidade, com maior celeridade, a cumprir suas metas. Fundamentados em instrumentos urbanísticos terão o apoio do Estado para a implementação do que foi planejado. Esta nova demanda deverá encaminhar um processo de qualificação permanente do corpo técnico, através de cursos de especialização e de viagens técnicas para conhecimento e troca de experiências com outras cidades, no Brasil e no mundo. Além de requerer um novo perfil de atuação da equipe de planejamento, o novo Plano é baseado na premissa de que seu sucesso dependerá da ativa participação da comunidade, tanto na formulação de diretrizes como no controle sobre os resultados alcançados. Para tanto, a equipe de planejamento deverá manter, permanentemente atualizados, dados referentes ao município e informações sobre o desempenho da cidade face às metas traçadas. Com estas informações, prioridades poderão ser definidas de forma transparente, indicando o alcance dos benefícios proporcionados por cada investimento feito pelo município. Este relatório está dividido em 4 volumes. No primeiro volume são descritos os elementos que constituem o Plano Estratégico Municipal. O Planejamento Estratégico adiciona um componente dinâmico ao papel do Plano Regulador, normalmente “passivo” em face de demandas do crescimento urbano. O Planejamento Estratégico contém, numa primeira
4
instância a avaliação atual do município, abordando seu posicionamento na região, suas potencialidades e estabelece indicadores de avaliação de desempenho do desenvolvimento urbano. Em uma segunda instância é apresentada a proposta de ação a ser implementada, que em seu papel indutor indicará os passos a serem dados em busca do desenvolvimento urbano qualificado. Na segunda parte é caracterizada a Estrutura Espacial Urbana, um modelo que descreve a distribuição dos usos do solo, limites administrativos e a hierarquia do sistema viário. Adicionalmente ao modelo, é apresentado o anteprojeto de lei do novo Plano Regulador que dará amparo legal à implementação da Estrutura Espacial. Um Termo de Referência para a elaboração do novo Sistema de Gestão do Planejamento Municipal em conjunto com as Indicações Metodológicas para Elaboração de Planos Setoriais é apresentada na terceira parte. O novo Sistema de Gestão constitui-se em figura chave do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Farroupilha. Ao articular as diferentes esferas técnicas, políticas e administrativas, é componente essencial para a viabilização do novo Plano. As Indicações Metodológicas para Elaboração de Planos Setoriais servirão de base de apoio para a elaboração de Planos Setoriais onde são traçados objetivos e metas, servindo de referência para o desenvolvimento do município. A quarta e última parte (Dados e Análises do Meio Natural e Antrópico) é constituída por estudos ambientais que serviram de base para a formulação do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Farroupilha. Tais estudos desenvolvidos por Laboratórios da UFRGS que
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integram o Núcleo de Tecnologia Urbana (Legg, SIMMLAB, IPH, Lastran e Ecologia) foram realizados tendo por base um ambiente computacional comum (o ambiente IDRISI). Este ambiente comum permitiu que os diferentes atributos intervenientes nos problemas estudados fossem correlacionados graficamente, permitindo a visualização dos impactos gerados por um atributo sobre os demais atributos. O novo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental traz Farroupilha para um contexto de cidades modernas que procuram um desenvolvimento sustentável e gerador de novos e bons investimentos. A UFRGS sente-se lisonjeada em poder contribuir para que o município encontre os melhores caminhos para alcançar tais objetivos.
Benamy Turkienicz Coordenador do Núcleo de Tecnologia Urbana da UFRGS
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1 Planejamento Estratégico O Planejamento Estratégico para o desenvolvimento urbano e ambiental de Farroupilha deve envolver duas etapas principais: • A definição de metas e dos indicadores de avaliação de sucesso; •
A elaboração de propostas de ação e de um sistema de
acompanhamento. A primeira etapa passa pela avaliação da situação atual do município, de suas características, potencialidades ou vocações. Estas metas devem ser tão desafiadoras quanto viáveis. O estabelecimento de indicadores de avaliação de desempenho é fundamental para permitir o monitoramento do plano, avaliando-se não somente o sucesso alcançado, mas procurando identificar anomalias que precisem ser saneadas, ou mesmo, novas perspectivas que possam surgir com a evolução do tempo. Como em qualquer atividade de planejamento, o tempo decorrido entre o que se planejou e o que foi efetivamente realizado, exigem uma revisão de objetivos, metas, procedimentos e estratégias. A Segunda etapa do planejamento compreende as propostas de ações a serem implementadas, devendo-se combinar estas propostas a um sistema de acompanhamento que permita a obtenção de dados consistentes e representativos da aplicação dos planos de ação.
8
O texto a seguir descreve os resultados alcançados até o momento no que diz respeito ao Plano Estratégico. Condicionados pela obtenção dados em fontes secundárias, visto que a aquisição direta de dados oneraria o município em valores suplementares aos estabelecidos pelo contrato de prestação de serviço pela UFRGS, foi possível estruturar um quadro avaliativo onde é definido (a) um posicionamento preliminar do município no cenário regional, (b) identificadas vocações do município de Farroupilha, suas potencialidades e debilidades, (c) definido um sistema de acompanhamento do Plano a partir de indicadores de desenvolvimento e (d) traçadas diretrizes para o desenvolvimento urbano e ambiental de Farroupilha. O Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano e Ambiental deverá ser concluído pelo município num período máximo de 18 meses a partir da aprovação deste Plano. Este prazo permitirá que sejam obtidos dados primários sobre o município, conferindo maior confiabilidade ao Plano.
