Miradas Pais vol. 9 Capacidad de gestión del riesgo de desastres en los municipios de la reg.Atacama by Valentina Matzner Weisner

Miradas País vol. 9 Capacidad de gestión del riesgo de desastres en los municipios de la región de Atacama

Área Propuestas País Región de Atacama

CAPACIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN DE ATACAMA

SERIE MIRADAS PAÍS, VOLUMEN N°9 CAPACIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN DE ATACAMA Autores ©Fundación Superación de la Pobreza, 2018. ISSN 0719-9058 DIRECTOR REGIONAL Jonnatan Hermosilla COORDINADORA DEL PROYECTO Susan Silva EQUIPO DE INVESTIGACIÓN Susan Silva Ingrid Padópulos EDITOR GENERAL Ernesto González EDITORA Jennifer Abate DISEÑO Valentina Matzner

ÍNDICE

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

MÉTODO

RESULTADOS Y HALLAZGOS

REFLEXIONES FINALES

BIBLIOGRAFÍA

ANEXOS

CAPACIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN DE ATACAMA

PRESENTACIÓN

Tengo el agrado de presentar y compartir con ustedes nuestra primera edición de la serie de publicaciones denominada Miradas País, trabajo realizado en el marco del programa Propuestas País de la Fundación Superación de la Pobreza. En particular, este estudio busca realizar una aproximación a la capacidad de gestión que tienen los municipios de la región de Atacama frente al riesgo de desastres. La presente investigación se ha desarrollado sobre la base de fuentes de información primarias y secundarias, y levantando antecedentes desde las nueve comunas que componen la región de Atacama, con el fin de ayudar a superar las vulnerabilidades del territorio que los eventos de los últimos años (aluviones de marzo de 2015 y mayo de 2017) han dejado en evidencia. Los desastres socio-naturales han sido una constante en la historia reciente de la región. Esto se evidencia en los distintos eventos ocurridos y registrados en esta zona, entre los que se cuentan temporales, inundaciones, aluviones y sequías que han tenido lugar en los últimos 100 años. Actualmente, pareciera que esta preocupación ha cobrado mucha más fuerza en la población de Atacama, sobre todo debido a que los desastres atacan los mismos territorios una y otra vez. Hoy no podemos desconocer que estos eventos climáticos se han transformado en una preocupación constante no sólo para las autoridades, que han debido fortalecer los mecanismos de alerta y monitoreo, sino que también para la población en general, que ha visto afectada de manera directa su calidad de vida. A través de este estudio se quiso develar la capacidad de los municipios de la región para gestionar el riesgo de desastres y para ello se identificaron las capacidades, recursos y acciones relacionadas con este desafío realizadas por estas instituciones en los últimos tres años. Esto permite dar a conocer avances, fortalezas y aspectos que aún necesitan ser fortalecidos en esta materia. Esperamos que esta investigación sea de interés y un aporte para la comunidad, instituciones

públicas y privadas de la región, organizaciones de la sociedad civil y habitantes de Atacama en general. Consideramos que es de gran importancia que esta región valore todo lo que la historia le ha enseñado a fin de que pueda seguir avanzando y un día lograr ser una comunidad más consciente y preparada para enfrentar las características del territorio que habitamos. Jonnatan Hermosilla Director regional de Atacama Fundación Superación de la Pobreza

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INTRODUCCIÓN

Entre los años 2015 y 2017 la región de Atacama fue azotada por una serie de eventos hidrometeorológicos que desembocaron en desaastres socio-naturales de gran envergadura. Los efectos producidos en el territorio y principalmente en las comunidades condujeron a una serie de debates que junto con abordar los factores que incidieron en su ocurrencia, se centraron en las capacidades para una adecuada gestión institucional del riesgo a nivel local. En el año 2015 la región de Atacama fue afectada por un núcleo frío en altura presente desde Antofagasta hasta el Maule, causando abundantes precipitaciones que duraron alrededor de tres días. En la madrugada del 25 de marzo el evento alcanzó su máxima intensidad, provocando aluviones en 190 quebradas que terminaron con la pérdida de vidas humanas y materiales. La envergadura del desastre llevó a activar todo el sistema de protección civil del Estado, cuyo despliegue implicó tanto la activación de los sistemas de alerta y evacuación como la disposición de satisfactores para hacer frente a la fase de emergencia y posterior reconstrucción. Dos meses después, un reporte de daños en la región de Atacama informaba de 31 personas fallecidas, 16 desaparecidas y 16.588 damnificadas (Onemi, 2015-2017). Según el Plan de Reconstrucción Atacama, creado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere) a finales del año 2015, “el gobierno destinó más de 11 mil 447 millones de pesos para distribuir los beneficios de emergencia y transición habitacional” (Gobierno de Chile, 2015, p.10), dispuestos para la recuperación de las familias afectadas por el desastre (Esquema 1). Sin embargo, pese a los esfuerzos y acciones desplegadas por la institucionalidad pública, la percepción de las comunidades afectadas sobre este trabajo no fue positiva. El estudio Más allá del barro… Un análisis de las estrategias desplegadas por las comunidades afectadas ante el desastre socionatural del 25M, realizado por la Fundación Superación Pobreza en la región de Atacama, cons-

Esquema 1. Beneficios de emergencia y transición habitacional otorgados a las familias afectadas por el desastre de marzo de 2015 en Atacama 13.009

Encuestas Únicas Familiares realizadas

Reporte de daños 2.071 viviendas destruidas 6.271 viviendas con daño mayor 11.460 viviendas con daño menor

Beneficios otorgados 9.263 bonos de vestuarios y enseres 180 bonos de arriendo 479 bonos de acogida familiar 271 viviendas de emergencia

Fuente: elaboración propia a partir de la información extraída del Plan de Reconstrucción Atacama.

tató, por ejemplo, que la valoración negativa que la comunidad hizo sobre el comportamiento institucional durante las fases del desastre puso en tensión la gobernabilidad del riesgo en los distintos niveles del Estado. En dicho estudio, además, se identificó una serie de estrategias 1 desplegadas por las comunidades con el objeto de restituir sus funcionamientos sociales; a saber, (i) individuales-familiares (atomizadas); (ii) colectivas forzadas; y (iii) colectivas auto determinadas (FSP, 2017, p.71). Éstas tuvieron diferentes desenlaces en función del grado de asociatividad desplegado y la disposición, control y uso de los satisfactores. Asimismo, si bien un porcentaje importante de estas estrategias fue desarrollado a nivel individual-familiar, muchas de ellas implicaron un despliegue de carácter colectivo, donde la comunidad, al jugar un rol más activo, logró un mejor aprovechamiento de las oportunidades presentes en el territorio. En estos casos, además, se obtuvo una más amplia restitución de los funcionamientos sociales. Por su parte, la valoración que la comunidad hizo de estas experiencias fue especialmente positiva y destacó tanto lo oportuno de su activación como su impacto en términos subjetivos y relacionales, lo que les permitió a los habitantes sobrellevar de mejor forma las diferentes etapas del desastre. En definitiva, la relevancia que estas estrategias tuvieron en la restitución de los funcionamientos sociales pone en cuestión el rol y la incorporación de la comunidad no sólo en el manejo de la emergencia sino también en la gestión y reducción del riesgo de desastres (GRRD) a nivel local. Lo anterior es tremendamente relevante si se considera que dos años después del desastre descrito, a inicios de 2017, la región fue nuevamente afectada por una serie de eventos de tipo hidrometeorológicos. El 23 de enero la comuna de Alto del Carmen, ubicada en el sector cordillerano, se vio afectada por intensas precipitaciones que provocaron inundaciones y el desborEntendidas como modos de articular los activos y oportunidades para el logro de una meta de bienestar o un funcionamiento social, que pueden estar precedidas por ejercicios de cálculo o formas habituales de reacción. 1

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de del río Chollay, lo que dejó a 360 personas aisladas, sin suministro eléctrico ni agua potable (Onemi a, 2017). El 12 de mayo del mismo año el paso de un sistema de baja presión provocó nuevamente inundaciones y fenómenos aluvionales en gran parte del territorio. El informe de daños reportó un total de 71 personas albergadas, 5.056 damnificadas, 256 viviendas destruidas y 1.896 viviendas con daño mayor (Onemi b, 2017). Esto obligó a desplegar una serie de medidas que movilizaron a la institucionalidad pública en sus distintos niveles. Sólo tres semanas después de la ocurrencia de este nuevo desastre, el 5 de junio de 2017, Onemi decretó una nueva alerta temprana preventiva2 para la región por otro evento de lluvia que amenazaba la seguridad de los habitantes. Favorablemente, el evento no escaló en intensidad, dejando sólo leves precipitaciones que no generaron mayores repercusiones. Lo anterior da cuenta de un contexto en el que la concurrencia periódica de eventos climáticos obliga a un estado de alerta que tensiona no sólo la estabilidad de las comunidades sino también al sistema de protección civil y a la institucionalidad local en torno al manejo y gestión del riesgo. Más aun, el efecto amplificador que juega la intervención antrópica agudiza aún más el nivel de vulnerabilidad de las comunidades. Lamentablemente, el fenómeno de los desastres socio-naturales ha cobrado una importante preponderancia en la última década y se ha convertido en una problemática social trascendental en la región y el país. Es un hecho que en todo el mundo la ocurrencia de los desastres ha aumentado exponencialmente y que el impacto sobre las personas y los territorios se ha convertido en un desafío transversal para los diversos Estados a nivel mundial. En el caso de los países de América Latina y el Caribe, la frecuencia de los fenómenos hidrometeorológicos y climáticos se ha acelerado de manera significativa. Según datos entregados por la Oficina de la Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (Unisdr), durante el periodo 19902011 el impacto de los desastres ocurridos a partir de amenazas hidrometeorológicas o climáticas ha generado un incremento de las personas afectadas de 300% por cada 100 mil habitantes y de 600% de las viviendas dañadas por cada 100 mil habitantes en el mismo periodo (Unisdr; Corporación Osso, 2013, p.5). Asimismo, en el año 2010 Chile fue el segundo país (después de México) con mayores daños y pérdidas totales por desastres socio-naturales, y en el año 2011 el país ocupó el octavo lugar entre las naciones de América Latina y el Caribe por daños y pérdidas totales relacionadas con el fenómeno de la sequía (Unisdr; Corporación Osso, 2013, p.18). En este contexto resulta relevante también tomar en cuenta el grado de relación que existe El Plan Nacional de Protección Civil consagra para Chile la tipología internacional con grados de alerta: verde, amarillo y rojo. Ante un evento que por sus características no deje dudas de su magnitud y/o alcance, o genere una probabilidad de escalamiento del evento, el sistema debe ser activado de manera inmediata con la finalidad de minimizar el riesgo de pérdida de vidas humanas y/o daño a la población. La Alerta Temprana Preventiva constituye un estado de reforzamiento de las condiciones de vigilancia y atención, mediante el monitoreo preciso y riguroso de las condiciones de riesgo advertidas, que permite evaluar una probable amenaza en curso y las respectivas condiciones de vulnerabilidad asociadas a ésta. Dicha alerta entrega la posibilidad de actuar oportunamente tanto para controlar la ocurrencia como para preparar el escenario en caso de un evento mayor (Onemi, 2017). 2

