10 minute read
EU, andere DAEB regels graag
Housing Partnership vraagt de Europese Commissie om flexibilisering staatssteunregels
Advertisement
Europese politiek lijkt voor veel mensen ver van hun bed. Een van de manieren om deze afstand te overbruggen is het meer betrekken van steden bij de Europese besluitvorming.
Robin van Leijen
In 2016 werd onder het Nederlands voorzitterschap van de Europese Unie de EU stadsagenda gelanceerd. Via diverse partnerschappen worden steden en andere stakeholders betrokken bij stedelijke vraagstukken. Een van die partnerschappen is het Housing Partnership. In 2019 leverde dit een gedetailleerd actieplan op. De belangrijkste aanbeveling van dit partnerschap: EU, pas uw DAEB-regels aan. Deze regels komen niet meer overeen met de situatie op veel woningmarkten in Europa.
In dit artikel gaan we in op het Housing Partnership en deze aanbeveling. Om dit goed te kunnen duiden wordt ook een samenvatting gegeven van de beleidsdiscussie over deze regels (en waarom deze discussie nog steeds relevant is).
Het Housing Partnership
Het Housing Partnership heeft aanbevelingen gedaan in drie categorieën: betere regelgeving, betere financiering, en betere kennisuitwisseling en governance. De aanbevelingen op het gebied van betere regelgeving gaan over de Europese staatssteunregels. In dit artikel gaan we hier nader op in.
Staatssteun, DAEB en inkomensgrenzen; hoe zat dat ook alweer?
Niet iedereen kan in Nederland zomaar een sociale huurwoning huren. In ons land geldt een inkomensgrens van €39.055 (anno 2020). Deze grens is tot stand gekomen nadat de Europese Commissie in 2009 aangaf dat steun aan woningcorporaties niet voldeed aan het staatssteunrecht. De Commissie besloot hiertoe nadat Nederland de steun aan woningcorporaties in 2005 had genotificeerd bij de Europese Commissie en de commerciële huursector in Brussel klachten over oneigenlijke staatssteun had ingediend. De Commissie verzocht Nederland de doelgroep die toegang had tot sociale huisvesting te beperken tot sociaal achtergestelde groepen. Dit is vervolgens door Nederland vertaald naar een inkomensgrens.
Deze doelgroepsverwijzing staat ook opgenomen in het Europese DAEB-besluit (2012/21/EU). Hierin staan voorwaarden opgenomen waaronder lidstaten staatssteun kunnen verlenen voor de uitvoering van Diensten van Algemeen Economisch Belang. Formeel wordt hierin met betrekking tot sociale huisvesting verwezen naar: achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen welke, door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen vinden.
Lidstaten hebben vervolgens zelf enige marge om dit nader in te vullen. In Europa zien we dan ook verschillen tussen inkomensgrenzen. Nederland zit aan de lage kant en heeft als één van de weinige lidstaten één nationale inkomensgrens. Andere lidstaten variëren bijvoorbeeld per regio of huishoudtype en/of hebben een hogere inkomensgrens.
Een (lange) bevoegdheidsdiscussie
In het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VwEU) staat dat lidstaten ruime bevoegdheden hebben om zelf te bepalen hoe de omvang van een DAEB er uit ziet. Het is dan ook opmerkelijk te noemen dat er voor sociale huisvesting specifiek verwezen wordt naar sociaal achtergestelde groepen.
De Europese Commissie toetst alleen, achteraf, op de afwezigheid van een kennelijke fout. Een voorwaarde voor het financieren van een DAEB is dat er sprake moet zijn van
MICHAELA KAUER
BRON HOUSING PARTNERSHIP
een vorm van marktfalen. Er is sprake van een kennelijke fout wanneer een foute economische analyse over dit marktfalen ten grondslag ligt aan deze financiering of wanneer de maatregel die dit marktfalen tegen moet gaan niet proportioneel is.
De Europese Unie heeft formeel geen beleidsmandaat op het gebied van wonen. Het is aan de lidstaten zelf om hier beleid voor te ontwikkelen. Echter middels het DAEB-besluit, en specifiek de doelgroepsverwijzing, oefent de Europese Commissie hier wel invloed op uit. Hier zit spanning tussen en dit is de afgelopen jaren dan ook onderwerp geweest van veel discussie. Naast de bekende Nederlandse zaak speelde er ook vergelijkbare casussen in Ierland, Zweden en Frankrijk.
Ierland: Ierland was één van de eerste lidstaten waar de staatssteundiscussie speelde. De Ieren kenden een stelsel dat zich grotendeels op de allerarmsten in de samenleving richtte. Hiervoor ontvingen de sociale huuraanbieders overheidssubsidies. De Ierse overheid besloot de gegeven staatssteun te notificeren bij de Europese Commissie. Het Ierse stelsel werd goedgekeurd. De Commissie is de focus op de allerarmsten hierna gaan gebruiken als referentiepunt in andere staatssteundiscussies. Zo is bekend dat in de gesprekken tussen de Nederlandse overheid over het sociale huurstelsel door de Europese Commissie ook verwezen werd naar de Ierse inkomensgrenzen.