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1.1 Posicionamento do Município – alguns dados do Município de Farroupilha O Município de Farroupilha está inserido em região de grande potencial econômico e turístico do Rio Grande do Sul e pertence ao COREDE/SERRA - Conselho Regional de Desenvolvimento da Serra Gaúcha - composto por 34 municípios. O COREDE/SERRA atualmente ostenta o primeiro lugar no IDESE – Índice de Desenvolvimento Socioeconômico 1 do Rio Grande do Sul, que pondera um amplo conjunto de indicadores sociais e econômicos (domicílio e saneamento, educação, saúde e renda entre outros) com o objetivo de mensurar o grau de desenvolvimento dos municípios do estado. Com 361,8 Km², população de 57.228 habitantes (densidade demográfica: 159,0 hab/Km²), taxa de urbanização de 79,6%, taxa de analfabetismo de 4,37% e expectativa de vida em 74,1 anos o município de Farroupilha pode ser comparado a maior parte dos municípios da Europa, EUA e Oceania. Quando comparados os dados de Farroupilha com os municípios que compõem o COREDE/SERRA, percebemos que o município encontra-se aquém das suas potencialidades, com índices inferiores a Caxias do Sul e Bento Gonçalves, Garibaldi, Veranópolis e Carlos Barbosa, pertencentes ao 1
Fonte
10
mesmo conselho regional de desenvolvimento. Entretanto coloca-se na 20ª. Posição no que diz respeito a arrecadação de ICMS no Rio Grande do Sul.
2000 2001
An tô Be nio nt Pr o ad G Ca onç o al rlo ve s Ba s Ca rb os xia a s do Su F Fl ar r l o or e s up da ilh a Cu nh a G ar ib N al No o di va va P Ro á m dua a d Ve o S u ra nó l po lis Co re de
0,900 0,800 0,700 0,600 0,500 0,400 0,300 0,200 0,100 0,000
Idese – Índice de Desenvolvimento Socioeconômico Fonte: FEE – Fundação de Economia e Estatística do Estado do Rio Grande do Sul Alguns índices puxam para baixo a posição de Farroupilha: saúde, saneamento e educação.
11
Co re de
Ca rlo s B Ca arb xia os a s do S Fa Fl r ro ul or e s up da ilh a Cu nh G ar a ib al No di va Ro m a do Su l
An tô ni Be o Pr nt ad o G o o C nç ar a lo lv es s Ba rb C os ax a ia s do S Fa rro ul Fl or up es i da lha C un ha G ar ib al N ov di N ov a a Pá R om du a a do Ve Su ra l nó po lis C or ed e 700.000
600.000
500.000
1990
400.000
1996
300.000
2000
200.000
100.000
2001
0
População
0,940
0,920
0,900
0,880
0,860
2000
0,840
2001
0,820
0,800
0,780
Educação
12
Co re de
Ca rlo s B Ca arb xia os a s do S Fa Fl r ro ul or e s up da ilh a Cu nh G ar a ib al No di va Ro m a do Su l Co re de
Ca xia Ca s d o rlo S s Ba ul rb os Fa Fl r ro a or e s up da ilh a Cu nh G ar a ib al No di va Ro m a do Su l
0,920
0,900
0,880
0,860
2000
0,840
2001
0,820
0,800
Saúde
0,900
0,800
0,700
0,600
0,300
0,500
2000
0,400
2001
0,200
0,100
0,000
Saneamento
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Entretanto, dados de renda, Pib, industrialização, comércio e agropecuária tendem a equilibrar, puxando para o alto o desempenho da cidade. 0,900 0,800 0,700 0,600 0,500 0,400
2000 2001
0,300 0,200 0,100
An t Be ôni nt o P o G rad o o C ar nça lo lv s e Ba s C ax rbo sa ia s do F Su Fl arr ou l or es p da ilha C un G ha a N riba N ld ov ova i a P R om ádu a a do Ve Su ra nó l po li C s or ed e
0,000
Renda
14
Co re de
Ca rlo s B Ca ar xia b os a s d Fa o S u Fl or r rou l es pi da lh a Cu nh G No ar a va iba Ba ldi s No san va o Pr at a
Co re de
Ca rlo s B Ca arb xia os a s do S Fa Fl r ro ul or e s up da ilh a Cu nh G ar a ib al No di va Ro m a do Su l
0,14
0,12
0,1
1990
0,08
1996
0,06
2000
0,04
2001
0,02
0
Pib
0,1 0,09 0,08 0,07 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02 0,01 0
1990
1996
2000
2001
IndĂşstria
15
Co re de
do Fa S Fl r ro ul or e s up da ilh a Cu nh G a No ar i va ba Ba ldi ss an o
Ca xia s
Co re de
Ca rlo s B Ca arb xia os a s do Su G ar l ib al di Fa Fl or r rou es p da ilh a C No u nh a va Pr at a 0,045
0,035 0,04
0,03
1990
0,015
0,025
1996
0,02
2.000
0,01
2.001
0,005
0
Comércio
0,02
0,018
0,016
0,014
0,012
1990
0,01
1996
0,008
2000
0,006
2001
0,004
0,002
0
Agropecuária
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Os dados acima convergem para a idéia de que, se economicamente a cidade vai relativamente bem, esforços devem ser feitos para que os setores como cultura, educação, saneamento e saúde, que apresentam desempenhos inferiores, possam ao menos alcançar patamares de equivalência de desenvolvimento. Quanto ao desenvolvimento econômico, devem ser criadas as condições para que o município volte a evoluir com taxas positivas, preservando sua condição de destaque na região. Constata-se que em setores chave, como indÚstria, comércio e agropecuária, o comportamento tem sido descendente (perdeu uma posição, no ano 2004, no ranking de arrecadação de ICMS no estado do RGS, caindo do 19º. para o 20º. lugar).