entre lo social y la ocurrencia de desastres, situación que ya está siendo reconocida a nivel internacional, donde se advierte que los desastres “están estrechamente vinculados con factores causales tales como la inequidad, la degradación ambiental, una planificación y gestión deficientes del desarrollo urbano y una gobernanza débil, que constituyen una preocupación central para los hogares de bajos ingresos y los pequeños negocios que dependen de la infraestructura pública y para los gobiernos locales que la suministran” (Unisdr, 2015; 4). De esta forma, es insoslayable establecer un vínculo entre pobreza y desastres socio-naturales, ya sea por la relación causal entre ambos o por la agudización del fenómeno de la pobreza como resultante de estos últimos. En este caso, la región de Atacama presenta cifras preocupantes en relación a la pobreza multidimensional, pues en ella se registra 23,2% de la población en dicha condición (MDS, 2017), estadística que la convierte en la quinta región a nivel nacional con mayor incidencia de pobreza multidimensional. A nivel de hogares, las carencias en la dimensión de vivienda y entorno alcanzan un 25,6% respecto de los indicadores de habitabilidad y un 22% respecto de los de entorno3. Esta condición tiene sin duda un efecto importante sobre los niveles de exposición a distintos tipos de amenazas y a su vez hace que las personas vean entorpecida su capacidad de sobreponerse a los efectos de un desastre. A nivel internacional se plantea que tanto en Chile como en América Latina el modelo de desarrollo socioeconómico ha generado “altos niveles de pobreza y exclusión social, que han empujado a sectores enteros de la población a una situación de alta vulnerabilidad y riesgo ambiental ante desastres socionaturales” (Ugarte, A., 2015, p.2). Lo anterior, en un escenario de aceleración de los efectos del cambio climático en el que el modelo extractivista actúa catalizando un deterioro que aumenta las probabilidades de ocurrencia de eventos que eventualmente pueden derivar en siniestros socio-ambientales cuyo impacto es mayor en los territorios y comunidades más vulnerables. Frente a ello, en septiembre del año 2015 se desarrolló la Cumbre para el Desarrollo Sostenible, donde se logró un acuerdo entre los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (de la cual el Estado de Chile es parte) respecto a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de dichos Estados. A partir de este consenso se establecieron 17 objetivos y una amplia variedad de metas, que de una u otra forma pretenden abordar la reducción social de los riesgos en temáticas tan trascendentales como la pobreza, la desigualdad y el cambio climático. AlguUn hogar es carente en habitabilidad si: (a) se encuentra en situación de hacinamiento (el número de personas en el hogar por dormitorio de uso exclusivo es mayor o igual a 2,5); o (b) reside en una vivienda precaria o en una vivienda con muros, techos y/o piso en mal estado. Por su parte, un hogar es carente respecto del entorno si: (a) identifica dos ó más problemas de contaminación medioambiental que ocurren con frecuencia siempre en el área de residencia; (b) no tiene miembros ocupados y carece en su área de residencia de alguno de los tres equipamientos básicos (salud, educación y transporte); o (c) carece en su área de residencia de alguno de los tres equipamientos básicos (salud, educación y transporte) y tiene integrantes ocupados que usan transporte público o no motorizado que en promedio demoran una hora o más en llegar desde su vivienda al lugar de su trabajo principal. 3

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nos de ellos son: (i) objetivo 1: “poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo” y en específico su meta 1.5, que exige “fomentar la resiliencia de los pobres (…) y reducir su exposición y vulnerabilidad a los fenómenos extremos relacionados con el clima (…)”; (ii) objetivo 11: “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”; y (iii) objetivo 13: “adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos”. Estos y otros objetivos pueden aportar a la reducción de los riesgos de desastres. Sin embargo, su cumplimiento depende de los esfuerzos combinados entre los gobiernos nacionales, autoridades municipales, proveedores de servicios públicos, organizaciones no gubernamentales, instituciones científicas y técnicas, el sector privado y la propia comunidad. Chile ha adscrito además a otros acuerdos internacionales que determinan en mayor o menor medida el quehacer nacional en torno a la gestión y reducción del riesgo de desastres. Entre estos se pueden nombrar el Marco de Acción de Hyogo4 2005-2015 y su sucesor, el actual Marco de Sendai 2015-2030. En ambos acuerdos se busca promover el desarrollo de la capacidad de gestión del riesgo, poniendo énfasis en el rol de los gobiernos locales y principalmente de los municipios, así como en la relevancia de la incorporación de la comunidad en dicha gestión. El rol municipal en la gestión del riesgo de desastres en Chile La gestión del riesgo de desastres en Chile está normada por la Constitución Política de 1980 en su artículo 1°, inciso 5°, donde se señala que “es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia, propender al fortalecimiento de ésta, promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional” (Gobierno de Chile, 2002, p.6). Asimismo, a nivel municipal, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695, en su artículo 4°, dispone que “los municipios, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la administración del Estado, funciones relacionadas, entre otras cosas, con la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia o catástrofes” (Amuch, 2017, p.5). A partir de este marco, la normativa institucional en torno a la gestión del riesgo de desastres ha sufrido importantes variaciones a lo largo de los años. Recién en el 2012 se creó la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres5. Dos años más tarde, en 2014, se creó

En enero del año 2005 se aprobó en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres el Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015. Este era un instrumento para la implementación de la reducción del riesgo de desastres que adoptan los diversos Estados miembros de las Naciones Unidas. Su principal objetivo era aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres, y buscaba que para el año 2015 se lograra una reducción considerable en las pérdidas de vidas humanas, bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y países. Para ello estableció cinco ejes prioritarios: (i) fortalecimiento institucional; (ii) fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana y monitoreo; (iii) fomento de la cultura de la prevención y el auto aseguramiento; (iv) reducción de los factores subyacentes del riesgo; y (v) preparación ante desastres para lograr una respuesta eficaz. (Onemi c, 2017). 4

la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, con el fin de “otorgar al Estado de Chile un instrumento o marco guía que permita desarrollar una gestión integral del riesgo de desastres donde se articulen la política general con las políticas transversales y las políticas sectoriales, y en donde se lleven a cabo las acciones de prevención, respuesta y recuperación ante desastres, dentro del marco del desarrollo sustentable” (Onemi a, 2016, p.34). Posteriormente, en el año 2015 se creó el Plan Estratégico Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres con el fin de implementar la política de una manera articulada y por medio de acciones estratégicas que permitan la obtención de logros en el corto, mediano y largo plazo. En éste se establecieron 25 objetivos estratégicos en el marco de cinco ejes prioritarios, que son: (i) fortalecimiento institucional; (ii) fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana y monitoreo; (iii) fomento de la cultura de la prevención y el auto aseguramiento; (iv) reducción de los factores subyacentes del riesgo; y (v) preparación ante desastres para lograr una respuesta eficaz. Respecto al primer eje prioritario, el fortalecimiento institucional, el objetivo es “lograr que la Reducción del Riesgo de Desastres sea una prioridad nacional, regional y local, con una sólida base institucional para su implementación” (Onemi a, 2016, p.37). Junto a ello, “incorporar debidamente la Gestión del Riesgo de Desastres en políticas, estrategias y planes sectoriales y territoriales, en todos los niveles de la división político-administrativa del país” (Ídem). De esta forma, es en el nivel comunal donde se observa con mayor detalle la efectividad de esta política nacional y, a su vez, del Plan Nacional de Protección Civil del Estado. Desde aquí se muestra la relevancia del rol municipal en la GRD6, ya que “todas las emergencias se originan en el nivel comunal, por lo tanto es en las municipalidades donde se debe producir la captura y registro inicial de la información” (Amuch, 2017, p.7). El rol de los municipios en materia de riesgos y emergencias en Chile se resume en las siguientes obligaciones: “(i) realizar un levantamiento y sistematización de información sobre el estado de la comuna antes, durante y después de cualquier situación que amenace su territorio y la seguridad de sus habitantes. (ii) promover la participación comunitaria para generar iniciativas que contribuyan a minimizar los riesgos y a preparar a los habitantes para actuar adecuadamente frente a una situación que ponga en riesgo su seguridad y; (iii) desplegar los esfuerzos que sean necesarios para salvaguardar a sus habitantes en situaciones de riesgos y emergencias que tengan lugar en sus respectivos territorios. Todo esto a través del accionar de la Unidad u Oficina Municipal de Protección Civil y de la Dirección Comunal de Protección Civil, en coordinación con la Dirección Provincial de Protección Civil, la Dirección Regional de Protección Civil y la Oficina Nacional de Protección Civil” (Amuch, 2017, p.7).

