Styring og ledelse i offentlig sektor

For å håndtere kompleksiteten i den detaljerte virkeligheten som bestemmer hva ulike offentlige virksomheter gjør, har ulike akademiske fag (statsvitenskap, psykologi, sosiologi, økonomi, juss mv.) teorier og modeller om atferden til politikere, byråkrater, ledere og fagfolk. En teori er en forenkling av hva som er viktige forhold, og hvordan disse henger sammen. Det fins ingen objektiv vitenskapelig sannhet om hva styring og ledelse egentlig er. De ulike teoriene beskriver forskjellige sider av den kompliserte og mangfoldige menneskenaturen som er med oss i våre ulike roller – som politikere, administratorer, ledere og fagpersoner. Mangelen på en allment akseptert universell teori som kan testes og utvikles, betyr ikke at styring og ledelse ikke er et forskningsfelt som det bør satses på. Det er enighet om at det trengs forskning for å lære hva styring og ledelse handler om.

Personlig liker jeg den begrepsavklaringen som Ladegård og Vabo bruker som definisjon på styring og ledelse «som to ulike sett av virkemidler for å bedre koordineringsutfordringer i og i tilknytning til organisasjoner» (Ladegård og Vabo 2010). All virksomhet innebærer organisering. Det sentrale i denne definisjonen er at styring og ledelse må betraktes som virkemidler for å koordinere denne organiseringen. Det som er forskjellen mellom de to begrepene, er at styring er et lederskaps forsøk på å fatte kollektive beslutninger og påvirke atferd gjennom et sett eller et system av formelle styringsinstrumenter, og er derfor først og fremst systemorientert. Ledelse handler om «mellommenneskelige forhold og prosesser og er personorientert» (Johnsen 2010). Det er viktig å skille mellom den styring som iverksettes fra et overordnet nivå, og organisasjonens styring av seg selv, det vil si egenstyring. Som tidligere finansråd og Telenor-sjef Tormod Hermansen sier, skjer styringen i den praktiske virkelighet ofte i et «komplisert samspill mellom overordnet styring og egenstyring, noe som fra tid til annen kan gi opphav til spillsituasjoner mellom de to nivåene» (Hermansen 2015). Spørsmålet er om de underliggende virksomheter er enig eller uenig med de styrende. For å forstå samspillet mellom myndigheter og de offentlige virksomheter kan en ha nytte av teorier som beskriver trekk ved organisasjonene – som mål, og verdier, ledelse og styring, reformer, endringer, effekter og læring (Lægreid mfl. 2015). Tre mekanismer er sentrale for å påvirke virksomheter: hierarki/regler, konkurranse/ marked, dialog/tillit (jf. kap. 2 tabell 2.1). Jo høyere tillit og jo bedre dialoger, jo mindre er behovet for mer formelle styringsmekanismer.

Økonomer bruker prinsipal–agent-teorien for å belyse samspillet mellom aktører (prinsipaler) som ønsker å oppnå mål, som det i stor grad er opp til andre aktører (agenter) å få gjennomført. Prinsipalens rolle er å utforme mål og mandat for agenter og spesifisere hva som forventes av dem. Det sentrale i denne

teorien er relasjoner, og i offentlig sektor er det mange slike prinsipal–agent-relasjoner. Velgerne er politikernes prinsipaler, som velger sine representanter til Stortinget, som blir velgernes agenter. Stortinget er regjeringens prinsipal, og regjeringen er Stortingets agent. Regjeringen er embetsverkets prinsipal, og departementene med både politikere og embetsverk er regjeringens agent og virksomhetenes prinsipaler, mens virksomhetene er embetsverkets agenter (Meyer og Norman 2019). Denne teorien gir en ramme for å forstå de mange relasjoner som må håndteres i forbindelse med de to hovedproblemstillinger som drøftes i denne boken:

• Bruken av mål- og resultatstyring (MRS) • Bruken av private aktører som virkemiddel i offentlig tjenesteyting