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1.2 Potencialidades – vocações e debilidades do Município de Farroupilha A posição geo-estratégica de Farroupilha, fazendo a ligação entre dois grandes pólos da Serra Gaúcha, Caxias do Sul e Bento Gonçalves pela RS 122 e RS 453 e com Porto Alegre também pela RS 122, formando dois corredores, tanto no sentido Leste-Oeste quanto Norte-Sul, com tráfego intenso, induz um grande potencial para o desenvolvimento de corredores industriais (principalmente setores metalmecanico, têxtil, calçadista e moveleiro) e de serviços ao longo destas rodovias. A análise do meio antrópico2 revela a importância destes corredores, tanto na direção Porto Alegre/Caxias como na direção de Porto Alegre/Bento Gonçalves É comum em Farroupilha o “turismo” da malha que atrai compradores de varias partes do Brasil. Farroupilha é hoje considerada a Capital Brasileira da Malha pelo número de produtores, principalmente os de pequeno e médio porte. Na área agrícola, Farroupilha já é o maior produtor nacional do Kiwi e tem na uva um dos seus principais produtos.
2
Ver Vol 4
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Localização de Farroupilha no estado.
Localização de Farroupilha no COREDE/Serra.
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Ao lado dos corredores industriais e da produção agrícola o município situa-se com forte vocação para o turismo cultural através de festas religiosas e laicas que atraem milhares de visitantes em diferentes épocas do ano.
Visitas ao santuário Nossa Senhora do Caravaggio/1º. Distrito, ao Monumento da Imigração Italiana e a Praça da Imigração Italiana (Nova Milano/ 4º. Distrito), Museu Municipal da Casa de Pedra, Museu Casal Moschetti são atrativos permanentes. Mais de um milhão de pessoas visitam, anualmente, Caravaggio. A cidade dispõe de amplo espaço para exposições e eventos - Parque Cinqüentenário - onde são realizadas festas como a Festa Nacional do Kiwi-Fenakiwi, a Feira da IndÚstria, Comércio, Serviços e Agricultura e o Festival do Folclore. Alguns distritos hospedam eventos como o ENTRAI (Encontro das Tradições Italianas) em Nova Milano e a Romaria a Nossa Senhora do Caravaggio em Caravaggio. A sede do Município abriga anualmente a Feira do Livro e o Encontro Nacional de Literatura. Farroupilha é também pródiga em belezas naturais, oferecendo alternativas de lazer tanto aos seus moradores como também a turistas da região como de outros estados. Na área rural, destacam-se o Parque balneário Santa Rita (a 3km da sede do município), o Salto Ventoso, queda d’água situada a 12 km do centro urbano de Farroupilha, o Rio das Antas e o Parque Cascata da Usina (propriedade particular). Na área urbana um pequeno parque - o Parque
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dos Pinheiros - constitui atrativo para munícipes e visitantes situados próximo ao centro de negócios da cidade. A cultura da imigração italiana pode alavancar roteiros turísticos abrangendo desde a gastronomia até a arquitetura. Já a área rural possui potencial para criação de produtos turísticos voltados para o ecoturismo e turismo de aventura. O TURISMO deve ser visto como fator estratégico de desenvolvimento econômico e social do Município do Farroupilha; Um “Plano de Desenvolvimento Turístico” é elemento fundamental ao crescimento deste setor. O potencial turístico do município é indiscutível, devendo-se, porém, construir “Produtos Turísticos” a partir deste potencial, consolidando-se aqueles já existentes e desenvolvendo novos produtos que sejam fontes geradoras de trabalho, renda e qualidade de vida.