ELa Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres se define como un comité de alto nivel con reconocimiento nacional e internacional, conformado por ministerios de Estado, organismos multisectoriales, sociedad civil organizada, comunidad científica y el sector privado, entre otros, cuyo objetivo es lograr incorporar la reducción del riesgo de desastres de manera transversal en las políticas, la planificación y los programas de desarrollo, en concordancia con la implementación del Marco de Acción de Hyogo y el actual Marco de Sendai. 5

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Frente a esto último, la Asociación de Municipalidades de Chile (Amuch), en su estudio Municipios en la gestión del riesgo y emergencias, muestra importantes resultados relacionados con la capacidad actual de los municipios para responder a situaciones de riesgos y emergencias en sus respectivas comunas. En resumen, del total de 285 municipios que participaron de la muestra, la mayoría contaba con algún documento donde se estipulan los riesgos a los que están expuestos. Sin embargo, el acceso de la comunidad a esta información se ve dificultado al no estar disponible en sus páginas web, por lo que debe ser solicitada por Ley de Transparencia Municipal. Otro hallazgo de este estudio es la diferencia que existe en relación a la disponibilidad presupuestaria y el nivel de gasto en desastres en municipios rurales y urbanos o con mayor nivel de desarrollo. Asimismo, dio cuenta de que la cantidad de capacitaciones en gestión del riesgo y la cantidad de funcionarios que participan de éstas dependen en gran medida de la disponibilidad presupuestaria de los municipios. Por consiguiente, es posible inferir que la capacidad de los municipios en torno a la gestión del riesgo de desastres en Chile da cuenta de diferencias importantes entre las administraciones locales, donde aquellas más pequeñas, generalmente ubicadas en territorios rurales, son las que presentan mayores dificultades. Frente a esto resulta fundamental indagar respecto de la capacidad de gestión de riesgos por parte de los municipios en la región de Atacama, entendiendo por capacidad “aquella aptitud y potencialidad que posee un individuo, entidad, organización o institución de índole pública o privada, derivada de las competencias, habilidades, destrezas y entrenamiento de sus recursos humanos y materiales especializados, que permitan desarrollar de modo eficaz y eficiente determinadas funciones, actividades o acciones que son necesarias y ventajosas para contribuir a la reducción del riesgo de desastres en todo el ciclo del riesgo” (Onemi a, 2016, p.48). Por su parte, el presente estudio adopta la noción de gestión del riesgo de desastres (GRD) como “el conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes” (Unisdr en Onemi b, 2016, p.15). En este marco, el presente estudio se planteó “identificar las capacidades, recursos y acciones En el Plan Estratégico Nacional para la GRD se contempla como objetivo específico (1.2.6) “fortalecer las capacidades municipales para la incorporación de la GRD en su planificación dentro de las vías de financiamiento existentes”. La estrategia que se propone para cumplir dicho objetivo comprende la “elaboración de diagnósticos situacionales de GRD locales. Definición de etapas de implementación y priorización de acuerdo a criterios locales. Identificación de proyectos factibles de implementar. Consideración de buenas prácticas resultantes de proyectos ya ejecutados”. Entre los responsables se contempla a la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere) del Ministerio del Interior y Seguridad Pública / Asociación Chilena de Municipalidades (ACHM) / Municipios. Finalmente, los indicadores establecidos para el cumplimiento de este objetivo son: “(i) 100% de los municipios incorporan la GRD en su planificación comunal a diciembre de 2018; (ii) 50% de los municipios implementan proyectos relativos a la GRD a diciembre de 2018”. (Onemi b, 2016, p.69). 6

desplegadas por los nueve municipios de la región de Atacama, en los últimos tres años (20152017), en torno a la Gestión del Riesgo de Desastres a nivel comunal”. Para ello se buscó (i) reconocer y caracterizar la fortaleza institucional de estos municipios para gestionar y reducir el riesgo por medio de los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial; (ii) identificar el grado de preparación ante desastres a nivel local, por medio de las acciones de prevención desplegadas por estos municipios en los últimos tres años, la cantidad y tipo de recursos con los que cuentan para gestionar una emergencia; y finalmente (iii) identificar y caracterizar el tipo de vínculo que se establece con la comunidad en torno a la prevención, auto aseguramiento y gestión del riesgo de desastres a nivel local.

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MÉTODO

Tomando como unidad de análisis el municipio, se adoptó una metodología cuantitativa basada en la elaboración de indicadores que, junto con dar cuenta del fenómeno estudiado, permitieran la comparabilidad. Se consideró la totalidad de municipios de la región; a saber, Tierra Amarilla, Copiapó, Caldera, Chañaral, Diego de Almagro, Huasco, Freirina, Vallenar y Alto del Carmen. Para el levantamiento de información se utilizó una encuesta de 20 preguntas agrupadas en cinco dimensiones: (i) acciones de prevención; (ii) instrumentos de gestión del riesgo a nivel comunal; (iii) sistema de alerta y evacuación a nivel comunal; (iv) albergues y centro de acopio; y (v) participación comunitaria en la gestión del riesgo de desastres. Dicho instrumento fue aplicado a un funcionario municipal de acuerdo a su nivel de conocimiento y vínculo con la gestión del riesgo de desastres a nivel municipal. De los nueve municipios considerados, finalmente siete respondieron la encuesta. En forma paralela a la encuesta y a través de una solicitud por Ley de Transparencia, se hizo llegar a cada municipio una pauta de siete preguntas que indagaban sobre los siguientes tópicos: (i) Plan Regulador Comunal; (ii) evaluación de riesgos; (iii) unidades especializadas en GRD; (iv) planos de evacuación; (v) Comité de Operaciones de Emergencia; y (vi) Plan Municipal de Inversiones en Reducción del Riesgo de Desastres. En este caso, seis de los nueve municipios dieron respuesta a la totalidad de las preguntas solicitadas por Ley de Transparencia (Alto del Carmen, Vallenar, Copiapó, Tierra Amarilla, Chañaral y Diego de Almagro). A su vez, el municipio de Huasco respondió sólo cinco de las siete preguntas solicitadas. Por su parte, el municipio de Freirina respondió sólo una pregunta de las siete, y por último, el municipio de Caldera desistió de con testar aduciendo problemas de formato y carga laboral7. Pese a que el municipio de Caldera se mostró dispuesto a responder la solicitud si ésta se realizaba en otro tipo de formato, se tomó la determinación de no incluir una pauta modificada con el objeto de no afectar la comparabilidad de la información. 7

Tabla 1: Distribución de encuestas por municipio

MUNICIPIO Tierra Amarilla Copiapó Caldera Vallenar Huasco Diego de Almagro Chañaral Freirina Alto del Carmen

Cargo de quien responde la encuesta Director Secpla Administración municipal Encargado comunal de emergencia Director comunal de emergencia Alcalde Director de obras Encargado comunal de emergencia El municipio no respondió la encuesta El municipio no respondió la encuesta Fuente: elaboración propia

Adicionalmente a estos instrumentos, se recopiló información por medio de fuentes secundarias. En este caso se obtuvieron datos vinculados a los ingresos municipales, el porcentaje de profesionalización de sus funcionarios y el índice de aislamiento comunal. Todos ellos fueron obtenidos en el Sistema Nacional de Información Municipal (Sinim) dependiente de la Subdere. A su vez, se obtuvo el porcentaje de personas en el tramo del 40% del Registro Social de Hogares, el que fue obtenido por medio el Sistema Integrado de Información Social de la Subsecretaría de Servicios Sociales y la División de Focalización del Ministerio de Desarrollo Social. La información recopilada fue vaciada en una matriz de análisis que permitió obtener una panorámica generalizada de las acciones vinculadas a la GRD en los municipios de la región. A su vez, se construyó un Índice de Capacidad Municipal en la Gestión del Riesgo de Desastres (Icmgrd) que aúna la información obtenida por medio de las fuentes primarias y secundarias ya descritas (encuesta, solicitud por Ley de Transparencia e información secundaria)8. El Icmgrd busca identificar la capacidad de los municipios de la región de Atacama en torno a

La construcción de este índice es un primer ejercicio de acercamiento a la capacidad municipal en la materia, sin embargo, es necesario puntualizar que dadas sus características, aún faltan algunas validaciones metodológicas, lo que no permite que el índice sea un instrumento oficial de medición de capacidades sino que más bien es el resultado de un ejercicio teórico desplegado con el fin de visualizar una panorámica municipal regional sobre la GRD. 8

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la GRD sobre la base de una suma ponderada de cinco dimensiones (y 22 indicadores en total), cuyo valor final se ubica en un rango que oscila entre 0 y 100, siendo este último el que indica mayor capacidad municipal en la GRD. Las ponderaciones de cada dimensión fueron establecidas por el equipo de investigación en base a la relevancia que cada una de ellas implica en la gestión y reducción del riesgo a nivel local, tomando en consideración ciertos lineamientos establecidos por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en su Manual de incorporación del enfoque de GRD en el nivel municipal. Las dimensiones sobre las que se estructura el Icmgrd son: (i) caracterización comunal; (ii) identificación del riesgo; (iii) reducción del riesgo; (iv) manejo de emergencias y/o desastres; y (v) participación comunitaria. Cada dimensión contiene una serie de sub dimensiones e indicadores cuyas definiciones y ponderaciones se muestran a continuación. I. Dimensión caracterización comunal (15%) La capacidad municipal en GRD implica la posibilidad de actuar en contextos de mayor o menor complejidad, en los cuales se despliegan los recursos disponibles. Así, dicha capacidad está condicionada tanto por las características del territorio que se encuentra bajo la jurisdicción del gobierno local como por las capacidades internas de éste. En este sentido, se consideraron dos sub dimensiones: (i) caracterización territorial (30%), donde la complejidad del territorio está dada por el grado de vulnerabilidad de las personas que lo habitan y de las posibilidades de acceso de la estructura de oportunidades (esta última representa una característica crítica en caso de una situación de emergencia); y (ii) sub dimensión caracterización municipal (70%), que busca vislumbrar ciertos recursos con los que cuentan los municipios (principalmente humanos, financieros y técnicos), así como los grados de especialización que permiten una gestión más o menos eficaz de los riesgos. (Esquema 2) II. Dimensión identificación del riesgo (10%) La identificación del riesgo a nivel comunal es una acción clave respecto de la fase preventiva del ciclo del manejo del riesgo. Si bien esto no implica necesariamente acciones de reducción de los mismos, una correcta identificación permite tener mayor claridad acerca de la configuración del riesgo, lo que posibilita un manejo oportuno de aquello que debe hacerse ante su eventual manifestación. En este caso se contempla un único indicador, el que hace referencia a la existencia de evaluaciones de riesgo en la comuna. (Esquema 3)

Aunque no exista una idea unánime sobre su significado y alcances, percepción puede entenderse como el resultado de un procesamiento de información que consta de estimulaciones a receptores que condicionan la propia actividad del sujeto (Carterette y Friedman, 1982, en Arias, 2006). 6 Para una revisión más detallada del alcance de estas dimensiones véase Estudio Comunal de Convivencia y Migración en Antofagasta. 5

Esquema 2 Indicador 1.1.1 (50%)

1.1 Sub dimensión Caracterización Territorial (30%)

Dimensión Caracterización Comunal (15%)

Porcentaje de población en tramo 40%, según población total con Registro Social de Hogares (año 2017)

Indicador 1.1.2 (50%)

Índice de aislamiento comunal (año 2011)

Indicador 1.2.1 (25%)

Porcentaje de profesionalización funcionarios de planta (año 2015)

Indicador 1.2.2 (25%)

1.2 Sub dimensión Caracterización Municipal (70%)

Participación del Fondo Común Municipal (FCM) en el ingreso total 2017

Indicador 1.2.3 (25%)

Último año de actualización del PLADECO

Indicador 1.2.4 (25%)

En los últimos 3 años ¿ Los funcionarios municipales han recibido algún tipo de capacitaciones en GRD ?

