Gesleutel aan grenzen

Regionale verschillen en toekomstperspectief

Onlangs stemde de ministerraad in met een wetsvoorstel om de doelgroep sociale huur te wijzigen. Waar momenteel alle huishoudens met een inkomen tot €38.035 in aanmerking komen voor een sociale huurwoning, wordt dit €35.000 voor eenpersoons- en €42.000 voor meerpersoonshuishoudens. ABF Research onderzocht wat dit betekent voor de doelgroep sociale huur, met daarbij speciale aandacht voor regionale verschillen en verwachtingen voor de toekomst.

Tom Kleinepier en Kenneth Gopal

Momenteel is bijna een op de drie woningen in Nederland in het bezit van een woningcorporatie. Dat komt neer op zo’n 2,3 miljoen corporatiewoningen. Het grootste deel (94%) van het zelfstandige corporatiebezit heeft een kale huurprijs onder de liberalisatiegrens van €720,42 per maand (dVi, 2018). Deze woningen worden sociale huurwoningen genoemd.

Woningcorporaties moeten jaarlijks minimaal 80% van het vrijkomend aanbod van hun sociale huurwoningen toewijzen aan huishoudens met een belastbaar inkomen tot €38.035 per jaar (inkomen kinderen niet meegerekend). Huishoudens met een inkomen onder deze grens worden vaak aangeduid als de ‘EC-doelgroep’ omdat regelgeving omtrent toewijzing van sociale huurwoningen met instemming van de Europese Commissie (EC) is ingevoerd. Europese lidstaten zijn vrij om zelf te bepalen hoe de doelgroep precies afgebakend wordt. De Nederlandse inkomensgrens voor sociale huur leidt al jaren tot veel discussie. Volgens Aedes, de Woonbond en andere partijen is de huidige inkomensgrens te laag voor veel van onze woningmarkten. Daarnaast zou er rekening gehouden moeten worden met huishoudtype vanwege verschillen in draagkracht.

Vorig jaar zomer heeft minister Ollongren het wetsvoorstel Huur en inkomensgrenzen ingediend, dat inmiddels is goedgekeurd door de ministerraad. Hierin wordt onder andere voorgesteld om de inkomensgrenzen voor het toewijzen van sociale huurwoningen te veranderen: van €38.035 voor alle huishoudens naar €35.000 voor eenpersoons- en €42.000 voor meerpersoonshuishoudens. Dit artikel beschrijft hoe de ‘Nieuwe doelgroep’ (nieuwe regelgeving) zich verhoudt tot de EC-doelgroep (huidige regelgeving). We kijken daarbij eerst naar de situatie voor Nederland als geheel om vervolgens enkele regionale verschillen in kaart te brengen. Ook blikken we vooruit naar hoe de twee verschillend gedefinieerde doelgroepen zich naar verwachting ontwikkelen in de toekomst.

Nationaal niveau

In 2018 behoorde 45,5% van alle huishoudens tot de EC-doelgroep, een totaal van 3.572.000 huishoudens. Hiermee is de doelgroep aanzienlijk groter dan het aantal corporatiewoningen, waarvan 2,2 miljoen sociale huurwoningen. Dit betekent niet dat er zo’n 1,4 miljoen sociale huurwoningen tekortkomen. Een deel van de doelgroep dat buiten de sociale huursector woonachtig is woont bijvoorbeeld in een koopwoning met lage lasten of in een particuliere huurwoning met een huur beneden de liberalisatiegrens. Anderzijds is er ook een ‘verborgen’ doelgroep, zoals jongeren die het ouderlijk huis willen verlaten maar dit niet kunnen vanwege een gebrek aan betaalbare woonruimte.

De nieuwe doelgroep is in 2018 iets groter dan de EC-doelgroep met 46,5% van alle huishoudens, een totaal van 3.653.000 huishoudens. Met de nieuwe regelgeving komen er niet simpelweg 3.653.000- 3.572.000=81.000 nieuwe huishoudens bij aan wie een sociale huurwoning toegewezen mag worden. De samenstelling van de groep verandert ook aanzienlijk. Omdat de inkomensgrens voor eenpersoonshuishoudens wordt verlaagd terwijl deze voor meerpersoonshuishoudens wordt verhoogd omvat de nieuwe doelgroep minder alleenstaanden en meer niet-alleen-

“Er vallen duizenden eenpersoonshuishoudens buiten de boot”

TOM KLEINEPIER

staanden dan de EC-doelgroep. In Figuur 1 is te zien dat 144.000 huishoudens wel tot de EC-doelgroep behoren maar niet tot de nieuwe doelgroep. Omgekeerd zijn er 225.000 huishoudens die wel tot de nieuwe maar niet tot de EC-doelgroep behoren. Wanneer we alleen kijken naar huishoudens in een huurwoning, dan zijn de verschillen duidelijk kleiner. Per saldo neemt