Zweden: De Zweedse casus begon in 2005 toen Zweedse particuliere vastgoedeigenaren een klacht indienden bij de Europese Commissie. Het Zweedse woonbeleid zou niet in overeenstemming zijn met EU-wetgeving op het gebied van staats
steun. Een belangrijk onderdeel van de klacht was dat Zweedse gemeentelijke bedrijven genoegen namen met beperkte winsten. De klagers beschouwden dit als een vorm oneigenlijke subsidie. In tegenstelling tot in Nederland leidde dit niet tot het ingrijpen van de Europese Commissie. De Zweedse overheid bracht de klagers en de gemeentelijke bedrijven bij elkaar. Hier volgde een overeenkomst uit. De Zweedse wetgeving werd aanpast, subsidies werden afgeschaft en de gemeentelijke bedrijven moesten aan ‘business like principles’ gaan voldoen. Dit houdt in dat de gemeentelijke bedrijven winst moeten nastreven. Formeel gesproken spreekt men in Zweden dan ook niet meer over sociale huisvesting maar over publieke huisvesting. Deze publieke huisvesting richt zich op alle segmenten van de samenleving en niet alleen de huishoudens met een kleine portemonnee.
Frankrijk: Ook in Frankrijk speelde een discussie over DAEB-steun aan sociale verhuurders. De Franse federatie van private vastgoedeigenaren dienden in 2012 twee klachten in bij de Europese Commissie. De inkomensgrenzen zouden naar mening van de klagers te hoog zijn. Ook zou niet voldaan worden aan Europese regels met betrekking tot overcompensatie. Deze regels moeten er op na zien dat teveel verleende staatssteun (overcompensatie) teruggevorderd wordt. De uitkomst van deze procedure is nog onbekend.
In 2013 mengden Europese steden zich in de discussie, of de Europese Commissie niet te sturend is in de wijze waarop lidstaten woonbeleid ontwikkelen. Door 30 burgemeesters van diverse Europese steden, waaronder Eberhart van der Laan, voormalig burgemeester van Amsterdam, werd een resolutie aangenomen waarin de Europese Commissie wordt verzocht om de definitie
van sociale huisvesting aan de lidstaten over te laten. Het Europees parlement heeft hier een aantal jaar geleden een soortgelijke resolutie over opgenomen. Vorig jaar volgden ook het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s.
Aanbevelingen Housing Partnership
Het Housing Partnership neemt heel duidelijk stelling in deze discussie. Vastgesteld wordt dat de afgelopen jaren in Europa de publieke investeringen in volkshuisvesting zijn afgenomen en dat het mededingingsrecht, en de onduidelijkheden over de bevoegdheden met betrekking tot het definiëren van de doelgroep die toegang heeft tot sociale huisvesting, hier een rol in speelt.
Het Housing Partnership stelt dat de omvang van een DAEB vastgesteld moet worden op basis van nationale, regionale en lokale eigenschappen. Lidstaten hebben hier veel beter zicht op en zij zouden dan ook bepalend moeten zijn. Ook geeft het Housing Partnership aan dat een concentratie van ‘sociaal achtergestelde groepen’ tot segregatie kan leiden. Iets wat we in Nederland maar al te goed herkennen. Rigo Research en Advies stelde tot tweemaal toe vast dat er steeds meer kwetsbare huishoudens in corporatiewoningen wonen en dat de leefbaarheid in deze wijken hard achteruit gaat.
Het Housing Partnership doet de Europese Commissie dan ook een concrete aanbeveling: schrap de verwijzing naar sociaal ach-
tergestelde groepen. Michaela Kauer, CoörDe DAEB-regelgeving is voor het laatst 8 dinator van het Housing Partnership en jaar geleden aangepast. De verwijzing hoofd van het EU-kantoor van de stad Wenaar achterstandsgroepen in het DAEB-benen in Brussel, zegt hierover: “Wij zien dat sluit komt totaal niet meer overeen met de staatssteunregels publieke investeringen in situatie op veel Europese woningmarkten. sociale woningbouw in veel landen blokkeHet is evident dat de groep die geen huisren, terwijl die investeringen juist zo nodig vesting tegen marktvoorwaarden kan vinzijn. De woningnood waarmee we in de naden, inmiddels veel breder is geworden sleep van de financiële crisis van 2008 werdan alleen achterstandsgroepen of sociaal den geconfronteerd zal aanzienlijk worden kansarme groepen. Door de coronacrisis is verergerd door de Covid-19-crisis. We hebbijvoorbeeld ook de woningnood onder ben straks echt alle middelen nodig om inuitoefenaars van vitale beroepen extra vesteringen op gang te laten komen.” zichtbaar geworden. Ook in Nederland speelt dit ook nadrukkelijk. Door relatief hoge “Er dreigt een tekort prijzen in de koopmarkt, relatief lage prijzen in de sociale huur en aan kernberoepen in steden te ontstaan” een beperkt en prijzig middenhuur aanbod, vallen huishoudens met een middeninkomen tussen wal en schip. Opmerkelijk feit hierbij is dat juist in een land als Ierland, waar Sorcha Edwards, secretaris-generaal