Fuente: elaboración propia

Esquema 3 Indicador 2.1 Dimensión identificación del riesgo (15%)

Existencia de evaluaciones de los riesgos existentes en la comuna

Fuente: elaboración propia

III. Dimensión reducción del riesgo (30%) Sin duda, la reducción del riesgo es una de las dimensiones que cobra mayor relevancia en la capacidad municipal de la GRD debido a que implica un proceso sistemático de análisis y gestión de aquellos factores que configuran un desastre. La reducción del riesgo implica no sólo la identificación del mismo sino que por sobre todo la disposición de medidas concretas enfocadas a la disminución de los factores que lo condicionan. Esto implica la existencia de una planificación en la que, junto con considerar la realización de acciones de prevención, se incorpore el manejo del riesgo en los diversos instrumentos que regulan los usos del territorio. (Esquema 4)

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Esquema 4 Indicador 3.1.1 (50%)

3.1 Sub Dimensión Acciones de Prevención (30%)

En los últimos tres años ¿el municipio ha llevado a cabo simulacros de emergencia?

Indicador 3.1.2 (50%)

En los últimos tres años ¿el municipio ha llevado a cabo campañas de información en temáticas de GRD a nivel comunal?

Dimensión Reducción del Riesgo (30%)

Indicador 3.2.1 (25%)

Última actualización de Plan Regulador Comunal 3.2 Sub Dimensión Instrumentos de Gestión y Reducción del Riesgo (70%)

Indicador 3.2.2 (25%)

El plano Regulador ¿cuenta con áreas zonificadas como sensibles a riesgos naturales y antrópicos?

Indicador 3.2.3 (25%)

El municipio ¿cuenta con planos de evacuación ante amenazas de inundaciones y/o aluviones?

Indicador 3.2.4 (25%)

La comuna ¿cuenta con señalética visible para la población ante amenazas?

Fuente: elaboración propia

IV. Dimensión manejo de emergencias y/o desastres (15%) Así como en las otras dimensiones, la capacidad en GRD depende de manera importante del manejo que el municipio tenga de las emergencias y/o desastres que pueden producirse en el nivel local. Es decir, la capacidad de respuesta en relación a ciertos suministros para la asistencia pública que permita velar por la seguridad pública y satisfacer las necesidades básicas de la población afectada. Por consiguiente, la dimensión manejo de emergencias y/o desastres se construye a partir de dos sub dimensiones que dan cuentan tanto de (i) 4.1. sistemas de alerta y/o evacuación como de (ii) 4.2. sub dimensión albergues y centros de acopio. (Esquema 5) V. Dimensión participación comunitaria (30%) Sin duda, una de las dimensiones más relevantes para este estudio es la participación comunitaria en la GRD, elemento que las discusiones contemporáneas en la materia muestran como clave para el logro de modelos exitosos de GRD en lo local. La participación, en este caso, resulta relevante tanto en la reacción articulada de los diversos actores frente a una emergencia como

Esquema 5 4.1.Sub dimensión sistemas de alerta y/o evacuación (50%)

Dimensión manejo de emergencias y/o desastres

Indicador 4.1.1 (100%)

¿El municipio cuenta con un sistema de alerta y/o evacuación en caso de amenaza de inundaciones y/o aluviones?

Indicador 4.2.1 (50%)

4.2.Sub dimensión albergues y centros de acopio (50%)

¿Con cuántos albergues y centros de acopio cuenta el municipio?

Indicador 4.2.2 (50%)

¿Con cuántos implementos cuenta el municipio en caso de emergencias y/o desastres?

Fuente: elaboración propia

en los procesos de toma de decisiones sobre el desarrollo territorial en forma posterior a la fase de desarrollo de la emergencia. En este caso, el índice contempla dos sub dimensiones: (i) capacitaciones en GRD y (ii) espacios de participación comunitaria. (Esquema 6) Esquema 6 Indicador 5.1.1 (50%)

5.1.Sub dimensión capacitaciones en GRD (30%)

Dimensión participación comunitaria (30%)

En los últimos tres años, ¿el municipio ha gestionado capacitaciones en temáticas de GRD y emergencias locales dirigidas a organizaciones sociales de la comuna?

Indicador 5.1.2 (50%)

En los últimos tres años, ¿el municipio ha gestionado la formación de monitores y/o encargados comunitarios (no funcionarios municipales) en gestión y manejo de emergencias locales?

Indicador 5.2.1 (25%)

¿Se ha hecho partícipe a la comunidad en la identificación de riesgos a nivel comunal? 5.2.Sub dimensión espacios de participación comunitaria (70%)

Indicador 5.2.2 (25%)

En los últimos tres años, ¿el municipio ha hecho partícipe a la comunidad en la creación de sistemas de alerta y evacuación de tipo comunitario ante desastres y emergencias locales?

Indicador 5.2.3 (25%)

En los últimos tres años, ¿la comunidad ha participado en la creación y/o actualización del Plan Regulador Comunal?

Indicador 5.2.4 (25%)

En los últimos tres años, ¿la comunidad ha participado en la creación y/o actualización del Plan Comunal de Protección Civil y Emergencias?

Fuente: elaboración propia

CAPACIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN DE ATACAMA

RESULTADOS Y HALLAZGOS

La presentación y análisis de los resultados se estructura en dos secciones. En la primera se realiza una presentación global de los resultados arrojados por la encuesta aplicada a los municipios de la región, tomando en consideración cada una de las dimensiones a partir de las que fue construida. En la segunda parte se muestran los resultados de la aplicación del Índice de Capacidad Municipal en Gestión del Riesgo de Desastres. 1. Resultados de la encuesta realizada a los municipios Como ya ha sido mencionado, la encuesta aplicada a distintos funcionarios públicos municipales fue respondida por siete municipios de la región: Huasco, Vallenar, Copiapó, Tierra Amarilla, Caldera, Chañaral y Diego de Almagro. Las dimensiones que aquí se presentan son las siguientes: acciones de prevención; instrumentos de gestión del riesgo a nivel comunal, sistemas de alerta y evacuación; albergues y centros de acopio; y participación comunitaria en la gestión del riesgo local. 1.1. Dimensión acciones de prevención En este caso se buscó indagar en las acciones que los municipios de la región de Atacama han desplegado en torno a la prevención de riesgos de desastres en los últimos tres años (20152017) ya que resulta fundamental relevar ciertas transformaciones en el quehacer público local luego de haber experimentado dos desastres socio-naturales de gran envergadura en un corto periodo de tiempo. Identificar las acciones de prevención que los municipios de la región hayan ejecutado durante este periodo permite pesquisar posibles avances en relación a la internalización de la GRD en el quehacer municipal y, a su vez, el tránsito desde un enfoque reactivo a uno preventivo.

Bajo esta lógica, frente a la pregunta: “en los últimos tres años, ¿el municipio ha llevado a cabo simulacros de emergencia en la comuna?”, del total de siete municipios que forman parte de esta muestra, tres respondieron que sí (Chañaral, Caldera y Tierra Amarilla). En tanto, cuatro (Copiapó, Vallenar, Huasco y Diego de Almagro) declararon no haber realizado ningún tipo de simulacro durante este periodo. A su vez, al indagar en las posibles campañas de información en temáticas de GRD llevadas a cabo por los municipios, la mayoría de ellos declara haber realizado algún tipo de campaña de información (Diego de Almagro, Chañaral, Caldera, Vallenar y Huasco) y sólo dos no han realizado campañas (Tierra Amarilla y Copiapó). Ligado a ello, frente a la pregunta: “¿qué estrategias de difusión se utilizaron?”, la mayoría de los municipios que sí realizó campañas de información declara haber utilizado más de una estrategia de difusión, entre las que se cuentan actos públicos, campañas focalizadas en establecimientos educacionales, entrega de folletos y campañas en medios de comunicación, tal como se plasma en el siguiente gráfico. Gráfico 1: Si se han realizado campañas de información, ¿qué estrategias de difusión se utilizaron? Trabajo directo con la comunidad en fase preventiva y control de emergencias locales

Diego de Almagro

Campañas en medios de comunicación

Huasco Chañaral

Entrega de Folletos

Vallenar

Campañas Focalizadas en establecimientos educacionales

Caldera Actos Públicos

20%

40%

60%

80%

100%

Fuente: elaboración propia

Entre las acciones de prevención desplegadas por los municipios se buscó indagar en las capacitaciones que estos pudieron haber realizado o gestionado con el fin de fortalecer las habilidades tanto de sus funcionarios municipales como de la propia comunidad en torno a la GRD. En este caso se logra identificar que casi la totalidad de los municipios que forman parte de la muestra declaran que sus funcionarios municipales han recibido algún tipo de capacitación en GRD durante los últimos tres años (Diego de Almagro, Chañaral, Caldera, Copiapó y Vallenar).

CAPACIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN DE ATACAMA

En contraposición, al preguntar por capacitaciones de este tipo destinadas a las organizaciones sociales, sólo los municipios de Diego de Almagro y Chañaral declararonn haberlas gestionado

Gráfico 2: En los últimos tres años, ¿el municipio ha gestionado capacitaciones en temáticas de gestión del riesgo y emergencias locales dirigidas a las organizaciones sociales de la comuna? 5

SI (Diego de Almagro y Chañaral)

NO (Caldera, Copiapó, Tierra Amarilla, Vallenar y Huasco)

Fuente: elaboración propia

1.2. Dimensión instrumentos de gestión del riesgo a nivel comunal En relación a los instrumentos de GRD a nivel comunal, los resultados sugieren cierto avance de los municipios. Al indagar en la actualización del Plan Comunal de Protección Civil y Emergencias se identifica que de los municipios que contestaron la pregunta (excepto el municipio de Copiapó) actualizaron el instrumento desde el año 2015 en adelante, es decir, posterior al desastre del 25M. Esto da cuenta de la vigencia del instrumento en relación al actual contexto de siniestralidad regional. (Gráfico 3) Por su parte, frente a la pregunta “¿en el plan de desarrollo comunal se identifican explícitamente tipos de amenazas, zonas y/o población más expuesta a los riesgos a nivel comunal?”, cuatro de los municipios que forman parte de la muestra (Chañaral, Copiapó, Tierra Amarilla y Vallenar) declaran que el Pladeco sí identifica amenazas y población expuesta. Sólo el municipio de Huasco declara que el instrumento no lo identifica y el municipio de Caldera no responde la pregunta.

Gráfico 3: Respecto al Plan Comunal de Protección Civil y Emergencias (Pcpce), ¿cuál fue la última actualización del instrumento?

2 El PCPCE se encuentra en proceso de actualización (Diego de Almagro)

El PCPCE fue actualizado en el presente año 2017 (Chañaral y Vallenar)

El PCPCE fue actualizado en 2016 (Caldera y Tierra Amarilla) El PCPCE fue actualizado en 2015 (Huasco)

Fuente: elaboración propia

1.3. Dimensión sistemas de alerta y evacuación Al adentrarse en los sistemas de alerta y evacuación con los que cuentan los municipios de la región se buscó identificar el grado de preparación y la capacidad de reacción que estos tienen frente a una posible emergencia, tomando como base la existencia de dos grandes grupos de amenazas propias de la región. Así, frente a la pregunta: “¿la comuna cuenta con un sistema de alerta y evacuación en caso de amenaza de tsunami y/o sismo?”, sólo tres municipios de la muestra contestaron que sí (Chañaral, Caldera y Copiapó). En el caso de inundaciones y/o aluviones, cuatro municipios declararon contar con un sistema de alerta y evacuación frente a este tipo de amenazas (Chañaral, Caldera, Copiapó y Tierra Amarilla). Los municipios de Chañaral, Caldera y Copiapó declaran contar con un sistema de alerta y evacuación en ambos grupos de amenazas. En contraposición, los municipios de Huasco, Vallenar y Diego de Almagro declaran no contar con un sistema de alerta y evacuación frente a ningún tipo de amenaza, lo que da cuenta de una realidad preocupante. En el caso de aquellos municipios que declararon contar con algún sistema de alerta y evacuación, la mayoría tiene el apoyo de a lo menos tres actores sociales para llevarlo a cabo, entre los que se cuentan carabineros, bomberos y militares. En este caso destaca el municipio de Tierra

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Amarilla, donde tienen a disposición la mayor cantidad de actores en comparación con el resto de las comunas, tal como se muestra en el siguiente gráfico 4. Gráfico 4: Si la comuna cuenta con un sistema de alerta y evacuación, ¿quiénes participan para llevarlo a cabo? Otras organizaciones sociales Juntas de vecinos

Caldera

Funcionarios Municipales

Chañaral

Militares

Copiapó

Bomberos

Tierra Amarilla

Carabineros

Fuente: elaboración propia

En este mismo contexto se les preguntó a los municipios acerca de los mecanismos de comunicación y gestión de la información que estuviesen habilitados por los municipios tanto en las zonas urbanas como en las zonas rurales de la comuna frente a una emergencia o desastre. En este caso se identifican claras diferencias entre las zonas urbanas y rurales, ya que la mayoría de los municipios dispone de mayor cantidad de recursos para establecer comunicación con las zonas urbanas y no así con las zonas rurales. Esto da cuenta de una distribución desigual de las oportunidades que deja mucho más expuestas a las zonas rurales, principalmente las más aisladas de cada comuna, tal como se muestra en los siguientes gráficos 5 y 6. 1.4. Dimensión albergues y centros de acopio Otra de las dimensiones consideradas tiene relación con los recursos materiales con los que cuentan los municipios para enfrentar una emergencia o desastre en el territorio y que permiten una mejor gestión de las ayudas; esto es, la existencia de albergues y centros de acopio. En general, los municipios disponen principalmente de los recintos educacionales y las sedes vecinales, y en menor medida de centros deportivos, que en el momento de una emergencia terminan siendo utilizados como albergues y centros de acopio.

Gráfico 5: En caso de emergencia o desastres, ¿cuáles son los mecanismos de comunicación y gestión de la información habilitados por el municipio para las zonas URBANAS de la comuna?

Diego de Almagro Megafonía callejera de carabineros

Vallenar

Alerta a través de funcionarios municipales en terreno

Huasco

Redes sociales (facebook, whatsapp,etc.)

Chañaral Caldera

Comunicación telefónica con dirigentes sociales

Tierra Amarilla

Radios Locales

Fuente: elaboración propia

Gráfico 6: En caso de emergencia o desastre, ¿cuáles son los mecanismos de comunicación y gestión de la información habilitados por el municipio para las zonas RURALES de la comuna? Huasco Megafonía callejera de carabineros

Diego de Almagro Vallenar

Funcionarios municipales en terreno

Chañaral

Comunicación telefónica con dirigentes sociales

Caldera

Radios locales

Tierra Amarilla

Teléfonos satelitales

Fuente: elaboración propia

CAPACIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN DE ATACAMA

Aquí se logran vislumbrar diferencias importantes entre un municipio y otro, ya que la cantidad de recintos destinados a cumplir esta función durante una emergencia no se condice necesariamente con la cantidad de habitantes por comuna. En general, la cantidad de albergues y centros de acopio oscilan entre uno y nueve, y entre las comunas estudiadas destaca Vallenar, con la mayor cantidad de este tipo de recintos, tal como se muestra en el siguiente gráfico 7. Gráfico 7: ¿De cuántos albergues y centros de acopio dispone el municipio?

1 Huasco

Tierra de Amarilla

Copiapó

Diego de Almagro

Caldera

Chañaral

Vallenar

Fuente: elaboración propia

Se logran identificar claras diferencias entre los municipios en relación con los implementos de los que disponen para ser utilizados en caso de emergencias. En su mayoría, los municipios que participan de la muestran disponen de los implementos básicos para habilitar los albergues, como colchones y frazadas, y en algunos casos disponen de mascarillas y botas. Aquí nuevamente destaca el municipio de Vallenar, que cuenta con la mayor variedad de implementos Gráfico 8: ¿De qué implementos básicos dispone el municipio para ser utilizados en casos de desastres y/o emergencias locales? Colchones o colchonetas

Frazadas

Botas

Tierra Amarilla Chañaral Diego de Almagro Huasco Copiapó Caldera Vallenar Fuente: elaboración propia

Mascarillas

Herramientas

y adicionalmente cuenta con maquinaria propia como motobombas, equipos electrógenos y maquinaria pesada, que le permiten reaccionar de manera más eficaz frente a una emergencia. 1.5. Dimensión participación comunitaria en la gestión del riesgo local En esta última dimensión de la encuesta se logran apreciar aquellas acciones desplegadas por los municipios que integran la muestra en torno a la participación de la comunidad en la GRD. De esta forma, frente a la pregunta: “en los últimos tres años, ¿el municipio ha hecho partícipe a la comunidad en la creación de sistemas de alerta y evacuación de tipo comunitario ante desastres y/o emergencias locales?”, cuatro municipios declararon hacerlo (Chañaral, Caldera, Tierra Amarilla y Vallenar). Por su parte, frente a la pregunta: “en los últimos tres años, ¿el municipio ha gestionado la formación de monitores y/o encargados comunitarios (no funcionarios municipales) en gestión y manejo de desastres y emergencias locales?”, sólo los municipios de Caldera y Vallenar declararon haber gestionado este tipo de formación comunitaria. Esto último da cuenta de cierta debilidad de los municipios regionales para desarrollar habilidades comunitarias y definir roles en la gestión local del riesgo. Finalmente, al indagar en aquellos espacios de participación dispuestos por el municipio para incorporar a la comunidad en la toma de decisiones respecto a la gestión y reducción del riesgo en lo local, se identifica que la totalidad de los municipios de la muestra han hecho partícipe a la comunidad en la creación y/o actualización del Plan Regulador Comunal, y en algunos casos los han incorporado al trabajo del Comité de Operaciones de Emergencias Comunal. Sin embargo, en sólo dos comunas (Caldera y Tierra Amarilla) los habitantes han participado en Gráfico 9: En los últimos tres años, ¿qué tipo de participación ha tenido la comunidad en temáticas de gestión y reducción de riesgo de desastres a nivel local? Han participado del Comité de Operaciones de Emergencias (COE) comunal

Vallenar Huasco Diego de Almagro

Han participado en la creación y/o actualización del Plan Comunal de Protección Civil y Emergencias

