15 de abril de 2016.
CAEEF Centro de Análisis Estratégico Ejército del Futuro
BOLETÍN
INFORMATIVO
Edición No.2
Factores asociados al crimen organizado Mi nerí a i legal
Fuente: Brigada Contra la Minería Ilegal
Mirando hacia el futuro de la Nación
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Boletín informativo CAEEF
Autor: Iván Díaz Corzo
Crimen organizado De acuerdo con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC por sus siglas en inglés), con el propósito de permitir una aplicación más amplia que pudiera abarcar los nuevos tipos de delito que emergen constantemente a medida que las condiciones locales, regionales y globales se modifican, de forma deliberada, la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional no ofrece una definición precisa del término crimen transnacional organizado o una lista de los tipos de delitos que podrían constituirlo. A pesar de eso, sí posee una definición de grupo criminal organizado (UNODC, 2016). En el artículo 2 (a) de la mencionada Convención se define el grupo delictivo organizado como: Grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actué concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material (AGNU, 2000). En Colombia, estas organizaciones han consolidado su presencia en espacios urbanos y rurales durante las últimas décadas, lo que les ha permitido obtener recursos logísticos y financieros asociados a la realización de acciones criminales directas (secuestro, extorsión), o derivadas (narcotráfico, minería ilegal, tráfico de maderas, abigeato), principales fuentes de recursos y crecimiento criminal. Es muy importante señalar que la Directiva Permanente 0015 DE 2016 del Ministerio de Defensa Nacional, que contiene los lineamientos para caracterizar
Investigador CAEEF
y enfrentar a los Grupos Armados Organizados (GAO), afirma que se han evidenciado transformaciones del sistema criminal que actúa en algunos territorios, al punto que han alcanzado un nivel de hostilidades y de organización de la estructura armada que cumplen con las características de los GAO (que se encuentren bajo la dirección de un mando responsable y ejerzan sobre una parte del territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas1) y amerita por ello un nuevo estudio y replanteamiento de la política y estrategia Ministerial para enfrentar dichas amenazas (MDN, 2016).
Fenómenos emergentes: minería ilegal La minería ilegal se constituye en un factor de riesgo criminal emergente de gran relevancia para el país en la medida que está relacionada con condiciones estructurales complejas que amenazan la seguridad y tienen un efecto negativo en la sostenibilidad y el desarrollo estratégico del sector. Los principales grupos delictivos organizados han encontrado en la minería ilegal el sustituto y/o complemento perfecto para enfrentar la consistente lucha del Estado contra el narcotráfico, en el marco de una estrategia de diversificación criminal. La actividad les reporta una cantidad similar o superior de recursos y sus procedimientos son más seguros y discretos, sin importar la fase de producción o tráfico de estupefacientes que se aborde, siempre existen factores de ilegalidad y herramientas para el procesamiento, por el contrario, en el tema de la minería es muy complejo
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demostrar la ilegalidad de los elementos relacionados con la producción o comercialización, y por lo tanto, se dificulta su judicialización. La minería ilegal es un fenómeno complejo que debe ser analizado desde los factores económicos, culturales, políticos, sociales, ambientales y criminales que lo originan, configuran o promueven, y las interacciones que sustentan su dinámica logística y criminal. Al igual que otras cadenas criminales que consolidan su presencia a través del control territorial y la posibilidad de manipular e influenciar comunidades (narcotráfico, tráfico de maderas, etc.), la minería ilegal toma partida de problemas estructurales como la baja presencia
estatal en las regiones, la débil política de formalización (que ha ignorado histórica y sistemáticamente las condiciones reales de las comunidades afectadas), la fuerte presencia de grupos armados organizados, así como la existencia de débiles estructuras económicas locales y regionales (que hacen poco atractivas las formas lícitas de explotación de la tierra). Asimismo, saca provecho de costumbres comerciales arraigadas, la incapacidad de seguimiento y trazabilidad de las diferentes fases de producción y comercialización, acciones delictivas asociadas, y la debilidad del marco legal (con la consecuente falta de instrumentación del mismo en procesos masivos de judicialización).
