Revista Transformación Militar Edición No. 1 by Centro de Análisis Estratégico

E D I C I Ó N

A N U A L

ISSN: 2500-7793

TRANSFORMACIÓN

Militar 2016

CAEEF

Revista de difusión y análisis del Centro de Análisis Estratégico Ejército del Futuro Número 1 Publicación anual Bogotá D.C., Colombia

TRASFORMACIÓN

MILITAR 2016

EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA COMANDO DE TRANSFORMACIÓN DEL EJÉRCITO CENTRO DE ANÁLISIS ESTRATÉGICO EJÉRCITO DEL FUTURO Bogotá, D.C. Agosto 2016 REVISTA DE DIFUSIÓN Y ANÁLISIS NUMERO 1 – PUBLICACIÓN ANUAL ISSN 2500-7793 BOGOTÁ, D.C. - COLOMBIA

DIRECCIÓN GENERAL Comandante del Ejército Nacional de Colombia General Alberto José Mejía Ferrero Comandante de Trasformación del Ejército Mayor General Fernando Pineda Solarte TRANSFORMACIÓN MILITAR Centro de Análisis Estratégico Ejército del Futuro (CAEEF) Comando de Transformación Ejército del Futuro (COTEF) MIEMBROS DEL CAEEF Rocío Pachón Pinzón - Luis Sánchez Aldana Capitán Javier Suarez Camacho - Tatiana Porras Leal Andrea Ortega Torres - Katherine Andrea Pedraza Acosta DIRECCIÓN Y EDICIÓN EDITORIAL Rocío del Pilar Pachón Pinzón, MSc. COMITÉ EDITORIAL Fernando Cepeda Ulloa, Ex Ministro de Estado y Analista Político, Bogotá, D.C, Colombia General Nestor Ramírez Mejía Cuerpo de Generales y Almirantes, Bogotá, D.C, Colombia Carlos Medina Gallego, PhD. Universidad Nacional – Bogotá, D.C, Colombia Eduardo Moreno, Master. Escuela Superior de Guerra – Bogotá, D.C, Colombia CORRECCIÓN DE ESTILO Gabriel Pabón Villamizar, PhD DISEÑO GRÁFICO Y DIAGRAMACIÓN Abel Fernando Díaz Castellanos ISNN: 2500-7793 IMPRESIÓN Zetta Comunicaciones S.A. Tiraje de 100 ejemplares Impreso en Colombia

2016, Centro de Análisis Estratégico Ejército del Futuro (CAEEF) Derechos exclusivos de publicación y distribución de la obra Comando de Transformación Ejército del Futuro (COTEF) Calle 102 No. 7-80 - Teléfono: 571-7470680, extensión 107 Bogotá, D.C., Colombia.

CAEEF

Los contenidos son responsabilidad exclusiva de los autores, y estos no representan la posición oficial del Centro de Análisis Estratégicos Ejército del Futuro (CAEEF) ni de alguna otra dependencia del Ejército Nacional. Cualquier observación o cuestionamiento puede ser notificada tanto al correo electrónico del CAEEF como al de los autores, el cual aparece al final del pie de página de cada autor.

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PRESENTACIÓN General Alberto Mejía Ferrero Comandante del Ejército Nacional de Colombia

El Ejército Nacional de Colombia es una Institución victoriosa cuyo esfuerzo y sacrificio es reconocido por la sociedad colombiana y altamente valorado a nivel internacional. Somos una Fuerza del Estado al servicio de la sociedad de la que hacemos parte, y consciente de grandes retos frente al futuro del país, estamos adelantando un ambicioso y bien consolidado proceso de transformación que involucra a todos sus miembros. Como Institución fundacional del Estado y en permanente construcción de la historia del país, nos obliga a avanzar en el desarrollo de nuevos procesos que garanticen su evolución, pensando siempre en la responsabilidad social con el país. En este caminar, el Ejército Nacional de Colombia es quizá una de las Instituciones que más ha evolucionado. Siempre ha entendido la transformación como un proceso natural y necesario y es por ello, que frente a las mutaciones que tienen las amenazas actuales y los desafíos que enfrenta el Estado y la sociedad de hoy, ha decidido proyectar su proceso de cambio para lo cual diseñó el Plan de Transformación desde el año 2011. Este proceso de evolución para enfrentar los nuevos escenarios ha sido concebido por el Ejército y para el Ejército. Busca con ello fortalecer nuestras capacidades para seguir protegiendo a nuestro país y a nuestro pueblo. En este contexto, la estrategia, la táctica, los procesos y la cultura han sido los pilares sobre los cuales hemos basado este Plan integral, que tiene como punto convergente la visión de una Fuerza multimisión a la altura de las necesidades

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de los colombianos, pero también un Ejército que puede en cualquier momento ser partícipe, como efectivamente lo está haciendo, en escenarios internacionales. Este proceso de transformación ha tomado como punto de referencia el fruto de sus grandes experiencias, de sus hazañas, de esos éxitos contundentes que nos condujeron a la victoria, en resumen construimos sobre lo construido. Pero además, hemos interiorizado que las amenazas latentes en un mundo globalizado nos imponen estar en este orden del día y ajustar de manera proactiva y rápida acciones y tareas para enfrentarlas. Igualmente la excelente planificación y la optimización de los recursos económicos y humanos, garantía de transparencia y legitimidad, han sido otros de los referentes en el diseño de este visionario propósito. Como centro de gravedad la transformación está direccionada por un excelente capital humano, hombres y mujeres integrales, especializados, inteligentes, comprometidos y con una alta voluntad de desplegar no solamente su capacidad, sino también ese entusiasmo que recogen sus corazones para hacer que su Ejército todos los días sea más grande, más fuerte, sin perder el ADN que, como todos sabemos, es el servicio supremo e indelegable a la sociedad colombiana. Este cambio, progresivo y firme está planeado para ser desarrollado en tres etapas: Una primera etapa que hemos llamado T- 1.0 que va desde el años 2014 hasta el año 2018, la cual tiene como fin lograr la estabilización para apoyar la implementación de los acuerdos de paz. La segunda denominada T- 2.0, que desde el año 2018 al 2022, nos permitirá aportar de manera decisiva en la estabilización y la consolidación del país. Y la visión en el T- 3.0, hasta el 2030, donde seremos un Ejército multimisión con altos estándares internacionales, basados en la investigación y con una alta tecnología de punta; que nos permite articular su acción con las Fuerzas Militares, con la Policía Nacional, con otros actores gubernamentales, el sector privado, los agentes de cooperación internacional y la sociedad en general. En fin, un Ejército con capacidad para identificar las amenazas y adaptarse con tanta rapidez como aquella con la que fluctúan las amenazas que debe enfrentar. Esa es la Institución que estamos proyectando, la Institución que el país requiere; altamente flexible, adaptable, especializada, capaz de atender las misiones tradicionales de seguridad y defensa, así como las mutaciones que tienen las amenazas como el narcotráfico, la minería criminal y otras manifestaciones de crimen organizado, retos que surgen de un país que busca la paz y avanza en su desarrollo.

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Somos conscientes de los retos que el futuro le depara a la nación y a nosotros como Institución. Quisiera hacer referencia breve a los que fueron analizados y tenidos en cuenta en la estructuración de este derrotero que marca el camino en la proyección de la Fuerza: • Fuerza multimisión que garantice el cumplimiento de los postulados emanados en nuestra Carta Magna. • Altamente capacitada para contribuir en la gestión del riesgo y el desarrollo del país. • Referente internacional para alianzas estratégicas de alto impacto en el campo de la seguridad y la defensa, cobijado por los estándares de la OTAN. • Altamente capacitado y autosostenible en sus componentes: doctrina, organización, material y equipo. Con personal líder en estos campos, entrenado e instruido, para asumir responsabilidades del más alto nivel. • Articulado para el desarrollo de operaciones conjuntas, coordinadas e interagenciales bajo el concepto de sistema de armas combinadas y a su vez, pensando siempre en la construcción de un país estable, donde el trabajo de la mano con la sociedad, con las instituciones del Estado y la cooperación internacional, sea su constante, su convicción y su firmeza en cada proceder. • Transparente integralmente, donde la dignidad y el honor de soldados sigan marcando ese camino que nos ha llevado al lugar que hoy con orgullo ocupamos en el sentimiento de nuestros compatriotas. • Un Ejército que se ajuste a la realidad económica del país, aportando con acciones tangibles en todos los rincones de la patria posibilidades de mejorar las condiciones de vida de nuestros ciudadanos y con ello su bienestar. • Un Ejército con un marco jurídico que se ajuste a las nuevas responsabilidades y tareas como Fuerza multimisión, protegiendo a los miembros de la Institución comprometidos en cada una de ellas. Ello nos permitirá, además de establecer estándares procedimentales, fortalecer su moral combativa.

Este cambio no es el primero ni será el último. La Institución ha navegado por cinco transformaciones, cada una ligada a una coyuntura histórica particular. La primera fue la del General Rafael Reyes Prieto, que introdujo la profesionalización del Ejército Nacional tras la guerra de los Mil Días. Las guerras contra el Perú y contra Corea desencadenaron la segunda y la tercera. La cuarta tuvo lugar en la década de los noventa, con el advenimiento de los planes Colombia y Patriota. La quinta, la actual, ha surgido a instancias de la propia Institución que pretende afianzar su capacidad y su flexibilidad para cumplir sus funciones constitucionales en un contexto nacional y mundial que fluctúa a velocidades vertiginosas.

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En ese orden de ideas, nuestro actual cambio parte de lo que somos, una Institución con una brillante historia hecha a pulso, con supremo sacrificio, a consta de muchas vidas, pero también con innumerables y tangibles victorias que han templado nuestro corazón y el alma de nuestros hombres y mujeres, que hoy han puesto su visión futurista, su intelecto y su capacidad profesional al servicio de esta transformación, para que el verdadero Ejército de los colombianos, siga siendo la Institución de confianza y el soporte fundamental del Estado colombiano. Este es el Ejército que entre todos estamos transformando y que le entregará a nuestra querida patria el camino definitivo del progreso, la seguridad y la estabilidad que todos merecemos.

Ejército Nacional de Colombia

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CARTA DE INTRODUCCIÓN Mayor General Fernando Pineda Solarte Comandante de Transformación del Ejército Nacional

El Ejército Nacional de Colombia viene desarrollando un proceso de transformación militar desde el año 2011, soportado en la experiencia de sus integrantes y el apoyo y asesoría de diferentes ejércitos del mundo. En este empeño, y con el objetivo de promover la investigación y velar por el desarrollo del pensamiento estratégico en la Institución, se ha creado el Centro de Análisis Estratégico Ejército del Futuro (CAEEF) dentro de la estructura del recientemente inaugurado Comando de Transformación (COTEF). Para el Ejército, el CAEEF es su tanque de pensamiento estratégico y por tanto el canal y la multi-toma para fortalecer las redes de intercambio del conocimiento con otras universidades, centros académicos, tanques de pensamiento de otros ejércitos y actores relevantes en materia de seguridad y defensa en Colombia y en el mundo, de tal manera que sea posible robustecer el nivel de los análisis realizados y facilitar la divulgación de estudios dentro de las comunidades académicas y políticas relacionadas. En el marco de las actividades del CAEEF, se ha propuesto el análisis del carácter cambiante de la guerra, con el fin de buscar comprender cuáles son las principales tendencias que caracterizan las amenazas a la seguridad en el mundo y revisar la forma en la que otros ejércitos se están transformando para enfrentar estos desafíos. En ese orden de ideas, el CAEEF ha decidido lanzar la primera edición de una Revista anual especial, que lleva por nombre Transformación Militar y está orientada a la presentación de análisis breves, propositivos y otros más académicos de la autoría de expertos militares, académicos y responsables de la elaboración de políticas públicas de diversos países que hacen parte del trabajo de la red de transformación que se ha conformado y sigue creciendo (Reino Unido, Suiza, Estados Unidos, España, Brasil, México, El Salvador, Italia y, por supuesto, Colombia). Para este primer número, las temáticas propuestas se han dividido en dos grandes secciones: una de artículos de difusión y análisis con cuatro ámbitos fundamentales: 1) cambios en la guerra del siglo XXI, 2) amenazas emergentes y nuevos desafíos, 3) la transformación de otros Ejércitos en el mundo y 4) especial Colombia: la otra cara de la transformación militar; y otra denominada Pensamiento académico en la que se presentan artículos productos de trabajos de investigación científica

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Teniendo en cuenta que el proceso de transformación es vital para la proyección institucional de la Fuerza, y en consecuencia, para el futuro de la Nación, es de elevada importancia para el Ejército Nacional de Colombia poder contar con el aporte de analistas expertos, que pueden realizar una contribución estratégica a la reflexión de estos temas, dada su amplia experiencia académica y su relevante trabajo práctico. De igual manera, es importante para el Ejército aportar al ejercicio de reflexión y análisis que existe en el país, en la región y en el mundo acerca de los cambios que están teniendo las guerras, los conflictos y las amenazas. Aportar de las experiencias propias y aprender de las de otros, es uno de los principales objetivos que tiene la Fuerza para fortalecer su proceso de transformación. En suma, tengo el agrado y honor de invitar a todos los interesados a que tengan el grato placer de leer los análisis publicados en este primer número de la Revista Transformación Militar dada su riqueza, pluralidad, pertinencia y nivel de autores del más alto perfil académico y profesional como son Annette Idler, de la Universidad de Oxford, Reino Unido; Mark Pieth, de la Universidad de Basilea, Suiza; Evan Ellis, del Colegio de Guerra del Ejército de los Estados Unidos; Rafael Grasa, de la Universidad Autónoma de Barcelona; Francisco Rojas Aravena, Rector Universidad para la Paz de las Naciones Unidas; David Spencer, del Centro J. Perry de Estudios Hemisféricos de Defensa en Estados Unidos; Carlos Patiño, de la Universidad Nacional de Colombia; Francesco Mancuso, de la Universidad Jorge Tadeo Lozano de Bogotá, Colombia; Ana Luiza Bravo e Paiva y Flávia Matilde Seidel Osorio, de la Escuela de Guerra Naval de Brasil; Andrés Fernández, del Ejército Nacional de Colombia; Humberto Corado Figueroa, Ex Ministro de Defensa Nacional de El Salvador; Jorge Alejandro Góngora Montejano y Víctor Manuel Saavedra Salazar, de la Universidad de Guadalajara, México; Fabricio Cabrera, Edwin Murillo Amaris, Luis Felipe Vega Diaz, Roberto García Alonso y Mario Arroyave Quintero, de la Universidad Javeriana; y Rocío Pachón, del CAEEF del Ejército Nacional de Colombia. Con esta breve presentación hago formalmente la apertura al diálogo abierto, objetivo, riguroso y respetuoso sobre la Transformación del Ejército, un proceso de todos. Bienvenidas las opiniones.

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EDITORIAL Rocío del Pilar Pachón Pinzón Directora

Si hay un rasgo que caracteriza al mundo actual es su carácter esencialmente volátil, incierto, complejo y ambiguo (VICA). En efecto, desde el punto de vista de la seguridad, el mundo no es hoy más tranquilo de lo que fue décadas o siglos anteriores; simplemente es distinto e impredecible. Los actores con capacidad de desestabilizar el orden nacional e internacional van más allá de ser Estados con sed de expansión y dominio; han crecido los grupos insurgentes, de crimen organizado y, en general, una variedad de grupos no estatales que han recurrido a la práctica de métodos irregulares y a usar el terror para conseguir sus fines, en algunos casos políticos, étnicos, religiosos, pero en otros, simplemente económicos. Adicionalmente, se han multiplicado otro tipo de amenazas como aquellas que provienen del cambio climático, la pobreza, la corrupción o la debilidad institucional, entre otras. Frente a ese contexto cambiante de la guerra, los conflictos y las amenazas, surgen muchos interrogantes que giran en torno a uno que sin duda es ¿cómo responder ágil, eficiente y acertadamente? Para dar solución a esta pregunta crucial desde el punto de vista de los Estados, desde luego surgen otros interrogantes como son ¿cómo se podría describir el contexto de (in)seguridad actual?, ¿qué es lo que está cambiando y qué no?, ¿cuáles son las dimensiones legales, éticas, políticas, sociales y económicas de esas guerras y conflictos?, ¿por qué las respuestas que se han dado previamente no han logrado mitigar los riesgos y peligros? y desde luego, ¿qué nuevas estrategias se deberían desarrollar para contener y/o reducir dicha explosión de amenazas?; esta última pregunta incluye también ¿cómo anticiparse al carácter flexible y altamente mutante que tienen las amenazas y los actores que las generan? Todos estos interrogantes están presentes en el día a día de los llamados tomadores políticos de decisión, pero sin duda, también en quienes en realidad recae el análisis estratégico, operacional y táctico de la guerra, las amenazas y los conflictos, que son la Fuerza Pública. Lo anterior no excluye la responsabilidad de los demás actores institucionales del Estado, de los actores sociales y, en general, de cualquier individuo comprometido con su territorio, su país y la seguridad internacional; sólo que para estos actores no existe un mandato legal que les imparta específicamente esta gran tarea. Frente a estos profundos interrogantes y teniendo en cuenta el proceso de transformación que desde el 2011 vive el Ejército Nacional de Colombia, el Centro de Análisis Estratégico del Ejército del Futuro (CAEEF) se ha dado a la tarea de analizar todos esos aspectos con el fin de comprender cuáles son las principales tendencias que caracterizan el/los escenarios de (in)seguridad en el mundo, así como identificar y analizar de qué manera otros Ejércitos se están transformando para atender todos esos nuevos retos.

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En ese orden, el CAEEF, a través de su Red de Transformación, conformada por expertos militares, académicos y responsables de la elaboración de políticas públicas nacionales e internacionales de las más altas cualidades, ha querido compilar sus trabajos y presentar la primera edición de la Revista Anual Especial denominada Transformación Militar, cuyo perfil es de difusión y análisis, y tiene como función, entre otras, la de publicar una producción intelectual diversa, que va desde el artículo analítico hasta el documento que podría ser considerado en la clasificación de Colciencias como un artículo científico, pasando por otras modalidades como reseña de libros, estudio de caso y ensayo. Así las cosas, este primer número está orientado al análisis de los cambios de las guerras en el siglo XXI y al análisis de las respuestas que están dando los Estados a través de sus Fuerzas Militares y, en particular, de sus Ejércitos. Para tal efecto, la Revista se divide en dos grandes secciones; una llamada Artículos de Difusión y Análisis en la que se presentan catorce (14) trabajos divididos en cuatro ámbitos fundamentales 1) Cambios en la guerra del siglo XXI; 2) Amenazas emergentes y nuevos desafíos; 3) La Transformación de otros Ejércitos en el mundo y 4) Especial Colombia: la otra cara de la transformación militar); y otra denominada Pensamiento Académico en la que se presentan dos (2) artículos de mayor rigurosidad científica. Como se aprecia, esta edición especial ilustra el trabajo sobresaliente que el CAEEF y la Red de Transformación del Ejército vienen realizando para contribuir a la construcción del futuro cercano y de largo plazo del Ejército Nacional. Mediante estas articulaciones y trabajo en red, sin duda nos acercamos aún más al objetivo de la Institución que en palabras del Comandante del Ejército, el General Alberto Mejía Ferrero es tener “un Ejército hábil para articular su acción con otras Fuerzas Militares, la Policía Nacional, otros actores gubernamentales, el sector privado, los agentes de cooperación internacional y la sociedad en general. En fin, un Ejército con capacidad para identificar las amenazas y adaptarse con tanta rapidez como aquella con la que fluctúan las amenazas que debe enfrentar”.

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SUMARIO PRESENTACIÓN

CARTA DE INTRODUCCIÓN

EDITORIAL

DIFUSIÓN Y ANÁLISIS

Desafíos a la seguridad en Extremo Oriente

CAMBIOS EN LA GUERRA DEL SIGLO XXI El carácter cambiante de la guerra: el mapa actual de los retos a la seguridad

Francesco Mancuso

Annette Idler

El sistema internacional de Posguerra Fría, los conflictos armados y la transformación de la seguridad: su impacto para la seguridad regional y colombiana

Rafael Grasa

Reordenando el mundo: la guerra y sus diversas formas en el siglo XXI

Carlos Alberto Patiño

AMENAZAS EMERGENTES Y NUEVOS DESAFÍOS

LA TRANSFORMACIÓN DE OTROS EJÉRCITOS Transformación militar en el contexto del crimen organizado transnacional en América Latina: los casos de Mexico, El Salvador, Honduras y Perú

Las guerras híbridas y las implicaciones para el Sistema de Defensa en Brasil

R. Evan Ellis

Ana Luiza Bravo Flavia Matilde Seidel

Reforma militar en el Salvador y el acuerdo de paz

Génesis, evolución y desarrollo de las Fuerzas Armadas Mexicanas en la consecución de los intereses nacionales

106

Nuevos vientos del este: la transformación militar de la Federación Rusa y sus desafíos futuros

118

Humberto Corado Figueroa

El crimen organizado: una amenaza a la paz y la democracia en el hemisferio

Las amenazas convergentes: criminalización del terrorismo y la militarización del crimen

Francisco Rojas Aravena

David E. Spencer

Jorge Alejandro Góngora Víctor Manuel Saavedra

Andrés Eduardo Fernández

TRASFORMACIÓN

MILITAR 2016 Revista de difusión y análisis del Centro de Análisis Estratégico Ejército del Futuro Número 1 Publicación anual Bogotá D.C. Colombia

ESPECIAL COLOMBIA: LA OTRA CARA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL EJÉRCITO La lucha internacional contra la corrupción en un mundo cambiante: recomendaciones para el Ejército colombiano

128

Mark Pieth

La seguridad humana como complemento de la seguridad multidimensional: nueva herramienta para la consolidación y estabilización de la paz en Colombia

136

Fabricio Cabrera Ortíz

El rol del Ejército Nacional en el fortalecimiento de la gobernabilidad territorial

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Rocío del Pilar Pachón

PENSAMIENTO ACADÉMICO Reflexiones desde la reconcialición a la doctrina militar: la construcción de paz en el proceso de transformación del Ejército Nacional

160

Military Transformation: It is a professional magazine of dissemination and analysis published by the Army Strategic Analysis Center of the Future (CAEEF), which it aims to produce analyzes, strategic and academic studies contributing to the decision-making process of the Transformation Command of the Colombian Army as well as dissemination of knowledge. The opinions expressed in this magazine do not necessarily represent the policies or points of view of this Center nor of any other department of the Colombian Army.

