de protection sociale

monétaire conditionnel (TMC) Familias en Acción de la Colombie ; du program de TMC pour l’avancement par la santé et l’éducation (PATH – Program for the Advancement of Health and Education) en Jamaïque ; du programme Prospera au Mexique ;3 du programme de TMI Benazir de soutien des revenus (BISP – Benazir Income Support Program) et du programme de TMC Waseela-e-Taleem (WeT) du Pakistan ; ainsi que du programme Productive Social Safety Net en Tanzanie (encadré 5.1).

Le panneau de gauche de la figure 5.2 illustre le fonctionnement des seuils absolus. Dans cet exemple simplifié, le ménage 1 (M1) est évalué et jugé éligible, car son bien-être estimé (revenu total, score PMT, etc.) est de 110, ce qui est inférieur au seuil d’éligibilité absolu, défini à 150. Le ménage M2 n’est pas éligible la première fois qu’il introduit une demande, car son bien-être estimé est de 160, ce qui est supérieur au seuil. Toutefois, si la situation change et que le bienêtre de M2 chute à 90 (en raison d’une perte d’emploi, par exemple), M2 pourra mettre à jour ses informations et devenir éligible. Notons qu’avec les seuils absolus, les statuts d’éligibilité de M1 et M2 sont indépendants l’un de l’autre.

Dans de nombreux pays, des règles complexes régissent les mesures du bien-être et l’application des seuils absolus. De nombreux critères peuvent être introduits, et les règles des programmes ont souvent de multiples facettes reflétant la diversité des objectifs des programmes. Des seuils différenciés peuvent être

Figure 5.2 Comparaison entre les seuils absolus et relatifs pour l’éligibilité aux programmes de protection sociale

SEUILS ABSOLUS SEUILS RELATIFS

150 160

M2

100

M1

Mesure du bien-être (montant ou score)

Dégradation de la situation

Aucun revenu 90

M2

Source : figure conçue pour cette publication. Remarque : M= ménage.

Ménage le plus riche : région 1

10%

100

M3

Classement des ménages pour la région 1

90

M5

Non enregistrés lors de la vague initiale Ménage le plus pauvre :

région 1

Ménage le plus riche :

région 2

160 10%

M4

Dégradation de la situation

Classement des ménages pour la

région 2

160

M6

90

M4

Ménage le plus pauvre : région 2

fixés pour déterminer l’admissibilité à des niveaux de prestations ou à des ensembles de services de prestations différents. Certains programmes appliquent des abattements sur les revenus, permettant d’exempter un certain montant ou type de revenu des calculs d’admissibilité afin de fournir des incitations positives au travail. Certains programmes peuvent également exempter certains biens (logement principal d’une taille donnée, terres agricoles ou forestières, ou véhicule utilisé pour transporter des enfants ou des personnes en situation de handicap).

Les considérations relatives à la mise en œuvre de seuils absolus comprennent les exigences en matière d’information, la complexité des calculs, la clarté des communications, et le risque de réclamations. Avec les seuils absolus, une fois les profils de bien-être évalués (chapitre 4), les principales étapes comprennent l’utilisation d’algorithmes pour déterminer l’éligibilité (peut être automatisé) et l’approbation des décisions d’éligibilité (selon les rôles institutionnels). Avec les seuils absolus, l’une des considérations est de savoir s’il faut utiliser un seuil unique ou plusieurs seuils, par exemple des seuils variant en fonction des zones géographiques. Un seuil unique est souvent utilisé lorsque plus de complexité de l’algorithme n’améliore pas la précision de la prédiction du statut de bien-être ou qu’il existe d’autres limitations des données. Il permet également de communiquer les décisions aux demandeurs avec plus de clarté. Si les règles d’éligibilité sont abstraites ou complexes, les gens peuvent avoir des difficultés à comprendre les décisions, ce qui augmente le nombre de réclamations et de recours. L’utilisation d’un seuil unique peut également aider à réduire le nombre de calculs à effectuer, et donc d’erreurs, en particulier dans les environnements disposant de capacités limitées, où les processus n’ont pas été entièrement automatisés.

Seuils relatifs

Avec les seuils relatifs, l’éligibilité de chaque ménage est déterminée en fonction de celle des autres. La population enregistrée est évaluée et classée du plus pauvre au plus riche en fonction d’une mesure spécifique du bien-être telle que donnée par la PMT (chapitre 4). Les seuils d’éligibilité sont ensuite appliqués à ce classement relatif sous la forme d’un pourcentage. La partie droite de la figure 5.2 montre le fonctionnement de base des seuils relatifs. On y voit que « le critère de bien-être » n’est pas une valeur quantitative telle qu’un montant ou des scores, mais plutôt le classement des ménages du plus pauvre au plus riche. Le M3 fait partie des 10 % de ménages éligibles. Le M4 n’a pas été inclus parce que d’autres ménages (non représentés) étaient plus pauvres que lui et satisfaisaient le quota d’éligibilité de 10 %.

L’utilisation des classements et seuils relatifs peut entraîner deux difficultés. La première concerne le dynamisme au cours du temps. L’utilisation des classements et seuils relatifs est statique par nature, car elle nécessite un enregistrement, une évaluation et un classement des familles d’un groupe à un moment donné. Donc, si les conditions de vie du M4 venaient à se détériorer, il n’en serait pas pour autant inscrit au programme, même s’il devenait plus pauvre que le M3, parce que le quota de 10 % d’éligibilité au programme aurait déjà été atteint.