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O chamado “capital humano” é também bastante relevante para o município. A população aumentou, na última década, seus padrões de renda trazendo, além do aumento do consumo de bens e produtos, uma demanda acentuada por instrução acadêmica. A cidade oferece alguns cursos de nível superior voltados principalmente para a área administrativa e contábil. A demanda por cursos tecnológicos vem sendo suprida na região do COREDE (principalmente através da UCS, Caxias) e na região metropolitana de Porto Alegre (Unisinos e Ulbra). O tipo de indústria que se estabelece na região oferece oportunidades de fixação para a população qualificada com nível superior. Um dos melhores exemplos é a indústria do vestuário, onde a cidade apóia-se no curso superior de
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design de vestuário localizado num dos Campus da UCS, junto à divisa do município com Caxias do Sul. Assim como a indústria e o comércio, a agricultura, com o apoio de quadros com formação universitária, poderá aumentar seus níveis de produtividade, desenvolvendo novas culturas com padrões avançados de sustentabilidade ambiental. O quadro positivo no que tange aos aspectos econômicos, ambientais e culturais, observam-se significativas ameaças, principalmente no que se refere a aspectos econômicos e ambientais. Quanto aos aspectos econômicos é preocupante o crescimento negativo observado nos últimos anos, principalmente no setor secundário. Muito embora o município tenha envidado esforços para contemplar demandas advindas do setor industrial, é notória a carência de planos vinculados a áreas para expansão industrial a médio e longo prazo. Com relação ao meio ambiente natural, é também preocupante a proximidade dos limites de expansão urbana de áreas de preservação bem como a existência de atividades capazes de produzir emissões indesejáveis. Tal proximidade e promiscuidade podem produzir riscos e prejuízos, alguns já documentados pelo estudo “Dossiê de Ambiência” 3, contratado pela Prefeitura Municipal de Farroupilha. O estudo aponta para carências que sugerem a necessidade de implantação de equipamentos tais como Estação de Tratamento de Esgoto e Estação de Tratamento de Lixo. Ao mesmo tempo é ressaltada a importância da prevenção contra 3
Mariano da Rocha, José Sales - SBIACON/UFSM , 2003
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agressões ao meio ambiente natural “na fonte”: são recomendados o controle e monitoramento de emissões de matadouros, olarias, industrias de produtos químicos, etc. No espaço urbano, percebe-se uma relativa aleatoriedade na ocupação do parcelamento e da infra-estrutura instalada. Tal aleatoriedade gera áreas de ocupação rarefeita, onera o município, aumenta distâncias e influi na provisão de serviços e equipamentos para a população. Falta uma política de consolidação dos bairros e de distribuição de equipamentos públicos, hoje excessivamente concentrados na região central da cidade.
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Intensidade de construção Residencial/Comercial/Industrial total (metros quadrados) por bairro nos últimos 5 anos. (Mapa 01)
Intensidade de construção Residencial (metros quadrados) por bairro nos últimos 5 anos. (Mapa 02)
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Intensidade de Construção Comercial/Serviços (metros quadrados) por bairro nos últimos 5 anos. (Mapa 03)
Intensidade de Construção Industrial (metros quadrados) por bairro nos últimos 5 anos. (Mapa 04)
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Os mapas acima descrevem, tendências de crescimento nos últimos cinco anos. No mapa 1 (construções residenciais, comerciais/serviços e industriais) desponta com nitidez a prevalência da metade leste, voltada para Carlos Barbosa e Bento Gonçalves. O mapa 2 (construções residenciais) confirma a tendência do mapa 1. De fato, as construções residenciais respondem por 39% do total da área construída no município nos últimos cinco anos. No período de 2000 a 2004, despontam com maior crescimento o Bairro Bela Vista com 49.599,12 m².e o bairro São Luiz com 22.742,80m² ambos no setor leste. Os demais bairros cresceram menos de 15.000 m² em quatro anos. O mapa 3 (construções comerciais/serviços) ilustra com nitidez a distribuição de equipamentos comerciais e de serviços maior no setor oeste na direção norte-sul unindo Caravaggio a Carlos Barbosa. Este crescimento acompanha a Avenida Paulo Broilo e rua Papa João XXIII. O bairro São Luiz teve o maior crescimento nos usos comercial/serviços, com 15.826,97m². Não deixa de ser notável uma faixa de ocupação mais densificada entre a RS122 e as ruas rua Papa João XXIII e rua Machadinho, no prolongomento da estrada para Forcheta na direção Leste/oeste (direção
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Caxias/Carlos Barbosa). Os dois eixos demonstram a importancia de Carlos Barbosa, configurando um “Y” de desenvolvimento comercial e de serviços O mapa 4 (Construções industriais) mostra um crescimento em apenas seis bairros. O bairro Industrial recebeu 5.643m² e o América 2.173m². Os demais tiveram um crescimento desprezível (400 m² ou menos). O uso industrial cresceu mais no sentido leste, encaminhando para o sentido de Caxias do Sul, sempre ao longo da RS122 e da RS453. É bastante sintomático que a perda de um nível na arrecadação tenha sido acompanhada por um certo arrefecimento da expansão industrial. A prevalência das construções residenciais, seguidas pelas comerciais e serviços indicam provável tendência do município em tornar-se mais um local de moradia do que de expansão de postos de trabalho. A prevalência das construções residências na periferia urbana é também indicador de que os moradores destas residências são , na maioria, pertencentes a faixas de renda baixa dada a qualidade dos loteamentos da periferia.
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Distribuição da população. (Mapa 05)
Distribuição da população de 0 a 19 anos. (Mapa 06)
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Distribuição da população de 20 a 39 anos. (Mapa 07)
Distribuição da população de 39 a 59 anos. (Mapa 08)
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Distribuição da população com mais de 60 anos. (Mapa 09)
Os mapas acima descrevem a distribuição da população por bairros. No mapa 5 (Distribuição da população) mostra os locais onde se concentra a maior parcela da população da Sede Municipal (35.167 dos 52.253 habitantes do Município conforme dados do Ibge de 2000). Os bairros Primeiro de Maio, com 11,2% do total, Centro com 8,1% do total e Industrial com 36,6% do total, são os mais populosos. O mapa 6 (Distribuição da população de 0 a 19 anos) corresponde a população jovem que representa 35,79% estando concentrada nos bairros Primeiro de Maio, Industrial, e Bairro São José.
