O reforço da independência do agente de execução e o direito a um processo equitativo

Susana Antas Videira

Professora Associada da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa AEstratégia Portugal 2030 constitui, indubitavelmente, o referencial para a aplicação dos vários instrumentos de política a adotar num futuro próximo, dos quais se destaca o Next Generation EU, concebido para impulsionar a recuperação económica e social imposta pelo surto pandémico em curso e em que se inserem os Planos de Recuperação e Resiliência (PRR) nacionais.

Em termos globais, estaremos perante o maior e mais significativo feixe de medidas de estímulo jamais financiado pelo Orçamento da União Europeia (UE) para auxiliar a recuperação da Europa pós-pandemia.

Em Portugal, o impacto do surto pandémico nas famílias e nas respetivas finanças será prospectivamente avassalador, afigurando-se o PRR como uma oportunidade única e irrepetível para, em termos estratégicos, no curto e médio prazo, o mitigar.

Com efeito, o peso da dívida das famílias e das empresas – que tem de ser considerado também em articulação com os apoios concedidos para fazer face à situação gerada pela COVID-19, desde as moratórias no pagamento de créditos até ao lay-off simplificado para empresas em dificuldades – pode, facilmente, tornar-se ingerível para alguns mutuários, numa contração económica severa e num cenário de aumento crescente quer da dívida das famílias, quer da dívida empresarial agregada, que alcançaram níveis historicamente elevados em relação ao PIB.

Nestes termos, a resposta à crise pandémica postula apoio firme, estratégico e concertado, na recuperação das famílias e das empresas, a fim de lhes permitir compor os direitos que venham a ser violados em consequência das vulnerabilidades financeiras criadas ou acentuadas pelo surto pandémico, sem, todavia, comprometer a eficácia do processo e os legítimos interesses dos credores.

Assim, neste particular momento de agudeza, importa reforçar a efetividade do sistema judicial de cobrança de dívidas, a fim de garantir a efetiva recuperação económica do crédito em tempo útil.

Mas há também que acautelar os direitos do executado, porquanto, como ensina Miguel Teixeira de Sousa1, se toda a execução pressupõe um favor creditoris – no sentido de prevalência dos interesses do exequente sobre os interesses do executado – este favor não pode postergar os direitos que a este último necessariamente assistem.

Ora, a justiça e a eficiência do processo de execução não dispensam que se devote uma particular atenção ao estatuto do agente de execução, ao qual estão cometidos poderes que interferem com a esfera de terceiros, exercendo

funções públicas ou, mais propriamente, funções de autoridade, o que determina a prevalência da componente de autoridade do exercício das funções públicas que exercem no âmbito do processo executivo.

Com efeito, no regime jurídico em vigor, a prática dos atos, eminentemente executivos, bem como, em geral, a realização das múltiplas diligências do processo de execução, sempre que a lei não determine diversamente, competem ao agente de execução.

E, com a revisão operada em 2008, através do Decreto-Lei n.º 226/2008, de 20 de novembro, o juiz deixou de poder destituir o agente de execução, com fundamento em atuação processual dolosa, negligente ou, ainda, em violação grave de dever estatutário.

Não obstante, o novo Código do Processo Civil veio prever, a este propósito, o direito de o exequente destituir o agente de execução, devendo, para tanto, expor o motivo que fundamenta a substituição (artigo 720.º, n.º 4 do CPC), o qual não tem de configurar uma “justa causa”.

Tal solução afigura-se insuficiente e mesmo contraditória com o estatuto jurídico deste profissional.

Efetivamente, a imparcialidade e a independência do agente de execução impostas pela sua configuração estatutária como auxiliar de justiça pressupõem, necessariamente e antes de mais, uma independência funcional relativamente a ambas as partes, para além de uma postura de neutralidade e de equidistância relativamente a estas.

É neste contexto, agudizado pelo cenário de crise financeira, económica e social imposta pela situação epidemiológica do novo coronavírus, que importa reforçar a efetividade do processo executivo, que tanto impacto tem na competitividade económica do país, conciliando o estatuto do agente de execução com esta visão de auxiliar de justiça e não de interveniente processual.

Para tanto, importa garantir a designação aleatória e automática, por meios eletrónicos, do agente de execução.

Urge, também, eliminar a possibilidade da sua substituição pelo exequente, porquanto a independência funcional do agente de execução é pressuposto de imparcialidade e autonomia, as quais configuram condição de um processo justo e equitativo.