Chañaral Caldera

Han participado en la creación y/o actualización del Plan Regulador Comunal

Tierra Amarilla Fuente: elaboración propia

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la creación y/o actualización del Plan Comunal de Protección Civil, lo que revela una realidad preocupante para una región que está en constante estado de siniestralidad. En síntesis, los resultados obtenidos a través de la encuesta permiten caracterizar sólo algunos factores que determinan la capacidad de los municipios en la GRD, por lo que al análisis ya descrito se suma la creación del índice que se presenta a continuación. 2. Resultados del Índice de Capacidad Municipal en la Gestión del Riesgo de Desastres Tal como se describió en el apartado metodológico, el Icmgrd constituye un índice que, en tanto ejercicio de aproximación a la temática, aún requiere ciertas validaciones metodológicas. En este sentido, pese a no ser un instrumento oficial de medición de la capacidad municipal en GRD, permite entregar información inicial que apoyaría la obtención de una panorámica general de los municipios de la región. El índice se compone de cinco dimensiones que contemplan distintas ponderaciones según el nivel de incidencia que tienen en la capacidad municipal. El puntaje de cada dimensión oscila entre 0 y 100, aludiendo esta última cifra a la mayor capacidad en GRD de cada municipio. En este caso, el entramado de información que se contempló para la creación del índice requería necesariamente que todos los municipios dieran respuesta a los distintos instrumentos de recopilación de información. Por tanto, aquellos municipios que sólo dieron respuesta a uno de los dos instrumentos (encuesta o solicitud por Ley de Transparencia) quedaron fuera del Icmgrd. En consecuencia, los municipios contemplados en el índice son Diego de Almagro, Chañaral, Copiapó, Tierra Amarilla, Vallenar y Huasco. A continuación, se presentan los resultados que cada municipio obtuvo en cada una de las dimensiones y sus respectivas sub dimensiones. 2.1. Dimensión caracterización comunal (15%) A grandes rasgos, la dimensión caracterización comunal da cuenta de diferencias importantes entre un municipio y otro. En términos poblacionales, Chañaral se presenta como una de las comunas con menor puntaje en esta sub dimensión dados los niveles de vulnerabilidad que afectan a su comunidad, donde un porcentaje no menor de personas se ubica en los tramos de menores ingresos en el Registro Social de Hogares. A su vez, se trata de la comuna con mayor

aislamiento territorial de la muestra. La contraparte la constituye la capital regional, que registra una menor cantidad de personas en tramo 40% del RSH y los menores índices de aislamiento de la muestra. Por su parte, en la sub dimensión caracterización municipal, Copiapó aparece paradojalmente con el menor puntaje de la muestra, pese a que representa a la capital regional de Atacama y por ende, cuenta con más recursos físicos, humanos y financieros. Pese a ello, el municipio da cuenta de un bajo porcentaje de profesionalización de sus funcionarios de planta, una importante dependencia del Fondo Común Municipal y a su vez, un Pladeco desactualizado, lo que lo lleva a obtener el peor puntaje de la sub dimensión, tal como se grafica en la siguiente tabla 2. Al aunar ambas sub dimensiones se logra obtener el puntaje total de la dimensión caracterización comunal, que arroja que el municipio que presenta mayor capacidad en esta materia es el Tabla 2: Distribución de encuestas por municipio

COMUNA

Puntaje total sub dimensión caracterización poblacional (PCP)

Puntaje total sub dimensión caracterización municipal (PCM)

Puntaje total ponderado dimensión caracterización comunal (PCP*0,3 + PCM*0,7) 79,69

Diego de Almagro

87,38

76,3975

Chañaral

30,22

68,2075

56,81

Copiapó

100

46,0600

62,24

Tierra Amarilla

40,07

81,9275

69,37

Vallenar

89,03

73,8625

78,41

Huasco

80,62

70,5450

73,57

Fuente: elaboración propia

de Diego de Almagro, con un puntaje total de 79,69, seguido muy de cerca por el municipio de Vallenar, con 78,41. En el último lugar del ranking se encuentra el municipio de Chañaral con un puntaje de 56,81. 2.2. Dimensión identificación del riesgo (10%) En esta materia los resultados señalan que no existe mayor variabilidad entre los municipios de la muestra, ya que casi la totalidad de ellos cuenta con evaluaciones de los riesgos existentes en la comuna, excepto el municipio de Tierra Amarilla, que declaró no contar con ningún tipo de evaluación de riesgos. En este caso, pese a la transversalidad del puntaje, es necesario pun-

CAPACIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN DE ATACAMA

Gráfico 10: Dimensión caracterización comunal 79,69

Diego de Almagro

78,41

Vallenar

73,57

69,37

Huasco

Tierra Amarilla

62,24

Copiapó

56,81

Chañaral

Fuente: elaboración propia

tualizar que tanto el municipio de Diego de Almagro como el municipio de Copiapó accedieron al Programa Prevención y Mitigación de Riesgos (Premir) de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere). Esta fuente de financiamiento les permitió a ambos municipios desarrollar evaluaciones de los riesgos asesorados por especialistas y contemplando la participación de la comunidad. 2.3. Dimensión reducción del riesgo (30%) Los resultados, aun cuando indican que no se dan grandes variaciones entre los municipios, permiten visibilizar que en general la mayoría de estos no ha desarrollado simulacros de emergencia durante el periodo 2015-2017. La labor, más bien, ha estado centrada en la realización de Tabla 3: Dimensión identificación del riesgo Indicador ¿El municipio cuenta con evaluaciones de los riesgos existentes en la comuna?

Puntaje indicador

Puntaje total sub dimensión evaluación de riesgos

Diego de Almagro

sí

100

Chañaral

sí

100

Copiapó

sí

100

Tierra Amarilla

Vallenar

sí

100

Huasco

sí

100

COMUNA

Fuente: elaboración propia

campañas de información en la temática, situación que ha restringido la posibilidad de probar las capacidades instaladas. En contraste, es en la temática de instrumentos de gestión y reducción de riesgo donde emerge una mayor variabilidad entre los municipios encuestados. En general, se aprecia la escasa capacidad de ciertos municipios para integrar la GRD en su quehacer, restringiendo con ello la internalización de un modelo de gestión que funcione en forma independiente a las voluntades expresadas por la administración. Así, se observa más bien una gestión reactiva del riesgo. Aquí los municipios de Copiapó y Tierra Amarilla son los que presentan los más bajos puntajes de la sub dimensión. En síntesis, el resultado total de la dimensión reducción del riesgo muestra que el municipio de Chañaral es el que presenta el mayor puntaje en esta dimensión, 82,5, teniendo por tanto una mayor capacidad municipal para reducir los riesgos de desastres. En segundo lugar (pero muy por debajo de Chañaral) se encuentra Diego de Almagro con un puntaje de 58,75. Finalmente, Tabla 4 : Dimensión reducción del riesgo Puntaje total sub dimensión acciones de prevención (PAP) 30%

Puntaje total sub dimensión instrumentos de gestión y reducción del riesgo (Pigrr) 70%

Puntaje total ponderado dimensión reducción del riesgo (PAP*0,3 + Pigrr*0,7)

Diego de Almagro

62,5

58,75

Chañaral

100

82,5

Copiapó

17,5

Tierra Amarilla

32,5

Vallenar

37,5

41,25

Huasco

COMUNA

Fuente: elaboración propia

en el último lugar del ranking se ubica nuevamente el municipio de Copiapó con un alarmante puntaje de apenas 17,5, lo que da cuenta de la escasa capacidad para reducir los riesgos desde la administración municipal. 2.4. Dimensión manejo de emergencias y/o desastres (15%) Al analizar esta sub dimensión se logra visibilizar que algunas administraciones locales no

CAPACIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN DE ATACAMA

Gráfico 11: Dimensión reducción del riesgo 82,5 58,75

Chañaral

Diego de Almagro

Huasco

41,25

32,5

Tierra Amarilla

Vallenar

17,5

Copiapó

Fuente: elaboración propia

cuentan con sistemas de alerta y/o evacuación frente a las amenazas de inundaciones y/o aluviones, lo que las deja en una situación de exposición mayor frente a las amenazas más recurrentes del territorio. Por su parte, en términos de infraestructura básica para abordar la emergencia en sus primeras etapas, si bien los municipios en general se encuentran en una situación similar, sólo en un caso se alcanza la puntuación máxima, tal como se muestra en la siguiente tabla 5. En síntesis, la dimensión manejo de emergencias y/o desastres muestra variaciones importantes entre un municipio y otro. En este caso, el municipio de Copiapó muestra una alta capacidad Tabla 5 : Dimensión manejo de emergencias y/o desastres Puntaje total sub dimensión sistemas de a lerta y/o evacuación (PSAE) 50%

Puntaje total sub dimensión albergues y centros de acopio (PACA) 50%

Puntaje total ponderado dimensión manejo de emergencias y/o desastres (PSAE*0,5 + PACA*0,5)

Diego de Almagro

49,5

24,75

Chañaral

100

73,5

Copiapó

100

84,5

Tierra Amarilla

100

52,5

76,25

Vallenar

100

Huasco

46,5

23,25

COMUNA

Fuente: elaboración propia

para manejar las emergencias que se pueden producir en el territorio, lo que a su vez se condice con la cantidad de recursos que contempla la administración y que pueden ser movilizados en pos de una emergencia. Lejos de esta realidad, los municipios de Diego de Almagro (24,75) y Huasco (23,25) son los de más baja capacidad de manejo de emergencias. En el caso de Diego de Almagro esto resulta preocupante, ya que la comuna ha sido una de las más afectadas en los desastres de 2015 y 2017, por lo que es fundamental que dicho municipio avance en esta materia. Gráfico 12: Dimensión manejo de emergencias y/o desastres 84,5

76,25

73,5 50

Copiapó

Tierra Amarilla

Chañaral

Vallenar

24,75

23,25

Diego de Almagro

Huasco

Fuente: elaboración propia

2.5. Dimensión participación comunitaria (30%) La dimensión participación comunitaria es la que presenta uno de los pesos relativos más altos del índice con un 30%, ya que para efectos de esta investigación la participación de la comunidad en todo el ciclo del manejo del riesgo es fundamental para avanzar en una gestión más eficaz de las amenazas en el territorio. Los resultados muestran, en este caso, que la sub dimensión capacitaciones en GRD enfocadas a la comunidad arroja los resultados más preocupantes, ya que la mayoría de los municipios de la muestra no las han desarrollado, así como tampoco han gestionado la formación de encargados o monitores comunitarios en gestión del riesgo y manejo de emergencias locales. Aquí los municipios de Copiapó, Tierra Amarilla y Huasco declararon no haber desarrollado ninguna de estas dos acciones entre 2015 y 2017. Por su parte, respecto a los espacios de participación comunitaria vinculados a la toma de de-

CAPACIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN DE ATACAMA

cisiones en la gestión del riesgo local, se evidencia que sólo el municipio de Tierra Amarilla declara haber hecho partícipe a la comunidad en la creación y/o actualización del Plan Comunal de Protección Civil y Emergencias, situación que muestra la escasa capacidad de los municipios de la muestra para vincular a la comunidad en acciones tan trascendentales como ésta. En contraposición, el espacio de participación en el que la mayoría de los municipios ha vinculado a la comunidad es la creación y/o actualización del Plan Regulador Comunal. En síntesis, los municipios de Tierra Amarilla y Vallenar son aquellos que han logrado vincular a la comunidad en la mayor cantidad de espacios de participación, ya sea porque han hecho partícipes a las personas en la identificación de riesgos a nivel comunal o porque han participado en la creación de sistemas de alerta y evacuación de tipo comunitario, tal como se muestra en la siguiente tabla 6. En esta dimensión los puntajes finales fueron en promedio más bajos que en el resto de las Tabla 6 : Dimensión participación comunita Puntaje total sub dimensión capacitaciones en GRD (Pcgrd) 30%

Puntaje total sub dimensión espacios de participación comunitaria (PEPC) 70%

Puntaje total ponderado dimensión reducción del riesgo (Pcgrd*0,3 + PEPC*07)

Diego de Almagro

Chañaral

Copiapó

17,5

Tierra Amarilla

52,5

Vallenar

67,5

Huasco

COMUNA

Fuente: elaboración propia

otras dimensiones, lo que da cuenta de una capacidad municipal vinculada a la participación comunitaria que aún debe ser desarrollada en la mayoría de los municipios de la región. Esto refleja la forma de gobernanza que están ejerciendo los municipios de la zona, donde se considera escasamente la participación comunitaria. En este caso, el municipio de Vallenar toma la delantera del ranking con un puntaje de 67,5. En esa misma línea, el municipio de Copiapó una vez más se encuentra en el último lugar del ranking, con un puntaje de 17,5.