van een deel van de discussie over de toegang Housing Europe, stelt dat het beperken van tot de sociale huursector begon, de situatie de toegang tot de sociale huursector een er inmiddels ook compleet anders uit ziet. kunstmatige beperking is die is ingegeven Na de financiële crisis van 2008 trok de door ideologie. “In de praktijk zie je dat de overheid zich terug en werden er geen submeest robuuste huisvestingsstelsels juist een sidies meer verleend. De sociale huursector brede toegang tot sociale huisvesting kenin Ierland is afhankelijk van derden gewornen. Het voordeel van een bredere doelgroep den voor het aantrekken van financiële is ook dat dit beter aan de belastingbetaler te middelen. De betaalbaarheidsproblematiek legitimeren is. Ook zij kunnen dan op de secin Ierland is groot en veel middeninkomens tor rekenen indien zij hulp nodig hebben bij kunnen op de markt geen betaalbare (huur) het vinden van betaalbare huisvesting.” woning vinden. Donal McManus, directeur van The Irish Council for Social Housing, is Waarom is dit ene zinnetje hier stellig over: “Het falen van de markt in zo relevant? het aanbieden van betaalbare huisvesting Zoals omschreven speelt de discussie over de raakt veel meer huishoudens dan alleen de doelgroep verwijzing al jaren. Waarom is het doelgroep van de sociale huursector. In Dunu eigenlijk nog steeds van belang dat dit blin kost een tweekamerappartement al ene zinnetje in Europese regelgeving wordt snel 2.000 euro per maand. Huishoudens aangepast? met een inkomen tussen de 40.000 en
60.000 euro per jaar kunnen dit niet betalen en hebben ook geen toegang tot de sociale huursector. Er dreigt een tekort aan kernberoepen in steden te ontstaan.”
Europese erkenning voor de wooncrisis
Ook op Europees niveau is erkenning gekomen voor de wooncrisis. Het nieuw gekozen Europees Parlement heeft meteen tijdens haar eerste plenaire zitting van het jaar aandacht gevraagd voor sociale huisvesting en de toename van dakloosheid in Europa. Eurocommissaris Schmit gaf in dit debat aan dat hij de hoge woningprijzen en tekort aan sociale huurwoningen hier als redenen van ziet.
Ook in Nederland herkennen we dit maar al te goed. Het vinden van een passende en betaalbare vrije sector woning in grote steden is vaak niet mogelijk, ondanks dat de markt sinds het ingrijpen van de Europese Commissie meer ruimte heeft gekregen om juist voor dit segment aanbod te ontwikkelen.
Het onderzoeksbureau van de Europese Commissie (het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek, JRC), komt in 2019 tot soortgelijke conclusies. In het rapport de Toekomst van Steden wordt aangegeven dat de huren in steden harder stijgen dan inkomens en de beschikbaarheid van huurwoningen laag is. Ook spreekt het JRC haar zorgen uit over de financialisatie van de woningmarkt. Hierbij stelt zij dat de recente schaalvergroting in investeringen in residentieel stedelijk vastgoed van buitenlandse investeerders eigendomspatronen hebben veranderd, waardoor bezorgdheid is ontstaan over het sociale weefsel van een stad en over wie verantwoordelijk kan worden gehouden voor het recht op adequate en betaalbare huisvesting.
Hoe landt het actieplan in Brussel?
Het Housing Partnership leverde haar actieplan op in 2019. Eigenlijk in een vrij ongelukkige periode. In mei 2019 vonden immers Europese verkiezingen plaats. Hierna start een nieuwe mandaatperiode van de Europese Commissie. Het herzien van het DAEB-besluit is een te politieke beslissing voor een Europese Commissie die aan het einde van haar mandaat zit.
Het Housing Partnership zat dus feitelijk met een overbruggingsperiode van een jaar. Deze tijd is gebruikt om belanghebbenden bekend te maken met het actieplan van het Housing Partnership, waaronder de nieuw gekozen Europarlementariërs. De Europese Commissie nam vlak voor het einde van haar termijn wel nog het besluit om de DAEB-regels te evalueren. Deze evaluatie duurt tot begin 2021 (de nieuwe Europese Commissie trad op 1 december aan). Daarna wordt besloten of de DAEB-regels ook herzien worden.
Met het actieplan heeft het Housing Partnership goede munitie in handen om tijdens deze evaluatie in te blijven zetten op een aanpassing van de doelgroepsverwijzing. Positief hierbij is dat deze inzet, door de opzet van het Housing Partnership, brede steun heeft van zowel lidstaten, steden en belangengroepen en steeds meer partijen zich uitspreken over de wooncrisis en de noodzaak hier wat aan te doen.
Lobbygroepen met andere belangen zullen echter blijven pleiten voor een zo smal mogelijke sociale huursector. Deze lange beleidsdiscussie is dus nog ver van afgerond. Zoals een bekende uitspraak in de Brusselse bubbel luidt: nothing is agreed until everything is agreed.