Data en methode

De analyses zijn primair gebaseerd op data van het WoonOnderzoek Nederland (WoON) 2018. In het WoON, dat om de drie jaar wordt herhaald, worden onder personen van 18 jaar en ouder enquêtes afgenomen waarin gevraagd wordt naar een groot aantal aspecten van hun woonsituatie, zoals de samenstelling van het huishouden, de woning, de woonlasten en woonwensen. Elke respondent krijgt een gewicht toegekend zodat het WoON representatief is voor heel Nederland. Na de afronding van het veldwerk worden de resultaten van de WoON-enquête aangevuld en verrijkt met gegevens uit registers. Zo zijn de inkomensgegevens afkomstig van de Belastingdienst en hebben betrekking op de aangifte van 2018 (over inkomensjaar 2017). Voor het bepalen van de EC- en de Ollongren-doelgroep is daarom gewerkt met de inkomensgrenzen van 2017. Voor de EC-doelgroep zijn dit alle huishoudens met een inkomen van €36.165 of lager. Omdat dit bedrag ongeveer 5% lager is dan de inkomensgrens in 2019 zijn de bedragen voor het bepalen van de Ollongren-doelgroep met eenzelfde factor verlaagd. De Ollongren-doelgroep bestaat daarom uit eenpersoonshuishoudens met een inkomen tot €33.279 en meerpersoonshuishoudens met een inkomen tot €39.935. de doelgroep hier toe met zo’n 7.000 huishoudens (0,3 %).

Het is bij Figuur 1 relevant om op te merken dat in de huidige analyses de EC-doelgroep is bepaald als huishoudens met een belastbaar inkomen tot €38.035 per jaar. In de EC-regelgeving mochten woningcorporaties de afgelopen jaren nog 10% van de vrijkomende sociale huurwoningen toe

Voor het bepalen van de grootte van de doelgroepen in de toekomst is gebruik gemaakt van het woningmarktsimulatiemodel ‘Socrates’ van ABF Research. De woningmarkt is afhankelijk van diverse factoren zoals bevolkingsgroei, inkomensontwikkeling, woonvoorkeuren, enzovoorts. Omdat economische groei zich lastig laat voorspellen wordt hiervoor met drie scenario’s gewerkt: Laag, Midden en Hoog. Voor de jaren 2018-2020 wordt in alle scenario’s aangesloten bij de verwachtingen van het Centraal Planbureau. In het scenario Midden, waar de huidige analyses op gebaseerd zijn, wordt vanaf 2021 uitgegaan van een gemiddelde jaarlijkse inkomensgroei van 0,4% (het langjarig gemiddelde over de laatste 30 jaar). Merk op dat dit vanwege de huidige situatie omtrent COVID-19 niet langer een waarschijnlijk scenario is. Het is daarom vooral interessant te letten op de verschillen in de ontwikkeling van de nieuwe doelgroep en de EC-doelgroep en niet zozeer op de grootte van de doelgroep. Naast verschillende inkomensscenario’s wordt ook op drie verschillende manieren rekening houden met woonvoorkeuren. In dit artikel is gewerkt met de variant waarbij de vraag van doorstromers en starters in gelijke mate is meegenomen om de nieuwbouw te bepalen. Deze variant wordt ‘Gelijk’ genoemd. Voor meer informatie, zie www.abfresearch.nl.

wijzen aan huishoudens met een inkomen Zoals we op nationaal niveau al zagen is het tussen €38.035 en €42.436 (de overige verschil tussen de twee doelgroepen het ge10% mag vrij worden toegewezen). De volg van een saldo: enerzijds groeit de doeldoelgroep sociale huur wordt daarom ook groep door meerpersoonshuishoudens met wel gedefinieerd als huishoudens met een een inkomen tussen de huidige en nieuwe inkomen tot €42.436. Wanneer we deze (hogere) inkomensgrens, anderzijds wordt definitie hadden aangehouden, was de de doelgroep kleiner door alleenstaanden EC-doelgroep groter geweest dan de nieumet een inkomen tussen de huidige en nieuwe doelgroep. We hebben bij de EC-doelwe (lagere) inkomensgrens. Dit roept de groep gekozen voor de inkomensgrens van vraag op in welke regio nu de meeste veran€38.035 omdat veruit de meeste sociale dering op zal treden met de nieuwe inkohuurwoningen moeten worden toegewemensgrenzen. In Figuur 2 tonen we de prozen aan deze doelgroep (80%). Bovendien betreft de 10% toewijzingsruimte voor lage middeninkomens een tijdelijke ver“De Nederlandse ruiming die in de praktijk weinig gebruikt wordt door corporaties. inkomensgrens voor