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Edwin Murillo Amaris

Gobernabilidad, Gestión del riesgo y seguridad humana los retos del Ejército de Colombia para el post-acuerdo

Transformación Militar: Es una revista profesional de difusión y análisis publicada por el Centro de Análisis Estratégico Ejército del Futuro (CAEEF), que tiene como fin producir análisis y estudios estratégicos y académicos que contribuyan al proceso de toma de decisión del Comando de Transformación del Ejército y la difusión del conocimiento fuera y dentro de la Institución. Las opiniones expresadas en esta revista no necesariamente representan las políticas o puntos de vista de este Centro ni de alguna otra dependencia del Ejército Nacional.

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Roberto García Alonso Mario Arroyave Quintero Luis Felipe Vega

Fotografía: Ejército Nacional

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DIFUSIÓN

Y ANÁLISIS

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CAMBIOS EN LA GUERRA DEL SIGLO XXI

Annette Idler1

EL CARÁCTER CAMBIANTE DE LA GUERRA:

EL MAPA ACTUAL DE LOS RETOS A LA SEGURIDAD

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LOS RETOS A LA SEGURIDAD

l siglo veintiuno empezó con múltiples eventos turbulentos que cambiaron el contexto de seguridad en el mundo: el once de septiembre del 2011 aumentó la relevancia de operaciones contra-terroristas mientras que nuevas intervenciones militares en Iraq y Afganistán reafirmaron el rol de operaciones contra-insurgentes en el sector de defensa. La Primavera Árabe, nuevos Estados fracasados y el ascenso de China contribuyeron a un cambio en el equilibrio de poder en el mundo. Los conflictos en el Oriente Medio y en África del Norte, el surgimiento del denominado Estado Islámico, las operaciones rusas en el Báltico, el uso de sistemas de armas autónomos y ciberataques, sin duda añadieron complejidad al paisaje de seguridad global. Ante de todos estos cambios, es importante enfatizar que la naturaleza de los conflictos armados permanece sin cambios. En el fondo, los conflictos armados se tornan alrededor de disputas violentas para lograr una agenda política. En este contexto, tres aspectos que ya había resaltado Clausewitz persisten hasta hoy en día: el carácter letal, la presencia de una cierta motivación para el conflicto armado, y un cálculo de costos versus beneficios del conflicto. Ahora bien, lo que sí está cambiando es el carácter de los conflictos. En la literatura sobre el carácter cambiante

de la guerra se destacan tres debates académicos: el primer debate se concentra en una perspectiva histórica, como es el caso en la obra seminal de Hew Strachan y Sibylle Scheipers, los editores de Changing Character of Warfare (2011). El segundo debate pregunta qué es nuevo en los conflictos contemporáneos. Este debate fue iniciado en gran medida por New and Old Wars de Mary Kaldor (2006), y por la discusión sobre cómo adaptar las respuestas a los conflictos contemporáneos, como en Crocker, Osler Hampson y Aall (2007). Estos debates han sido complementados por el trabajo más reciente de Idler (2016) que trata de conceptualizar el cambio inherente del conflicto a través de cinco dimensiones que surgen de categorías analíticas universales: agencia, estructura, formas, medios y consecuencias. Adaptar estas categorías a la investigación del cambio en los conflictos armados resulta en cinco dimensiones: actores (agencia), métodos (formas), ambientes (estructura), recursos (medios) y los impactos en la población civil (consecuencias) (Idler 2016). En lo siguiente, este análisis se va a ocupar de presentar cómo estas cinco dimensiones ayudan a explicar los retos más urgentes para los Estados-nación que forman parte del orden internacional que se estableció después de 1945 y para las Naciones Unidas y otras organizaciones que prestan apoyo humanitario a los que sufren conflictos armados.

PhD en Estudios de Desarrollo. Directora de Estudios del Programa Carácter Cambiante de la Guerra del Pembroke College, de la Universidad de Oxford, Reino Unido. También es Investigadora asociada del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Oxford e Investigadora asociada del Centro sobre Conflicto, Desarrollo Construcción de Paz del Graduate institute Geneve. 1

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LAS DIMENSIONES DEL CAMBIO EN EL CONFLICTO ARMADO Los actores En los años 1990s Mary Kaldor sugirió que una nueva categoría de actores violentos estaba cambiando la guerra. Sostuvo que los Estados perdieron importancia y que, en cambio, los actores no estatales tomaron auge. Según Kaldor, los Estados ya no tenían la misma motivación para iniciar guerras como sucedía anteriormente. En cambio, para la autora, los actores violentos no-estatales trataban de resistir a los efectos opresivos de la globalización. Después del once de septiembre, cuando la guerra global contra el terrorismo se convirtió en el paradigma de seguridad dominante en el mundo, y la respuesta fue que esta amenaza no se podía combatir con métodos convencionales, esta hipótesis pareció confirmada. Sin embargo, en los años 2010s se volvió evidente que los grupos descritos como terroristas no eran tan nuevos en su modo operandi y su motivación. Sería demasiado superficial explicar ese fenómeno simplemente con el término “globalización”. Más bien, la identidad nacional, y a veces incluso sub-nacional, un concepto antiguo que tradicionalmente ha contribuido a conflictos violentos en el mundo, pareció ser el factor clave para explicar el auge de este tipo de actores. Hoy en día, podemos constatar una proliferación de actores violentos no-estatales. Por ejemplo, existen más de 50 grupos diferentes en la República Democrática del Congo y, según el Centro Carter (2014), existen alrededor de 7.000 grupos en Siria (Idler 2016).

Los métodos El aumento de insurgencias después del año 1990, y luego la atención que

atraía el terrorismo, fueron reacciones directas al enorme poder convencional de las Fuerzas Armadas de muchos países desarrollados. Operaciones militares como la de la coalición liderada por Estados Unidos en la primera guerra del Golfo mostraron la ineficacia de combatir a las Fuerzas Armadas estatales de manera convencional. Protestas como las de la Plaza de Tiananmén en China, protestas en Burma o en Timor Leste han sido reprimidas de manera brutal. Métodos guerrilleros o terroristas se mostraron más eficientes en estas circunstancias. Algunos ejemplos incluyen los métodos usados por Hezbollah, varios grupos en Iraq y los Talibán en Afganistán. A través del tiempo, métodos híbridos se volvieron cada vez más comunes: una combinación de métodos convencionales y no convencionales. Los métodos híbridos no son nada nuevo, pero la rapidez y la extensión con la cual han sido usados sí han cambiado. Esto se debe al fácil acceso de información y a la rapidez con la cual las nuevas tecnologías se volvieron prevalentes. Estos desarrollos hacían combinar varios métodos diferentes en los conflictos armados más fáciles. Al ocupar el ciber-espacio, los actores no estatales lograron asumir la misma importancia como los actores estatales: el acceso fácil a la información facilita reclutar nuevos miembros de esos grupos a través del internet y manipular la opinión pública. Como muestra está la Crisis en la Ucrania del año 2014, una mezcla de métodos diferentes que convirtió la guerra limitada en algo común.

Los ambientes Los nuevos ambientes de los conflictos se ubican en parte en las zonas periféricas o poco pobladas, como las montañas, los desiertos y los bosques que han caracterizadas la resistencia no-estatal en el pasado. A esto se puede añadir las situaciones extremamente urbanizadas y los ciberespacios. En nuestro mundo cada vez más urbanizado, los actores de conflicto ya no

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dependen del combate convencional. En cambio, ejercen funciones de gobernanza para imponer una “ciudadanía en la sombra” (Idler 2014b) combinada con asesinatos selectivos en medio de población civil masiva. Las regiones fronterizas constituyen espacios gobernados de manera ilícita, en vez de espacios no gobernados (Idler 2014a). Estos espacios se han vuelto en buenos puertos para terroristas, centros de negocios para criminales organizados, y lugares de retiro para actores de conflicto. Los espacios marítimos han experimentado cambios con respecto a quién los disputan. Esto incluye por ejemplo los piratas en las costas de Somalia y las disputas interestatales en el Mar de la China Meridional.

Los recursos Los recursos son relevantes para el conflicto armado como motivación, causa y fuente de ingreso. Las guerras de la época industrial requería la movilización de las masas para poder tener las capacidades económicas y militares necesarias para una guerra. Después del 1990, los grandes ejércitos perdieron importancia en comparación con otras formas de participación masiva en los países en vía de desarrollo. Al mismo tiempo, en los países desarrollados los asuntos militares se volvieron un área exclusiva de un grupo profesional de militares y de los líderes de los Estados. Hoy en día, los recursos de los conflictos armados oscilan entre herramientas de alta tecnología y las armas comunes usadas en cualquier contexto. Tener el control sobre un territorio no solo permite el acceso a los recursos naturales, que es clave para mantener las economías ilícitas que financian el conflicto, por ejemplo la minería ilegal, la producción de drogas ilícitas o el tráfico de madera. Además, permite “gobernar” a la población local a través del cobro de impuestos, otra fuente de in-

gresos. No obstante, algunos conflictos se adelantan con muy poco capital humano y muy poco control territorial: varias formas de crimen organizado transnacional, incluyendo la trata de personas, el tráfico de fauna silvestre, el ciber-crimen y la corrupción, contribuyen a la diversificación de las fuentes de ingreso de los conflictos armados.

Los impactos en la población civil Todos los cambios descritos previamente hacen cada vez más borrosa la diferencia entre la población civil y los combatientes: los combatientes luchan en medio de la población civil y al mismo tiempo más civiles participan en conflictos armados. Esto puede ocurrir en varios niveles de involucramiento activo, desde ofrecer alojamiento a los combatientes hasta sembrar minas antipersonales, lo que produce muchos dilemas legales y éticos. Al mismo tiempo, la época de información ha llevado el conflicto armado en tiempo real a las salas de la gente, lo que ha llevado a una mayor atención del público a los conflictos en otras partes del mundo. Esto ha aumentado la presión sobre los gobiernos y las organizaciones internacionales para que actúen de manera responsable.

CONCLUSIÓN En conclusión, los conflictos en países como Siria, la República Democrática de Congo o Iraq y los recientes ataques terroristas en países como Francia y Turquía, muestran que las políticas de seguridad tienen que cambiar para prevenir estas amenazas en vez de asumir medidas reactivas. Al analizar el carácter cambiante de los conflictos armados a lo largo de estas cinco dimensiones se concluye que no se debería usar una dicotomía de “antiguas y nuevas amenazas de seguridad”. Más bien, el cambio es dinámico y constante. Hay que tener en cuenta esta fluidez para poder entender mejor los retos a la seguridad de hoy.

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REFERENCIAS Carter Center. 2014. “Syria. Countrywide Conflict.” 4. Atlanta: Carter Center. http:// www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/ conflict_resolution/syria-conflict/NationwideUpdate-Sept-18-2014.pdf. Crocker, Chester A., Fen Osler Hampson, and Pamela R. Aall. 2007. Leashing the Dogs of War: Conflict Management in a Divided World. Washington, DC: United States Institute of Peace Press. http://www.loc.gov/catdir/toc/ ecip0620/2006027680.html. Idler, Annette. 2014a. “Arrangements of Convenience: Violent Non-State Actor Relationships and Citizen Security in the Shared Borderlands of Colombia, Ecuador and Venezuela.” Doctoral Thesis, Oxford: University of Oxford. 2014b. “Espacios Invisibilizados: Actores Violentos No-Estatales Y ‘Ciudadanía de Sombra’ En Las Zonas Fronterizas de Colombia.” Estudios Indiana. 2016. “The Changing Character of Armed Conflict: A Conceptual Framework.” Working Paper, CCW Working Papers, . Kaldor, Mary. 2006. New & Old Wars. New and Old Wars : Organized Violence in a Global Era. Cambridge: Cambridge : Polity. Strachan, Hew, Sibylle Scheipers, and Oxford Leverhulme Programme on the Changing Character of War. 2011. The Changing Character of War. Oxford: Oxford University Press.

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Fotografía: Ejército Nacional

Edición 001 2016

Fotografía: Ejército Nacional

CAMBIOS EN LA GUERRA DEL SIGLO XXI

Rafael Grasa1

EL SISTEMA INTERNACIONAL DE POSGUERRA FRÍA, LOS CONFLICTOS ARMADOS Y LA TRANSFORMACIÓN DE LA SEGURIDAD:

SU IMPACTO PARA LA SEGURIDAD REGIONAL Y COLOMBIANA

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l sistema internacional está en proceso de cambio desde el fin de la Guerra Fría (1989). Diferentes acontecimientos, -entre los más recientes la crisis económica y financiera iniciada en el 2007-, lo están acelerando. Dichos cambios generan nuevos contextos y nuevos retos en el sistema internacional; transforman las agendas, desafían a los actores, cambian las interacciones de conflicto y de cooperación y afectan las esferas de las políticas internas. Se asiste a la progresiva sustitución de un sistema internacional clásico, con fronteras y reglas de funcionamiento bastante precisas, por uno social globalizado, en la que se producen fenómenos parcialmente contradictorios a la vez: globalización, regionalización, fragmentación y localización. Y naturalmente esos contextos y retos afectan a la esfera de la seguridad en la que debemos insertar el debate actual sobre los retos de la agenda teórica y práctica de la construcción de la paz surgidos de los acuerdos de la Habana y los procesos de transformación de las Fuerzas Armadas y, en general, las Fuerzas de seguridad. Podemos resumir los ejes básicos de ese cambio, a efectos del presente texto, así: • En el centro del sistema se encuentran ahora los factores económicos, ya no los políticos; • La concepción del poder se ha transformado, así como la distribución y difusión del mismo, a nivel de Estados, regiones y de actores transnacionales y no gubernamentales; • Los países emergentes, y en general el Sur, están ganando una creciente

centralidad, cuantitativa y cualitativa; • El desarrollo, entendido ya de forma plural y no sólo como crecimiento económico, está en el centro de las preocupaciones del sistema, más que antes, junto con los nuevos rostros de la pobreza y la desigualdad; • ha surgido una nueva concepción de la seguridad -entendida como proceso multidimensional, orientada también a las personas y no sólo a las naciones-, que debe prestar atención a nuevos riesgos y peligros, como las nuevas formas o rostros de la violencia. Suele aludirse a la misma, como veremos, con la denominación de seguridad humana, Adicionalmente, ha cambiado la concepción y la práctica del poder, así como su difusión y las relaciones de poder entre los actores. Por un lado, el poder fundamental procede ahora de lo que Susan Strange ha llamado “poder estructural”, entendida como la capacidad de conformar las reglas de juego, o, también, “poder suave”, es decir, -la capacidad de persuadir, de convencer (ambas expresiones han sido popularizadas por Joseph Nye en diferentes títulos) (Nye, 2004), con una clara erosión del poder “duro” (militar). Dicho de otra forma, el poder no depende sólo, o no tanto, de lo que se tiene (poder como recursos), sino de las relaciones (poder relacional), de la capacidad de conformar el sistema (poder estructural) y de la capacidad de ofrecer insumos y relaciones atractivas, de interés mutuo, para otros actores (poder “suave”). Por otro, se están alterando las estructuras del poder internacional mediante la combinación de tres fenómenos interrelacionados: 1) la debilitación progresiva, al menos en términos relativos, de las gran-

Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Barcelona. Fue presidente del Instituto Catalán Internacional para la Paz desde su creación (2008) hasta mayo de 2016 y colaboró en procesos de formación de la Escuela Superior de Guerra y la ·Escuela de Armas y de Servicios. Actualmente funge como experto del PNUD para los Diálogos Ejército-Sociedad que organizan la Universidad Nacional y el Ejército. Rafael.grasa@uab.cat 1

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des potencias del Norte; 2) la creciente centralidad de potencias emergentes (BRICS, por ejemplo), con sistemas débiles de articulación entre ellas y la reformulación regional y subregional de las potencias regionales y de países con

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Fotografía: Ejército Nacional

alto potencial de crecimiento; 3) la presencia de diferentes liderazgos (potencias hegemónicas y aspirantes) en las diferentes dimensiones de la vida internacional (política, militar, económica, financiera, tecnológica) (Grasa, 2010, p.459-4829.

Esos cambios de la estructura del poder internacional pueden describirse, en tanto que tendencia fuerte, como una “des-occidentalización” del mundo, con una presencia creciente –no sólo económica- del Sur y del Oriente, un trasvase del eje de gravitación de la actividad económica y del poder mundial del Atlántico al Pacífico. Existen, sin embargo, dudas acerca de si el futuro lleva hacia una situación de reparto del poder crecientemente multipolar, a un “G-2” (con EEUU y China al frente) o incluso a un “G-0”, un orden en el que ningún Estado u organismo multilateral quiera o pueda gobernar el sistema.

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Los cambios afectan particularmente a los dos bienes públicos básicos que deben proveer los Estados, el bienestar o desarrollo y la seguridad, en particular física de la ciudadanía. No nos ocuparemos en este contexto de los cambios relativos al desarrollo, entendido como proceso multidimensional orientado a satisfacer necesidades humanas mediante actores privados y públicos, que sigue ocupando una posición central en el sistema, concebido como un derecho humano; sí, empero, de los que tienen que ver con la seguridad y la gestión de la conflictividad violenta, claves para el tema que motiva el presente número monográfico, las transformaciones en la seguridad y su impacto en los cuerpos de seguridad colombianos, y, en particular, en las Fuerzas Armadas en el contexto del pos-acuerdo con las FARC.

LA NUEVA CONCEPCIÓN DE LA SEGURIDAD Y SUS RASGOS DISTINTIVOS En el nuevo contexto ha surgido una nueva concepción de la seguridad, entendida como proceso multidimensional que afecta a actores múltiples y no sólo a los Estados, con especial incidencia sobre personas y comunidades, y que exige instrumentos y actores múltiples. Esta nueva concepción se puede caracterizar rápidamente mediante diversos rasgos distintivos. Primero, debe atender sobre todo a amenazas, retos y peligros que afectan a las personas, habida cuenta de la disminución de los conflictos armados y de la violencia mortal con intencionalidad política (Grasa, 2007). Han surgido, adicionalmente, nuevas facetas o manifestaciones de la violencia. Por un lado, la violencia homicida sin intencionalidad política directa. Por ejemplo,

según datos del Informe Global Burden of Armed Violence (Declaración de Ginebra, 2011)2, las muertes por arma de fuego suponen un promedio de 500.000 bajas al año. Un ochenta por ciento de las mismas no se deben a violencia intencionalmente política (es decir, a conflictos armados de diferente tipo y a terrorismo), sino a otras razones (delincuencia nacional y transnacional organizada, inseguridad ciudadana, narcotráfico, bandas juveniles….). Incluso en países que solucionaron sus conflictos armados internos mediante negociaciones políticas o procesos de paz hace ya décadas, el reto que plantean estos nuevos rostros de la violencia es muy importante, como sucede en América Central. Se trata de un rasgo que afecta a todos los países, del Norte y del Sur, y, por supuesto, también a Colombia. Segundo, hoy la seguridad debe hacer frente a la proliferación de lo que se ha llamado “violencia crónica” (Pearce, 2007, y Adams, 2012), un fenómeno que describe el hecho de que en algunos países la población se encuentra enfrascada en una espiral creciente de violencia social, que afecta las relaciones sociales, el desempeño de la democracia y a práctica ciudadana en la región. Estudios recientes muestran los mecanismos por los que una gama de fuerzas profundamente enraizadas estimulan y reproducen la violencia crónica, destruyen o erosionan el tejido social de comunidades y países vulnerables, hasta el punto de correrse el riesgo de que tales tendencias puedan devenir normas sociales de facto, habida cuenta de que a menudo se dan casos en que tres generaciones de personas que no han conocido otro contexto vital que esa violencia crónica. Tercero, se han producido cambios en la naturaleza y ubicación de los conflictos armados en el mundo, con una clara disminución de los conflictos armados interestatales frente a los internos, si bien un porcentaje significativo de éstos últimos se internacionalizan. Podemos resumir esos

En el 2014 y 2015 el porcentaje de muertes en conflicto armado subió en virtud del caso de Siria, pero ello no afecta a la tendencia señalada. 2

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cambios así: por un lado, si bien todos los conflictos armados han sido multicausales, en todos ellos puede singularizarse, al menos en cada etapa, un factor predominante, territorial o político. Y en la posguerra fría se observa una mayor presencia de factores políticos y un descenso de los factores territoriales. Por otro lado, la ubicación geográfica de los conflictos armados, variada y oscilatoria, ha cambiado. Hasta 1990 se destaca la continuada presencia en grado alto en Asia y la escasa presencia, en tanto que conflicto armado, en Europa. En la posguerra fría, lo característico es la reaparición del continente europeo como escenario importante de conflictividad armada y la redistribución en el Sur, en particular su incremento en África y Asia y su descenso nítido y claro en América Latina, con excepción de Colombia. En suma, la posguerra fría acentuó algo que ya era visible desde los años 70: la existencia de dos zonas diferenciadas, una de paz y otra de turbulencia. Una zona de paz, nítida, formada por unos cincuenta o sesenta países, que no han tenido guerra alguna desde 1945 y que parece altamente improbable que la tengan a futuro (dejando de lado la zona fronteriza a Rusia, en particular Ucrania). La razón es simple: son países que presentan sistemas democráticos consolidados y fuerte vinculación económica entre ellos, tanto que probablemente si no recurren a la guerra a pesar de tener divergencias muy fuertes es porque incluso el vencedor saldría perdiendo dada la interpenetración existente. Simultáneamente con la zona de paz existe también esta una zona de turbulencia o conflictividad violenta alta, la zona Sur, en la que suelen darse tres características, sin establecer necesariamente relación de causalidad: 1) sistemas democráticos dudosos, lo que

algunos politólogos denominan “democracias inciertas” o “anocracias”, es decir países con grandes carencias democráticas incluso en el sentido más formal de la palabra democracia; 2) economías enormemente frágiles; y 3) población con fuerte componente de fractura étnico-cultural. África, pese a la mejora, sigue estando, globalmente, en la zona de turbulencia. Podemos decir, pues, que la conflictividad armada de la posguerra fría se da, en pequeña escala, en el Norte y en el Sur (generalmente, Sur-Sur). A ello hay que añadir algunos conflictos donde el factor transnacional, muy ligado a la dimensión económica resulta crucial, como sucede en el caso paradigmático de la República Democrática del Congo. Por último, en la posguerra fría se ha acentuado de manera muy importante una tendencia que existía ya desde mediados de los años setenta en los conflictos armados, perceptible tanto en su ubicación geográfica y fronteriza como en el número de víctimas que causaban: el descenso de los conflictos interestatales y el incremento de los internos. La primera década de la posguerra fría agudizó dicha tendencia, hasta el punto de que entre un 90% y un 95% de los conflictos armados, según el registro que se use, son de tipo interno. Todo ello marcó la reflexión teórica y dio pie a que se acuñaran diversas denominaciones para el fenómeno, como, sin pretensión de exhaustividad: la época de las “guerras pequeñas” (Singer, Zartman, Bloomfield); las “guerras de tercer tipo o de guerrillas“(Rice); las “guerras no clausewitzianas o no trinitarias” (Kaldor, Holsti) o las “nuevas guerras”, por usar la expresión más popular, aunque la menos precisa. En cuarto lugar, se ha producido una importante presencia de actores privados de seguridad, derivada de diversos fenómenos en curso. Entre ellos, citaremos: a) la pérdida parcial del monopolio de los medios masivos de violencia por parte

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del Estado, a manos de actores privados, en buena medida ilícitos (grupos terroristas, narcotraficantes y grupos de delincuencia organizada, etcétera); b) el creciente recurso legal a actores privados de seguridad (empresas privadas, mercenarios); y c) la presencia en muchos conflictos armados de grupos armados no estatales. En resumen, y en quinto lugar, todo ello confluye en y provoca un cambio de la concepción de seguridad, que ahora se entiende como un proceso multidimensional (con dimensiones ecológica, sociopolítica y económica, y no sólo militar), centrado en retos, peligros y amenazas de naturaleza muy diversas, que afectan no sólo a los Estados sino, en particular, a comunidades, formas de vida y personas. A menudo la comunidad internacional y el mundo académico se refieren a ello empleando nociones como seguridad humana, responsabilidad de proteger y a conceptos que explican cómo, en determinadas, situaciones, amenazas o retos no directamente vinculados con la seguridad se acaban “securitizando”.