Gráfico 13: Dimensión participación comunitaria 67,5 52,5

50 35 17,5

Vallenar

Tierra Amarilla

Diego de Almagro

Chañaral

Huasco

Copiapó

Fuente: elaboración propia

2.6. Índice de Capacidad Municipal en la Gestión del Riesgo de Desastres Finalmente, los resultados del Índice de Capacidad Municipal en Gestión del Riesgo de Desastres muestran una realidad representativa a la totalidad de los municipios de la región. Lo interesante del índice desglosado por dimensiones es que muestra las particularidades de cada municipio y facilita la identificación que aquellas áreas en las que es necesario fortalecer la gestión. Como ya se ha adelantado, una de las dimensiones que transversalmente obtuvo los menores resultados del índice fue la de participación comunitaria. Tabla 7 : Índice de Capacidad Municipal en la GRD

COMUNA

Diego de Almagro Chañaral Copiapó Tierra Amarilla Vallenar Huasco

Dimensión caracterización comunal (CC) 15%

Dimensión identificación del riesgo (IR) 10%

Dimensión reducción del riesgo (RR) 30%

Dimensión manejo de emergencias y/o desastres (MED) 15%

Dimensión participación comunitaria (PC) 30%

79,69 56,81 62,24 69,37 78,41 73,57

100 100 100 0 100 100

58,75 82,5 17,5 32,5 41,25 50

24,75 73,5 84,5 76,25 50 23,25

50 50 17,5 52,5 67,5 35

Fuente: elaboración propia

Puntaje total Índice de Capacidad Municipal en la GRD

(CC*0,15 + IR*0,1 + RR*0,3 + MED*0,15 +PC*0,3)

58,29 69,29 42,51 47,34 61,88 50,02

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Finalmente, los resultados del índice muestran que es el municipio de Chañaral el que presenta mayor capacidad municipal en GRD entre los que componen esta muestra, alcanzando un puntaje de 69,29.

Gráfico 14: Índice de Capacidad Municipal en la Gestión del Riesgo de Desastres 69,29

Chañaral

61,88

Vallenar

58,29

Diego de Almagro

50,02

47,34

42,51

Huasco

Tierra Amarilla

Copiapó

Fuente: elaboración propia

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REFLEXIONES FINALES

Si bien la utilización del Índice de Capacidad Municipal en la Gestión del Riesgo de Desastres (que busca dar cuenta de la compleja realidad que subyace a la gestión de riesgos a nivel local) corresponde a un ejercicio teórico que requiere perfeccionarse, resulta útil para adentrarse en una problemática sobre la cual hay pocos datos y mediciones escasas, que además aparecen dispersas. Como tal, este índice se muestra particularmente útil para visualizar las distintas estrategias que cada municipio ha adoptado para resguardar la seguridad de sus habitantes, las que, cabe decir, adoptan matices y énfasis distintos en cada uno de ellos, ya que implican una particular movilización de recursos en distintas fases del ciclo del desastre. En términos generales, el índice muestra que es el municipio de Chañaral el que presenta una mayor capacidad de gestión en materia de riesgos, pues logra articular y poner a disposición el conjunto de recursos, competencias y habilidades con los que cuenta, para el desarrollo, implementación y ejecución de estrategias y acciones en pos de la reducción de los riesgos y de un manejo más eficiente y eficaz de las emergencias y desastres. Asimismo, los resultados muestran que una mayor capacidad de gestión no necesariamente se condice con una mayor disponibilidad de recursos, como muestra el caso de Copiapó, municipio que en la región es el que cuenta con mayor cantidad de funcionarios y recursos financieros, y donde se manifiesta, además, dado que la ciudad es capital regional, una mayor concentración de oportunidades y servicios. Con todo, es necesario considerar que al tener una gran cantidad de población en relación a otros municipios, se trata de una administración de alta complejidad, lo que muchas veces desemboca en ejercicios de priorización que dificultan la gestión en materias específicas. Pese a ello, igualmente los resultados muestran que se trata de una problemática que es necesario abordar dadas las características del territorio en el que se encuentra. Al desglosar los resultados del índice por dimensiones se observa con claridad cuáles son los

énfasis que cada municipio ha generado en cada una de ellas. Algunos de estos gobiernos locales han puesto mayor esfuerzo en las acciones de reducción del riesgo y otros, por su parte, se han volcado al manejo de las emergencias. De esta forma, es posible observar que luego de los desastres ocurridos entre 2015 y 2017 los municipios muestran enfoques de gestión distintos, donde algunos, como Tierra Amarilla, han avanzado en un modelo de gestión principalmente reactivo, es decir, centrado en la movilización de recursos que se despliegan en forma inmediatamente posterior a la ocurrencia de un evento. Por otra parte, municipios como Chañaral y Diego de Almagro han comenzado a transitar hacia una gestión que intenta corregir aquello que no ha funcionado en el pasado; es decir, han adoptado medidas y acciones para reducir los riesgos ya existentes. Sin embargo, ninguno de los municipios de la muestra ha tenido la capacidad de desplegar un modelo prospectivo, basado en la adopción de medidas y acciones que derivan de un ejercicio de planificación comunal en el que se consideran nuevas condiciones de riesgo. Esto es fundamental, ya que el estudio ha permitido visibilizar que, a nivel general, tanto el riesgo de desastres como su adecuada gestión no son un tema priorizado por los gobiernos locales en el devenir del desarrollo de las comunas de Atacama. Se trata de una señal preocupante dado que la región, junto con presentar un perfil de siniestralidad permanente y variable, posee niveles de vulnerabilidad social significativos, los que aumentan la probabilidad de que ante la ocurrencia de un evento, los impactos sobre las comunidades sean importantes. De esta forma, al no contemplar dicha configuración del riesgo en la planificación y ordenamiento territorial, no se lograrán reducir los niveles de exposición de las comunidades y, más aún, es probable que el modelo de desarrollo poco sostenible genere la configuración de nuevos riesgos en el territorio. Debido a lo anterior es fundamental que los municipios de la región de Atacama transversalicen sus modelos de gestión del riesgo, transcendiendo con ello un tipo de respuesta centrado exclusivamente en el manejo de la emergencia. Para ello es fundamental abordar los niveles de pobreza y desigualdad, principalmente en lo que respecta a la distribución equitativa de las oportunidades. Lo anterior pasa también por pensar el desarrollo territorial desde las coordenadas del desarrollo sostenible, donde el desempeño económico, dimensión insoslayable de todo proceso de este tipo, considere como fundamental el bienestar de las comunidades y tome en cuenta el perfil de siniestralidad de la región y el actual contexto de cambio climático. En esa línea, es fundamental el robustecimiento de los gobiernos locales en torno a la GRD no sólo por medio de la adquisición de más y nuevos recursos sino también a través de una articulación y movilización más eficiente de aquellos con los que ya cuentan, para lo cual es necesario que los municipios comprendan la importancia del rol que tanto los gobiernos locales como las

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instituciones privadas y la comunidad cumplen en esta materia. Así, los indicadores que se contemplan en este estudio dan luces de aquellos factores que es necesario reforzar para aumentar la capacidad de GRD de los municipios. En este caso no basta solamente con incorporar la dimensión del riesgo en los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial, sino que también es indispensable avanzar hacia una gestión lo más descentralizada posible. Para ello es fundamental instalar en los gobiernos locales las capacidades técnicas que se requieren para alcanzar este objetivo, como la creación de unidades especializadas en gestión de riesgos a nivel local. Asimismo, el manejo de una realidad que trasciende el accionar del gobierno local requiere partir por mejorar los mecanismos de comunicación y gestión de la información, ya sea por medio de la difusión del plan comunal de protección civil como a través del ejercicio y fortalecimiento de sistemas de alerta y evacuación con enfoque territorial y comunitario, sobre todo en los sectores rurales de cada municipio. Por último, una de las dimensiones más relevantes a ser reforzadas es la participación comunitaria en todo el ciclo del manejo del riesgo, ya que ésta implica un potencial alto para el mejoramiento de la gestión del riesgo en lo local. Es primordial que los municipios sean capaces de vincular a la comunidad y aprovechar sus propios recursos, ya sea a través de (i) la conformación de monitores o encargados comunitarios en GRD de los territorios; (ii) la identificación del riesgo incorporando los saberes locales; (iii) la creación de planes de alerta y evacuación coordinados y ejecutados en conjunto; y (iv) la generación de espacios donde la comunidad participe activamente del devenir del desarrollo comunal. Lo anterior resulta un elemento insoslayable en los procesos de gestión del riesgo debido a que sólo a través de una participación activa y vinculante es posible la implementación de un marco de actuación basado en principios de confianza y corresponsabilidad. Las comunidades, ante una emergencia, son capaces de movilizar un amplio repertorio de recursos, gatillando respuestas pertinentes y oportunas que tienen un fuerte sustento en sus redes de solidaridad y cooperación. Éstas no son fáciles de construir, sobre todo tomando en cuenta que el marco de actuación regular de las instituciones públicas, además de reproducir relaciones de asistencia que perpetúan el malestar subjetivo de quienes sufren una catástrofe, invisibilizan a este actor clave en la implementación de soluciones de corto, mediano y largo plazo. Estudios cualitativos realizados en forma posterior a la catástrofe de 2016 han mostrado que las propias comunidades se transforman en elementos fundamentales en la restitución de funcionamientos que les son valiosos. Así, “la columna vertebral de un plan de gestión del riesgo a escala local, debe instar al desarrollo de estrategias colectivas como respuesta al nuevo perfil de siniestralidad regional” (FSP, 2017; 115).