Factores asociados a la minería ilegal Económico Superávit sin control Evasión de impuestos Ausencia de inventarios de minas
GAOML
Cobro al gramaje
Incumplimiento de la norma
Economías informales masivas
Descomposición social
Agotamiento de recursos
Ilegalidad Focos de ingobernabilidad
Criminal Violencia y rentas criminales
Cultural
Lavado de activos Disputas criminales Convergencia multidelictiva
Político
Ambiental
Minería ilegal
Degradación ecosistema Contaminación Deforestación
Social
Validación insuficiente de procedimientos
Sectores productivos inconformes
Zonas con bajo desarrollo
Conflictos de naturaleza diversa
Cuestionamiento institucional
Dispersión política pública
Migración y desplazamiento
Mov. Sociales radicales
Deficiencia roles de control
Marco legal limitado
Comunidades asentadas
Sobrepoblación
Corrupción Fuente: Unimic
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Visto de esta manera, resulta insuficiente un análisis del fenómeno, o cualquier propuesta estratégica derivada del mismo, que se limite a la gestión de los elementos visibles (maquinaria, dragas, invasores, insumos, explosivos y daño ambiental, entre otros). Aunque estos factores tienen gran importancia y merecen la atención de las empresas (además de una contundente respuesta estatal), son en su conjunto consecuencias y no causas, síntomas y no enfermedades. Una cadena criminal con los niveles de complejidad enunciados merece ser analizada a través del entendimiento estructural de los elementos catalizadores (que propician su existencia), los facilitadores (que le dan espacio y viabilidad), y por supuesto, los potencializadores (que le permiten su crecimiento y consolidación). Además, resulta fundamental el conocimiento de sus diferentes eslabones, el contexto en el que se desarrolla la cadena criminal en su conjunto, y la presencia e interacción con otras cadenas criminales.
Catalizadores Algunos de los elementos que propician la existencia
de este fenómeno son los factores sociales y culturales relacionados con la presencia de monopolios de mineros ilegales que se dedican al control de elementos, capacidades e insumos vitales para la actividad ilegal (explosivos, químicos, etc.). Esta especie de gamonal logístico, reconocido como actor legítimo o administrador válido, posibilita el desarrollo de la actividad y garantiza su subsistencia. Adicionalmente, variables como la ilegalidad y la violencia se consolidan como forma de interacción social válida, tradicional y acostumbrada en estas zonas (autoridad del más fuerte y violento); así, se generan dinámicas de poder alrededor del monopolio de las armas y el dinero fácil, la plusvalía y condiciones laborales no formales (explotación de los mineros informales y/o tradicionales).
Facilitadores Uno de los factores que genera el ambiente (espacio y viabilidad) necesario para el desarrollo de este tipo de cadenas criminales es la debilidad de la administración pública local y los entes territoriales que deben adelantar las primeras actividades de control sobre el
Actores criminales en zonas mineras
Fuente: Unimic
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uso de la tierra. A esto se suma la falta de claridad en la definición del uso del suelo (la política pública minero ambiental no cuenta con un lineamiento riguroso que defina específicamente sujetos y responsabilidades), deficiencias en los sistemas de control y fiscalización minera y ambiental (que hacen de la tierra un elemento relacionado con altísimos niveles de vulnerabilidad), y la debilidad, ausencia y/o ineficiencia de planes de ordenamiento territorial que establezcan con seguridad las formas y lugares en los que se desarrolla la actividad minera. Además, en el Código Penal existen vacíos relacionados con las actividades criminales directas y conexas a la minería ilegal, hay una baja capacidad de formulación de pruebas técnicas necesarias para los eficientes procesos de judicialización, y no se cuenta con suficientes recursos humanos o materiales en la Unidad Especializada de la Fiscalía General de la Nación (FGN), encargada de adelantar estos procesos. La inexistencia de jueces especializados que realicen investigaciones en contexto (tomando en consideración todos los elementos de la cadena criminal), produce que la mayoría de esfuerzos en este sentido resulten en condenas débiles o inexistentes, de forma que se genera un ambiente de impunidad que promueve el desarrollo y crecimiento del fenómeno criminal.