Det sentrale i begge disse problemstillingene er samspillet mellom den som «eier» oppgaven – prinsipalen (ofte kalt oppdragsgiver) – og den det blir delegert til, og som antas å ha de beste forutsetninger for å løse oppgaven – agenten (eller oppdragstaker). Det at agenten har et informasjons- og kunnskapsmessig overtak, gjør at prinsipalen aldri kan være sikker på at agenten vil opptre lojalt i tråd med prinsipalens ønsker. Dersom agenten er absolutt lojal mot prinsipalens mål, eller har identiske preferanser med prinsipalen, oppstår det ikke noe problem. Sett i et prinsipal–agent-perspektiv er mål- og resultatstyring (MRS) et prinsipp for styring der overordnet myndighet er prinsipal som setter mål for hva som forventes av de enkelte statlige virksomheter – agentene. MRS er et av de grunnleggende styringsprinsipper i staten og er nedfelt i regelverket for hvordan bruken av statens bevilgninger skal håndteres. Her sies det at alle virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav og sikre at fastsatte mål og resultater oppnås. Ved å sette mål for hva virksomheter skal oppnå, og deretter evaluere resultater og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring skal virksomheter utvikles og forbedres (DFØ 2019). Styringen skjer i praksis ved at det inngås «en form for» avtale, der virksomheten forplikter seg til visse leveranser mot at sentrale myndigheter stiller budsjettmidler til rådighet (Sørensen 2009). En kontrakt betyr alt som er bestemmende for forholdet mellom partene. På den måten skal virksomheten (agenten) bindes til en mast som sikrer at prinsipalens (myndighetenes) ønsker blir oppfylt. Utfordringen er at det skjer uforutsette ting, og at alt ikke kan avtales på forhånd mellom den bevilgende prinsipalen og den leverende agenten. Det trengs spilleregler for hva som skal skje hvis mål ikke nås. I noen virksomheter der pengene i sterk grad følger produksjonen, som i helsetjenesten og høyere utdanning, bestemmes bevilgningenes størrelse mye av virksomhetenes tjenesteproduksjon. Alle offentlige virksomheter har et

samfunnsoppdrag, og formålet med styring og ledelse er å passe på at oppdraget blir utført på en god måte. Det betyr at dialogen mellom styrende og styrte bør dreie seg om forhold som bidrar til at det oppnås gode resultater på et felt hvor det streves med å måle, og hvor ytre forhold – ikke bare virksomhetens prestasjoner – er avgjørende for om mål nås. Jo større usikkerhet en prinsipal har om agentens atferd, jo viktigere kan det være å styre gjennom hierarki/regler eller konkurranse/marked. I de tilfeller der agenten har tilnærmet samme mål som prinsipalen, er tillit den sentrale styringsmekanismen. God styring dreier seg om balansens kunst.

Som borgere har vi rett til en rekke velferdstjenester, men en offentlig tjenesteeier kan la private levere dem. En offentlig utredning viser at ca. 20 % av det offentliges «velferds driftsutgifter» blir brukt på å betale for leveranser fra private aktører (NOU 2020: 13). For å analysere om dette er god bruk av skattepenger, gir prinsipal–agent-teorien et utgangspunkt. I de tilfeller det er fare for at den private agenten har mål som avviker fra prinsipalen, må det brukes hierarkiske og kontrollorienterte og økonomiske mekanismer for å påvirke private aktører. Det kreves bestemte spilleregler for at det skal være lurt å bruke private aktører til å gjennomføre offentlige velferdsmål. Den sentrale forutsetningen for god styring er at det er mulig å fastsette, måle og etterprøve kvaliteten på leveranser, og få god kommunikasjon om de faktiske forhold mellom de styrende og de styrte. Ofte bruker statsvitere en teori (Stewardship) som går på at underliggende virksomhet er ansvarlige og vil opptre lojalt i tråd med departementenes mål når forholdet mellom departement og virksomhet beskrives, jf. kap. 4. Ifølge denne teorien vil ledere fungere som ansvarlige forvaltere av myndighet og posisjon, og det trengs ikke detaljstyring, men tillitsbasert ledelse.

I praksis er ikke grensen mellom styring og ledelse alltid lett å trekke, og vil ofte mer være en gråsone enn en rett linje. Utfordringen er å finne den kombinasjon av styring og ledelse som motiverer aktører til å treffe kloke beslutninger, slik at det mobiliseres kompetanse og initiativ og tas i bruk ny teknologi som fører til at det oppnås gode resultater. Styring er et belastet ord, som vekker forestillinger om en sentralisert stat og et omfattende regelverk. I praksis bør vi ha et mer åpent forhold til styring fordi det ikke fins noe fritt samfunn eller en helt fri organisasjon. Virksomheter må tilpasse seg rammebetingelser og trender i samfunnsutviklingen. I en organisasjon er det også slik at det både må styres og ledes for at virksomheten og dens ansatte, som drives både av fornuft og følelser, skal koordineres og motiveres til å treffe beslutninger som gir gode resultater. Mens det sentrale i styring er påvirkning gjennom planer, regler og belønningssystemer, dreier ledelse seg om å få planer forstått, forankret og gjennomført. Utfordringen er å balansere mellom å påvirke gjennom systemorienterte og per-