En suma, estamos en una época caracterizada por conflictos complejos y donde las interpretaciones simplistas, maniqueas o en blanco y negro resultan imposibles y donde las fuerzas armadas y en general los cuerpos de seguridad deben afrontar nuevos retos, muchos de ellos imposibles de manejar con los métodos tradicionales, incluyendo el uso y la amenaza de la fuerza.

EL IMPACTO DE LOS CAMBIOS EN LA SEGURIDAD REGIONAL Y COLOMBIANA Como hemos visto, estamos en un contexto en que las formas de violencia directa de tipo político disminuyen; con independencia de la fuente o base de datos utilizada, la información con respecto de la violencia directa no convencional son escalofriantes3. Y eso tiene un enorme impacto para América Latina y el Caribe, y, también, para Colombia. De acuerdo con el informe del Banco Mundial de 2011 (World Bank, 2011) y datos del mencionado informe Global Burden of Violence, en el periodo 2004-2009 hubo tasas anuales de muerte violenta de 7,9 por 100.000 habitantes, con cincuenta y ocho países con tasas por encima de 10 por cada 100.000, algo más de la mitad situados en América Latina y el Caribe. Por si fuera poco, catorce de esos cincuenta y ocho países arrojan tasas superiores a 30 muertes por 100 habitantes. Se trata en su gran mayoría de países sin conflictos armados internos, por lo que las tasas de víctimas se deben a diferentes tipos de violencia directa, organizada y bastante generalizada, vinculada a bandas, grupos criminales y delincuenciales y a veces diferentes formas de protesta violenta. Y Colombia no es ya una excepción, dado el papel crucial de organizaciones armadas ilegales, algo que puede incrementarse cuando callen las armas al aplicar los acuerdos de paz, como, ya ha sucedido en el pasado. Ya ahora, recuérdese, las diferentes fuentes nacionales e internacionales de referencia limitan las muertes por arma de fuego ocasionadas directamente por el conflicto armado a una cifra entre el 10% y el 15% de las muertes totales por arma de fuego al año.

Tal como se puede ver en los datos del Departamento de Paz y de Conflictos de la universidad de Upsala, en los del Sipri (Stockholm International Peace Research Institut) y en los del Instituto de Estudios Estratégicos de Londres o, incluso, en el célebre, y polémico, libro de Steven Pinker (2011) The Better Angels of Our Nature: Why Violence Has Declined. 3

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Todo ello condiciona estructuralmente la forma de afrontar los retos del desarme, desmovilización y reintegración, y, también, aunque no se haya negociado ni esté directamente sobre el tapete, la imprescindible reforma del sector de seguridad que de facto ya se está abordando, aunque formalmente no se inicie hasta de aquí a dos o tres años. De hecho, el ejercicio del Centro de Análisis Estratégico Ejército del Futuro (CAEEF) y el conjunto de publicaciones de este número monográfico se insertan en este nuevo contexto: la adecuación de las Fuerzas Armadas, en este caso el Ejército, a los nuevos retos de la seguridad y defensa. Y eso hay que hacerlo de todas maneras, a como dé lugar, más allá de los compromisos concretos que se acuerden para el caso de las FARC (de los que ya sabemos las grandes líneas), y a medio plazo quizás con el ELN, e, incluso, con grupos armados de naturaleza no política sino estrictamente delincuencial, de prosperar alguna de las propuestas de los últimos meses de negociación con ellos, algo que, por lo demás y con resultados desiguales, se ha hecho a menudo, dentro y fuera del país. En ese contexto y marco analítico-conceptual hay que abordar los problemas de desarme, desmovilización y reintegración y de reforma del sector de seguridad. Aunque eso queda más allá del objeto del presente artículo, el autor se permitirá unas breves observaciones sobre el contexto inmediato, marcado por algo que marca todos los post-acuerdos para poner fin a conflictos armados: el reto de desarmar sociedades tras los conflictos armados desde un enfoque sistémico. Un contexto y enfoque que considera el desarme material de los grupos y asuntos conexos

(desmovilización, reintegración y reinserción plena como ciudadanos de los combatientes), pero también la reforma integral e integrada del sector de seguridad y de la sociedad que sale del conflicto armado. Sabemos que, sin un desarme más completo –moral, estructural, financiero…– que corte lo que alimenta la cultura de las armas, el desarme y la desmovilización no acaban con la cultura de la violencia y, por ende, con la reproducción de la violencia política, el gran problema de Colombia

Cada sociedad debe responder a tres preguntas claves: ¿por qué y cómo las armas usadas en conflictos armados del pasado suponen obstáculos importantes para crear una sociedad más segura y pacífica? ¿Qué otros factores, de índole diversa, refuerzan o pueden reforzar los obstáculos que crean las propias armas y su cultura de uso? Y al mismo tiempo, ¿cómo está haciendo el Ejército y pronto deberá abordar toda la sociedad colombiana, los nuevos retos de la seguridad, con esos rasgos y características antes señalados?

Al buscar las respuestas, de forma comparada, hay que afrontar problemas de causalidad y, para acabar, conviene recordar que en todo fenómeno social que acaba en violencia directa hay tres causalidades entrelazadas: causas necesarias, estructurales, de largo aliento; causas multiplicadoras o aceleradoras, que hacen probable el recurso real a la violencia; y causas desencadenantes, “gatillos” o gotas que colman el caso y son la razón suficiente del estallido concreto de violencias directas específicas. Conviene recordar que en el

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mundo contemporáneo, y en el actual debate sobre los retos de seguridad en la Colombia post-acuerdo, el éxito depende de tratar todas las causas, evitar los desencadenantes, atajar o limitar los aceleradores, pero, también poner remedio a las causas estructurales.

Strange, Susan (1988). States and Markets. Londres: Pinter. World Bank (2011). World Development Report 201: Conflict, Security and Development. Washington.

De todo eso se va a discutir mucho en los próximos años en Colombia, entre expertos, practicantes, legisladores y decisores, pero, también, en el conjunto de la sociedad, pues la seguridad en la posguerra fría enfrenta retos que requieren del concurso de todos los colombianos.

REFERENCIAS Adams, Tania Marilena (2012). “Chronic violence”: toward a new approach to 21st-century violence. Oslo: Noref. Declaración de Ginebra (2011). Global Burden of Armed Violence 2011. Recuperado en http:// www.genevadeclaration.org/measurability/global-burden-of-armed-violence.html. Grasa Rafael (2010). “Cambio y continuidad en el sistema y la sociedad internacional: los impactos de la crisis económica y financiera”, en la obra colectiva, Estados y organizaciones internacionales ante las nuevas crisis globales. Coordinado por José Martín y Pérez de Nanclares. La Rioka: AEPDIRI. Grasa, Rafael (2007). “Los vínculos entre seguridad, paz y desarrollo. La evolución de la seguridad humana”, en Afers Internacionals, nº 76. (Monográfico sobre seguridad humana coordinado por Rafael Grasa y Pol Morillas). Jenny Pearce, Jenny (2007). Violence, Power and Participation: Building Citizenship in Contexts of Chronic Violence, IDS. Joseph Nye, Joseph (2004). Soft Power. The Means to Success in World Politics, Nueva York: Public Affairs. Pinker. Steven (2011). The Better Angels of Our Nature: Why Violence Has Declined. Nueva York: Viking.

Fotografía: Ejército Nacional

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Fotografía: Ejército Nacional

CAMBIOS EN LA GUERRA DEL SIGLO XXI

Carlos Alberto Patiño Villa1

REORDENANDO EL MUNDO:

LA GUERRA Y SUS DIVERSAS FORMAS EN EL SIGLO XXI

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n el siglo XXI se ha venido presentando una fuerte competencia por reordenar el mundo, en medio de una tensión en la que sobresalen por lo menos tres fuerzas diferentes: primero, está la proyección de fuerza que presentan los Estados occidentales que surgieron como vencedores de la Guerra Fría, encabezados por los EEUU como artífice y protagonista de la victoria, que logró sobrevivir al enfrentamiento por diversos factores de poder. Luego están los Estados que pretenden revisar la posición de potencia hegemónica sostenida por Washington, y sostienen que por más poder convencional y económico que acumule el primero, la realidad de gobernar el mundo es muy compleja y demanda diversos niveles de comprensión y acción. En esta segunda trayectoria se ubican Estados tales como Rusia (oficialmente denominada la Federación Rusa), y la República Popular China. En una tercera trayectoria de tensión se ubican Estados que aspiran entrar en la escena del poder internacional, y presionan por diversos mecanismos para la consideración de los otros con respecto de sí mismos como poderes de referencia, incluso como poderes estabilizadores o revolucionarios. Este grupo es bastante variado, y en el mismo se incluyen Estados de reciente creación como la India, o viejos Estados que cuentan entre sus herencias el haber albergado imperios ya desaparecidos: Turquía, la República Islámica de Irán, e India2. La tensión política que existe entre los Estados indicados, y la agrupación de los mismos en conjuntos diferenciados, con intereses contrapuestos y con esquemas políticos en competencia, ocupa el escenario de debate más destaca-

do entre los políticos, los intelectuales y los medios de comunicación de las sociedades respectivas, junto con los asesores militares, las respectivas comunidades de inteligencia y los diversos entornos de análisis estratégico. Estas diversas comunidades, sociedades y conjuntos de instituciones involucradas en la competencia interestatal y en la dirección de los asuntos globales, asumen como real y definitiva una imagen geopolítica del mundo que se basa en los Estados nación como los referentes básicos de la política global contemporánea, cimentada con firmeza desde el período de formación de los Estados modernos, entre los siglos XVI y XIX3. A esta imagen acude una idea de estabilidad y seguridad internacional que parte de la presunción de que solo los Estados tienen la capacidad para hacer la guerra, establecer fronteras y estructurar las instituciones y las reglas de los acuerdos internacionales. Para muchos esta idea está ampliamente explicada y soportada en el trabajo de Karl von Clausewitz, De La Guerra, considerado el autor clásico de referencia en lo que respecta al ejercicio de la guerra y su relación con el Estado como el actor que la ejecuta.

REVALORACIÓN DE LO BÉLICO EN EL SIGLO ACTUAL Sin embargo en el siglo XXI, cuya trayectoria histórica inicial podemos ubicar en un período que se mueve entre la revolución islámica iraní de 19794 y la implosión de la URRS en diciembre de 1991, la guerra como actividad bélica con repercusiones políticas, parece estar experimentando una transformación clave, pues al parecer en la actualidad no es un atributo único de los Estados nación, y ni siquiera de los grupos insurgentes del estilo de la Guerra Fría (1947-1991)5. De hecho el historiador in-

Doctor en Filosofía de la Universidad Pontificia Bolivariana. Profesor titular y Director del Instituto de Estudios Urbanos, IEU, de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, e integrante del Grupo de investigación en Estudios Urbanos y Regionales, IEUUN de la misma institución. Dirección electrónica: capatinov@unal.edu.co. 1

Una referencia clásica para hablar de grandes potencias es el libro de Paul Kennedy, Auge y Caída de las Grandes Potencias. 2

Al respecto de la imagen geopolítica del mundo moderno, y cómo influye sobre la forma como es pensado y asumido, véase a John Agnew, en su libro “Geopolítica. Una Re-visión de la política mundial.” Trama Editorial, 2005. 3

El historiador británico, de origen escocés, Niall Ferguson, ha afirmado que el siglo XXI se inició con la revolución que derrocó al Sha de Irán, pues a partir de ésta se generó una transformación radical de la política global, que escapó además al control de la Guerra Fría. 4

Una evaluación novedosa de las guerras insurgentes durante la Guerra Fría es la que presenta Michael Burleigh, Pequeñas Guerras. 5

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Las diversas listas de grupos armados que presentan capacidades de acción y lucha, elaborados por los principales gobiernos del mundo, con el objetivo principal de calificarlos de grupos terroristas, es una buena muestra de esta diversidad de orientaciones, algo impensable durante la Guerra Fría. 6

glés John Keegan ha deconstruido con cuidado la afirmación conocida con respecto a Clausewitz de que “la guerra es la continuación de la política por otros medios“ (2014), indicando que, primero, ha habido una especie de error de traducción del original alemán a otras lenguas, resaltando que en el original lo que se indica es mucho más complejo, a la vez que, segundo, se orienta por afirmar que dicha sentencia no recoge una observación ilógica como variable indiscutible. Y quizá Keegan tenga ra-

zón porque en el siglo XXI se está presentando una diversidad amplia de formas de uso de las capacidades bélicas, que no se atribuyen o se las atribuyen únicamente Estados, sino una amplia variedad de organizaciones, tales como grupos armados que se presentan con discursos religiosos, otros que se organizan alrededor de la práctica de actividades de economías ilícitas y/o criminales, y finalmente grupos armados que reivindican razones identitarias para la acción política y otra serie de grupos más (ver tabla 1)6.

Tabla 1: Organizaciones de terrorismo internacional Fecha de designación 10/08/1997

Abu Nidal Organization (ANO)

10/08/1997

Abu Sayyaf Group (ASG)

10/08/1997

Aum Shinrikyo (AUM)

10/0 8/1997

Basque Fatherland and Liberty (ETA)

10/08/1997

Gama’a al -Islamiyya (Islamic Group) (IG)

10/08/1997

HAMAS

10/08/1997

Harakat ul -Mujahidin (HUM)

10/08/1997

Hizballah

10/08/1997

Kahane Chai (Kach)

10/08/1997

Kurdistan Workers Party (PKK) (Kongra-Gel)

10/08/1997

Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)

10/08/1997

National Liberation Army (ELN)

10/08/1997

Palestine Liberation Front (PLF)

10/08/1997

Palestinian Islamic Jihad (PIJ)

10/08/1997

Popular Front for the Liberation of Palestine (PFLF)

10/08/1997

PFLP -General Command (PFLP-GC)

10/08/1997

Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC)

10/08/1997

Revolutionary People’s Liberation Party/Front (DHKP/C)

10/08/1997

Shining Path (SL)

10/08/1999

al -Qa’ida (AQ)

Nombre

9/25/2000

Islamic Movement of Uz bekistan (IMU)

5/16/2001

Real Irish Republican Army (RIRA)

12/26/2001

Jaish -e-Mohammed (JEM)

12/26/2001

Lashkar -e Tayyiba (LeT)

3/27/2002

Al-Aqsa Martyrs Brigade (AAMB)

3/27/2002

Asbat al -Ansar (AAA)

3/27/2002

al -Qaida in the Islamic Maghreb (AQIM)

TRANSFORMACIร N Militar

Fecha de designaciรณn

Nombre

08/09/2002

Communist Party of the Philippines/New People's Army (CPP/NPA)

10/23/2002

Jemaah Islamiya (JI)

1/30/2003

Lashkar i Jhangvi (LJ)

3/22/2004

Ansar al -Islam (AAI)

7/13/2004

Continuity Irish Republican Army (CIRA)

12/17/2004 6/17/2005 03/05/2008

Islamic State of Ira

q and the Levant (formerly al -Qa'ida in Iraq)

Islamic Jihad Union (IJU) Harakat ul -Jihad -i-Islami/Bangladesh (HUJI-B)

3/18/2008

al -Shabaab

5/18/2009

Revolutionary Struggle (RS)

07/02/2009 1/19/2010

Kata'ib Hizballah (KH) al -Qa'id a in the Arabian Peninsula (AQAP)

08/06/2010

Harakat ul -Jihad -i-Islami (HUJI)

09/01/2010

Tehrik -e Taliban Pakistan (TTP)

11/04/2010

Jundallah

5/23/2011

Army of Islam (AOI)

9/19/2011

Indian Mujahedeen (IM)

3/13/2012

Jemaah Anshorut Tauhid (JAT)

5/30/ 2012

Abdallah Azzam Brigades (AAB)

9/19/2012

Haqqani Network (HQN)

3/22/2013

Ansar al -Dine (AAD)

11/14/2013

Boko Haram

11/14/2013

Ansaru

12/19/2013

al -Mulathamun Battalion

1/13/2014

Ansar al -Shari'a in Benghazi

1/13/2014

Ansar al -Shari'a in Darnah

1/13/2014

Ansar al -Shari'a in Tunisia

04/10/2014

ISIL Sinai Province (formally Ansar Bayt al -Maqdis)

5/15/2014

al -Nusrah Front

8/20/2014

Mujahidin Shura Council in the Environs of Jerusalem (MSC)

9/30/2015

Jaysh Rijal al

1/ 14/2016

ISIL -Khorasan (ISIL-K)

5/20/2016

Islamic State of Iraq and the Levant's Branch in Libya (ISIL-Libya)

-Tariq al Naqshabandi (JRTN)

Fuente: Elaboraciรณn propia del autor adaptada de Estados Unidos. Department Of State. Bureau of Public Affairs. (2016). Foreign Terrorist Organizations.

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7 Un defensor de este enfoque es el ex-asesor de seguridad nacional de la Casa Blanca, durante el gobierno de Jimmy Carter, Zbigniew Brzezinski, algo que expresa con claridad en su texto publicado en 1998, El gran tablero mundial: la supremacía estadounidense y sus imperativos geoestratégicos. (M. Salomón, Trad.). Barcelona: Grupo Planeta (GBS).

Uno de los más importantes representantes de esta posición es el exsecretario de Estado de EEUU, Henry Kissinger, que lo ha dejado claro en diversas conferencias, artículos, e intervenciones en escenarios especializados, pero especialmente en dos libros suyos: uno de comienzos de la posguerra fría, escrito con este fin específico, titulado Diplomacia, publicado en español por el Fondo de Cultura Económica; y otro mucho más reciente titulado Orden Mundial, publicado por Editorial Debate 8

En este escenario, al parecer, se ha presentado una transición a partir de 1992, de un mundo unipolar7, gobernado por los EEUU, como ganador y victorioso de la Guerra Fría, a uno multipolar8, en donde los Estados, señalados en los primeros párrafos, parecen estar en una disputa clave para definir la pervivencia o la modificación de las actuales reglas e instituciones y mecanismos de cooperación internacionales, conformados en 1945 y en fechas posteriores, como producto de la transformación del orden internacional que introdujo la Segunda Guerra Mundial, o la alteración de las mismas, buscando como mínimo la reforma de alguna de estas, especialmente la ONU, y específicamente la composición del Consejo de Seguridad, que corresponde, en la imaginación geopolítica moderna, a la idea de gobierno global, sobre todo luego de la desaparición de la Guerra Fría. Independiente de la opción interpretativa que se tome, entre la unipolaridad o la multipolaridad, la guerra parece estar tomando un protagonismo central, y aunque la mayoría de los dirigentes estatales esperan que la misma permanezca como atributo de las instituciones que dirigen, la realidad es que la guerra contemporánea parece escapar en diferentes regiones del mundo al control estatal, incluso en las consecuencias imprevistas de la misma. Dicho de forma más amplia, si bien la guerra sirvió como el soporte para la creación de los Estados, y sigue siéndolo, a pesar de las perspectivas en las que se suele afirmar que las capacidades y condiciones bélicas no tiene gran importancia a la hora de crear un Estado, esta es la que, en últimas, permite la consolidación de las instituciones a través de prácticas como el control territorial o la acción de las instituciones, tanto en política interna como internacional (Patiño Villa, 2013). Charles Tilly afirmó al respecto que las guerras

hacían al Estado y viceversa (Tilly, 1992), en la orientación de reconocer que los Estados modernos no son comunidades de creyentes ni grupos culturales cerrados, por lo menos en la versión occidental de los mismos.