Potencializadores La convergencia de estructuras delictivas que proporcionan soporte financiero, suministran elementos necesarios para alimentar la línea de abastecimiento y logística (a través de la importación, transporte y ubicación de insumos y maquina amarilla), y garantizan el mercado en las principales zonas de exploración y explotación minera, se ha constituido en el factor que más ha impulsado el crecimiento y consolidación de la cadena criminal. Los GDO y GAO proveen los explosivos (obtenidos en el ejercicio de su influencia o a través de la corrupción de integrantes de la Fuerza Pública y/o empleados de empresas privadas) que son usados en la práctica de la minería ilegal. Asimismo, se relacionan con el desarrollo de tecnologías para la fabricación de materiales explosivos improvisados, que permiten continuar la actividad ante la imposibilidad de elaborar el explosivo
Los GDO y GAO proveen los explosivos que son empleados en la práctica de la minería ilegal.
Fuente: Brigada Contra la Minería Ilegal
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convencional de forma fraudulenta. Se trata de una variedad de sistemas, entre los que se destacan las FARC, el ELN, grupos criminales organizados y delincuencia común, cada uno con un rol y responsabilidades específicas dentro de la cadena. De este modo, se presenta una clara convivencia delictiva que permite aprovechar la corrupción de las autoridades, las zonas de influencia y conexiones con otros sistemas criminales nacionales e internacionales, así como controlar flujos financieros, tanto directos de la actividad minera, como derivados (tráfico de insumos y combustibles, explotación de menores, prostitución y narcotráfico, entre otras). Otro factor que favorece la minería ilegal es la falta de regulación (técnica, comercial, laboral) de las compraventas y plantas de beneficio ubicadas en las zonas de explotación, que se constituyen en eslabón fundamental de una especie de lavado e integración del material al mercado legal. Es en estos espacios de captación en donde se configuran las principales formas ilícitas y se rompe la trazabilidad que diferencia la procedencia legal de la ilegal.
Perspectivas futuras asociadas al riesgo Los principales actores de influencia criminal en las zonas de interés minero son las FARC, el ELN y los grupos delictivos organizados, actuando, como se ha señalado anteriormente, en función de condiciones estructurales de diversa naturaleza y en diversos niveles del negocio. Con la eventual desaparición de la condición y naturaleza política de algunos grupos armados, lejos de una disminución de la actividad criminal, lo que se podría anticipar es la desaparición del discurso legitimador (relacionado con la inconformidad de la comunidad frente a las políticas estatales), y una diversificación de actividades y objetivos criminales en el nivel local, para la maximización de la eficiencia a través de la intervención en las principales fuentes de recurso y desarrollo de las regiones. Las organizaciones criminales no desean heredar el papel político de los grupos armados y su actuación en estos espacios solo responde al interés económico y comercial. Dicho cambio representaría un nuevo enfoque de las acciones criminales y los intereses que con ellas se
persiguen, de modo que se abandonaría la dinámica de ataques al estamento (ins tuciones, infraestructura, bienes y servicios) como forma de manifestación polí ca, dejando de lado el interés de ser considerado una amenaza del nivel nacional, buscando por el contrario mantener un anonimato o un bajo per l que les garan ce estar fuera del radar de las autoridades y la Fuerza Pública. Así, se daría una disminución de los ataques contra las unidades militares y policiales, y la infraestructura petrolera, energética y vial, mientras que se produciría un aumento dramático del narcotráfico, la minería ilegal, el secuestro, la extorsión (con sus versiones micro), el movimiento urbano criminal (grupos armados organizados, fronteras invisibles, sicariato), y en general, Con la eventual desaparición de la condición y naturaleza política de algunos grupos armados, lejos de una disminución de la actividad criminal, lo que se podría anticipar es la desaparición del discurso legitimador (relacionado con la inconformidad de la comunidad frente a las políticas estatales), y una diversificación de actividades y objetivos criminales en el nivel regional (...) de la guerra por el centavo en el marco del interés de mantener siempre un bajo perfil. Por otro lado, podría darse un reacomodamiento delincuencial, una redistribución de espacios (geográficos, criminales y de mercado) en el interior de las cadenas criminales, así como de roles. Frente al vacío de poder generado por la ausencia (estructural) de las grandes organizaciones armadas, cada líder criminal del nivel regional y local enfrentaría el reto de mantener o expandir sus negocios y áreas de influencia, aprovechando el conocimiento y capacidades acumuladas, así como las condiciones estructurales que permitieron la aparición y crecimiento de los negocios criminales (que no van a desaparecer durante la etapa inmediatamente posterior a la firma de un acuerdo de paz), así como el conocimiento y capacidades acumuladas. Estos espacios criminales seguirán siendo ocupados por sus protagonistas habituales, solo que en este nuevo escenario trabajarían para sí mismos, y en esa misma medida, tendrían que defender sus intereses y áreas de influencia, es decir, las fronteras invisibles establecidas