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O mapa 7 (Distribuição da população de 20 a 39 anos) corresponde a 20,67% da população, estando concentrada nos mesmos três bairros que a faixa etária de 0 a 19 anos O mapa 8 (Distribuição da população de 39 a 59 anos) referente a população adulta esta principalmente localizada nos bairros Centro, 1º. Maio e no Distrito de Jansen. O mapa 9 (Distribuição da população com mais de 60 anos) representa apenas 8,3% da população, estando mais concentrada no bairro Centro seguido dos Distritos de Nova Sardenha e Nova Milano. Por esses dados percebe-se que a população idosa está mais concentrada na zona rural e no Centro.
População 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 população total
0 a 19 anos
20 a 39 anos
39 a 59 anos
mais de 60 anos
Distribuição da população por faixa etária
32
Analisando os mapas de distribuição por faixa etária da população na Sede Municipal em conjunto com o gráfico acima, percebemos a predominância de uma população jovem, com até 39 anos. Bairros com grande maioria de população jovem, como Primeiro de Maio, Industrial, São José, Monte Pascoal e o Distrito de Nova Sardenha, acabam desequilibrando a média de faixa etária encontrada nos outros bairros. Este fato deflagra a necessidade de suprir carências específicas desta faixa etária em determinadas áreas da cidade. O Plano Regulador deverá ter um papel importante na consolidação dos bairros. Hoje o Plano regulador não desempenha qualquer papel estratégico: seus coeficientes são arbitrários e genéricos sob o ponto de vista geográfico, distribuídos aleatoriamente na malha urbana. A partir de uma visão estratégica sobre o desenvolvimento urbano, coeficientes de ocupação poderão ser alocados de acordo com metas a serem alcançadas. Dentre estas metas está a consolidação dos centros de bairro, oferecendo potenciais construtivos e usos do solo diferenciados em locais com maior acessibilidade dos bairros. Isto contribuirá tanto para que os munícipes não necessitem deslocar-se a grandes distancias para o consumo de bens e serviços como favorecerá o deslocamento entre os bairros através de eixos viários constituídos por comercio e serviços.
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Farroupilha não tira completo proveito de sua situação geo-estratégica como verdadeiro entroncamento regional. Bons exemplos deste aproveitamento, como o Centro de Compras de Farroupilha localizado na entrada norte da cidade e de um significativo numero de estabelecimentos industriais e comerciais no trajeto entre Farroupilha e Caxias não são acompanhados por planejamento a médio e longo prazo. Como resultado da falta de planejamento, os estabelecimentos situados ao longo da rodovia poderão comprometer a segurança e a eficiência da rodovia, à exemplo do que ocorre com a BR 116, entre Porto Alegre e São Leopoldo. Isto poderá implicar na adoção de soluções mitigatórias dispendiosas (viadutos, passagens de nível, barreiras, etc.) e no comprometimento da via como acesso às indústrias e comércio que se estabeleceram e que ali ainda irão se estabelecer. Além deste comprometimento econômico, sobrevém um comprometimento social visto que não existirem provisões quanto ao uso do solo nas cercanias da rodovia. A densificação residencial, neste caso, poderá trazer sérios riscos principalmente para crianças e adolescentes. Fatores estratégicos de localização industrial e comercial devem ser considerados se o objetivo for tornar a cidade mais competitiva em relação aos seus vizinhos regionais. Farroupilha caracteriza-se por ter, como maior fonte de arrecadação, o percentual recebido do Estado originado na cobrança de ICMS. Sendo assim o setor industrial e comercial deve ser visto como prioritário na busca desta competitividade. Assim, a política de ocupação do solo urbano deve levar em consideração as necessidades de
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expansão destes setores. Com relação à industria, atenção deve ser voltada para fatores de acessibilidade e disponibilidade de superfície. Com relação ao comércio estratégias devem estruturadas para aproveitar a acessibilidade natural advindas da localização privilegiada do município em relação aos municípios limítrofes. Isto vale dizer que uma política de localização de uso do solo comercial também deve considerar como potenciais clientes moradores dos municípios limítrofes. A cidade de Caxias arrecada parte de seu orçamento com recursos advindos dos munícipes de Farroupilha. Exemplo desta relação é o Shopping Iguatemi, localizado praticamente na divisa entre os dois municípios. À exceção do Centro de Compras (localizado no acesso Sul), Farroupilha praticamente deixa inexplorado este potencial.
Intensidade de Arrecadação de ICMS (localização das 20 empresas com maior geração de ICMS).
No período de 2004 o ICMS representou cerca de 30% da arrecadação do Município de Farroupilha. Através
35
da localização das 20 empresas que mais contribuem (62,81% do total arrecadado), podemos identificar as zonas mais produtivas da cidade. O Bairro Industrial é o que possui maior representatividade na arrecadação 33,17%, isto devido a grande concentração de indústrias nesta área da cidade (seis das empresas que mais contribuem estão neste bairro). Os Bairros Pios X, São Roque e Imigrante, também tem boa representatividade na arrecadação chegando a 8,01%, 5,41% e 4,56% respectivamente. O restante dos bairros apresentam índices mais baixos, chegando até 2,5%. Destaca-se a importância da RS 122 (principalmente em direção a Caxias do Sul|), RST 453 e ao longo da antiga linha férrea em direção a Carlos Barbosa como dos eixos estruturadores destas indústrias, devendo aproveitar estes indutores de crescimento de áreas industriais para o desenvolvimento.
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Centro de Compras Farroupilha
Esquema de localização comercial Uma das possíveis soluções deveria levar em conta os bairros lindeiros aos eixos de acesso regional, abrindoos, relativamente, a estes acessos.