DOS FORMAS DE ASUMIR LA GUERRA En el siglo XXI, especialmente después del 11 de septiembre de 2001 cuando se presentaron los ataques contra los EEUU por parte del grupo terrorista Al Qaeda, tanto en Nueva York como en Washington, se hizo evidente que la guerra se convierte en una opción central para diversos grupos no estatales, y a su vez para Estados que han reencontrado en la misma las condiciones de acción directa para la recomposición geopolítica de sus territorios. Un caso extremo de acción bélica es el que ha emprendido el llamado Estado Islámico de Irak y el Levante, un grupo calificado como terrorista por los Estados occidentales, e igualmente por Rusia y otros más, pero que en muchos sectores de la sociedades musulmanas cuenta con un gran reconocimiento para su acción bélica en nombre de una concepción radical del islam sunita. El Estado Islámico9, o Dáesh, como se le denomina en árabe, y que al parecer sus miembros asumen como una denominación despectiva, ha cifrado su guerra en una tradición musulmana, particularmente árabe sunita, centrada en la figura histórica del islam radical, Ibn Taymiya10, para desafiar el orden internacional contemporáneo al que ve como artificial, tal y como lo dejó claro la intervención del autoproclamado “califa Ibrahim”, en junio de 2014, presentando al Estado Islámico como la forma deseada de organización islámica («Los militantes de ISIS declaran califato en territorios que controlan en Irak y Siria», 2014). Que Ibn Taymiya sea la fuente ideológica más importante en el

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grupo radical mencionado es algo que ha escapado a gran parte de los analistas y estrategas occidentales, pues se le asume solo como una fuerza disruptiva que abandera una idea inconcebible en la imaginación geopolítica moderna: que una organización no estatal, que apela a un discurso de carácter religioso, sea capaz de hacer la guerra de forma directa, contra los Estados de la región en la que actúa, esto es, Siria e Irak, y que además pueda reclutar a militares retirados de ejércitos, en principio laicos y seculares, como los de estos países. Ibn Taymiya tiene una importancia crucial como fuente ideológica que escapa a las nociones de las ideologías de Estado occidentales, pues resulta una referencia a un modelo de sociedad que escapa a los Estados modernos, y que se define más como una comunidad de creyentes. De hecho Taymiya, que vivió en Damasco entre el 1263 y el 1328, apelaba a que los musulmanes deben vivir en la forma del islam más pura a la vez que eliminar de sus territorios a todos aquellos que ejercían prácticas no musulmanas, como chiítas, alauitas y cristianos (Aguirre, 2015).

Visto así, estamos frente a una guerra que no se justifica por razones estatales, que no es el medio para construir un Estado, por lo menos en sentido moderno, y que no se limita a reconocer las reglas y las instituciones internacionales.

Y todavía hay más: para los dirigentes del Estado Islámico, especialmente para Abu Bakr Al Bagdadi, que además se hace llamar Califa Ibrahim, también se inspira en otros dos rigoristas del is-

lam sunita: Mohamed Ibn Abd al Wahab, 1703-1792, que siendo un predicador de Arabia central dio forma al sunismo árabe contemporáneo, especialmente el practicado por las monarquías del golfo Pérsico; y Mohamed Ibn al Saud, que siendo influido por el anterior creó la casa de Saud, la primera monarquía saudita, y luego, sus descendientes dieron lugar a la creación de la actual monarquía de Arabia Saudita. En este contexto el Estado Islámico no solo retoma una tradición política y militar fuerte, sino que concibe su estructura como una de herencia árabe sunita, rigorista y, sobre todo, construida desde la perspectiva del salafismo (Aguirre, 2015).

LA GUERRA QUIZÁ REDISEÑA EL MUNDO DE HOY CON MENOS RUIDO En esta dirección se desvelan dos hechos importantes para el mundo contemporáneo: de una parte lo que se suele ver como simples grupos terroristas originados en las versiones fundamentalistas del islam, quizá sean mucho más que eso, y a la vez que actúan como organizaciones militares, las cuáles dan lugar a procesos que aspiran reordenar, inspirados en muy antiguos pensadores, los modelos de constitución de las sociedades islámicas11. De otra parte estas mismas corrientes, yendo más allá de los puntos de vista occidentales, permiten observar que el actual conflicto entre dos países específicos como Arabia Saudita e Irán, que para muchos observadores terminará en una guerra inminente en los tiempos por venir, está más inspirada en delicadas y profundas interpretaciones del islam, sus ritos y la validez de las distintas formas de organización política, cultural y étnica. La disputa entre Arabia Saudita e Irán es mucho más que una disputa entre Estados modernos, y mucho más aún que entre simples corrientes políticas originadas en el occidente moderno, para convertirse en una competencia entre versiones diferentes del islam, en donde la concep-

Una evaluación completa del Isis se encuentra en sus etapas de formación y sus primeras acciones se encuentra en The Isis Apocalypse. The history, strategy, and doomsday vision of the Islamic state, escrito por William McCants. 9

Véase sobre estos fundamentos ideológicos radicales a Sami Moubayed, en el libro Bajo la Bandera Negra del Terror. Un viaje a las entrañas de Dáesh, Editorial Península, 2016. 10

Sobre el papel del Estado Islámico en el rediseño de Oriente Medio, véase el trabajo de Loretta Napoleoni titulado El Fenix Islamista. El Estado Islámico y el Rediseño de Oriente Próximo, publicado por editorial Paidós en 2015. 11

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ción de la guerra es en sí misma mucho más que un simple escenario político, por demás laico y secular (Poole, 2016). Lo más interesante del punto antes indicado es que este tipo de problemas coexisten con otros ámbitos de disputa contemporáneos, en donde una gran potencia, que además contiene en sí misma a una gran civilización siempre en una ambigua relación con Occidente, ha retomado el camino de las acciones belicistas para reafirmar sus intereses, territorios y autoridad. Esta gran potencia, Rusia, ha dejado en claro, desde el año 2008, cuando se enfrentó a Georgia en una guerra relámpago de menos de una semana de duración (Asmus, 2010), que no está dispuesta ni a seguir perdiendo territorios ni a tener a los europeos ni a EEUU cerca de sus fronteras, mientras le da a Georgia la importancia que siempre tuvo: de barrera de contención de los bárbaros meridionales. Luego Rusia, de la mano de un presidente autoritario sin recatos, ha ido recuperando una iniciativa clave para la recuperación no tanto del espacio soviético sino de Rusia como un gran Estado. Con lo anterior, la acción rusa contra Georgia permitía que la primera tomara confianza en la escena internacional contemporánea, en la que EEUU se convertía en un actor cada vez más cauteloso ante las pérdidas y desgaste incalculado en Irak y Afganistán, pero sobre todo por la falta de objetivos específicos asegurados en dos guerras que en principio parecían orientadas a asentar el poder de Washington en Asia Central. Sobre este vacío creado por EEUU, Rusia pudo retomar la iniciativa en Ucrania, a la vez que pudo frenar el avance de la Unión Europea con respecto a Kiev, restableció el proceso de ampliación de la Comunidad de Estados Independientes.

Como resultado, Rusia ha venido actuando en diversos espacios de forma abierta; así, mientras en Europa Central y Eurasia se reafirma de forma directa, en América Latina regresa a través de la reconstrucción de sus relaciones estratégicas con países que eran viejos aliados, Cuba y Nicaragua, así como la inclusión de nuevos jugadores, caso Venezuela («Putin’s power play embraces Latin America», 2014). En este contexto Rusia activó, a finales de 2013, una acción directa sobre el territorio de Ucrania, para recuperar un viejo espacio que consideraba suyo, desde la segunda mitad del siglo XVIII, contra lo que por entonces eran territorios turcos, la península de Crimea. De las cosas más interesantes en la acción de Crimea es que Rusia no acudió a una guerra convencional, ni a una guerra de insurgencia del tipo de las usadas durante la Guerra Fría, sino que acudió a una forma de acción directa, al parecer con tropas propias pero sin insignias o distintivos, dotadas de equipos militares suficientes, y evitando las comunicaciones por radio o por alguna vía que pudieran ser captadas o des-encriptadas por fuerzas enemigas. La acción de Rusia muchos la han denominado como de guerra híbrida, siguiendo la famosa definición que hizo el Teniente Coronel de EEUU, Frank Hoffman, sobre un modo de operar, muchos más que de hacer la guerra, que aprovecha ventajas y desventajas, para conseguir un mejor resultado en la búsqueda de objetivos políticos, y que de alguna manera puede permitir en un mismo escenario bélico operar con tácticas insurgentes, de guerras asimétricas, e incluso con esquemas convencionales.

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En el caso de Crimea, Rusia operó con tropas convencionales que negaba fueran suyas, a la vez que las mismas carecían de insignias, banderas o nombres, y negaban ser rusos; se presentaron como crimeanos milicianos, y dieron un golpe de facto a Ucrania, que empezaba a desangrarse en una guerra de separación hacia el territorio oriental del país. De esta forma Moscú obtenía de nuevo el control sobre un territorio básico de su construcción como Estado moderno, conseguido por primera vez durante el reinado de la zarina Catalina la Grande, que los conquistó a través de la acción de su virrey y amante Grigori Potemkin. Luego, en el siglo XIX, Rusia aseguró durante una guerra que perdió militarmente, la posesión de la península como territorio propio, durante la brutal guerra de Crimea de 1853 a 1856, y que hasta ese momento había constituido la mayor y más brutal experiencia bélica de Europa12.

UN ESCENARIO COMPLEJO CON TENDENCIAS INCIERTAS La gran paradoja que se desprende de este proceso de reinterpretación del concepto de guerra en el mundo contemporáneo, se enmarca en la defensa o no de la centralidad del Estado como figura indiscutible para su aplicación, toda vez que hoy se ve desafiado por un sinnúmero de actores emergentes que le disputan la capacidad institucional para controlar los monopolios inherentes e incontrovertibles del pasado. Aspectos en la agenda de seguridad a nivel global dan cuenta de la importancia creciente de asuntos como el Crimen Organizado Transnacional, donde la construcción y consolidación de redes y canales de actores que sobrepasan el marco de lo Estatal, ponen en jaque la posibilidad de dar respuestas efectivas ante amenazas o factores de desestabilización que se reconfigu-

ran bajo aspectos como la deslocalización, disgregación y la difusa capacidad para la aplicación de medidas de control, pero que de manera directa impactan la dinámica de seguridad al incluir, dentro de la perspectiva estratégica, variables que tradicionalmente no han sido contempladas y valoradas integralmente dentro de la estructuración de los lineamientos de políticas públicas y directrices gubernamentales para combatirlas. De ahí que la aplicación del concepto de convergencia (Miklaucic & Brewer, 2013) que se viene desarrollando para explicar los fenómenos que enfrenta el escenario estratégico no solo en el ámbito hemisférico sino global, complejiza aún más la lectura del panorama actual al establecer la imposibilidad de estudiar o analizar el terrorismo (Burleigh, 2008), la criminalidad organizada y/o los grupos armados no estatales como elementos aislados, al ser estos parte de una misma ecuación, a pesar de sus diferencias respecto de motivaciones y métodos; tanto así que desde varias perspectivas es posible caracterizar las nuevas guerras Desde varias perspectivas es posible caracterizar las nuevas guerras: primero, en la participación de actores terroristas en actividades criminales; segundo, en la transformación de grupos terroristas en organizaciones híbridas y viceversa; y tercero, en la simple cooperación entre unos y otros de manera indistinta con fines económicos o de otra índole. Este desconocimiento o falta de atención a este proceso de traslapamiento en los roles de estos actores genera una zona gris donde se diluye la capacidad de acción de los organismos del Estado.

Para un balance completo sobre la guerra de Crimea, y lo que ésta ha representado no solo para Rusia sino también para Turquía y los principales Estados europeos, véase el trabajo de Orlando Figes, Crimea. La primera gran guerra, editorial Edhasa, 2012. 12

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Sumado a lo anterior, la explosión de actividades de carácter transnacional, centradas en toda una cadena de tráficos ilícitos (armas, personas, bienes, órganos, flora y fauna, entre otros) sustentan la capacidad y necesidades de financiación y sostenimiento de estos agentes ilegales convergentes mediante flujos de economías ilícitas con exacerbadas rentabilidades que las hacen más que lucrativas, lo que soporta y complementa la tesis del desbordamiento de la competencia de lo enteramente estatal para reducir este fenómeno y su relocalización en el marco de actuación de lo trans-estatal. Dichos aspectos abren un debate más que relevante en la agenda tanto nacional e internacional en la medida en que se hace necesario reestructurar los marcos de valoración de amenazas potenciales, en el entendido que al sobreponerse actores y actividades, se genera un aumento de sus recursos de poder y con esto la dimensión del impacto en su accionar, lo que determina la baja o poca capacidad para traducir ejercicios de control que logren contrarrestarlos de manera definitiva.

contemporáneo limita el entendimiento de esa transición entre un mundo unipolar y el mundo multipolar y la proyección de sus tendencias para las generaciones venideras.

Es en este sentido, al analizar las características principales del mundo del siglo XXI se hace necesario detenerse y hacer una reflexión juiciosa de verificación sobre las fuentes y la naturaleza de las dinámicas que se desenvuelven y que integran hoy día cuestiones que van desde las visiones geopolíticas del sistema internacional, la revaluación de las agendas de seguridad en lo temático en torno a sus actores y perspectivas, las reivindicaciones ideológicas que implican la definición de los contenidos políticos que rigen a comunidades específicas, las distintas vertientes que definen la esfera de lo religioso alrededor del mundo y por consiguiente su impacto en los cambios políticos en la coyuntura de los últimos años. Desconocer esta complejidad en el escenario estratégico

Los militantes de ISIS declaran califato en territorios que controlan en Irak y Siria. (2014, junio 29). BBC Mundo. Recuperado de http://www.bbc. com/mundo/ultimas_noticias/2014/06/140629_ ultnot_isis_califato_msd.shtml

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Fotografía: Ejército Nacional

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Fotografía: Ejército Nacional

AMENAZAS EMERGENTES Y NUEVOS DESAFÍOS

francisco rojas aravena1

EL CRIMEN ORGANIZADO:

UNA AMENAZA A LA PAZ Y LA DEMOCRACIA EN EL HEMISFERIO

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LA PAZ EN COLOMBIA

n la historia de Colombia, el 23 de junio de 2016 quedará marcado como el día más significativo para alcanzar la paz, luego de más de medio siglo de guerra. Al menos dos generaciones de colombianos no han conocido un solo día de paz. De allí que con las expresiones del Presidente Juan Manuel Santos, “Esta es la paz de los colombianos, de todos sin excepción, la paz que soñamos y esperamos tantos años” y de “Hoy es el último día de la guerra” señalada por Rodrigo Londoño, “Timochenko”, Jefe de las FARC; se marcó un nuevo momento histórico para Colombia y América Latina. Por su parte, el Presidente de Cuba, Raúl Castro, destacó “La paz de Colombia es la proclamación de esta región como zona de paz”. El Secretario General de las Naciones y seis presidentes – de Chile, Cuba, El Salvador, México, República Dominicana y Venezuela - fueron testigos de la culminación de este proceso. Este hito histórico abre un nuevo y gran espacio para el desarrollo de Colombia. El proceso de ampliación de libertades y derechos no está exento de vicisitudes, riesgos, peligros y amenazas; el principal es el crimen organizado.

EL CRIMEN ORGANIZADO: LA PRINCIPAL AMENAZA A LA PAZ EN LA SOCIEDAD COLOMBIANA La violencia deteriora la integración social; rompe el tejido social; impacta negativamente el crecimiento y desa-

rrollo económico; ahuyenta la inversión nacional, pero especialmente, la extranjera; erosiona la legitimidad del Estado; aumenta la desconfianza de la ciudadanía y reduce el apoyo a la democracia. Sin seguridad no hay predictibilidad, y las incertidumbres se agudizan. Los costos de la seguridad individual y de las sociedades se incrementan; con ellos, la inequidad y la fragmentación de las ciudades. En breve, la violencia acrecienta la ingobernabilidad, debilita la democracia, y genera las condiciones para violaciones a los derechos humanos. La violencia inhibe el desarrollo sostenible. La paz con las FARC y la que se deberá concretar con el ELN no terminarán con la violencia en Colombia. La violencia seguirá presente por el accionar del crimen organizado en la etapa de postconflicto. Se requerirá de voluntad política, de conocimientos, de desarrollos institucionales, de la definición de nuevas estrategias, de un redespliegue de las fuerzas del Estado, de una reasignación de recursos y de un apoyo de la sociedad para aislar y vencer a los grupos de crimen organizado y reducir de manera sustancial su accionar violento. En este trabajo el autor analiza las principales características del crimen organizado. Su examen y estudio, las definiciones y los análisis permitirán mejores políticas públicas para enfrentarlo en la etapa de post-acuerdo. Serán nuevos cursos de acción, nuevos diseños estratégicos y decisiones sobre transformaciones institucionales los que asegurarán, en este tiempo de transición, una paz efectiva y el disminuir la violencia generada por el crimen organizado.

Rector Universidad para la Paz. Doctor en Ciencias Políticas, Universidad de Utrecht. Especialista en Negociación Internacional, Seguridad Internacional y Políticas Exteriores Comparadas. Ex Secretario General de FLACSO. Ha participado como consultor de gobiernos de la región y de diferentes organismos internacionales, tales como Naciones Unidas, en proyectos de CEPAL, PNUD y BID. Autor de numerosos artículos publicados en revistas especializadas en América Latina, Estados Unidos y Europa. Ha contribuido con trabajos en más de una decena de libros y editado otros tantos. 1

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EL CRIMEN ORGANIZADO Definir el crimen organizado es una tarea compleja; algunos han señalado que este tipo de actividad existe para proveer bienes y servicios ilegítimos que el público demanda; otros han señalado que provee bienes y servicios tanto lícitos como ilícitos, pero de manera ilícita; es decir, la perspectiva de una definición comprensiva es bastante compleja; de hecho, Naciones Unidas tiene una importante definición pero que mira solo una parte del problema. Existe una considerable discusión teórica en torno a la definición de crimen organizado; tal discusión es principalmente jurídica, amplia y compleja. Establece que el crimen organizado se diferencia de lo que se denomina “delincuencia común” por varios elementos, a saber: a) rebasa los controles gubernamentales, b) establece líneas especiales de operaciones basadas en un sistema complejo de tipo empresarial, bien estructurado para la comisión

de hechos delictivos, c) persigue, por medio de determinadas acciones violentas, la búsqueda y obtención de poder político, económico y social, d) la delincuencia está muy adelante de lo que caracteriza a la delincuencia común tradicional y convencional, e) posee una marcada dimensión transnacional y una alta capacidad de adaptación al nuevo contexto, así como una fuerte especialización en los ámbitos específicos como lo son el tráfico ilegal de estupefacientes, armas, personas, al igual que el blanqueo de dinero asociado con los delitos anteriores. Podemos partir de la base que los delitos y hechos criminales de mayor envergadura requieren “organización” y “planificación”; de hecho , cualquier acción criminal de importancia requiere de planificación, pero no necesariamente corresponde a acciones de lo que se entiende por “crimen organizado”, cuyo accionar se distingue por dos particularidad:

“

El Crimen Organizado se distingue por dos particularidades:la primera está referida a la amenaza o el uso de la fuerza para sus actividades; y la segunda, es el uso de la corrupción como instrumento principal para erosionar las capacidades del Estado y aumentar la impunidad de sus acciones.