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por quienes delimitaban las acciones de las diferentes unidades desde el nivel estratégico, e incluso, serían estos nuevos actores quienes tendrían que rediseñar tales límites. En consecuencia, cualquier territorio o población que pudiera ser susceptible de explotación criminal tendría un alto valor estratégico, sobre todo en relación con rutas de abastecimiento logístico y venta de estupefacientes, mercados y zonas de desarrollo petrolero, minero y energético. Así, aumentarían los niveles de violencia entre las organizaciones criminales, y contra la población y empresas locales, quienes serían las principales fuentes de recursos para el sostenimiento del aparato armado. Este proceso conllevaría altísimos niveles de violencia y confrontación armada entre vecinos y cohabitantes de las zonas de desarrollo criminal, quienes tendrían que forjar alianzas criminales y/o eliminar las amenazas potenciales que procuraran sus mismos intereses. Finalmente, es de esperar que los grupos criminales, especialmente en el corto plazo, tengan que hacerse a la mayor cantidad de recursos posibles, razón por la cual tendrían que aumentar el nivel e intensidad de las actividades que realizan, además se verían en la necesidad de buscar nuevos mercados y víctimas. Con este propósito, potenciarían los negocios criminales emergentes que ya les hayan demostrado valor y eficiencia, como la minería ilegal y el contrabando, pero llevándolos a sus máximos límites y eficacia en términos de tiempo y resultado. En el mismo sen do, fortalecerían las ac vidades de rápido recaudo como la extorsión y micro extorsión, el secuestro exprés y el lavado de ac vos, lo que les permi ría una rápida reinversión de los dineros en el sostenimiento de la confrontación armada. Es decir, no solamente tendría un gran impacto en los niveles de violencia, sino que afectaría de forma importante la industria extractiva legal. Un estudio del año 2008, sobre 190 proyectos operados por las principales compañías petroleras internacionales mostró que en la década anterior casi se había duplicado el tiempo necesario para que lograran culminar sus etapas pre-extractivas y extractivas, provocando un aumento significativo en los costos (Goldman, 2008), aunque este aumento refleja otro tipo de factores como lejanía del proyecto, escala, dificultad técnica, y precio de entrada, un seguimiento al subconjunto de tales emprendimientos encontró que los riesgos no técnicos (conflictos sociales) representaron casi la mitad de los riesgos totales que enfrentaron estas empresas, y que
los riesgos referidos a las relaciones con otros actores sociales constituyen la mayor categoría individual (Ruggie, 2010). Es así como, resulta fundamental la elaboración de estrategias de prevención y mitigación que partan de la realización de una revisión estratégica que combine esfuerzos públicos y privados, abordando la problemática desde sus elementos catalizadores, facilitadores y potencializadores, teniendo en consideración los factores fundamentales de contexto y las cadenas criminales conexas.
Referencias AGNU (2000). Resolución 55/25 de la Asamblea General, de 15 de noviembre de 2000. Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Recuperado de: https://www.unodc.org/documents/ treaties/UNTOC/Publications/TOC%20Convention/ TOCebook-s.pdf. Goldman Sachs (2008). 190 Projects to Change the World (Goldman Sachs Group. Henisz W, Dorobantu S, Nartey N (2013) Spinning gold: The financial returns of stakeholder engagement. Strateg Manage J, 10.1002/sm Ministerio de Defensa Nacional (2016). Directiva permanente No. 015 de 2016 Lineamientos del Ministerio de Defensa Nacional para caracterizar y enfrentar a los Grupos Armados Organizados (GAO) Ruggie JG (2010). Business and human rights: Further steps towards the operationalisation of the “protect, respect and remedy” framework. United Nations Human Rights Council. 14th Session. April (Office of the High Commissioner for Human Rights, New York and Geneva). UNODC (2016). Crimen organizado transnacional. Recuperado de: https://www.unodc.org/ropan/es/ organized-crime.html.
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