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A nova visão estratégica pressupõe o re-ordenamento e um novo modelo de estrutura espacial do território. A implementação desta nova visão depende da definição de classes de espaço territorial e, conseqüentemente, da escolha das unidades de execução das metas definidas pelo Plano Estratégico. O Plano Regulador poderá aí funcionar como um poderoso coadjuvante do Plano Estratégico para aumentar a competitividade do município: ao designar áreas de expansão para a cidade através de uma Planta de Ordenamento de Uso do Solo definindo limites de expansão e usos predominantes para o solo urbano, o Plano Regulador cria uma “reserva” de área para o desenvolvimento do setor produtivo. Esta “reserva” deve ser detalhada a partir de um Plano Setorial de Desenvolvimento Econômico. É também de fundamental importância para o sucesso do Plano a participação popular. É mister que a cidade consiga aglutinar seus Conselhos Municipais4, entidades e organizações civis, culturais, religiosas e esportivas para a definição de Linhas de Desenvolvimento (objetivos) e para a elaboração de sub-objetivos e ações prioritárias. A participação comunitária faz parte do ideário da Agenda Local 21 (Carta de Aalborg, III parte) e do Estatuto da Cidade. Cabe a administração municipal, como poder local, organizar os diferentes “atores” ou agentes sociais para que cidadãos, empresas, grupos de interesses e entidades estaduais e federais possam manifestar suas expectativas e 4
CONALES,COMDES,CPD,CME,CMT,CMS,COMTUR,CMDR,COMAM,CMAS,COMDICA
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contribuir para a formulação de diretrizes e metas a serem alcançadas. A Agenda 21 Local é também relevante por que coloca a importância de uma política de desenvolvimento a partir de um claro suporte social construído através de um modo de fazer política que se baseia num processo de concertação transparente, magnetizador e dotado de força coesiva. A existência de um fórum de debates e os planos e programas de ação acabam por decretar uma alteração substancial na forma de planejar. De uma situação prescritiva, onde o corpo de planejamento participa em dois momentos (no primeiro estabelece normas de controle de ocupação do solo e no segundo passa exclusivamente a ratificar estas mesmas normas) para uma abordagem que qualifica a relação entre o corpo técnico e os diferentes agentes sociais em que é acrescentada a dimensão participativa. Tal dimensão acaba por determinar a elaboração de programas e planos de ação para dar conta das demandas elaboradas pelos agentes sociais em conjunto com os planejadores.
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1.3 Indicadores de Desenvolvimento Sustentável A Agenda Local 21 estabelece como de importância crucial a formulação de indicadores de sustentabilidade ambiental, social e econômica. Através destes indicadores poderão munícipes, administradores e legisladores debater objetivamente os problemas e potencialidades de Farroupilha. A escolha dos indicadores deverá ser feita a partir das metas traçadas pelo Plano: os indicadores servirão para aferir a distância existente, em qualquer momento, entre as metas e a situação atual. Mais do que isso servirão para medir o desenvolvimento da cidade de forma comparada. A adoção de indicadores de desempenho reconhecidos internacionalmente fará com que os dados de Farroupilha possam ser comparados com qualquer outra cidade do mundo. A cidade passará a fazer parte de uma rede de cidades que utiliza padrões comuns de análise de desempenho e que compartilha experiências de planejamento. A adoção de padrões internacionais de mensuração e a inserção na rede de cidades permitirão que Farroupilha possa utilizar com mais facilidade e rapidez experiências de outras cidades na solução de problemas comuns. Daí a importância da referência: é preciso comparar os resultados da cidade em relação a ela mesma e em relação a outras cidades a fim de determinar até que ponto seu desenvolvimento está ou não indo ao encontro do objetivo da comunidade em desenvolver uma melhor qualidade de vida e, ao mesmo tempo, dando sua parcela de contribuição para a geração de
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cidades sustentáveis sob o ponto de vista ambiental, social e econômico. Para ter certeza deste percurso é necessário adotar elementos de referência comuns para permitir as comparações. As indústrias, já o fazem com os chamados padrões ISO. A estruturação desta linguagem comum estabelece a demanda por um núcleo de indicadores de desenvolvimento sustentável compartilhado internacionalmente baseado substancialmente: • No esquema lógico Determinante-Pressão- EstadoImpacto- Resposta (DPEIR); • E nos “core sets” (conjuntos de indicadores principais) de indicadores de sustentabilidade.
