14
Kapittel 1 Bokens perspektiv
Styring og ledelse i offentlig sektor For å håndtere kompleksiteten i den detaljerte virkeligheten som bestemmer hva ulike offentlige virksomheter gjør, har ulike akademiske fag (statsvitenskap, psykologi, sosiologi, økonomi, juss mv.) teorier og modeller om atferden til politikere, byråkrater, ledere og fagfolk. En teori er en forenkling av hva som er viktige forhold, og hvordan disse henger sammen. Det fins ingen objektiv vitenskapelig sannhet om hva styring og ledelse egentlig er. De ulike teoriene beskriver forskjellige sider av den kompliserte og mangfoldige menneskenaturen som er med oss i våre ulike roller – som politikere, administratorer, ledere og fagpersoner. Mangelen på en allment akseptert universell teori som kan testes og utvikles, betyr ikke at styring og ledelse ikke er et forskningsfelt som det bør satses på. Det er enighet om at det trengs forskning for å lære hva styring og ledelse handler om. Personlig liker jeg den begrepsavklaringen som Ladegård og Vabo bruker som definisjon på styring og ledelse «som to ulike sett av virkemidler for å bedre koordineringsutfordringer i og i tilknytning til organisasjoner» (Ladegård og Vabo 2010). All virksomhet innebærer organisering. Det sentrale i denne definisjonen er at styring og ledelse må betraktes som virkemidler for å koordinere denne organiseringen. Det som er forskjellen mellom de to begrepene, er at styring er et lederskaps forsøk på å fatte kollektive beslutninger og påvirke atferd gjennom et sett eller et system av formelle styringsinstrumenter, og er derfor først og fremst systemorientert. Ledelse handler om «mellommenneskelige forhold og prosesser og er personorientert» (Johnsen 2010). Det er viktig å skille mellom den styring som iverksettes fra et overordnet nivå, og organisasjonens styring av seg selv, det vil si egenstyring. Som tidligere finansråd og Telenor-sjef Tormod Hermansen sier, skjer styringen i den praktiske virkelighet ofte i et «komplisert samspill mellom overordnet styring og egenstyring, noe som fra tid til annen kan gi opphav til spillsituasjoner mellom de to nivåene» (Hermansen 2015). Spørsmålet er om de underliggende virksomheter er enig eller uenig med de styrende. For å forstå samspillet mellom myndigheter og de offentlige virksomheter kan en ha nytte av teorier som beskriver trekk ved organisasjonene – som mål, og verdier, ledelse og styring, reformer, endringer, effekter og læring (Lægreid mfl. 2015). Tre mekanismer er sentrale for å påvirke virksomheter: hierarki/regler, konkurranse/ marked, dialog/tillit (jf. kap. 2 tabell 2.1). Jo høyere tillit og jo bedre dialoger, jo mindre er behovet for mer formelle styringsmekanismer. Økonomer bruker prinsipal–agent-teorien for å belyse samspillet mellom aktører (prinsipaler) som ønsker å oppnå mål, som det i stor grad er opp til andre aktører (agenter) å få gjennomført. Prinsipalens rolle er å utforme mål og mandat for agenter og spesifisere hva som forventes av dem. Det sentrale i denne
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 14
26.05.2021 13:14