Fotografía: Ejército Nacional

”

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Las principales características que adopta el crimen organizado son: • No es ideológico; aunque para alcanzar sus objetivos puede perseguir algunos fines políticos; no busca el poder político en sí; lo que buscan es tener, en un contexto de estabilidad, formas de influencia que les permitan la impunidad para desarrollar su acción. En este sentido, el crimen organizado se diferencia del terrorismo. El terrorismo busca objetivos políticos por medio del terror. • Posee una estructura jerárquica y su acción es duradera; hay una autoridad que define y planifica los objetivos. Estas estructuras de mando han adquirido cada vez mayores grados de flexibilidad. Los carteles de la droga en los distintos países de América Latina, dada su dimensión y gravitación en estos ilícitos, se mantienen como una actividad continua y permanente independientemente de que vayan “cayendo” distintos mandos. • Posee una fuerte cohesión interna; es la violencia y el uso de la fuerza (o la amenaza de ella) uno de sus elementos característicos; el mayor grado de cohesión o las restricciones para romper con esta asociación ilícita se vincula a la violencia. Entre los elementos que tienden a otorgar un mayor grado de cohesión se encuentran los de carácter étnico, o bien el origen de los integrantes, sea este familiar o territorial. El lugar de origen y/o étnico genera una perspectiva de cohesión, de complicidad, de lazos de confianza importantes en la estructura ilícita. • Es una empresa ilegal; aunque por lo general estas empresas o asocia-

ciones ilegales lo que hacen es penetrar negocios legítimos. La extorsión y la corrupción son elementos centrales que explican este fenómeno. A la vez es fundamental comprender la forma en que actúa la corrupción y cómo esta se expresa particularmente frente a la institucionalidad del Estado y de la sociedad. • Es crecientemente transnacional; la transnacionalización es una consecuencia creciente de la globalización; en este marco el crimen organizado adquiere una gran sofisticación. Uno de los mayores ejemplos de sofisticación y de las capacidades del crimen organizado es el caso de la construcción de un modelo de submarino ruso – con base en los planos de estos - en la selva colombiana que fue descubierto antes de haber sido terminado. • Se articula en forma jerárquica y se especializa; las redes criminales poseen un alto grado de especialización y responden a una estructura jerárquica de líneas de mando que poseen la flexibilidad para adaptarse muy rápidamente a las diferentes circunstancias. Por otro parte, la especialización alcanzada puede servir para movilizar y efectuar procesos de diferente tipo: desde drogas a trata de personas, pasando por armas, dinero y órganos, entre otros. • Tiene una fuerte auto-identificación; esta puede vincularse a la raza, la lengua o de origen, y la reputación aparece como un elemento central. Es decir, el crimen organizado debe tener una alta dosis de credibilidad, para poder intimidar. La reputación y la credibilidad son centrales en las más diversas manifestaciones sociales, lícitas e ilícitas. • Permea la democracia a través de la corrupción; si las leyes no se cumplen para todos, se generan situaciones de

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impunidad. Si no se logra que la ley sea aplicable a todos los habitantes, se pierde la igualdad ante la ley y con ello se pone en entredicho un principio básico en los sistemas democráticos; esto se liga directamente con los temas de corrupción y afecta de manera directa la vida y las instituciones democráticas, así como la salud económica de los países latinoamericanos y caribeños. En los Estados y sociedades de la región existen diversos grados de corrupción. El crimen organizado usa la corrupción como una herramienta de penetración del Estado. Cuando la corrupción es sistémica, afecta al conjunto del Estado y se transforma en un mecanismo rutinario de “cómo se hacen las cosas” desde las más altas autoridades. La corrupción afecta tanto al sector público como al sector privado. Y ella está en la base de la erosión del imperio de la ley y de un tratamiento discriminatorio a los ciudadanos. Muchas de las medidas anticorrupción aplicadas no han dado los resultados esperados. Frente a la corrupción son pocos los ejemplos de éxito; es una dura tarea que requerirá cambiar patrones culturales, y procesos de formación importantes. La lucha en contra de la corrupción adquiere cada vez más importancia política. Estudios académicos han evidenciado las grandes dificultades que posee la lucha en contra de este flagelo. En este campo, el rol de los medios de comunicación y de la sociedad civil son particularmente importante. Su labor de fiscalización y de auditoría son esenciales. • Esta llevando a que las Fuerzas Armadas combatan a la criminalidad organizada; extender las misiones de las Fuerzas Armadas más allá de las tareas de la defensa e involucrarlas en forma permanente en tareas

policiales, tiende a desprofesionalizarlas. Su entrenamiento no es apto para la seguridad pública. En América Latina y el Caribe está surgiendo una tendencia a involucrar a las Fuerzas Armadas en tareas policiales. Ello, a mediano plazo, mostrará problemas profesionales en ambas instituciones: las Fuerzas Armadas y la Policía. De allí la importancia de delimitar con claridad las tareas, los mandos, el tiempo, el re-entrenamiento y la rendición de cuentas, para vincular y asociar a las Fuerzas Armadas en tareas policiales. Los tipos de daños que genera el crimen organizado: Daños sobre los individuos, las comunidades, los negocios, las instituciones y la democracia. Los Estados encuentran grandes dificultades para coordinar políticas y enfrentar de manera eficiente y mitigar estos daños. Muchas veces esto se debe a leyes inadecuadas, arreglos burocráticos ineficientes, herramientas obsoletas y estrategias inefectivas. Las respuestas ante este tipo de daños deben ser globales y multidimensionales. Los daños, según sus efectos, pueden ser los siguientes: • Sobre los individuos; el tráfico de seres humanos lo evidencia de manera irrefutable; los esclavos y particularmente mujeres y niños siguen siendo en el siglo XXI, un problema no resuelto por el sistema internacional, ni sus Estados. En otra área se puede destacar el deterioro en la salud pública, expresada a través de enfermedades que se expanden como producto de la acción del crimen organizado y que tiene su origen al uso de drogas intravenosas, como la heroína. • Sobre las comunidades; por la intimidación que sufren los individuos y funcionarios para posibilitar su acción

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y la impunidad. Este tipo de amenazas es particularmente significativo en el caso de las comunidades y la violencia en los barrios donde la ausencia del Estado genera vacíos y ausencia del Estado de Derecho, tiene cada vez más importancia. Es allí donde surgen señores de la guerra locales. • Sobre los negocios; se pueden citar algunos de ellos como la piratería, el fraude, la extorsión, el pago de sobornos y el impacto de ello en la competencia y oportunidades de negocios. Es muy difícil para un negocio legítimo poder competir con precios que aparecen como “subsidiados” o bien que no tienen que ver con la realidad de la producción. • Sobre las Instituciones; el daño es mayor, y posee cada vez mayores costos. El (Banco Interamericano de Desarrollo) BID y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) señalan los altos porcentajes del PIB que debe destinar el Estado o que pierde el Estado frente al crimen organizado, ya sea para mitigar los efectos de éste en el ámbito de la seguridad y la economía, o bien para recuperar personas por medio del sistema de salud o tomar control de áreas en las que opera. • Sobre la democracia; el impacto de la corrupción que corroe los sistemas políticos democráticos es otro importante daño. El Crimen organizado coopta líderes desde el ámbito local a aquellos ubicados en altas posiciones a nivel nacional. En esto se afecta de manera muy significativa a la democracia porque le produce un desprestigio sustantivo; se reduce el apoyo, se deslegitiman los procesos, se produce un constreñimiento a la participación política y se incrementa la impunidad de los

actores en un contexto de una democracia debilitada.

EL CRIMEN ORGANIZADO ES ESENCIALMENTE TRANSNACIONAL La transnacionalización del crimen ha aumentado los problemas.

El crimen organizado cruza las fronteras y sus acciones se relacionan con los distintos tipos de amenazas en redes de carácter global. Para poder enfrentar esta nueva forma de criminalidad es necesario tener una perspectiva transnacional, lo que significa coordinar políticas globales y locales.

Ese es uno de los principales retos que poseen los Estados y las sociedades y todos los actores que buscan enfrentar este flagelo. La violencia y la intimidación ocupan un espacio que va más allá de las fronteras. El crimen organizado ha asesinado a funcionarios destacados a miles de kilómetros de su territorio. La sofisticación de las operaciones se incrementa y los retos derivados de la erosión de la soberanía y el accionar transnacional se hacen cada vez más evidentes. Por esto es que es necesario tener una mirada amplia sobre la definición pero que tenga capacidad de operacionalización, es decir, de orientar las políticas y los cursos de acción. Han surgido, en los últimos años, particularmente de países como Australia, nue-

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vas miradas que dicen que es necesario analizar el tema desde la perspectiva de las víctimas, vale mirar el efecto en las: cómo ellas se ven afectadas, presionadas por el crimen organizado, por ejemplo, en barrios periféricos. También es necesario mirar otra posible cara de este fenómeno: cómo las comunidades muchas veces se ven presionadas por la acción de la Policía que exige comportamientos comunitarios frente al crimen organizado, que la comunidad tiene miedo de hacer y, que le trae como consecuencia verse coaccionada por ambas partes. Es necesario pensar este fenómeno también desde la percepción de las víctimas. ¿Cómo es posible desarrollar una acción en este campo? Se necesita una perspectiva sistémica; los estudios desarrollados por Ivelaw Griffith, la “Geopolítica de los narcóticos”, señalan que frente al tema de los narcóticos es necesario mirar simultáneamente la producción, el tráfico, la adicción, el consumo y el lavado de dinero. Es fundamental, para quienes diseñan y operan las políticas públicas en este campo, mirar cómo se manifiesta este fenómeno en cada una de las dimensiones que se expresa: la dimensión militar, política, económica, medioambiental, y mirar las medidas de contención que se deben tomar a nivel nacional e internacional e involucrar al conjunto de los actores en esta perspectiva; entre estas están las referidas a la coordinación internacional, tales como las de realizar interdicción, compartir inteligencia, concordar los aspectos legales y diferentes medidas de cooperación técnica. En el ámbito nacional una cuestión central es el control nacional territorial, el imperio y la aplicación de la ley, los controles locales, la prevención, control y/o regulación de químicos y otras materias primas. En la ejecución

y puesta en marcha de las diferentes políticas tendrán presencia una pluralidad de actores nacionales e internacionales. En breve, el control y la limitación del crimen organizado transnacional demanda mayores niveles de coordinación interestatal, el desarrollo de una institucionalidad supranacional y principalmente superar los déficits que hoy se perciben en estos campos, entre los que se destacan: de información; de análisis; de capacitación y sobre los roles de los Parlamentos o Congresos y de los aparatos de justicia.

LA COOPERACIÓN PARA COMBATIR AL CRIMEN ORGANIZADO La coordinación de políticas y la cooperación internacional son fundamentales para realizar una acción eficiente y eficaz en contra del crimen organizado. También la cooperación es decisiva para superar los diferentes déficits mencionados con anterioridad. El tema de la información es crucial.

Es necesario mejor información sobre los delitos, junto a una mayor eficiencia de las instituciones que los combaten. Un control efectivo sobre las entidades encargadas de la seguridad privada es fundamental. Se requiere mejorar el análisi sobre las relaciones entre economía, pobreza y delito.

Es menester mejorar la forma de entender la relación entre corrupción y sistema político con el fin de poner freno al incre-

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mento de la corrupción ligada a la política y el Estado. Se requiere entender y generar procesos de capacitación y modernización en materias justicia, inteligencia, actividad policial, así como el liderazgo civil en defensa y policía. Estudiar el rol del Parlamento o el Congreso es fundamental. En la medida en que los Parlamentarios sean capaces de establecer leyes adecuadas se tendrá un avance muy importante en el combate al crimen organizado nacional y transnacional. La coordinación de figuras legales y el establecimiento de penas similares para los mismos delitos adquieren un gran valor en el combate a los ilícitos internacionales. Así mismo, es vital la oportuna ratificación de tratados internacionales y otros acuerdos interestatales que permitan una ofensiva transnacional de carácter legal, con la mayor legitimidad. La cooperación interinstitucional es fundamental. Sin un conocimiento y un reconocimiento del problema como un problema compartido, sin la construcción de confianza, sin una corresponsabilidad para enfrentarlo, no habrá estrategias eficaces, y lo que se tendrá será una mayor frustración en este difícil combate al crimen organizado. Es necesario mejorar los recursos humanos, materiales e institucionales; de igual forma es esencial perfeccionar las capacidades de inteligencia, y esto significa compartir información. Para ello es fundamental crear, desarrollar y mantener procesos de confianza mutua. Sin confianza aparecerán obstáculos importantes en el tratamiento de este tema de alta sensibilidad. En este caso la confianza debe abordar tanto las relaciones interpersonales, en el sentido de reconocer capacidades técnicas, como de las capacidades institucionales que van desde lo básico referido a la reserva como a las posibilidades de desarrollar operaciones combinadas

tanto nacionales como internacionales.

MIRANDO AL POST-ACUERDO EN COLOMBIA La senda de la paz que se abrió en Colombia con la firma de los Acuerdos de la Habana y que se consolidará con la negociación con el ELN, puede verse seriamente afectada por los grupos de crimen organizados. Ellas pueden dejar en clara evidencia la falta de control nacional territorial, la debilidad del Estado de Derecho y la necesidad de nuevas estrategias para desmantelar las bases más importantes de la criminalidad organizada. Un aspecto importante al generar nuevos cursos de acción en esta materia significa establecer y definir cuáles son y cómo medimos el éxito. Esto no es evidente. Se requiere una participación de la comunidad organizada y su respuesta en la aplicación del imperio de la ley. El punto de partida en esta materia es la capacidad y efectividad del control territorial soberano, pues en muchos Estados de la región, este es débil, tanto por razones históricas, como por la carencia de recursos para llegar al conjunto del territorio; o bien, por la presencia de actores no estatales de carácter ilegal en determinados espacios nacionales que no son enfrentados. Por ello, es crucial incrementar y mejorar las capacidades de control estatal en el conjunto del ámbito territorial y evitar la existencia de áreas sin ley. El narcotráfico, como uno de los principales activos del crimen organizado, no requiere de sólo una respuesta militar, si se demanda contar con mejores diseños de política pública en el ámbito social y económico tendientes a producir una integración social y una cohesión de la sociedad importante. Las fracturas en la integración social no solo debilitan a la democracia, sino que le abren oportunidades a la acción de redes ilegales.

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Para lograr esto es necesario mejorar la calidad de la democracia y la gobernabilidad.

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La respuesta militar no resuelve por si sola el problema, aun cuando estén presentes elementos de fuerza; lo que sí se requiere es una política integral en la cual la cuestión esencial es fortalecer la integración de la sociedad, robustecer los lazos comunitarios en el seno de cada sociedad nacional.

”

Fotografía: Ejército Nacional

La coordinación de políticas y la cooperación internacional son esenciales para realizar una acción eficiente y eficaz en contra del crimen organizado y la violencia. La adopción del concepto de multidimensionalidad permitió abordar fenómenos complejos de la seguridad, en los cuales los factores militares no son los determinantes. De allí que en este concepto amplio se incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales. El control y la limitación del crimen organizado transnacional demanda mayores niveles de coordinación interestatal, el desarrollo de una institucionalidad supranacional y, principalmente, superar los déficits que hoy se perciben en estos campos. Las deficiencias que deberán ser superadas se manifiestan en la necesidad de mejorar los análisis sistémicos, situacionales y la definición de estrategias acordes. El desarrollo de miradas comparativas permitirá avanzar en el reconocimiento de cuáles han sido buenas prácticas y cuáles no han dado resultados. La cooperación internacional es esencial. Sin ella no hay posibilidades de éxito. En el contexto de la globalización ningún Estado por si sólo puede enfrentar los desafíos y amenazas emergentes de los procesos de globalización e interdependencia; ellas están interconectadas y se refuerzan. En este ámbito la tarea esencial del Estado es fomentar el multilateralisimo regional y global en la materia e incrementar la cooperación interestatal y la interinstitucional. Esto permitirá una mayor coordinación y superar la fragmentación en la respuesta. Colombia puede avanzar y superar los principales desafíos del post-acuerdo sobre la base del conocimiento adquirido, la voluntad de paz y la voluntad política de

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consolidar el proceso. Ello permitirá actuar con gran eficiencia sobre las bandas criminales, aislándolas y cortando sus redes de abastecimiento. La paz en Colombia llegó para quedarse. La voluntad de sus instituciones, de sus representantes, de su sociedad y de sus dirigentes apunta reducir la violencia a su mínima expresión. Ello augura una mejor gobernabilidad democrática y la ampliación de la amistad cívica, para alcanzar los objetivos de desarrollo y ampliación de oportunidades y en el ejercicio de los más amplios derechos, en particular los derechos humanos de todas y todos los colombianos.

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Fotografía: Ejército Nacional

AMENAZAS EMERGENTES Y NUEVOS DESAFÍOS

David E. Spencer1

LAS AMENAZAS CONVERGENTES:

CRIMINALIZACIÓN DEL TERRORISMO Y LA MILITARIZACIÓN DEL CRIMEN

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INTRODUCCIÓN

royectando las amenazas del futuro a corto y mediano plazo, las podemos describir con una sola palabra: “convergencia.” Esto quiere decir que cada vez se observa un mayor acercamiento entre los grupos terroristas y criminales, hasta tal punto de que a veces se confunden, cuestión que produce fuertes debates en los sistemas políticos y judiciales de los gobiernos de tradición westfaliana. Esta convergencia tiene dos ejes distintos. Por un lado, vemos la criminalización de los grupos terroristas, y por el otro lado, vemos la militarización de los grupos criminales, particularmente el crimen organizado. El presente ensayo propone explicar el surgimiento de este fenómeno, describir sus características actuales, y sugerir algunas estrategias que pueden adoptar los Estados para enfrentar estas amenazas.

INICIO Y EVOLUCIÓN DE ESTA PRÁCTICA CONVERGENTE ENTRE TERRORISMOS Y CRIMEN ORGANIZADO La verdad es que, como muchas cosas, este fenómeno no es nuevo; desde tiempos inmemorables, los grupos insurgentes y terroristas han recurrido a actividades criminales para buscar recursos financieros. Por ejemplo, los insurgentes chinos en la época de Mao Tse Tung se financiaron en parte a través del negocio del opio. Sandino en Nicaragua se financió, en alguna medida, por la explotación ilícita de minas

de oro. Durante la Guerra Fría, los grupos latinoamericanos se hicieron expertos en los asaltos a bancos, la extorsión y el secuestro. Sin embargo, la diferencia era que esta actividad criminal representaba normalmente un suplemento a sus fuentes financieras principales, producto de la ayuda de países simpatizantes. Los comunistas chinos recibieron la mayoría de su sustento de la Unión Soviética, Sandino recibió ayuda sustancial del gobierno revolucionario de México y los grupos latinoamericanos fueron apoyados por el Bloque Soviético a través de Cuba. De la misma manera se ha visto la militarización de la criminalidad en épocas pasadas. Podemos citar, por ejemplo, los piratas de los siglos XVII y XVIII. Estos grupos operaban buques militares o militarizados para realizar su actividad criminal. Sin embargo, en muchos casos, los “piratas” para unos, eran realmente ciudadanos privados quienes habían sido “comisionados” por un país u otro para atacar el comercio de su enemigo con el fin de afectar sus finanzas y su logística. Se convertían en “verdaderos” piratas cuando empezaban a actuar más allá de su “comisión” realizando ataques a buques mercantes por razones puramente económicas para su enriquecimiento personal. De hecho varios de los “comisionados” ingleses, se hicieron piratas y finalmente fueron capturados y ejecutados por los propios ingleses por haber traspasado la línea entre sus comisiones y la criminalidad pura. Desde el punto de vista de los españoles o los franceses, victimas principales de los piratas, esa diferencia era a veces dudosa, pero lo ingleses lo tenía claro, y actuaron decididamente de acuerdo con este criterio. De la misma manera, muchos de los “Señores de la Guerra chinos del fin del Si-

Ph D. en Ciencia Política. Desde agosto de 2014 es el responsable del Centro sobre Colombia / América del Sur en la Oficina del Secretario de Defensa Antinarcóticos y Amenazas Globales del Pentágono de los Estados Unidos. También sirve desde el 2011 a la Dirección de Política sobre Colombia en la Oficina del Secretario de Defensa de Asuntos del Hemisferio Occidental. Es profesor de Contraterrorismo / Contrainsurgencia en el Centro J. Perry Guillermo de Estudios Hemisféricos de Defensa en Washington. 1

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glo XIX y principios del Siglo XX, eran esencialmente comandantes de ejércitos criminales que buscaban dominar ciertos mercados de una cantidad de economías licitas e ilícitas, en los que el opio figuraba como uno de los más importantes. Reprimir estos grupos era a veces difícil, porque estos ejércitos criminales a veces gozaban de mejor entrenamiento, equipo y armamento que los Ejércitos nacionales, fenómeno posible por el dinero disponible, comparado con los nacionalistas. En la historia podemos encontrar varios ejemplos adicionales que no se alcanzan describir aquí. Los fenómenos del crimen organizado surgen por dos razones fundamentales: primero, por la debilidad de los Estados, y segundo por la enorme cantidad de dinero que representan los mercados ilícitos.

La debilidad de los Estados actualmente se debe a una historia que se puede trazar por lo menos desde el fin de la Guerra Fría. En el hemisferio occidental, casi la totalidad de los Estados se democratizaron para finales de la Guerra Fría con la notable excepción de Cuba. La teoría entonces prevalente era que la democratización de los países significaba que ya no se necesitaba grandes aparatos militares y de seguridad, ya que estos se habían mantenido para reprimir la oposición política. Como la oposición política era ya legal dentro del sistema democrático, paulatinamente se fueron desmantelando los aparatos de seguridad y las Fuerzas Armadas en los diferentes países. En muchos países había proyectos de reforma o de reconstrucción de Fuerzas policivas, pero si bien lograron mayor

profesionalización que las Fuerzas anteriores, los esfuerzos fueron insuficientes, particularmente en números de efectivos. Además de la falta de efectivos, y a pesar de las reformas en la Policía, no hubo una correspondiente reforma del sistema judicial, por lo menos no suficiente para procesar la cantidad de casos pendientes en una forma eficiente. Esto produjo dos resultados nefastos: por un lado, una gran injusticia, ya que alguien podría durar años en la cárcel bajo arresto preventivo, tratando de probar su inocencia; y por el otro lado, grandes porcentajes de impunidad, ya que los sistemas judiciales eran muy débiles en sus aparatos investigativos y procesales. Aunque las Fuerzas policiales fueran más efectivas, esta ventaja era neutralizada por su insuficiente número y la ineficiencia de los sistemas judiciales. Por el otro lado, la rentabilidad del crimen aumentó considerablemente. Uno de los resultados de la democratización y el fin de la Guerra Fría, fue un crecimiento económico sin precedentes, no solo en la región, sino también en casi todo el mundo. Esto significó una creciente demanda, no solamente de productos legales, sino también de productos ilegales. Estados Unidos siempre fue el mercado más importante para los productos ilegales de Latinoamérica, particularmente los estupefacientes como la marihuana y la cocaína. Con el crecimiento económico de la pos-Guerra Fría hubo un salto en la demanda estadounidense de estos productos ilegales, no solamente allí, sino también en Europa, y, con la creciente prosperidad, en Latinoamérica. Brasil y Argentina se convirtieron en los mayores consumidores regionales, seguidos de cerca por México, Chile y otros países más prósperos. Esto significó una explosión en la demanda mundial de estupefacientes y el correspondiente crecimiento de las organizaciones e infraestructura para sembrar, cosechar, procesar, traficar, proteger y lavar los activos de este negocio altamente rentable. Al crecer estos grupos criminales, creció la

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violencia. Esto se da porque como la actividad es ilegal, no está regida por la ley, y la única manera de obligar el cumplimiento de los contratos es mediante la fuerza. De la misma manera, el único modo de abrir espacio como organización competidora es mediante el mismo medio, así que cada organización tiene que tener elementos armados para cumplir contratos y para competir en el mercado. En muchos casos como Colombia y México, los Estados ignoraron este problema al principio porque la violencia comenzó como un fenómeno entre organizaciones criminales. Se razonaba que si los grupos criminales se querían eliminar entre ellos, esto no le debería importar a los Estados. El problema es que, con su creciente prosperidad, estos grupos expandieron su influencia hasta que comenzaron a competir, no solamente entre ellos, sino con el Estado mismo. Policías, jueces, y finalmente funcionarios (hasta ministros) empezaron a ser amenazados o asesinados si se atrevían a interferir en los negocios de tipo criminal. En algunos países se han desatado verdaderas guerras entre los grupos criminales y el Estado. Brasil, Colombia, El Salvador y México son solamente algunos ejemplos de donde están ocurriendo estos conflictos.

dentes (por el contrario, las cárceles están llenas de generaciones de criminales), pero la rentabilidad de lo ilícito ha hecho que los supervivientes y nuevos adeptos se reorganicen, desarrollen las nuevas contramedidas y sigan avanzando en su empresa criminal.