1 Miguel Teixeira de Sousa, A Reforma da Acção Executiva,

Lex, Lisboa, 2004, pág. 27.

XXII Congresso Internacional de Direito Registal

O Porto será, pela primeira vez, palco do Congresso Internacional IPRA-CINDER (International Property Registries Association - Centro Internacional de Derecho Registral) na sua XXII edição, que terá lugar de 16 a 18 de maio no Centro de Congressos da Alfândega do Porto.

Para a organização desta edição, o IPRA-CINDER conta com a colaboração da Associação dos Conservadores dos Registos, do Instituto dos Registos e do Notariado e de uma Comissão Científica formada por académicos e profissionais dos registos, que tem como Presidente Honorífico o Professor Doutor Manuel da Costa Andrade, professor de Direito e ex-presidente do Tribunal Constitucional.

Os temas do Congresso, escolhidos de harmonia com os objetivos traçados pela ONU e pela União Europeia nas dimensões económicas, territoriais e ambientais da sustentabilidade e com as demandas jurídicas implicadas pela globalização, pela sociedade da informação e pela transição digital, são O Registo Predial e a Globalização e Desenvolvimento sustentável – o papel do registo imobiliário nos desafios do século XXI. Consequências económicas e sociais.

O XXII Congresso conta com uma expressiva representação da Academia nacional e internacional, bem como com a colaboração de diversas associações e organizações representativas das profissões jurídicas nacionais e internacionais.

A Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução também se associa a este evento através da presença do seu Bastonário, Paulo Teixeira, que integrará, como convidado, uma das mesas redondas previstas no programa.

As inscrições “early bird” estão abertas até 31 de março. Toda a informação necessária disponível em www.ipracinderportugal2022.com.

“O exercício eficaz do direito de queixa por parte dos cidadãos e das empresas permite avaliar e repensar o próprio sistema.”

GONÇALO DA CUNHA PIRES

Inspeção-Geral dos Serviços de Justiça

Discretamente situada em plena baixa lisboeta, na Rua Augusta, a Inspeção-Geral dos Serviços de Justiça (IGSJ) pode passar despercebida à vista, mas não à ação. Sendo o serviço de controlo setorial de todos os serviços e organismos dependentes do Ministério da Justiça, esta Inspeção-Geral, chefiada por Gonçalo da Cunha Pires desde março de 2017, tem como objetivo contribuir para melhorar a prestação dos serviços da Justiça ao cidadão. Descubra como nesta entrevista.

ENTREVISTA JOANA GONÇALVES / FOTOGRAFIA CLÁUDIA TEIXEIRA

Qual é a missão da Inspeção-Geral dos Serviços de Justiça (IGSJ)?

No essencial, podemos afirmar que a missão da IGSJ, enquanto órgão de controlo setorial, é de contribuir para melhoria da qualidade dos serviços de justiça e de acrescentar valor aos mesmos. Para o efeito, exerce funções de auditoria, inspeção e fiscalização de todas as entidades, serviços e organismos dependentes do Ministério da Justiça ou sujeitos à sua tutela ou regulação, bem como funções de acompanhamento e de avaliação da execução de políticas públicas.

Rege-se pelo Decreto Regulamentar n.º 46/2012, de 31 de julho, cujo preâmbulo destaca o “aumento da eficiência, a redução de custos e a eliminação de desperdícios (…)”, bem como a manutenção de “uma elevada competência de instância de controlo do Estado, promovendo as suas atribuições de fiscalização e inspeção”, através de uma estrutura ágil, flexível, desburocratizada.

Podemos dizer que, no fundo, a IGSJ é a “polícia” de todos os organismos dependentes do Ministério da Justiça?

A Inspeção-Geral, efetivamente, desempenha funções de auditoria, inspeção e fiscalização de todas as entidades, serviços e organismos dependentes, ou cuja atividade é tutelada ou regulada pelo Ministério da Justiça, como já referimos, mas visa dar um contributo essencial para a melhoria da qualidade, eficácia e eficiência dos serviços de justiça. Para tal, adota uma perspetiva pedagógica e de promoção do cumprimento, em detrimento da busca por desconformidades, numa ótica construtiva, sem perder de vista as funções que lhe estão legalmente atribuídas e num contexto de pro cua colaboração institucional. A IGSJ é também membro do SCI – Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado – estando representada no seu Conselho Coordenador.