BIBLIOGRAFÍA Asociación de Municipalidades de Chile (Amuch) (2017). “Municipios en la Gestión de Riesgos y Emergencias”. Dirección de Estudios. Fundación Superación Pobreza (FSP) (2017). “Más allá del barro… Un análisis sobre las estrategias desplegadas por las comunidades afectadas ante el desastre socionatural del 25M en Atacama”. Gobierno de Chile (2002). “Plan Nacional de Protección Civil. Instrumento indicativo para la gestión integral”. Ministerio del Interior. Gobierno de Chile (2015). “Plan de reconstrucción Atacama”. Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere). Ministerio de Desarrollo Social (MDS, 2015). “Ampliando la mirada sobre la pobreza y la desigualdad. Diagnóstico nacional y principales resultados regionales”. Encuesta de Caracterización Socioeconómica (Casen), Ministerio de Desarrollo Social, Subsecretaría de Evaluación Social. Gobierno de Chile. Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior (Onemi, 2015 - 2017). Sitio web Onemi, Centro de Alerta Temprana (CAT), monitoreo por evento hidrometeorológico región de Atacama. Chile. Recuperado el 17 de diciembre de 2017, de: http://www.onemi.cl/alerta/monitoreo-por- evento-hidrometeorologico/ Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior (Onemi a, 2016). “Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres”. Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Unidad de Gestión del Sistema Nacional de Protección Civil. Gobierno de Chile. Recuperado el 17 de diciembre de 2017, de: http://repositoriodigitalonemi.cl/web/bitstream/handle/2012/1710/POLITICA_NAC_2016_ESP.pdf ?sequence=6 Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior (Onemi b, 2016). “Plan Estratégico Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2018”. Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Unidad de Gestión del Sistema Nacional de Protección Civil – División de Protección Civil Onemi. Gobierno de Chile. Recuperado el 17 de diciembre de 2017, de: https://siac.onemi.

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gov.cl/documentos/PLAN_ESTRATEGICO_BAJA.pdf Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior (Onemi a, 2017). Sitio web Onemi, Centro de Alerta Temprana (CAT), monitoreo alerta roja para la comuna de Alto del Carmen por inundación. Región de Atacama, Chile. Recuperado el 17 de diciembre de 2017, de: http://www. onemi.cl/alerta/se-declara-alerta-roja-para-la-comuna-de-alto-del-carmen-por- inundacion/ Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior (Onemi b, 2017). Sitio web Onemi, Centro de Alerta Temprana (CAT), monitoreo por evento hidrometeorológico en regiones de Atacama y Coquimbo. Chile. Recuperado el 17 de diciembre de 2017, de: http://www.onemi.cl/ alerta/monitoreo-por-evento-hidrometeorologico-enregiones-de-atacama- y-coquimbo/ Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior (Onemi c, 2017). Sitio web Onemi, Plataforma Nacional Para la Reducción del Riesgo de Desastre (Pnrrd). Chile. Recuperado el 17 de diciembre de 2017, de: http://www.onemi.cl/plataforma-de-reduccion-de-riesgos-de-desastres/ Unisdr; Corporación Osso (2013). Informe “Impacto de los desastres en América Latina y el Caribe, 1990-2011. Tendencias y estadísticas para 16 países”. Oficina de las Naciones Unidas para la Gestión del Riesgo de Desastres. Disponible en: http://eird.org/americas/noticias/Impacto_de_los_ desastres_en_las_Americas.pdf Unisdr (2015). “El GAR de bolsillo 2015. Hacia el desarrollo sostenible: El futuro de la gestión del riesgo de desastres”. Ginebra, Suiza: Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (Unisdr).Disponible en: http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/2015/ en/garpdf/GAR15_Pocket_ES.pdf Ugarte Caviedes, Ana María (2015). “Desastres socionaturales y vulnerabilidad social en el contexto latinoamericano”. Material del curso “Vulnerabilidad ante desastres socionaturales” impartido en UAbierta, Universidad de Chile.

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ANEXOS Matriz de cálculo del puntaje de los indicadores Dimensión

Caracterización comunal

Sub dimensión

Caracterización territorial

Indicador

Cálculo puntaje (todos los puntajes oscilan entre 0 y 100)

1. Porcentaje de población en tramo 40% según población total con Registro Social de Hogares, año 2017

Si el porcentaje de población es de 50% o más = 0 Si el porcentaje de población es de 49,9% o menos = 100

2. índice de aislamiento comunal (IAC), año 2011

El valor del índice de aislamiento comunal multiplicado por 100 y divido en el valor máximo del IAC entre los municipios de la muestra (1,4692)

3. Porcentaje de profesionalización de funcionarios de planta, año 2015

IAC* 100 1,4692 El porcentaje obtenido queda expresado en números. Ejemplo: porcentaje de profesionalización = 25,9% Puntaje = 25,9

Identificación del riesgo

Reducción del riesgo

Caracterización municipal

Acciones de prevención

4. Participación del Fondo Común Municipal en el ingreso total, año 2017

A 100 se le resta el porcentaje de participación expresado en números. Ejemplo: % de participación = 20,31%. Cálculo puntaje: 100 - 20,31

5.Último año de actualización del Pladeco

Si el año de actualización es 2013 o antes =0 Si el año de actualización es 2014 en adelante = 100

6. En los últimos tres años, ¿los funcionarios municipales han recibido algún tipo de capacitación en GRD?

No = 0 Sí = 100

7. ¿El municipio cuenta con evaluaciones de los riesgos existentes en la comuna?

No = 0 Sí = 100

8. En los últimos tres años, ¿el municipio ha llevado a cabo simulacros de emergencia?

No = 0 Sí = 100

9. En los últimos tres años, ¿el municipio ha llevado a cabo campañas de información en temáticas de GRD a nivel comunal?

No = 0 Sí = 100

Reducción del riesgo

Instrumentos de gestión y reducción del riesgo

Sistemas de alerta y/o evacuación

Manejo de emergencias y/o desastres Albergues y centros de acopio

10. Última actualización del Plan Regulador Comunal

No cuenta con Plan Regulador = 0 En proceso de actualización = 50 Actualizado = 100

11. ¿El Plan Regulador ccuenta con áreas zonificadas como sensibles a riesgos naturales y antrópicos?

No = 0 Cuenta con áreas zonificadas, pero el documento no está aprobado = 50 Sí = 100

12. ¿El municipio cuenta con planos de evacuación ante amenazas de inundaciones y/o aluviones?

No = 0 Sí = 100

13. ¿La comuna cuenta con señalética visible para la población ante amenazas?

No = 0 En construcción = 50 Sí = 100

14. ¿El municipio cuenta con un sistema de alerta y/o evacuación en caso de amenazas de inundaciones y/o aluviones?

15. ¿Con cuántos albergues y centros de acopio cuenta el municipio?

El número de albergues se divide en la cantidad máxima de albergues de los municipios de la muestra (9) y luego se multiplica por 100. Ejemplo: x/9*100

16. ¿Con cuántos implementos cuenta el municipio en caso de emergencias y/o desastres?

El número de implementos se divide en la cantidad máxima de implementos de los municipios de la muestra (6) y luego se multiplica por 100. Ejemplo: x/6*100

17. En los últimos tres años, ¿el municipio ha gestionado capacitaciones en temáticas de GRD y emergencias locales dirigidas a organizaciones sociales de la comuna? Capacitación en GRD

Participación comunitaria

18. En los últimos tres años, ¿el municipio ha gestionado la formación de monitores y/o encargados comunitarios (no funcionarios municipales) en gestión y manejo de emergencias locales?

19. ¿Se ha hecho partícipe a la comunidad en la identificación de riesgos a nivel comunal? Espacios de participación comunitaria

No = 0 Sí = 100

20. En los últimos tres años, ¿el municipio ha hecho partícipe a la comunidad en la creación de sistemas

No = 0 Sí = 100

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Participación comunitaria

Espacios de participación comunitaria

de alerta y evacuación de tipo comunitario ante desastres y emergencias locales?

No = 0 Sí = 100

21. En los últimos tres años,¿la comunidad ha participado en la creación y/o actualización del Plan Regulador Comunal?

No = 0 Sí = 100

22. En los últimos tres años, ¿la comunidad ha participado en la creación y/o actualización del Plan Comunal de Protección Civil y Emergencias?

No = 0 Sí = 100

Matriz de fórmulas para cada una de las dimensiones Peso Dimensión

Dimensión caracterización comunal (CC) = 15%

Peso relativo sub dimensiones Sub dimensión caracterización poblacional (PCP) = 30% Sub dimensión caracterización municipal (PCM) = 70%

Fórmula peso dimensión

PCP*0,3 + PCM*0,7 = X

Dimensión identificación del riesgo (IR) = 10% Dimensión reducción del riesgo (RR) = 30%

Dimensión manejo de emergencias y/o desastres (MED) = 15%

Dimensión participación comunitaria (PC) = 30%

Sub dimensión acciones de prevención (PAP) = 30% Sub dimensión instrumentos de gestión y reducción del riesgo (Pigrr) = 70%

PAC*0,3 + PIGRR*0,7 = X

Sub dimensión sistemas de alerta y/o evacuación (PSAE) = 50% Sub dimensión albergues y centros de acopio (PACA) = 50%

PSAE*0,5 + PACA*0,5 = X

Sub dimensión capacitaciones en GRD (Pcgrd) = 30% Sub dimensión espacios de participación comunitaria (PEPC) = 70%

PCGRD*0,3 + PEPC*07 = X

Fórmula del Índice de Capacidad Municipal en la Gestión del Riesgo de Desastres ICMGRD = (CC*0,15) + (IR*0,1) + (RR*0,3) + (MED*0,15) + (PC*0,3)

Miradas Pais vol. 9 Capacidad de gestión del riesgo de desastres en los municipios de la reg.Atacama

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REFLEXIONES FINALES

BIBLIOGRAFÍA

INTRODUCCIÓN

PRESENTACIÓN