Para el colmo, los recursos económicos de los ilícitos y su habilidad de adquirir medios en corto tiempo sin pasar por procesos burocráticos como licitaciones y demás, ha permitido que muchas veces ellos dispongan de armamento, medios de transporte y medios de comunicación más capaces, más modernos, más rápidos y más agiles que los que tienen los Estados. Cada vez que los Estados desarrollan medidas, en poco tiempo los criminales se adaptan, desarrollan contramedidas o adquieren nuevos equipos para neutralizar las medidas estatales. No es que los Estados no hayan realizado golpes contun-

Hoy se puede tener comunicación instantánea y simultánea con individuos que están físicamente en otro país, y con ellos compartir información, documentos, fotos y videos sin costo adicional. Con una computadora personal, y los accesorios correspondientes (ítems al alcance económico de una gran y creciente proporción de los habitantes mundiales), se pueden producir libros, música y cine de calidad comercial, compartirlos o venderlos mundialmente, de manera instantánea y sin trabas. En muchos casos no se tiene que tocar un producto físico o entrar en un banco para hacer estas ofertas y transacciones comerciales.

LOS CAMBIOS QUE TRAJO LA GLOBALIZACIÓN Un importante tema para desarrollar es el rol de la mal llamada “globalización.” Este término se refiere al fenómeno (desde los años 90) del poder que tienen los ciudadanos normales para comunicarse cada vez más instantáneamente y poder compartir información, trabajos, imágenes, videos y música. El desarrollo de la computadora personal, el internet y los teléfonos celulares inteligentes han creado una verdadera revolución en las comunicaciones. A este fenómeno se la ha denominado la “globalización.” La verdad es que comunicación global siempre ha existido (¿acaso, marineros holandeses tomando cerveza inglesa en Callao, Perú en el siglo XVII, no era una forma de globalización?). Lo que distingue la “globalización” actual de la del siglo XVII, es el tiempo, bajo costo y, por ende, el acceso para el ciudadano común.

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Anteriormente estas actividades eran monopolio exclusivo de los Estados o grandes empresas, requerían grandes inversiones de capital y eran exorbitantemente costosas para los ciudadanos comunes. Esos monopolios se han roto; además, donde antes había que hacerlo en grandes centros de comunicación con suficientes carreteras, aeropuertos y cables telefónicos, hoy esta actividad puede ser realizada desde los parajes más aislados del mundo, siempre y cuando haya una torre celular o una conexión satelital. Esta “globalización” ha reducido espectacularmente el costo de las comunicaciones y, por tanto, ha aumentado la eficiencia en las decisiones comerciales. Donde antes habían tres o cuatro ofertas de semi-monopolios, hoy hay cientos si no miles de ofertas desde todos los rincones de la tierra. Muchas de estas ofertas existían antes, pero en muchos casos los consumidores no tenían la información sobre su existencia ni el acceso a sus productos. Hoy el consumidor puede conseguir una mayor calidad al menor costo, como nunca antes. Además, puede consumir productos que no sabía que existían antes, y en muchos casos los puede consumir instantáneamente sin grandes tiempos de espera o pagar costos de transporte y entrega. El comercio ilícito se ha beneficiado de esta “globalización” de la misma manera que el comercio legal. Esto significa que las comunicaciones criminales son altamente eficientes. Todos los eslabones en la cadena de producción, tráfico y consumo de los estupefacientes se pueden comunicar instantáneamente. Pueden compartir las últimas técnicas de producción, las últimas medidas de represión utilizadas por los Estados, y las últimas contramedidas tan pronto ocurran o se desarrollen. Esta comunicación es global, y las diferentes organi-

zaciones en el mundo la utilizan constantemente. Esto significa que cuando ocurre un esfuerzo de represión en un país, ellos se comunican con organizaciones en otro país donde hay vacíos o diferencias en la ley que permiten mover sus actividades a ese lugar, y así evitar la persecución. Sin embargo, aunque se comunican y se mueven globalmente, los grupos criminales son territoriales. Hasta hoy las empresas ilícitas trafican sustancias que son físicas, así que requieren espacios físicos para producirlas y medios físicos para transportarlas, almacenarlas y consumirlas. La rápida expansión de su negocio catalizado por la “globalización”, ha traído como consecuencia que los grupos criminales necesiten controlar más -no menos-, espacio físico para mantener su negocio. Quienes controlan ese espacio son los Estados; por lo tanto, cada vez los grupos criminales están disputando con los Estados el dominio de ese espacio físico. En Brasil y El Salvador se ha visto la paulatina expansión y sofisticación de las pandillas. Lo que eran grupos juveniles, hoy son sofisticadas estructuras con jerarquías y sub-estructuras especializadas. En Rio de Janeiro, el Comando Vermelho se estableció en las faldas de los cerros que rodean y permean la ciudad. Desde estas “islas” vendían drogas a los habitantes de la ciudad. Al principio era fácil para la Policía hacer incursiones y arrestar a los pandilleros quienes eran señalados por la gente local. Los pandilleros respondieron usando una combinación de terror para callar a los delatores y las organizaciones no gubernamentales que hacían trabajo social para ganar adeptos e incentivar la no colaboración con las autoridades. También los pandilleros adquirieron armas de fuego y recibieron con tiros a las patrullas de Policías. La Policía empezó a usar chalecos anti-balas y hacer incursiones en vehículos blindados. Las pandillas respondieron con la adquisición de fusiles militares, y barricadas de rieles de

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acero y hormigón. La Policía respondió utilizando helicópteros para dirigir las operaciones terrestres y con plataformas para francotiradores; entonces la respuesta de los pandilleros fue construir casamatas de hormigón y acero, además de utilizar ametralladoras pesadas para derribar los helicópteros, y explosivos para dañar a los vehículos blindados. Finalmente, la Policía ha intentado ocupar las favelas y establecer presencia permanente. Así se ha venido escalando el conflicto entre el Comando Vermelho y la Policía del Estado de Rio de Janeiro. Veremos que escalada sigue, pero básicamente es una lucha por el dominio territorial. Algo similar ha sucedido en El Salvador, donde las pandillas cada vez más utilizan uniformes y armas de guerra, además de establecer campamentos en el campo, similares a los utilizados por la guerrilla. Estaban y están desafian-

do abiertamente el control territorial a las autoridades gubernamentales. El gobierno respondió con la creación de unas Fuerzas de tarea especiales, combinando militares y policía para combatirlos frontalmente. Por ahora, el nivel de violencia en el país ha bajado algo, pero veremos cómo deciden responder las pandillas a este nuevo reto. Los cambios que ha tenido el terrorismo también se pueden evidenciar tras el final de la Guerra Fría. Durante este conflicto bipolar la gran mayoría de movimientos subversivos y terroristas fueron financiados y estimulados por algunas de las grandes potencias o sus aliados como herramienta de guerra indirecta en contra del otro. El peligro de la guerra nuclear hizo demasiado peligrosa la confrontación directa, así que la guerra irregular mediante la subversión o terrorismo llegó a ser la manera de confrontación preferida. En la mayoría de los casos, pero no siempre,

Fotografía: Ejército Nacional

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la Unión Soviética y sus aliados patrocinaba a los irregulares, mientras que los Estados Unidos y sus aliados patrocinaban la contrainsurgencia y el contraterrorismo. Aunque las causas eran locales, el patrocinio externo agudizó e hizo más violentas las confrontaciones, ya que aportaban los recursos para desarrollar la lucha. En unos muy pocos casos surgieron grupos irregulares que no tuvieron patrones externos. Estos sobrevivieron a través de las economías criminales. Es interesante que los pocos grupos que no se acabaron al finalizar la Guerra Fría o poco después, fueron precisamente los que lograron independizarse de las grandes potencias. Entre ellos podemos mencionar a las FARC de Colombia y una disidencia del Partido Comunista del Perú, Sendero Luminoso. Estos eran verdaderamente los primeros grupos narco-subversivos o narco-terroristas. Durante la década de los 90 y en el Siglo XXI, cada vez los grupos subversivos y terroristas dependen más de los mercados ilícitos. En África, muchos grupos dependen del tráfico ilícito de diamantes. Hezbollah y Al Qaeda se financiaban con negocios como el contrabando de cigarrillos y otros elementos. Hezbollah y los Talibán obtenían una gran proporción de sus finanzas del tráfico de opio y de heroína. ISIS es tal vez uno de los grupos más flexibles e innovadores en materia de finanzas. Su fuente principal es la venta en el mercado negro de petróleo, pero también se sabe que practican la trata de personas desde África y el Medio Oriente hacia Europa. En este sentido juegan un rol cínico, ya que la violencia de sus militantes es la causa principal de la migración ilegal, y también son los agentes que cobran y se benefician del éxodo de las personas de sus hogares de origen; de esta manera ellos crean la demanda y la oferta para sus servicios.

Finalmente, según crecientes informaciones, el ISIS está involucrado en el narcotráfico y se ha apoderado, en los últimos años, de las rutas del narcotráfico en África occidental a través de Mali, Libia y otros, hacia Europa. Casi la totalidad de los operativos de ISIS que atacaron Paris y Bélgica en 2015 y 2016 tenían antecedentes criminales por la venta y distribución de cocaína. El resultado de esta creciente financiación por medios ilícitos ha derivado en el aumento de ideologías más y más extremas y una correspondiente actuación salvaje. En el pasado había cierto desestímulo para ser extremista, ya que el patrocinio por las grandes potencias tenía un efecto moderador, pues si alguien era demasiado extremista, no recibía recursos. La independencia de los grupos actuales mediante las economías ilícitas ha quitado ese filtro. Las atrocidades diarias más horribles en contra de hombres, mujeres y niños por ISIS y otros grupos demuestran claramente esta falta de control. A menor escala, las FARC cometían actos de terror impensables en la época de la Guerra Fría. Como hay tanto dinero ilícito y no hay control, también vemos la fragmentación de los grupos. No se necesita pertenecer a un gran grupo para ser viable. Así, hay tantos grupos extremistas islámicos que es casi imposible mantener una cuenta actualizada de todos. En Irlanda actualmente, a pesar del proceso de paz, existen todavía una variedad de pequeñas agrupaciones disidentes del Ejercito Republicano Irlandés que cometen acciones terroristas, pero su existencia se debe a que dominan ciertas micro-empresas criminales. En Colombia los dos grandes grupos son las FARC y el ELN. Sin embargo muchos no saben que hay una serie de pequeños grupos como elementos del EPL en Catatumbo, el Jaime Bateman en el norte del Valle, el ERP y otros más, que todavía se mantienen dominando uno u otro mercado ilegal a nivel local. En realidad, prácticamente

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han dejado de ser grupos subversivos. No se habla mucho de ellos porque en términos políticos son irrelevantes. Esto significa que buscar acuerdos políticos con estos grupos fraccionados es casi imposible.

EL USO DE LAS FUERZAS ARMADAS COMO PARTE DE SOLUCIONES INTEGRALES Lo claro es que las soluciones pasadas no han funcionado totalmente, pero si hay algunos indicios positivos. Creo que una de las primeras lecciones (aprendidas en Colombia) es que los Estados tienen que volver a su función básica, que es proveer la seguridad. Primero, la seguridad es fundamental para todas las otras actividades del Estado. Pero seguridad no significa represión, y allí puede radicar el rechazo que muchos sectores expresan cuando se les habla de seguridad como solución. Proveer seguridad es facilitar la vida de los demás; es más un tema de disuasión que de agresión, aunque cuando la situación requiere acción, la seguridad del Estado debe tener la capacidad de actuar; allí radica la disuasión. Los colombianos aprendieron que el gasto en la seguridad no era tanto gasto, sino inversión, ya que el efecto positivo sobre la economía fue exponencial. Se trata de advertir que si no se mantiene el dominio del terreno con la presencia permanente de la Fuerza Pública, ese terreno representa un vacío que los nuevos grupos pueden explotar. Siempre y cuando haya necesidad de reducir presupuestos, la tentación es reducir primero el personal y mantener la tecnología, pero esto puede ser a veces un error, ya que la tecnolo-

gía permite incursionar, pero no dominar el terreno. La solución ante las actuales amenazas tiene que ser altamente balanceada. Sería un problema debilitar las capacidades básicas. Adicionalmente, la participación de las Fuerzas Armadas es necesaria; hoy está de moda intentar excluirlas de la seguridad interna. Esto otra vez es un rezago de la Guerra Fría, cuando las Fuerzas Armadas muchas veces servían como aparatos opresores de la oposición política para regímenes autoritarios. Puede ser que la solución ideal consista en que los problemas internos sean resueltos por Fuerzas policivas, pero no se puede olvidar que países occidentales usan sus Fuerzas Armadas en misiones de seguridad interna. El Ejército francés patrulló Paris después de los ataques terroristas de finales de 2015, y las Fuerzas Armadas de Estados Unidos han intervenido cada vez que ha habido conmoción interna, como las manifestaciones violentas en Los Ángeles en 1992. Cuando las amenazas sobrepasan la capacidad de la Policía, los países occidentales no dudan en movilizar a sus Fuerzas Armadas. Por eso en los Estados Unidos son las Fuerzas Armadas las que hacen la inteligencia sobre el narcotráfico e interceptan los envíos en alta mar; la Policía no tiene esa capacidad.

El tema no es tanto si participan o no las Fuerzas Armadas; es cómo participan y cómo se preparan para esa intervención. Unas Fuerzas Armadas sin leyes claras, y sin preparación adecuada, sin duda incurrirán en actos abusivos. El asunto por resolver es más calidad que cantidad. La cantidad es proporcional a la amenaza.

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Si la amenaza es mayor, la participación de las Fuerzas Armadas será mayor; y si la amenaza es poca, así también será su participación. La calidad de la participación determinará el éxito. La relativa poca cantidad de abusos incurridos desde finales de la Guerra Fría en la región latinoamericana cuando ha habido participación militar en la seguridad interna, indica que las Fuerzas Armadas en las democracias pueden participar exitosamente en este tipo de operaciones sin problemas mayores. Sin embargo, la actuación de las Fuerzas Militares o la Fuerza de Policía no puede ser solitaria. Uno de los problemas mayores en los últimos 20 años ha sido que los países han considerado que el problema solo le corresponde a la Fuerza Pública, es decir a la suma de Fuerzas Militares y Fuerzas de Policía. Han adoptado políticas para atacar los síntomas, pero no las causas. En Centroamérica se ha visto el escalamiento ante la violencia pandillera con las políticas de mano dura, súper mano dura y políticas anti-terroristas en contra de un fenómeno criminal; no obstante estas políticas, la amenaza ha crecido sistemáticamente, aunque las cárceles estuvieran llenas hasta rebosar de delincuentes. La seguridad solo compra tiempo, pero la solución radica en eliminar las causas. Si no hay educación, si no hay empleo viable y la posibilidad de mejorar la vida, o si la gente considera al Estado como un obstáculo a su progreso y no un puente hacia el mismo fin, nunca habrá solución. Los grupos criminales están llenando vacíos, y hasta que el Estado y la sociedad llenan esos vacíos, no habrá solución. En una Fuerza de Tarea de la Campaña Espada de Honor, la cantidad de efectivos con que contaba el enemigo al principio de las operaciones a finales de 2011 eran 1.100. Dos años más tarde esa Fuerza de tarea

había capturado o neutralizado a 1.200 enemigos. Sin embargo, la cantidad de efectivos del enemigo en ese momento era alrededor de 950. O sea que a pesar de eliminar más del 100% del número de efectivos con que contaba el enemigo al principio de la campaña, este había podido reemplazar casi la totalidad de sus pérdidas. A pesar de la efectividad de las operaciones de seguridad, los incentivos de pertenecer a la organización enemiga era igual o mayor que antes y permitió reclutar reemplazos para las bajas. Hasta no eliminar esos incentivos, va a existir un círculo vicioso de nunca parar. Desafortunadamente esos incentivos no se pueden eliminar con la fuerza. La solución tiene que ser integral. Primero, se tiene que limpiar la casa propia. La transparencia en las decisiones estatales y la eliminación de la corrupción son fundamentales. Además, cuando ocurren abusos o infracciones por parte de funcionarios o servidores públicos, la investigación y castigo tienen que ser inmediatos y públicos para mantener la credibilidad. Luego hay que incentivar a los ministerios para trabajar en los parajes aislados del país. La Fuerza Pública entiende que la violencia y criminalidad en estas zonas les afecta directamente, ya que son ellos que tienen que reprimir estos fenómenos y arriesgar sus vidas. Sin embargo, ha sido más difícil hacer entender a los funcionarios civiles que su suerte también está directamente conectado con la paz y prosperidad de estas zonas; es cuestión de educar e incentivar a estos funcionarios, cosa que existe poco hoy en día. Hasta no resolver esto, la Fuerza Pública seguirá siendo la única representante del Estado en estas zonas, y no habrá solución a las causas. Muchos alegan que esto requiere muchos recursos que no son disponibles; puede ser cierto, pero hay muchas cosas que se puede hacer sin recursos adicionales, dise-

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ñando más inteligentemente las políticas. Otra cosa que se debe incentivar es la coordinación inter-institucional. Sin coordinación hay mucha ineficiencia y redundancias que terminan desperdiciando los pocos recursos disponibles y creando grandes vacíos en los programas gubernamentales. Estos vacíos son el espacio de maniobra por excelencia de los grupos convergentes. Es urgente llenarlos con elementos positivos. El otro factor que es fundamental entender es que este trabajo deberá ser de generaciones, no de gobiernos. En este ensayo hemos trazado el origen de las amenazas convergentes al final de la Guerra Fría, ya hace 25 años. La lucha actual será larga y los éxitos se obtendrán con el tiempo y la constancia, por lo menos 25 años, no menos. Finalmente cabe señalar que la “globalización” significa que esta lucha larga no puede ser realizada por un solo país. Igual que la coordinación inter-institucional, tiene que haber una coordinación internacional. Si no se logra disminuir la demanda por los estupefacientes ilegales, siempre habrá recursos para los grupos convergentes, y, por lo tanto, aunque se lograra la total desarticulación de grupos terroristas y criminales, otros los reemplazarán para aprovechar ese mercado. Eso no significa que se pueda cruzar los brazos hasta lograr la cooperación internacional, sino que, igual que la cooperación inter-institucional, esto es un trabajo de exponer, negociar y acordar diferentes medidas de cooperación continuamente. La comunidad internacional habla mucho de los acuerdos multilaterales. Sin embargo, aunque teóricamente ideales, el problema es que terminan siendo el mínimo común acuerdo entre todos y, muchas veces, esto representa grandes ineficiencias. Colombia aprendió que es más útil (mientras se trabaja hacia verdaderos acuerdos multilaterales) los múltiples acuerdos bilaterales

que pueden tener un impacto más efectivo y contundente. Colombia ha sido agresiva en la búsqueda de estos acuerdos bilaterales, y los efectos han sido positivos. Si el lector termina este ensayo pensando que el autor no ha presentado nada nuevo, la verdad es que no se ha hecho. Tal vez lo único nuevo ha consistido en indicar que amenazas que eran antes más terroristas, hoy se están convirtiendo en más criminales. No obstante, en el futuro estas amenazas pueden volver a ser más terroristas. Eso realmente no importa mucho. Los principios para derrotar las amenazas convergentes, sean más criminales o más terroristas, son los mismos; el arte de combatirlas y derrotarlas reside en la mezcla de políticas particulares que se apliquen para proveer la seguridad y llenar efectivamente los vacíos nacionales e internacionales que estos grupos ilegales ocupan.

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Fotografía: http://imagenesfotos.com

AMENAZAS EMERGENTES Y NUEVOS DESAFÍOS

Francesco Mancuso1

DESAFÍOS A LA SEGURIDAD EN EXTREMO ORIENTE

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s en Asia donde actualmente se encuentran los principales desafíos geopolíticos a la seguridad mundial. La presencia de una nueva potencia con aspiraciones hegemónicas, y los intentos de Estados Unidos por no perder la primacía mundial, permiten observar el surgimiento de una nueva potencia que desafía y derrota a la vieja. Así, se modifican las percepciones de seguridad y defensa en la región y se crean alianzas inesperadas.

INTRODUCCIÓN Asia es seguramente el continente con los mayores desafíos a la seguridad, desde el Cercano Oriente, con la presencia de ISIS y la guerra civil en Siria, hasta el Extremo Oriente, con las reclamaciones en el Mar Chino Oriental y Meridional. Por otro lado, existe una elevada tensión entre Arabia Saudita e Irán, y además Rusia tiene intereses estratégicos en Asia. Este artículo se enfoca en el Mar Chino Oriental y Meridional. Desde 2008 la tensión en Extremo Oriente sigue creciendo por: • Las disputas marítimas en el Mar Chino Meridional y Oriental; • El aumento del poder militar chino; • La proliferación nuclear en Corea del Norte; • El temor que la instabilidad en Pakistán y Afganistán pueda contagiar a los países cercanos.

La situación en el Mar Chino Meridional es complicada debido al número de países involucrados en disputas marítimas, y a la construcción de islas artificiales chinas. La creciente tensión ha llevado a países como Vietnam, Filipinas e Indonesia a aprobar nuevos planes para la modernización de la armada. Las relaciones internacionales en la región se están modificando radicalmente; países que se consideraban enemigos históricos, como Estados Unidos y Vietnam, buscan alianzas para enfrentar una amenaza común: el creciente poder de China (SIPRI, 2015). Por su parte, el gigante asiático en los últimos cinco años modificó su estrategia política, presentándose al mundo como una potencia económica y militar. Este cambio ha significado una modificación total en la percepción de China. Por décadas este país adoptó una línea de conducta diplomática para crecer y aumentar su poder sin llamar la atención, manteniendo buenas relaciones con Rusia y Estados Unidos al mismo tiempo. Actualmente, China ha consolidado su poder económico, tiene una buena base industrial y quiere desarrollarla específicamente en el sector de la defensa; por ello puede soportar tensiones diplomáticas con Rusia y Estados Unidos. China posee 1.239 millones de dólares de deuda exterior con Estados Unidos, que la convierte en el principal acreedor de Washington (Limes, Revista de Geopolítica, Junio 2015). De otra parte, China ha sido favorable a las medidas internacionales para aislar a

Profesor de Tiempo Completo del Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacional de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. Ph.D. en Geopolítica de la Universidad de Pisa-Italia. 1

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Corea del Norte en el escenario internacional, pues no quiere tener en sus fronteras un régimen que no puede controlar y que amenaza con un cambio en el equilibrio de potencia de la región (BBC, 2016). En los últimos años, Corea del Norte ha estado presente en el debate internacional por su programa nuclear. El seis de enero de 2016 efectuó su cuarto experimento para probar armas nucleares. El dictador Kim Jon afirmó que su país tiene una bomba H. En realidad, es posible que Corea del Norte tenga una bomba nuclear más pequeña. El principal problema es que Pyongyang lance esta arma en cualquier momento montándola sobre uno de sus misiles.