Regionaal niveau sociale huur leidt al

Voor regionale verschillen richten we ons op de negentien woningjaren tot veel discussie.” wetregio’s die de kernwerkgebieden van woningcorporaties vormen. Op enkele uitzonderingen na heeft elke corporatie één woningwetrecentuele toename en afname (en gio als kernwerkgebied. Figuur 2 toont per bijbehorend saldo) van de doelgroep voor regio het percentage huishoudens behorende regio’s afzonderlijk. de tot de EC- en de nieuwe doelgroep. In GroMet de nieuwe inkomensgrenzen zal de ningen/Drenthe is zowel de EC- (51%) als de doelgroep het sterkst groeien in Oost Nenieuwe doelgroep (52%) relatief gezien het derland: 4,4% van de huishoudens in deze grootst. In de regio Amersfoort/Noord-Veluregio behoort niet tot de EC- maar wel tot we/Zeewolde is zowel de EC- (37%) als de de nieuwe doelgroep. Omgekeerd behoort nieuwe doelgroep (39%) relatief gezien het 1,3% van de huishoudens wel tot de ECkleinst. In alle woningwetregio’s, behalve de maar niet tot de nieuwe doelgroep. Per salMetropoolregio Amsterdam (MRA), is de do neemt de doelgroep hier dus met 3,1% nieuwe doelgroep groter dan de EC-doelin omvang toe. In de MRA is het tegenovergroep. Juist in de regio met de hoogste druk gestelde beeld te zien: hier zal de doelop de woningmarkt wordt de doelgroep socigroep voor sociale huurwoningen juist ale huur dus kleiner met de nieuwe regelgekleiner worden met de nieuwe inkomensving en worden meer mensen aangewezen grenzen, al is de afname minimaal (0,1%). op de middenhuur. Het is de vraag of dit volEen belangrijke verklaring voor dit verdoende beschikbaar is, vooral in de MRA. schil is dat het aandeel alleenstaanden in

Figuur 1. Totaal aantal huishoudens en aantal huishoudens in huurwoningen in 2018 behorende tot beide doelgroepen, alleen de EC-doelgroep of alleen de nieuwe doelgroep. BRON: WOON 2018.

Kaart Nederland woningmarkt regio’s. BRON REGIOATLAS

Woningmarktregio’s (woningwet)

1 2 Groningen Drenthe 3 Noord-Holland Noord 4 Zwolle - Stedendriehoek 5 Metropoolregio Amsterdam 6 Amesfoort Noord - Veluwe

Zeewolde 7 Holland Rijnland 8 Oost Nederland 9 U16 10 Food Valley 11 Haaglanden Midden-Holland

Rotterdam 12 Arnhem Nijmegen 13 Woongaard 14 Drechtsteden Hoekse Waard 15 Noordoost Brabant 16 West-Brabant en Hart van

Brabant 17 Zeeland 18 Metropoolregio Eindhoven 19 Limburg

Oost Nederland lager is dan in de MRA: 34% versus 43% van de huishoudens (WoON, 2018). Verschillen in huishoudtype worden dus extra belangrijk voor regionale verschillen in de grootte van de doelgroep.

Wanneer we specifiek kijken naar huishoudens in een huurwoning dan is de nieuwe doelgroep kleiner dan de EC-doelgroep in vijf woningwetregio’s: Noord-Holland Noord (-0,1%), Woongaard (-1,9%), Drechtsteden/Hoeksche Waard (-0,3%), Limburg (-0,2%) en de MRA (-0,9%). De doelgroep die in een koopwoning is gehuisvest stroomt over het algemeen niet vaak door naar een sociale huurwoning.

Toekomstperspectief

Naast de analyse van de verschuivingen die de nieuwe inkomensgrenzen betekenen voor de omvang van de doelgroep op dit moment is het ook interessant om vooruit te blikken naar de toekomst. In Figuur 3 tonen we het percentage huishoudens behorende tot doelgroep ten opzichte van het totaal aantal huishoudens in de jaren 2018, 2030 en 2040. Zoals te zien is in het figuur zal de relatieve grootte van zowel de EC- als de nieuwe doelgroep naar verwachting afnemen in de toekomst. Op nationaal niveau is de verwachting dat de EC-doelgroep afneemt van 45,5% in 2018 naar 40,3% in 2040. De nieuwe doelgroep neemt naar verwachting sterker af van 46,5% in 2018 naar 40,7% in 2040.