Em termos práticos, como se desencadeia o trabalho desenvolvido pela IGSJ? Tudo começa com uma queixa apresentada pelo cidadão?

No que se refere à área de missão, ou seja, às ações de natureza inspetiva como auditorias, inspeções, ações temáticas e sindicâncias, as mesmas são desencadeadas após um processo de avaliação de matrizes de risco e de planeamento, tendo por base princípios como visão a longo prazo, a seletividade e uma ideia de governança transparente.

Mas, como já referimos, esta Inspeção-Geral também exerce funções de apreciação de queixas. Nesse âmbito, tem-se em consideração a avaliação dos factos concretos, desenvolvendo-se o respetivo enquadramento (subsunção), em regra, descrevendo-se a factualidade apurada após a realização de diligências de instrução, a sua contextualização e enquadramento jurídico e, por fim, a avaliação ou conclusão final, de forma a esclarecer o participante dos motivos da decisão, demonstrando o percurso lógico que a precedeu.

Na tramitação dos processos de queixas pode, eventualmente, haver a necessidade de realização de visitas aos locais denunciados a fim de averiguar a veracidade dos factos e o processo pode culminar com a emissão de recomendações aos serviços visados.

Já o arquivamento liminar desta tipologia de processos ocorre sempre que a apreciação do assunto ou a entidade visada não se enquadra na esfera de competência da IGSJ mas, apesar desta circunstância, todas as queixas são apreciadas, procedendo-se a uma criteriosa análise do respetivo conteúdo.

Refira-se ainda que, no âmbito das queixas e da interação com o cidadão, desde os últimos 4 anos que a IGSJ introduziu nos seus procedimentos internos a regra de prestar informação intercalar ao cidadão sobre o estado da sua queixa, sempre que tal se justifique, dando conhecimento da razão da pendência do processo, ou mesmo informações relevantes quanto ao mesmo, num espírito de total transparência.

Como tem evoluído o número de queixas? Quais os principais motivos apontados e serviços visados?

Evolução de queixas 2010–2020

O número de queixas tem evoluído em sentido ascendente. Em 2017, por exemplo, recebemos 344 queixas, em 2020 recebemos 2223 e em 2021 foram apresentadas nesta instituição 2300 queixas. Em termos de distribuição de queixas por áreas ou entidades, podemos referir que, nos últimos dois anos, a área dos registos tem tido prevalência, circunstância porventura associada à pandemia, bem como à relevância e abrangência dos serviços prestados por parte da entidade responsável pelos mesmos. Por fim, refira-se, ainda, como enquadramento dos números descritos, a existência de uma percentagem relevante de queixas cuja competência para a respetiva apreciação não se mostra atribuída a esta Inspeção-Geral.

A missão da IGSJ, enquanto órgão de controlo setorial, é de contribuir para melhoria da qualidade dos serviços de justiça e de acrescentar valor aos mesmos.

O número de queixas recebido pode funcionar como um barómetro do funcionamento da Justiça?

A flutuação do número de queixas pode estar associada a vários fenómenos. Em 2018, por exemplo, procedemos à reestruturação do sistema de receção de queixas, reformulando o acesso à participação via online e o formulário eletrónico, tornando-o mais acessível, amigável e, principalmente, mais simples. Por outro lado, com a integração do nosso site na plataforma justiça.gov.pt, o nosso formulário eletrónico tornou- se ainda mais acessível e visível. Estes dois aspetos estão cronologicamente associados ao aumento do número de queixas que vimos constatando, sendo que, no ano de 2021, cerca de 88% das queixas foram apresentadas através do formulário eletrónico (online) ou através de correio eletrónico, ou seja, por meio digital. Refira-se ainda que o leque de serviços de justiça prestados ao cidadão e às empresas via online tem sofrido um aumento significativo ao longo dos últimos anos.

Nota que os cidadãos estão mais informados dos seus direitos e, como consequência, mais críticos e exigentes?

Parece-nos que efetivamente os cidadãos estão, e bem, mais conscientes dos seus direitos e conseguem de uma forma mais eficaz interagir com a administração, sindicando a sua atuação. Julgo que tal será benéfico para o próprio funcionamento dos serviços públicos e da própria Administração, que se pretende aberta. O exercício eficaz do direito de queixa por parte dos cidadãos e das empresas permite avaliar e repensar o próprio sistema, refletindo e aperfeiçoando o que não corre da melhor forma, corrigindo as assimetrias, permitindo a sua regeneração. A perspetiva que temos é de que os serviços correspondem às recomendações que emitimos e que, muitas vezes, antes de qualquer recomendação, os próprios serviços, quando tal se justifica, retificam ou reajustam os aspetos sinalizados na queixa, no sentido da melhoria da eficácia e da qualidade da sua atuação.