O esquema DPEIR tem o papel de chamar a atenção sobre um nexo causal para quem se ocupa de avaliar impactos ambientais. A avaliação de impacto requer que, para cada problemática ambiental, se individualize as ações que determinam as pressões, isto é dos fatores que constituem a causa de impactos os quais modificam o estado da qualidade de alguns componentes ambientais. As políticas de sustentabilidade devem suscitar planos de ação que dêem resposta que elevem a qualidade do ambiente a níveis aceitáveis. As políticas ambientais constituem essencialmente um sistema típico da cadeia DPEIR que é necessário ser monitorado: isto torna necessário que cada elo
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da cadeia seja qualificado e quantificado sobre uma base de indicadores, os quais devem ser comuns a todos os entes locais. Esta é a condição mínima para poder dialogar, para poder comparar as diferentes experiências. Os core sets constituem precisamente este núcleo comum e na utilização estão empenhados as mais importantes instituições internacionais, da OECD ao Banco Mundial, todas as agencias européias e nacionais, que tem o papel de promover estratégias de desenvolvimento urbano e ambiental sustentável. Sobre este núcleo de referencia comum é hoje assentada a Avaliação Estratégica Ambiental (AEA) dos planos territoriais. A este procedimento que faz uso de indicadores comuns vem sendo acrescentado, em tempos recentes, a Contabilidade Ambiental, que constitui o instrumento de vinculação da política de despesas da administração publica com os efeitos ambientais da mesma: a Contabilidade Ambiental tem como finalidade verificar a eficiência econômica da resposta ambiental que a administração pública executa. Instaura-se assim um vínculo entre a estratégia territorial de desenvolvimento sustentável e a programação do orçamento local. Com estas relações criam-se as condições para a aferição da sustentabilidade ou insustentabilidades das ações levadas a efeito pela administração publica. Se a contabilidade for positiva temos um
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caso de sustentabilidade. Se for negativa existirão indicações para a insustentabilidade de políticas e ações administrativas. As experiências de cada administração local, seus erros e acertos, vão sendo documentados em bases de dados que estabelecem a base para que políticas que não deram certo em vários lugares onde se implantaram não sejam repetidas sob pena de inevitável desperdício de recursos. Cria-se, junto ao procedimento uma clara visibilidade em relação aos resultados dos investimentos feitos: o conhecimento da base de dados torna-se elemento fundamental de consulta antes que escolhas de planejamento sejam realizadas. Do ponto de vista metodológico é interessante examinar em maior detalhe o núcleo semântico comum, que diz respeito às políticas de planejamento territorial, a cadeia DPEIR e os indicadores de sustentabilidade.
Políticas de planejamento territorial Em planejamento territorial podem ser distinguidos três tipos de política: o Políticas de tutela ambiental, que finalidade específica a busca de um aumento da qualidade ambiental;
tem como constante
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o Políticas de desenvolvimento sócio econômico, que tem efeito inevitável sobre o uso do solo e sobre o ambiente natural e sobre as quais deve-se avaliar a compatibilidade ambiental; o políticas de racionalização dos procedimentos e das instituições responsáveis pela gestão do processo de planejamento. Resumidamente podem ser denominadas de políticas de tutela, políticas de desenvolvimento e políticas de gestão. Não é possível conceber um desenvolvimento sustentável sem a tutela dos recursos; da mesma forma como o desenvolvimento e a tutela requerem que a administração pública atinja uma boa capacidade de governo. É na precisa intersecção destas políticas que se avalia, que se mensura a capacidade do processo de planejamento territorial em consolidar-se como momento importante de uma política de desenvolvimento sustentável local e regional. A partir destas assertivas, a avaliação do desenvolvimento urbano passa a ser vista como resultado de um conjunto de fatores que convergem ou não para melhorar a qualidade do ambiente urbano. Dentro desta perspectiva, não seria possível avaliar ou monitorar o desenvolvimento urbano levando em consideração somente parte dos três aspectos levantados. É necessário criar uma metodologia que leve em consideração,
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simultaneamente, os três fatores que interagem no processo de desenvolvimento urbano. A partir de indicações originadas na Agenda 21 Local as políticas de tutela podem ser divididas de acordo aos seguintes setores:
Ar;
Água;
Solo;
Ecossistema;
Saúde humana;
Paisagem;
Risco geológico.
As políticas de desenvolvimento podem subdivididas de acordo aos seguintes setores: •
Mobilidade e transporte;
•
Crescimento urbano;
•
Agricultura;
•
Indústria;
•
Comércio e serviços;
•
Turismo.
ser
As políticas de gestão podem ser subdividas nos seguintes setores: Desenvolver a participação e o apoio particularmente na administração pública sobre a qual recai a responsabilidade do governo do território;
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Desenvolver a capacidade de aferição do desempenho das políticas de planejamento através do monitoramento da seqüência DPEIR relativa a estas políticas; Aumentar a capacidade de governo sobre as ações do plano, adotando instrumentos adequados a resposta, que devem ser introduzidos no processo ao mesmo tempo em que deve-se estimular a reunião dos agentes sociais envolvidos ao redor de uma mesa de concertação e negociação. O planejamento do território deve agir sobre a complexidade de tais políticas, de modo que qualquer uma das mesmas concorra para aumentar o nível de sustentabilidade da interação entre homem e ambiente. Torna-se decisivo poder avaliar a sustentabilidade das políticas propostas nos três níveis. Por isto, não obstante suas diferenças intrínsecas, qualquer uma das mesmas deve ser submetida a uma avaliação de um esquema lógico homogêneo, que permita avaliar os efeitos e de mensurá-los a partir de uma base de indicadores de sustentabilidade: este esquema lógico é, precisamente, a seqüência DPEIR.
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O esquema lógico DPEIR e seu conteúdo A aferição ambiental das políticas de Planejamento tem origem no interior da grelha lógica do esquema Determinante-Pressão-Estado-Impacto-Resposta. A esta seqüência podem ser agregados dois elementos ulteriores: o Desempenho e as Metas. Portanto, a sigla deverá absorver estas dimensões tornando-se DPEIR-DM. Tais elementos adicionais têm somente o objetivo de relembrar que a resposta deve ser aferida em termos de desempenho e que o desempenho deve ser medido a partir de metas, que a resposta deve contemplar. O primeiro passo a cumprir é definir a lista de conteúdos de cada um dos segmentos da seqüência DPEIR-DM. A seguir são propostos, a guisa de exemplo, alguns conteúdos pertencentes a cada um dos segmentos da cadeia.