De afname van de doelgroepen in Figuur 3 is gebaseerd op de welvaartsgroei die werd verwacht ten tijde van de analyses voor dit artikel. Gezien de recente ontwikkelingen omtrent COVID-19 (coronavirus) zijn deze inkomensontwikkelingen te optimistisch. Het is mogelijk, zo niet waarschijnlijk, dat de doelgroep sociale huur de

“Rekening houden met huishoudtype vanwege verschillen in draagkracht”

komende jaren juist zal toenemen, zowel in absolute als in relatieve zin.

Ondanks dat de grootte van de doelgroep zich dus naar alle waarschijnlijkheid anders zal ontwikkelen dan in Figuur 3, is het wel interessant om te kijken naar de verschillende ontwikkelingen van de EC-doelgroep en de nieuwe doelgroep. Hoewel de nieuwe doelgroep in 2040 nog steeds iets groter is dan de EC-doelgroep wordt het verschil kleiner. Dit komt omdat het aantal eenpersoonshuishoudens sneller toeneemt dan het aantal meerpersoonshuishoudens. Dit patroon zien we ook terug op regionaal niveau (niet in figuur). In 2018 is de nieuwe doelgroep, op de MRA na, in alle woningwetregio’s groter dan de EC-doelgroep. In 2040 is dat nog steeds het geval in de meeste woningwetregio’s, maar zijn de verschillen wel kleiner geworden. In sommige regio’s, waaronder Holland Rijnland en Haaglanden / Midden-Holland / Rotterdam, is de nieuwe doelgroep kleiner dan de EC-doelgroep in 2040.

Conclusie

Vorig jaar kwam het kabinet met een wetsvoorstel om de inkomensgrenzen voor de doelgroep van de sociale huursector te veranderen. Deze wetswijziging heeft een aan-

Figuur 2: Percentage huishoudens behorende tot de EC-doelgroep en de nieuwe doelgroep in 2018, uitgesplitst naar woningwetregio’s. BRON: WOON 2018.

Figuur 3. Percentage huishoudens behorende tot de EC-doelgroep (links) en de Ollongren-doelgroep (rechts) voor de jaren 2018, 2030 en 2040. BRON: WOON 2018 EN SOCRATES 2019 (ABF) - VARIANT: MIDDEN-GELIJK.

tal consequenties. Ten eerste is de doelmet veel (oudere) alleenstaanden kan dus groep met de nieuwe grenzen groter dan de meer worden toegewezen aan eenperdoelgroep met de huidige grenzen. Meer soonshuishoudens. huishoudens kunnen en zullen waarschijnTen slotte heeft de nieuwe regelgeving lijk een beroep gaan doen op een sociale consequenties voor de toekomst. Omdat huurwoning. Dit is op zich goed nieuws, het aandeel eenpersoonshuishoudens zal aangezien middenhuur in de praktijk vaak toenemen komt er ook een steeds grotere geen optie blijkt voor huishoudens met een groep alleenstaanden die geen aanspraak laag middeninkomen. De huidige wachtlijsmeer kan maken op een sociale huurwoten voor een sociale huurwoning zijn echter ning met de nieuwe inkomensgrenzen. De al lang. Dit probleem lijkt eerder groter dan kleiner worden.

Een tweede consequentie is dat, hoewel de doelgroep per saldo groter wordt, er tegelij“Het is mogelijk dat de kertijd duizenden eenpersoonshuishoudens buiten de boot valdoelgroep sociale huur len met de nieuwe regelgeving. Hierin bestaan bovendien belangrijke regionale verschillen. In de MRA, een regio met relade komende jaren juist zal toenemen” tief veel alleenstaanden, zien we zelfs dat de doelgroep sociale huur iets kleiner wordt met de nieuwe inkomensgrenzen. Alleenstaanvraag is wie de groeiende groep alleenden worden dus (nog) meer aangewezen staande huishoudens met een laag midop de middenhuur. Juist in regio’s met een deninkomen van betaalbare huisvesting hoge woningmarktdruk, zoals de MRA, is gaat voorzien. dit segment maar beperkt beschikbaar. Ook ouderenorganisaties vrezen deze gevolgen van de nieuwe inkomenseisen. Voor alleenstaande ouderen met een AOW en een klein pensioen wordt het straks moeilijker om een vaak grote en ongeschikte eengezinswoning te verruilen voor een kleinere sociale huurwoning. Enigszins geruststellend is dat de regering hier wel al op geanticipeerd heeft door woningcorporaties de mogelijkheid te geven om hun vrije toewijzingsruimte anders in te richten wanneer hier lokaal behoefte aan is (naar maximaal 15% in plaats van de standaard 7,5%). In regio’s