Os Solicitadores e os Agentes de Execução podem ter um papel ativo na ação da IGSJ?

Os Solicitadores e os Agentes de execução são profissões com um papel muito relevante na operacionalização e efetivação do sistema de justiça, com enfoque no âmbito jurisdicional. São profissionais forenses qualificados, auxiliares da justiça que exercem funções de interesse público indispensáveis à boa administração da

justiça, especificamente reguladas por uma Ordem Profissional, a OSAE, e também sujeitos à fiscalização e disciplina da Comissão de Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça, no caso dos Agentes de Execução. No entanto, podemos afirmar que partilhamos todos o desígnio de contribuir para a melhoria e eficácia do sistema de justiça, através do exercício das respetivas funções.

Um dos vossos pilares centra-se na prevenção e combate à corrupção. O que está feito nesse âmbito e o que falta fazer?

Neste sentido, ao nível interno, é de salientar o acompanhamento sobre a execução do Plano de Prevenção da Corrupção e Infrações Conexas (vulgo PPRCIC), bem como a produção da informação parcial semestral e relatório anual.

Entre outras medidas que são já observadas nesta Inspeção-Geral, através dos vários manuais de controlo interno, são de assinalar as medidas obrigatórias que foram implementadas face à execução do PPRCIC relativas ao preenchimento das declarações gerais de compromisso para todos os funcionários, bem como a declaração específica de inexistência de conflito de interesses, a preencher por ação inspetiva e a disponibilização de minutas para a apresentação de requerimentos para efeitos de autorização de acumulação de funções.

Sobre este âmbito é de destacar que, em 2021, procedemos a uma reavaliação do sistema de regulação interna, face à necessidade de atualizar procedimentos, refletida na criação de um programa de cumprimento normativo, composto pela consagração de um PPRCIC atualizado, um Código de Conduta atualizado, um canal de denúncias interno e, por fim, mantivemos uma permanente preocupação com exigências de formação relativas à prevenção de fenómenos corruptivos ou de natureza conexa.

Além desta atuação em termos de controlo interno, ao nível externo pretendemos dar continuidade a ações de sensibilização e controlo sobre a existência e execução dos PPRCIC por parte dos organismos e entidades da esfera da área governativa da Justiça e a desenvolver o estudo ao nível da construção de contributos para uma estratégia anticorrupção, em particular na área da prevenção, através de um grupo de trabalho interno pluridisciplinar constituído para o efeito.

No essencial, prosseguiremos o objetivo de contribuir para uma estratégia anticorrupção que vise o fortalecimento da transparência, da participação, da responsabilização e da integridade, tendo no horizonte a boa governança pública.

O contexto de pandemia que vivemos há cerca de dois anos teve implicações na capacidade de fiscalização da IGSJ durante este tempo?

A pandemia exigiu um esforço de adaptação, atendendo às limitações decorrentes das regras de segurança e de saúde pública. No entanto, não podemos dizer que tenha afetado a atividade desta Inspeção-Geral, uma vez que mantivemos os nossos serviços sempre a funcionar, incluindo a escala diária de atendimento por parte de um elemento do corpo inspetivo, ou seja, qualquer pessoa individual ou coletiva que pretendesse ser atendida, os serviços asseguravam essa possibilidade, tendo sido, para o efeito, reforçadas as linhas telefónicas. E no que respeita à nossa área de missão, as ações inspetivas (auditorias, inspeções, por exemplo) realizaram-se de acordo com o previsto, tendo sido necessário adaptar, em alguns casos, a forma de trabalhar, privilegiando-se, quando viável, a comunicação à distância, através das plataformas digitais, o que, também, não se revelou particularmente di cil porque já se mostrava implementada nesta Inspeção-Geral uma política de digitalização dos processos. Aqui, cumpre salientar a resiliência dos profissionais da IGSJ, bem com dos serviços com quem interagimos, apenas com grande dedicação de todos se revelou possível concretizar os objetivos delineados, sem prejuízo para o cidadão.