Otra zona problemática la constituye el suroccidente de Asia, concretamente Afganistán, donde las tropas de ISAF se están retirando, dejándole al ejército afgano la tarea de proteger la soberanía del país. Este hecho preocupa a los países cercanos; en particular a Pakistán, que no controla una parte de la frontera ni el valle del Swat, zonas en la que operan los talibanes. Además, Pakistán tiene problemas territoriales con India por el control del Kashmir, y con China por el control del Shaksgam. Esta situación se observa en el mapa siguiente, que muestra la región del Kashmir en disputa, así como las reivindicaciones territoriales de China sobre el Himachal Pradesh, Uttarakhan, Sikkim y Arunachal Pradesh.

Gráfico 1: Kashmir en disputa

Fuente: Mapa extraído del artículo The Indian-Chinese Border, Stratfor de 05 de abril de 2012 en página web de :https:// www.google.com.co/search?q=stratfor+2012+China+india+border&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ved=0ahUKEwih8qPvtIfOAhVGHB4KHUGpCrYQ_AUICCgB&biw=1100&bih=594#imgrc=SD2IGecbSDpuBM%3A

Desde un punto de vista geopolítico clásico, China, potencia emergente de la región, quiere aumentar su tamaño territorial para garantizar su espacio vital

desafiando a los países cercanos y a Estados Unidos. Según el modelo de Modelski, (Flint, 2012) una potencia mundial surge desafiando y ganando una guerra contra

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la potencia hegemónica del periodo, situación que se presenta actualmente en extremo oriente. Modelski definía “guerra” en términos clásicos; sin embargo, China está ganando la confrontación económica con Estados Unidos y se está posicionando como potencia con aspiraciones hegemónicas. Desde esta perspectiva la región extremo oriental permite observar el nacimiento y desarrollo de una potencia, las reacciones de los países cercanos y el intento de la potencia hegemónica mundial para no perder este rol.

Gráfico 2: Islas en disputa en el mar sur de China

EL ROL DE CHINA En noviembre de 2012, el ex presidente chino, Hu Jintao, en el informe final de su mandato manifestó que era esencial construir un poder marítimo fuerte para garantizar intereses y derechos. En julio de 2013, el Politburó del Partido Comunista Chino promovió una reunión especial para discutir el asunto. El nuevo presidente Xi Jinping afirmó que el país tiene intereses estratégicos en esta área (International Institute for Strategic Studies, 2015). Desde entonces se destacan dos líneas de pensamiento: la primera, referente a Estados Unidos y sus aliados en la región, para quienes la acción de China está deteriorando la seguridad marítima en el Mar Chino Meridional y Oriental; la segunda, referente a la posición china que señala a Estados Unidos como responsable de que los países cercanos desafíen abiertamente las posiciones de China (SIPRI, 2015). El Mar Chino Meridional constituye una zona angosta en la que Brunei, China, Indonesia, Malaysia, Filipinas, Singapur y Vietnam reclaman territorio.

Fuente: The International Policy, 2012, revisado en página web de http://ifair.eu/en/think/english-benign-or-bellicose-china-and-the-south-china-sea-the-ambiguities-of-the-peaceful-rise-paradigm/

Dichas reclamaciones se concentran en dos áreas: Spratly y Parcel Island. En 2002, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN por sus siglas en inglés: Association of Southeast Asia Nation) y China firmaron una declaración sobre la conducta que las partes deben tener en el Mar Chino Meridional. El documento prevé que no se harán actas unilaterales y se firmará un acuerdo para crear un código de conducta. Desde el 2002, los diálogos para la creación del código están paralizados debido a la desconfianza entre los países. Además, la tensión entre los países está aumentando. En 2012, en el arrecife Scarborough se verificó el primer incidente grave entre China y Filipinas, quien recurrió a un arbitraje internacional previsto por la convención de las Naciones Unidas sobre la ley del mar para resolver problemas marítimos. Filipinas considera que el arrecife está en su Zona Económica Exclusiva. Por su parte, China manifestó que no reconocerá ningún fallo internacional (SIPRI, 2015) y afirmó que los problemas

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se deben resolver a nivel bilateral. Para reafirmar su soberanía, China envió buques de guerra y naves de la guardia costera. En los dos mapas siguientes se observa que las reclamaciones territoriales por parte de China están ligadas a la presencia de recursos naturales en la zona. En mayo de 2014, la corporación China’s Offshore Oil Corporation (CNOOC) empezó la búsqueda de petróleo en aguas de las islas Parcel. Vietnam respondió enviando buques de la guardia costera para no permitir la explotación de petróleo. En el siguiente mapa se puede observar la posición de la plataforma china que la CNOOC instaló por poco tiempo en la zona económica exclusiva de Vietnam. Además, la tensión entre los países está aumentando. En 2012, en el arrecife Para defender la plataforma, China envió buques de guerra. En julio de 2014, la CNOOC retiró su plataforma, pero la tensión entre los países se mantiene elevada. Adicionalmente, China está construyendo islas artificiales en el Mar Chino Meridional por dos razones principales. Primero, para respaldar sus reclamaciones con el fin de extender su soberanía en el Mar Chino Meridional. La Convención del mar no prevé que instalaciones artificiales justifiquen una expansión del mar territorial. Segundo, las construcciones sobre estas islas obedecen a lógicas militares. China construyó una isla artificial en la cual instaló una pista de 3000 metros de largo que puede ser utilizada como base para operaciones off–shore. El Centro Chino para la Investigación Científica Marítima está desarrollando muelles flotantes en los que instalará pequeños asentamientos para construir islas en la zona en disputa.

Recientemente, China ha instalado radares, sistemas de armas antiaéreas y todo el equipamiento de soporte en las islas Spratly. En noviembre de 2014, el coronel Jin Zhirui afirmó que para soportar en modo efectivo este equipamiento se necesita la construcción de una base permanente; asimismo, el General Yuan aseveró que en los próximos años China construirá otras estructuras con el fin de mejorar la calidad de vida de los soldados actualmente desplegados en las islas artificiales. A causa de la inactividad de la comunidad internacional, Vietnam, Filipinas y Malaysia han anunciado que construirán instalaciones e islas para garantizar sus derechos e intereses en la zona. La seguridad en el Mar Chino Oriental empezó a deteriorarse en 2012, cuando Japón compró una parte de las islas Diaoyu/ Senkaku a un ciudadano. China definió este acto como una provocación y violación de los acuerdos bilaterales para mantener la situación en el Mar Chino Oriental y evitar un aumento de la tensión. El gobierno de Pekín envió a la armada de guerra a patrullar las islas y a reclamar la soberanía sobre esta porción de territorio. Entre 2013 y 2014 los riesgos de colisión entre buques y aviones militares de Japón y China aumentaron. • En enero de 2013, un radar chino para el control del fuego apuntó a un helicóptero y a un buque de guerra japonés. • El 24 de mayo de 2014 un Su–27 interceptó en manera agresiva a un avión japonés para el Control Electrónico; el caza voló a menos de 12 metros del avión. • El 11 de junio de 2014, dos cazas F–15 interceptaron a un avión de transporte Tu–154; un caza japonés se acercó a menos de 30 metros.

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Gráfico 3: Reclamaciones de China

Fuente: Con base en análisis de (John Sudworth, 2016), revisado en página web de http://www.bbc.com/ news/world-asia-china-36545565

Gráfico 4: Mares de China: petróleo, gas y archipiélagos.

Fuente: En página web de https://www.google.com.co/search?q=reservas+comprobadas+y+probables+equivalentes+en+millones+de+barriles+de+petroleo+mar+chino&espv=2&biw=1100&bih=594&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ved=0ahUKEwivvJXOwYfOAhXG2R4KHUZFBtUQ_AUIBigB#tbm=isch&q=mar+chino+meridional+recursos+naturales+mapa&imgrc=HmPHFAoxTvacsM%3A

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Gráfico 5: Disputa en la frontera marítima entre China y Vietnam

Fuente: Mapa revisado en página web de http://warnewsupdates.blogspot.com.co/2014/05/china-vietnam-maritime-border-dispute.html

Gráfico 6: Disputa marítima entre China y Japón

Fuente: Revisado de página web de http://edition.cnn.com/2013/11/25/world/asia/china-japan-island-explainer/

En noviembre 2013, China creó una Zona de Identificación y Defensa que incluye el espacio aéreo de las islas y una parte de la Zona de Identificación de Corea del Sur y Japón. Con ello garantiza la defensa aérea de China en caso de ataque y reitera su soberanía

sobre las islas Diaoyu/Senkaku (International Institute for Strategic Studies, 2015). En abril de 2014, Japón y China firmaron un Código para los encuentros no planeados en el mar. Este documento pretende

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evitar una colisión entre los buques de guerra; tal incidente aumentaría la tensión y tendría graves consecuencias. Poco después de la firma, los representantes de China afirmaron que este código no es válido para las zonas en disputa. En noviembre de 2014, durante el Summit de la Cooperación Económica Asia-Pacífico, China y Japón restablecieron relaciones bilaterales de alto nivel. El presidente chino y el primer ministro japonés firmaron un plan con el propósito de manejar la crisis en caso de incidentes con tres componentes principales: • La creación de una línea de fuego para delimitar las zonas de patrulla; • El uso de frecuencias de radio comunes para los buques y aviones que operan cerca de las islas Senkaku/ Diaoyu; • Un encuentro anual para debatir sobre el problema. China también está desarrollando una estrategia de soft power basada en las inversiones económicas en países cercanos. Un ejemplo de ello es la creación del Banco Asiático para las Inversiones en Infraestructura (BAII) en cuyo board están países como Francia, Noruega, Alemania y Reino Unido. La presencia de Estados europeos representa una clara victoria para la diplomacia china que al mismo tiempo excluye a Estados Unidos y a Japón de esta estructura financiera internacional (Estudios de Políticas Exteriores, 2015). El objetivo principal del BAII es la promoción y el financiamiento de grandes infraestructuras en los países estratégicos para los socios. China es el principal contribuyente de este banco con el 30% del capital. El Banco Mundial, liderado por Estados Unidos y el Banco Asiático de Desarrollo, apoyado por Japón, son los

dos principales competidores del BAII en la región. Para que el nuevo banco tenga una estructura financiera sólida, el gobierno chino instituyó el fondo de inversión Camino de la Seda. Desde el punto de vista económico, China identificó una zona estratégica definida como el Cinturón Económico del Camino de la Seda con el fin de conectar el país con Asia Central, Rusia y Europa. De esta manera el territorio chino debería funcionar como un nexo entre Asia y Europa. Para ello, el gobierno aprobó la construcción de infraestructuras por un valor de 21 trillones de dólares y ha creado un plan de desarrollo marítimo comercial llamado “El Camino de la Seda Marítimo”. Así, proyecta su poder económico sobre el estrecho de Malaca y el Océano Índico hasta Kenia y expande su potencia en la región.

Gráfico 7: Nuevas rutas comerciales Chinas

Fuente: Mapa extraído de artículo de Jeremy Page, 2014. Revisado en página web de http://www.wsj. com/articles/chinas-new-trade-routes-center-it-on-geopolitical-map-1415559290

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EL ROL DE LOS ESTADOS UNIDOS Otro grande actor en la región es Estados Unidos. La administración Obama, desde el primer momento, se interesó en Asia mostrando una mezcla de soft y hard power. En febrero de 2009, Hillary Clinton (ex-secretaria de Estado) durante su primer viaje a la región explicó la nueva estrategia de su gobierno: El Pívot Asiático. Esta acción oficializa la reducción de importancia de Europa a favor de Asia. La nueva visión geopolítica de Estados Unidos tuvo un impacto también en el sector económico. Los intercambios comerciales entre Estados Unidos y China pasaron de 5 mil millones de dólares a 535 mil millones de dólares entre 1981 y 2012; y con Japón, de 90 mil millones de dólares a 215 mil millones en el mismo periodo. China tiene un activo de 315 mil millones en la balanza comercial con Estados Unidos, y Japón tiene un activo de 76 mil millones. Las relaciones entre Estados Unidos y China son una mezcla de colaboración precaria y fuerte competitividad. El mercado norteamericano es fundamental para el crecimiento económico de China; al mismo tiempo el mercado chino es importante para las empresas de Estados Unidos que quieren relocalizar la producción. El gigante asiático garantiza la sostenibilidad de la deuda exterior de Washington con adquisiciones de dólares y de deuda. Los objetivos del Pívot Asiático son: • Mantener la estabilidad regional, reduciendo tensiones locales tales como el problema con las islas Senkaku/Diaoyu;

• Aumentar los intercambios comerciales entre Estados Unidos y los países asiáticos. El gobierno de Washington quiere establecer una estrategia comercial más agresiva. El primer resultado de esta estrategia son las exportaciones de Estados Unidos a China, que pasaron de 70 mil millones de dólares a 103 mil millones de dólares entre 2008 y 2012; • Contener a China para dictar tiempos y modalidades de plena integración en el sistema regional y global, objetivo que puede ser alcanzado aumentando la presencia militar de Estados Unidos en la región; • Aumentar la cooperación con Japón. Recientemente estos países alcanzaron un acuerdo para aumentar la importancia de la base de Okinawa; • Reafirmar el liderazgo regional de Estados Unidos aprovechando los temores que el crecimiento chino está provocando en la región. Washington quiere ser identificado como garantía de seguridad y estabilidad regional. Los dos mapas siguientes indican la posición de la isla de Okinawa y de la base de Estados Unidos.

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Gráfico 8: Posición de la isla de Okinawa Fuente: Revisado en página web de https:// w w w. g o o g l e . c o m . c o / search?q=OKINAWA+BASE+MAGELLAN+GEOGRAPHIC&espv=2&biw=1100&bih=594&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ved=0ahUKEwjD6--7u4fOAhVE7R4 K H X B Z D O s Q _ AU I B i gB&dpr=2#tbm=isch&q=OKINAWA+BASE+MAGELLAN+GEOGRAPHIC+map&imgrc=34O6V-eqlqcV2M%3A

Gráfico 9: Bases estadounidenses

Fuente: Okinawa no beigun kichi, publicación de la Sección de Política de Bases del Gobierno Prefectural de Okinawa (elaborado a partir de la edición de marzo de 2013). Revisado en página web de http://www.nippon.com/ es/currents/d00157/

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En 2009, Estados Unidos y la ASEAN aprobaron una declaración para aumentar la cooperación por una paz duradera y para la prosperidad. Este acuerdo incrementa la presencia militar norteamericana en la región; como consecuencia, en 2011 y 2012 se realizaron ejercicios navales con Japón, Corea del Sur y Vietnam (SIPRI, 2015). Por otro lado, en 2009 empezó la creación de una Cooperación Trans-Pacífica, con el objetivo de alcanzar un acuerdo comercial entre Estados Unidos y los países de la región. Washington quería excluir a China del acuerdo, aumentando la desconfianza de Pekín sobre los objetivos del Pívot Asiático. Sin embargo, China prefiere esperar la evolución de la negociación antes de tomar una posición. En 2010, la armada y la fuerza aérea norteamericana introdujeron en la región el concepto de Air Defence and Sea Battle (ABS) desarrollado para contener la estrategia china de Anti – Access/Area Denial (A2/AD). El ABS tiene el objetivo de permitir a las fuerzas militares de Washington operar en un escenario no favorable. Con esta estrategia, Estados Unidos quiere: • Destruir la red china de ataque; • Eliminar las capacidades chinas de Comando, Control, Comunicaciones, Computadores, Inteligencia, Supervisión y Reconocimiento (C4ISR); • Destruir los lanzadores de misiles anti-buque (SIPRI, 2015). China reaccionó a este escenario aumentando la adquisición de sistemas de armas para balancear la superiori-

dad de Estados Unidos en la región (International Institute for Strategic Studies, 2014). En Febrero de 2012, el presidente Xi Jinping, durante su viaje a Estados Unidos, propuso a Obama respeto mutuo y protección de los intereses estratégicos en la región. Con ello, China muestra su lado diplomático y abierto al diálogo evitando al mismo tiempo el dilema de Tucides, que explica el enfrentamiento militar entre la vieja y la nueva potencia para establecer una nueva jerarquía. Durante la presidencia de Obama y de Jinping, el nivel de competencia y cooperación entre los dos países ha aumentado y se han creado foros tales como: diálogos en asuntos de Defensa y coordinación de la política de defensa; en asuntos militares relacionados con el mar; y en seguridad. Pese a los diálogos y a la participación de China en el ejercicio militar RIM of Pacific (RIMPAC), la tensión entre los dos países es elevada. En 2014, durante los diálogos de Shangri–La en Singapur, Hagel, secretario de defensa de Estados Unidos acusó a China de amenazar con el uso de la fuerza, desestabilizar la zona pacífica con acciones unilaterales y haber creado una zona aérea de defensa para identificar posibles enemigos, lo que constituye una provocación para Japón. El gobierno de China reaccionó a estas acusaciones afirmando que demuestran la voluntad hegemónica de Estados Unidos y su capacidad de intimidar amenazando con escenarios de guerra. En agosto de 2014, Hagel propuso aumentar la cooperación militar con India y Japón con el fin de crear una alianza trilateral. Japón está interesado en este tipo de alianzas, mientras que India no quiere profundizar sus lazos de cooperación con Estados Unidos para defender su independencia en política exterior (SIPRI, 2015).

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Estados Unidos volvió a concentrarse en sus aliados históricos en la región y aumentó su presencia militar en Corea del Sur. Los dos países describieron la alianza como un ancla de estabilidad, seguridad y prosperidad para la península de Corea y para la región Asia-Pacífico. Durante las negociaciones, Estados Unidos se mostró disponible para instalar en Corea el sistema Terminal High Altitude Area Defence (THAAD), que garantizaría al país asiático una mayor protección en caso de un ataque de Corea del Norte. Cuando hayan instalado el THAAD, Estados Unidos podrá controlar parte del espacio aéreo de Pekín y observar todas las actividades de misiles de China (SIPRI, 2015). El gobierno de Seúl pidió oficialmente al gobierno de Washington retrasar la transferencia del control marítimo hasta que la armada de Corea pueda operar y defender con éxito el mar territorial, manteniendo así la presencia de tropas estadounidense en su territorio, pues se teme un posible conflicto con Corea del Norte.

Para reforzar el frente sur, en junio de 2014, Estados Unidos y Australia alcanzaron un acuerdo con el fin de aumentar la cooperación y las capacidades de la armada de Camberra. Se prevé una rotación constante de 2500 marines del Marine Air Ground Task Force. En el mismo periodo Singapur autorizó la presencia de cuatro buques de la armada de Estados Unidos que tienen la misión de luchar contra la piratería. Todas estas acciones demuestran que Washington y Pekín quieren aumentar su influencia en la región uniendo demostraciones de fuerza con acuerdos económicos.

Gráfico 10: Mapa político

Asimismo, a partir de 2014, Estados Unidos aumentó su cooperación en el sector de la defensa con Filipinas y Vietnam. El 28 de abril de 2014, Washington y Manila firmaron un acuerdo decenal para aumentar la cooperación militar (SIPRI, 2015). En octubre de 2014 empezaron los diálogos entre Estados Unidos y Hanói con el objetivo de aumentar la cooperación militar y reducir el embargo a la venta de armamento en Vietnam. Esto permitiría al país planear adquisiciones para aumentar la capacidad de su armada e incrementar el control de las aguas territoriales. El presidente Obama, durante su visita a Hanói en mayo de 2016, declaró la eliminación total del embargo a la venta de sistemas de armas después de 50 años (The Guardian, 2016).

Fuente: Revisado en página web de https://amti.csis.org/atlas/

CONCLUSIONES Para analizar los desafíos modernos a la seguridad es necesario aplicar un enfoque multidisciplinar. Por ejemplo, la región del Extremo Oriente es una zona del mundo en la que se unen intereses geopolíticos

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con intereses económicos y sociales. Para entender las dinámicas en Asia es necesario un enfoque económico; en Extremo Oriente están China, India, Japón y Corea del Sur, que son cuatro potencias económicas que establecen sus lineamientos políticos individuales, de acuerdo con su economía. Por último es necesario analizar la posición geopolítica de los países, porque solo adoptando un enfoque de tal tipo es posible comprender las elecciones de los gobiernos. Un policy maker moderno debe analizar todos estos factores para obtener un buen análisis y un enfoque multidisciplinario que permita analizar los problemas desde diferentes perspectivas para formular soluciones modernas y novedosas.

REFERENCIAS Colin Flint (2012). Introduction to geopolitics. New York: Routledge, New York. Limes, Rivista di Geopolitica (2015), “A chi è in mano il debito Americano” Roma: Gruppo Editoriale l’Espresso 2015 SIPRI (2014) Yearbook 2014 Armaments, Disarmament and International Security. Stockholm: Oxford University Press. SIPRI (2015) Yearbook 2015 Armaments, Disarmament and International Security Stockholmm: Oxford University Press. The Guardian (2016), US lifts decades-long embargo on arms sales to Vietnam The International Institute for Strategic Studies (2014). The Military Balance 2014. London: Routledge Taylor and Francis Group. The International Institute for Strategic Studies (2015). The Military Balance 2015. London: Routledge Taylor and Francis Group. Tamames, Jorge (2016).El retorno de China. Madrid: Estudios de Política Exterior.