De plus, si le M5 est par inadvertance oublié au cours de la première vague d’enregistrement des demandes, ou s’il s’est récemment constitué, il ne pourra pas non plus être inscrit, même s’il est moins bien loti que le M3. Le seul moyen pour que le M4 ou le M5 puissent être inscrits est qu’un autre ménage (par exemple le M3) sorte du programme. Or, cela pourrait signifier que le M3 serait retiré du programme, même si sa situation socioéconomique n’avait pas changé. Cette rigidité entrave le principe d’inclusion dynamique voulant qu’à n’importe quel moment, n’importe qui puisse s’enregistrer ou actualiser ses informations et voir son dossier étudié en vue d’une éventuelle éligibilité. Ensuite, avec les seuils relatifs, le traitement des familles ayant des conditions de vie comparables pourrait ne pas être le même dans tout le pays.4 Une pratique courante des seuils relatifs consiste à rendre éligible le même pourcentage des ménages dans chaque région, parce qu’elle est souvent perçue comme plus viable politiquement. Toutefois, lorsque la pauvreté est nettement plus élevée dans une région que dans une autre, les familles à faible revenu de la région la plus pauvre peuvent être exclues du dispositif, tandis que dans la région plus riche, des familles un peu mieux loties pourront en faire partie. Dans la figure 5.2 par exemple, le M6 et le M4 ont des mesures de bien-être similaires. Toutefois, comme le M6 appartient à la région 2 (comptant moins de familles pauvres), il est inclus dans les 10 % du quota

d’éligibilité de cette région, tandis que le M4 n’est pas repris dans celui de la région 1 qui compte de nombreux ménages plus pauvres que lui.

Les seuils d’éligibilité relatifs sont parfois utilisés dans les modèles d’approches impulsées par les administrateurs pour l’accueil et l’enregistrement. La capacité à classer et prioriser les besoins et conditions de vie des familles les unes par rapport aux autres dépend de leur enregistrement sous la forme d’un groupe. L’enregistrement en masse permet de classer les familles de la plus pauvre à la plus riche afin que les programmes puissent ensuite sélectionner la catégorie la plus pauvre du groupe, qui deviendra éligible. Ces classements du bien-être sont parfois utilisés avec des approches de notation PMT, et comprennent souvent des méthodes de ciblage communautaires pour déterminer les ménages à enregistrer en priorité ou pour valider les classements obtenus. À titre d’exemple, le programme de filet social du Kenya utilise une approche de ciblage basée sur un plan d’expansion adopté en 2014 pour les quatre programmes de transferts monétaires. L’expansion géographique est guidée par la pauvreté : 30 % des nouveaux bénéficiaires sont fixés de manière égale à l’ensemble des circonscriptions, et 70 % sont priorisés sur la base de leurs profils de pauvreté. Un formulaire commun d’accueil et d’enregistrement a également été conçu pour les quatre programmes. Les ménages pauvres et vulnérables sont, en priorité, enregistrés et validés par les membres de la communauté. Les ménages sont enregistrés, évalués et classés en fonction de leur vulnérabilité catégorielle et de leurs scores PMT relatifs. De même, des classements et seuils relatifs déterminent l’éligibilité à différents programmes au Malawi (encadré 5.2) et en Indonésie (encadré 5.3).

La principale motivation pour l’utilisation des seuils relatifs est d’assurer que les ménages les plus pauvres soient prioritaires lorsque les budgets sont très serrés. Malheureusement, les ressources sont limitées dans la plupart des pays, en particulier ceux à plus faible revenu où les classements et seuils relatifs, et le modèle impulsé par les administrateurs ont tendance à être utilisés. Comme les fonds ne suffisent pas pour couvrir toutes les personnes qui en ont besoin, ces pays doivent trouver une façon de concentrer les rares ressources sur les plus pauvres. Les classements relatifs facilitent cet objectif de principe. Les seuils relatifs facilitent également la gestion et la prévisibilité budgétaires. La planification et la budgétisation sont simplifiées quand le seuil d’éligibilité à un programme est calculé en pourcentage d’un nombre fixe de ménages enregistrés et classés. De plus, le seuil relatif peut être fixé en fonction du budget disponible.

Les pays qui s’orientent vers une approche à la demande de l’enregistrement pour soutenir des systèmes plus dynamiques devront vraisemblablement passer des seuils relatifs aux seuils absolus pour déterminer l’éligibilité. Les seuils relatifs nécessitant un enregistrement de masse pour déterminer le classement relatif des ménages des uns par rapport aux autres, ils ne sont pas compatibles avec les approches à la demande. À mesure que les systèmes arrivent à maturité, de nombreux pays envisagent de passer à des systèmes à la demande. S’ils s’engagent dans cette voie, l’utilisation des classements et seuils relatifs devra être abandonnée, s’ils sont utilisés.

Filtres d’exclusion

En plus des seuils d’éligibilité, certains pays ont également recours à des filtres d’exclusion « oui/non ». Ceux-ci sont souvent utilisés pour exclure des ménages en fonction de leur richesse apparente. Il peut s’agir, par exemple, de la possession de certains biens : un véhicule, une résidence secondaire, des biens de luxe durables, des appareils électroniques, des revenus locatifs, et des économies ou des actifs financiers supérieurs à un certain montant. Si le ménage possède un de ces biens, le filtre oui/non l’exclut de l’éligibilité, indépendamment des autres critères. Ces filtres sont courants dans les programmes de soutien au revenu en Europe et Asie centrale, par exemple dans les programmes de RMG en Bulgarie et en Grèce (voir annexe 5A). Au Malawi, les ménages extrêmement pauvres comptant un adulte valide sont exclus du programme de transfert monétaire social (PTMS), mais restent éligibles aux programmes de travaux publics (encadré 5.2).

Éligibilité fondée sur le statut de chômage, l’historique des emplois, et les cotisations d’assurance

De nombreuses prestations de protection sociale dépendent du statut de chômage, de l’historique