Acredita que a ação da IGSJ é fundamental para que existam sentimentos de confiança nos agentes públicos e nas instituições da Justiça?

Parece incontornável a importância dos serviços administrativos de natureza inspetiva das diferentes áreas governativas, como as inspeções gerais ou regionais e de natureza equiparada, enquanto fator de equilíbrio e de monitorização do sistema. Diria mesmo que, à semelhança do que se afirmou já nos anos 70 do século passado, estas entidades são uma característica essencial de um regime democrático e refletem a capacidade do sistema se avaliar, regenerar e corrigir. No caso da Inspeção-Geral dos Serviços de Justiça, considerando que a sua atuação visa, entre outros, vetores como a promoção e defesa dos direitos fundamentais, a eficácia e eficiência dos serviços, a legalidade e conformidade, a promoção do cumprimento, a transparência, a prevenção da corrupção e infrações

Parece incontornável a importância dos serviços administrativos de natureza inspetiva das diferentes áreas governativas, como as inspeções gerais ou regionais e de natureza equiparada, enquanto fator de equilíbrio e de monitorização do sistema.

conexas, diria que desenvolve um esforço para contribuir para o reforço da confiança nos serviços de justiça.

Em jeito de resumo, se um cidadão estiver insatisfeito com o funcionamento de alguma entidade dependente do Ministério da Justiça, o que pode fazer e que ferramentas tem ao seu dispor?

Pode começar por explorar os mecanismos de comunicação com o prestador de serviço visado e os respetivos canais de queixa no sentido de eventual esclarecimento da situação, bem como pode recorrer sequencialmente ao sistema de queixas desta Inspeção-Geral, sem prejuízo dos restantes meios de reação legalmente previstos.

Exerce funções como Inspetor-Geral desde março de 2017. Que balanço faz destes quase 5 anos?

O balanço é absolutamente positivo. O exercício de qualquer cargo público é, acima de tudo, um compromisso ético, uma missão que aceitamos com humildade e na expetativa de corresponder ao desafio que nos é apresentado.

Ao longo deste período, a Inspeção-Geral desenvolveu a sua atividade de missão, uma atividade inspetiva independente e objetiva, exerceu as funções que lhe estão atribuídas, mas, com o intuito de aperfeiçoar a sua atuação, integrou projetos de modernização e simplificação (como por exemplo o Queixa+, do plano Justiça+próxima relativo à agilização e simplificação dos processos de queixa), procedeu à densificação os manuais internos e harmonização dos critérios de análise (“checklists”), repensou o seu papel enquanto inspeção setorial do Estado, aproveitou os recursos e o conhecimento adquirido para o desenvolvimento de novos projetos, participativos, que estimulam e motivam o corpo inspetivo e envolvem os restantes colaboradores, explorando novos caminhos de atuação, sempre com o respeito pelos limites de competência. Procedeu-se também a uma reflexão interna ao nível da comunicação e à consolidação de estudos de planeamento em várias áreas de intervenção, de acordo com as boas práticas de auditoria e tendo em vista o reforço da legitimação da atuação inspetiva, investiu-se na preparação técnica e integridade dos inspetores, na participação em projetos académicos (onde se inclui, mais recentemente, um estudo sobre a inteligência artificial na administração pública), bem como se intensificou a verificação dos PPRCIC das entidades no âmbito de auditoria e inspeção, no sentido da maior sensibilização para o tema da boa governação pública e transparência. Salientamos estes aspetos, entre vários, sem esquecer a dedicação de toda a equipa da Inspeção-Geral e a necessidade de se promover, de forma permanente, o bem-estar no trabalho.

E em relação ao futuro: o que se poderá perspetivar?

A respeito de perspetivas de futuro, numa visão de centralidade das inspeções-gerais, regionais ou entidades de natureza equiparada, salientaria talvez como desafios, entre tantos outros, (1) o contributo para a consolidação de um paradigma anticorrupção, com enfoque na promoção da prevenção, através da sensibilização para a necessidade de programas específicos, tendo também presente o novo regime geral de prevenção da corrupção e (2) a exigência de um acompanhamento próximo da implementação e da execução do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), que reúne reformas e investimentos estruturantes a implementar até 2026, os quais estarão igualmente sujeitos às avaliações e auditorias dos organismos de inspeção sectorial dos Ministérios responsáveis pela respetiva implementação, nomeadamente no que respeita à regularidade da despesa pública.