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* Determinantes Os determinantes são ações, antrópicas ou naturais, que podem implicar em impacto ou risco, ou seja: • As ações socioeconômicos desenvolvimento persegue;
produzidas pelos setores e pelas políticas de que a programação de governo
• As ações naturais vinculadas geológica que possam causar danos. A lista de determinantes seguinte: •
Agricultura;
•
Indústria;
•
Comércio e serviços;
•
Turismo;
•
Mobilidade e transporte;
•
Crescimento urbano;
•
Dinâmica geológica.
pode,
à
dinâmica
portanto,
ser
a
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As pressões As pressões constituem um complexo de fatores de impacto exercidos pelos determinantes. A lista da categoria de pressões pode ser a seguinte:
Emissões : •
Aeriformes;
•
Líquidas;
•
Sólidas;
•
Sonoras;
•
Radiações ionizantes e não ionizantes.
Subtração de recursos: •
Biota;
•
Solo;
•
Agua;
•
Paisagem.
O “estado”, os “impactos” componentes ambientais
e
os
O estado se refere à qualidade dos diferentes componentes ambientais e o impacto se refere às variações dos mesmos, sujeitos às pressões exercidas por qualquer determinante. Trata-se, portanto de definir a lista dos componentes
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ambientais e, sucessivamente, para cada componente, os apropriados.
de individualizar, indicadores mais
Obviamente, os componentes ambientais, que sofrem os impactos, são os mesmos que devem ser objeto das políticas de tutela. Daí que a lista dos componentes ambientais pode fazer referência as seguintes categorias: •
Água;
•
Solo;
•
Ecosistema;
•
Saúde humana;
•
Paisagem.
A “resposta” A resposta indica as contra-ações que o plano introduz para melhorar o estado de qualidade das diferentes componentes ambientais. As contra-ações constituem as verdadeiras e apropriadas ações de planejamento que pertencem às políticas de tutela. A metodologia para a “resposta” pode ser encontrada, com relativa facilidade, na experiência que nosso estado acumula na área dos EIA-RIMA. Resumidamente pode-se dizer que, no âmbito territorial chegaríamos a tipos de resposta envolvendo:
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•
Normas / vínculos;
•
Intervenções diretas / indiretas;
•
Incentivos;
•
Sanções / medidas de repressão.
Isto envolve, nomeadamente, a criação de leis, o desenvolvimento de planos, programas e projetos setoriais e, finalmente, as garantias de que o interesse da comunidade está sendo preservado.
Os “desempenhos” e as “metas” Por detrás da palavra “desempenho” ou performance de uma resposta se alojam dois critérios: •
Em primeiro lugar, um critério de “eficácia”, ou
seja, a capacidade da resposta em melhorar qualidade de um dado componente ambiental; • Em segundo lugar está um “eficiência”, ou seja, o custo relacionado a sua eficácia.
a
critério de da resposta
Atualmente exige-se em políticas ambientais a fixação de objetivos precisos sob a forma de metas quantificadas e definidas temporalmente. Daí que a eficácia pode ser medida em termos da capacidade de
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aproximação da meta fixada, guardadas as relações custo / benefícios medidas através da Contabilidade Ambiental realizada no âmbito oficial da Administração Pública. O sucesso dos resultados do Planejamento Estratégico de Farroupilha dependerá fundamentalmente da escolha de objetivos, da definição de metas e da adoção de um criterioso sistema de aferição deste sucesso. O texto a seguir estabelece algumas linhas gerais de desenvolvimento urbano e ambiental propostas para Farroupilha e que emergiram ao longo da execução deste estudo.
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1.4 Diretrizes de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Farroupilha Um plano estratégico de desenvolvimento urbano e ambiental compreende um espectro amplo de objetivos:
Estimular o crescimento sustentável do Município;
Atrair empresas geradoras de empregos buscando um aumento relativo da riqueza superior ao crescimento da receita da região; Estimular a participação da sociedade nas decisões sobre o planejamento da cidade a partir de um sistema de gestão constantemente atualizado em seus dados e informações;
Articular o Município com sua Região;
Assegurar que o crescimento da economia e da estrutura física não venha a prejudicar o meio ambiente natural, ao mesmo tempo em que a preservação do meio ambiente natural não venha a inviabilizar o desenvolvimento sócio-econômico do Município; Ordenar o espaço físico a fim de que o desenvolvimento econômico esteja associado à preservação da memória e da cultura local;
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Qualificar os padrões de mobilidade e transporte;
O município de Farroupilha deve procurar consolidar-se como “pólo regional” de aglomeração de serviços e comércio; Ampliar o número de visitantes do município, respeitando a infra-estrutura disponível do município; Ampliar a capacidade de suporte da recebimento da maior número de visitantes;
cidade
para
Aumentar a taxa de permanência média de turistas na cidade, aumentando o número de produtos turísticos a oferecer a infra-estrutura associada; Melhorar o desempenho da cidade e edifícios quanto ao conforto ambiental contribuindo para melhorar o consumo de energia; Qualificar a malha viária de alcance regional ao mesmo tempo em que a ordena e hierarquiza a malha urbana; Preservar o ambiente natural com a definição clara dos limites da cidade. Sugere-se que outros objetivos poderão ser adicionados ao longo do processo de discussão do Plano Diretor.
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