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Fotografía: Ejército Nacional

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Fotografía: Ejército Nacional

LA TRASFORMACIÓN DE OTROS EJÉRCITOS

R. Evan Ellis1

TRANSFORMACIÓN MILITAR EN EL CONTEXTO DEL CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL EN AMÉRICA LATINA:

LOS CASOS DE MÉXICO, EL SALVADOR, HONDURAS Y PERÚ

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ara los gobiernos de América Latina, la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado transnacional es un ejemplo clave de la yuxtaposición de continuidad y cambio en el nuevo entorno de seguridad global. Desde hace años el narcotráfico y el tráfico de personas, bienes y armas ha sido parte del desafío de mantener la ley y el orden en la región. También, desde hace mucho tiempo, América Latina ha sido golpeada por grupos violentos motivados por ideologías cuyos objetivos pueden ser calificados como “blancos no militares”. Sin embargo, los desafíos interrelacionados de crimen organizado transnacional y terrorismo en América Latina han cambiado de forma significativa desde el comienzo del siglo XXI. De igual manera, gobiernos en la región han adoptado una gama amplia de enfoques nuevos para gestionar el desafío, integrando recursos policiales y militares, y buscando construir soluciones multidimensionales y mejor coordinadas internacionalmente. Este trabajo examina de forma comparativa cuatro casos que ejemplifican esta lucha: México, Honduras, El Salvador y Perú. Se basa no solo en la investigación del autor, sino también en el trabajo práctico que este ha realizado asesorando a las Fuerzas Armadas de cada uno de los países anteriormente mencionados, en particular, en el diseño de estrategias holísticas para combatir las diferentes amenazas mediante la metodología de dinámica de sistemas. Aunque las circunstancias nacionales, la naturaleza de los desafíos y las condiciones institucionales son diferentes

en cada caso, este ensayo identifica temas comunes, con recomendaciones que se pueden aplicar a cualquier sector de seguridad y defensa.

LA NATURALEZA DE LAS AMENAZAS Los cuatro casos tienen diferencias importantes con respecto a los grupos que originan las amenazas y con relación al tipo de actividades criminales y delictivas desarrolladas dentro de la cadena global de criminalidad. En México, desde el comienzo del sexenio del Presidente Felipe Calderón en 2006 (y antes, aunque con un nivel de violencia más bajo) la principal amenaza que enfrenta el país se traduce en un grupo cambiante de “carteles” criminales transnacionales que continuamente se fragmentan y asocian con pandillas. Estos carteles y pandillas han participado en una gama amplia de actividades criminales que incluyen el narcotráfico, la extorsión, el secuestro, el tráfico y trato de personas, el contrabando, la minería ilegal, el robo de petróleo, entre otras. México es principalmente un país de tránsito de sustancias ilegales y tráfico de personas, y también un país productor de heroína, marihuana, drogas sintéticas y minerales extraídos ilegalmente cuyo destino son los Estados Unidos. De forma recíproca, México recibe de los Estados Unidos armas e ingresos de actividades ilegales (lavado de activos).

Dr. R. Evan Ellis es profesor de estudios latinoamericanos en el Instituto de Estudios Estratégicos del Colegio de Guerra del Ejército de los Estados Unidos. Las opiniones expresadas en este artículo son de su propia autoría, y no necesariamente representan su institución. 1

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México también cuenta con una historia menor de movimientos sociales violentos “terroristas,” tales como el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN). Y aunque el terrorismo islámico nunca ha sido una amenaza para el país, México ha sido base de algunos complots iranís fracasados, incluso de un plan desarrollado por un profesor y estudiantes de la Universidad Nacional Autónoma de México (denunciado en diciembre 2011 por el canal latino Univisión), quienes pretendían realizar ciberataques contra blancos estadounidenses (Infobae, 2011). A diferencia de México, el desafío de seguridad principal de Honduras y El Salvador son las pandillas violentas, principalmente Mara Salvatrucha y Barrio 18. Aunque este escenario caracterizado por el predominio de estos dos grupos parezca un entorno de amenazas más sencillo versus los múltiples carteles, facciones, y pandillas asociados en México, la estructura descentralizada de “clicas” o bandas barriales en Honduras y El Salvador, hace que estos grupos sean altamente flexibles y resistentes, de manera que cuando se golpea su liderazgo tienden a reproducirse o desplazarse a otras zonas. Honduras y Salvador son rutas de tráfico importantes de personas, drogas y contrabando hacia los Estados Unidos. Sus grupos criminales “transportistas” que dominan estos negocios, generalmente se subordinan a organizaciones mexicanas y colombianas más vastas y poderosas, por lo que su actuar se centra, principalmente, en corromper las instituciones del Estado. En El Salvador, desde septiembre de 2015, las Maras han sido calificadas como “terroristas” (Nájar, 2015) por la Corte Suprema, aunque sus motivaciones han sido principalmente criminales.

Como México, ni Honduras ni El Salvador han sido fuentes significativas de terrorismo islámico, aunque hay preocupaciones al respecto porque las pandillas y redes ilícitas pueden ser utilizadas por estos terroristas para realizar actividades delictivas dirigidas hacia Estados Unidos (Usatoday, 2004). Contrario al caso mexicano, el entorno criminal en Perú es dominado por varios “clanes familiares,” cuyos clientes y fuentes de financiamiento principales son los poderosos grupos criminales de México, Colombia y Brasil (ej. El Primer Comando Capitalino, PCC). Adicionalmente, el país es principalmente fuente de materiales ilegales para el procesamiento y paso de coca a cocaína y el desarrollo de actividades de minería ilegal. El entorno de seguridad de Perú está definido, en buena parte, por la guerra contraterrorista dirigida hacia el grupo Sendero Luminoso que dejó más de 70.000 personas muertas entre 1980 y 1992, cuando fue capturado su líder, Abimael Guzmán Reynoso. A diferencia de El Salvador, las guerrillas de Perú fueron derrocadas militarmente, quedando aproximadamente un reducto de ellas entre cien y trecientos miembros concentrados en la sierra central del país, en los valles de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), donde han logrado sobrevivir en parte, por los “impuestos” que imponen a los campesinos por sus cosechas y el transporte de la hoja de coca. Como los otros tres casos, Perú solo tiene una amenaza musulmana radical limitada, en su pequeña población musulmana, principalmente de origen Pakistaní. El caso más destacado en tiempos recientes fue Muhammad Amadar, arrestado en 2014 con explosivos, que quería usar contra blancos Israelís en el país (Eichner, 2014).

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LA RESPUESTA GUBERNAMENTAL En cada uno de los cuatros casos examinados, las respuestas gubernamentales que se han dado frente a los desafíos que genera el crimen organizado trasnacional y el terrorismo, han evolucionado de manera importante. Cada gobierno ha utilizado sus Fuerzas Armadas y sus Fuerzas de Policía como parte de los recursos existentes para atender tales desafíos.

Cada gobierno ha desarrollado soluciones multi-dimensionales con más o menos buenos grados de eficacia, dirigidas no solo contra los grupos armados ilegales, sino también para atender las causas subyacentes a estas amenazas así como las debilidades institucionales; una de ellas la corrupción. México lanzó la lucha contra los carteles en diciembre 2006, en el comienzo del sexenio del presidente Felipe Calderón, con el despliegue del Ejército en el Estado de Michoacán. Durante la década que ha seguido, el Estado ha decidido utilizar sus Fuerzas Armadas para realizar operaciones contra blancos de alto valor de los carteles y controlar áreas estratégicas. En el trascurso de tales actividades, el Ejército y la Marina mexicana han mejorado sus niveles de trabajo conjunto y coordinado con las Policías de nivel estatal y local. Las Fuerzas Militares y de Policía han tenido que adaptar sus conceptos operacionales para condu-

cir operaciones sostenidas contra grupos criminales y mejorar la recolección y uso de inteligencia para el desarrollo de tareas policiales. La Marina, especialmente, durante este periodo, ha expandido el tamaño de su infantería naval para cumplir con las tareas asignadas. También las instituciones mexicanas castrenses han experimentado fórmulas y estrategias intergubernamentales coherentes, coordinando trabajo con diferentes ministerios. El gobierno de Enrique Peña Nieto ha reubicado la Policía Nacional y la organización de inteligencia nacional (CISEN) en el Ministerio de Gobernación, fortalecido las relaciones con las gobernaciones, y tomado pasos para el desarrollo de un documento de política de seguridad nacional que reúne el trabajo conjunto entre Fuerzas Militares. Adicionalmente, ha buscado reducir la corrupción y mejorar el desempeño de la Policía, integrando Fuerzas Policiales municipales dentro de la estructura de nivel estatal. Por otro lado, el uso de Fuerzas Armadas mexicanas en la lucha contra los carteles deja ver cómo el Estado tuvo que recurrir al uso de la fuerza para controlar la amenaza que generan unos múltiples oponentes no-tradicionales que compiten y colaboran unos con otros, especialmente en una época de alta conectividad por internet y medios sociales. A pesar de lograr victorias constantes contra blancos de alto valor, las acciones del gobierno fraccionaron los carteles y desestabilizaron la relación compleja que existía entre ellos y grupos criminales afiliados (New York Times, febrero 16 de 20116), lo que generó una ola de violencia en el país que costó más de 120.000 vidas en solo los primeros seis años del conflicto (Lee, 2014) Al implementar su estrategia contra los carteles, las Fuerzas Armadas mexicanas también han trabajado en definir su rol de seguridad a largo plazo, así como su relación con otros órganos de gobierno a

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nivel nacional y local. La Fuerza Naval mexicana, por ejemplo, ha tenido que intervenir para ocupar partes de los Estados de Veracruz y Michoacán, dada la corrupción e ineficacia de organizaciones policiales en estas regiones. Durante la campaña para la presidencia en 2012, el candidato que venció, Enrique Pena Nieto, prometió crear una nueva Fuerza policial, la gendarmería, para reemplazar a las Fuerzas Armadas en su rol de seguridad interna. Sin embargo, la nueva fuerza fue reducida de 50.000 a 5.000 unidades, y redefinida como Fuerza territorial de protección, como séptima división dentro de la Policía Nacional, (Excelsior, 22 de agosto de 2014) Con respecto a El Salvador y Honduras, los dos países han evolucionado mucho en relación a su estrategia contra las pandillas criminales desde las respuestas iniciales de “mano dura” del régimen de Tony Saca en El Salvador, y súper mano dura de Ricardo Maduro en Honduras. Inicialmente, los dos regímenes se enfocaron principalmente en encarcelar miembros de las pandillas, pero dicha estrategia no funcionó. Los ciudadanos no testificaban dado que eran intimidados por las mismas pandillas que vivían en sus propios vecindarios. Adicionalmente, los sistemas judiciales demostraron ser altamente débiles y con poca capacidad para procesar el auge de casos, sin contar que las cárceles no eran adecuadas para controlar los pandilleros enviados.

En Salvador y Honduras, frente a la pedida de líderes políticos asediados, las Fuerzas Armadas tuvieron que pasar a realizar tareas de Policía dado que estas eran corruptas o poco funcionales.

En El Salvador, las Fuerzas Armadas se desplegaron con la Policía, con objeto de otorgarles poder de fuego y proporcionarles protección para realizar operaciones contra blancos criminales. Sin embargo, la cooperación a veces fue imperfecta, dado que las Fuerzas Armadas temían que los niveles de corrupción de las Policías pusieran en riesgo el resultado de las operaciones así como las vidas de los que participaban en ellas. Por su parte, los policías se molestaron con los militares por no respetarlos, y por no entender las consideraciones especiales de su trabajo. Hasta 2014, las Fuerzas Armadas salvadoreñas habían contribuido a la seguridad interna a través de cinco Comandos: (1) Zeus, establecido en 2013 para proveer seguridad y aumentar operaciones policiales (Baires, 2014), (2) San Carlos, para proveer seguridad a las cárceles, (3) Sumpul, para controlar las fronteras nacionales, (4) Águila, para proteger escuelas y sitios turísticos, y (5) Trueno, una Fuerza de reacción rápido para aumentar otros cuerpos de seguridad, cuando era necesario. Para las últimas administraciones gubernamentales (de los partidos políticos, el uso de las Fuerzas Armadas también fue completado con estrategias más holísticas que comprendían atender las causas subyacentes y las debilidades institucionales (aunque no siempre bien implementadas o respaldadas con recursos). Lo más reciente ha sido el Plan Salvador Seguro, adoptado por el gobierno de Salvador Sanchez Ceren (del FMLN) con un costo de $2.1 mil millones, pagado por un impuesto nuevo en telecomunicaciones (.Presidencia de El Salvador, 2015) A pesar de tales esfuerzos, la violencia generada por el colapso de la tregua entre las dos pandillas principales del país llevó al gobierno a desarrollar nuevos usos de las Fuerzas de seguridad. Dos de estas innovaciones, desplegadas en 2016, eran

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los FERES y el FIRT (Evan, 2016). Los FERES, designados para operaciones contra blancos de alto valor en las pandillas, integraron elementos militares y policiales, lo cual fue más allá de la coordinación realizada entre unidades con mandos distintos (King, 2016). El FIRT o Fuerza multi-agencia, fue designado para tomar y salvaguardar el territorio en municipalidades seleccionadas. Apoya al personal de los FERES, e incluye también Policías, fiscales, otros agentes del gobierno, además de Fuerzas Armadas (López, 206). En Honduras, como en El Salvador, las Fuerzas Armadas tomaron un rol líder contra las pandillas. Inicialmente se dispuso desplegar Fuerzas Armadas en coordinación con las autoridades de Policía para ayudar el desarrollo de sus tareas. Pero Juan Orlando Hernandez, su presidente, introdujo una nueva perspectiva, desarrollada cuando era Presidente del Congreso Nacional. Al llegar a la presidencia en 2013, creó una nueva estructura inter-agencial, FUSINA, bajo el gabinete de seguridad nacional, que integró unidades policiales y militares, fiscales y jueces especiales, y organizaciones de inteligencia, para operaciones de seguridad y contra crimen organizado (La Prensa, 2016). A interior de esa nueva estructura, creó la “Policía Militar de Orden Público” (PMOP), que utilizó para retomar y dar seguridad a barrios con amplio número de pandilleros, y en operaciones contra blancos de alto valor, entre otros usos (La Prensa, 7 de mayo de 2016). A diferencia de El Salvador, el PMOP no fue una Fuerza hibrida como los FERES y FIRT, sino una Fuerza nacida dentro de los Fuerzas Armadas, autorizada y capacitada para realizar operaciones policiales. Sin embargo, aparte del PMOP, el gobierno de Honduras también trabaja

para reformar la Policía existente, y crear nuevos unidades policiales elites, como los Tigres, con el apoyo de los EE.UU. En Perú, a diferencia de los otros casos, el enfoque principal interno de los Fuerzas Armadas ha sido la lucha contra un grupo terrorista, Sendero Luminoso, que ha realizado ataques contra el Estado desde mayo de 1980, e inició una guerra civil en la que murieron alrededor de 70,000 personas. En 2012, el gobierno empezó a conseguir victorias importantes contra la rama de Sendero Luminoso en el valle del Alto Huallaga, y logró la captura de su líder, el Comandante Artemio. Luego en Agosto de 2013, se neutralizó a dos líderes claves, los comandantes alias “Alipio” y alias “Gabriel” en el Valle de los Ríos Apurímac, Eme y Mantaro (VRAEM. En el marco de estos dos años, casi toda la organización de Sendero Luminoso en el Alto Huallaga fue eliminada (Ellis, 2016). Desde inicios de 2000, el gobierno de Perú ha reconocido la importancia de desarrollar una estrategia que contemplara “todo el gobierno” para combatir y debilitar a Sendero, estableciendo una zona especial bajo comando militar, incluyendo no solo una presencia militar y policial, sino también intentando construir carreteras y otros proyectos de desarrollo (El Comercio, 2011). Desde el lado militar, las Fuerzas Armadas han establecido una presencia significativa en el VRAEM con 60 bases temporales y permanentes. Sin embargo, han sido muy cautelosas en tomar la iniciativa contra el crimen organizado, porque se sienten vulnerables frente a problemas legales que deban enfrentar si civiles resultan heridos o muertos en este tipo de operaciones. También, como en los otros casos de países centroamericanos, la cooperación militar con la Policía Nacional se ve limitada, dada la preocupación que existe de que

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estas últimas presenten altos niveles de corrupción, debido a su contacto con grupos criminales locales. Unos de los mecanismos más impactantes, pero más controversiales utilizados por las Fuerzas Armadas peruanas hasta la fecha para combatir el crimen organizado y el terrorismo, es la utilización de Fuerzas de tarea bajo el Viceministro del Interior (y luego el Viceministro de Defensa) Iván Vega, apalancando inteligencia y recursos de múltiples ministerios del gobierno y de los del Estados Unidos para atacar blancos de alto valor. Aunque su uso fue eficaz en capturar o neutralizar múltiples líderes de Sendero Luminoso como “William,” “Alipio” “Gabriel”, “Renan” y “Yuri,” Vega fue criticado por sobrepasar su autoridad, y recientemente renunció y se trasladó a trabajar con UNASUR en Buenos Aires (Agencia de Noticias del Perú, marzo de 206).

ELEMENTOS COMÚNES Los cuatros casos analizados en este trabajo tienen varios elementos comunes, con respecto a los desafíos de crimen organizado y terrorismo, y la innovación en el uso de las Fuerzas Armadas y agencias del gobierno para enfrentarlo. En cada uno de los cuatros casos, las Fuerzas Armadas han sido llamadas a asumir un rol contra amenazas internas de crimen organizado o terrorismo cuando se percibe que el problema sobrepasa las capacidades de las Policías y podría representar un amenaza para el Estado. Se ha percibido que las Fuerzas Armadas llevan a la mesa recursos importantes, para incluir poder de fuego, movilidad, y una organización confiable para actuar. En cada caso, para cumplir con su rol,

las Fuerzas Armadas han realizado innovaciones que han impactado la institución, cambiando doctrina, para dar más atención a operaciones de seguridad interna, que han ido en ascenso. En cada caso, la contribución esperada de las Fuerzas Armadas se ha basado, en parte, a que se han visto como menos corruptas, frente a las instituciones policiales altamente afectadas por este flagelo a causa del contacto sostenido con los elementos criminales. Pero en cada caso también los líderes militares han sentido preocupación frente a la posibilidad que a mediano y largo plazo, el contacto con grupos criminales lleve a elevar los niveles de corrupción en las instituciones castrenses. En cada caso también, las Fuerzas Armadas se han preocupado por el efecto de participación prolongado en estés actividades, en su capacitación, recursos, y el estado de su equipamiento para realizar las misiones tradicionales de defender la nación contra amenazas externas. En cada uno de los cuatro casos los Estados se han preocupado por la suficiencia del marco jurídico y constitucional para proteger los miembros de las Fuerzas militares que realizan operaciones de seguridad interna.

RECOMENDACIONES Un clave importante para gestionar la transformación institucional para combatir el crimen organizado y el terrorismo es adaptar conceptos de operación y organización, que facilite el trabajo articulado con otras organizaciones de gobierno y la nación, conceptualizando e implementando estrategias desde perspectivas sistémicas. Hay cinco principios para seguir:

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• Aprender uno del otro. Es importante que las instituciones castrenses de la región estudien los éxitos, innovaciones, errores y desafíos de sus pares para aprender de las experiencias de otros. Recíprocamente, tienen que compartir sus propios puntos de aprendizaje para contribuir a este proceso. • Incrementar capacitación de temas policiales y consideraciones inter-gubernamentales e internacionales. Es cada vez más importante que unidades de las Fuerzas Armadas que apoyan operaciones de seguridad interior tengan capacitación básica en temas policiales, así como en el relacionamiento con agentes de cooperación inter-gubernamental e internacional. De esta manera se reduce la probabilidad de errores y se facilita la cooperación exitosa de forma espontánea. • Luchar contra corrupción policial como centro de gravedad. Entre los otros impactos negativos, la corrupción siembra desconfianza y socava la cooperación entre las Fuerzas Armadas y la Policía. Al reducirse tal corrupción se eliminan barreras para compartir información y cooperar de forma eficaz, colaborando con la Policía y otras organizaciones gubernamentales y sociales. • Organizar y capacitar para generar estrategias “sistémicas.” El diseño de estrategias y planes contra el crimen organizado y el terrorismo tiene que empezar con todas las organizaciones gubernamentales relevantes en la mesa, conceptualizando el problema de forma sistémica; tal análisis debe enfocarse en las interrelaciones entre sus dimensiones para incluir el grupo criminal y su liderazgo, su forma de generar, lavar y utilizar recursos, las infraestruc-

turas físicas, financieras, comerciales y de recursos humanos que sostienen sus operaciones, y el contexto socioeconómico en que operan, para incluir las actitudes, tradiciones, y bondades relativas entre sociedad, gobierno, y los grupos delictivos. • Fomentar y acelerar un ciclo de revisar, adaptar y actuar. La innovación es un proceso incremental. Las organizaciones, estrategias, y planes casi nunca nacen perfectos. Es importante no solo generar buenas estrategias, sino fomentar que las instituciones castrenses y gubernamentales revisen su desempeño para identificar y corregir problemas ágilmente, adaptando la doctrina, la organización y los recursos.

CONCLUSIÓN En cada uno de los cuatros casos examinados, las Fuerzas Armadas se han involucrado de manera importante en la lucha contra el crimen organizado transnacional y están innovando para aumentar su eficacia en la lucha, para incluir el desarrollo de estrategias multidimensionales, integradas con otras agencias del gobierno y socios extranjeros. Aunque imperfectas, estas innovaciones merecen la atención de los demás países de la región, para aprender de sus éxitos y evitar sus errores.

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Fotografía: Ejército Nacional

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Fuente:http://www.eb.mil.br

LA TRASFORMACIÓN DE OTROS EJÉRCITOS

Ana Luiza Bravo e Paiva1

Flávia Matilde Seidel Osorio2

LAS GUERRAS HÍBRIDAS Y LAS IMPLICACIONES

PARA EL SISTEMA DE DEFENSA EN BRASIL

TRANSFORMACIÓN Militar

INTRODUCCIÓN

urante la década de 1990, especialmente en el período posterior a la Guerra Fría, dadas las incertidumbres en el escenario internacional, los países comenzaron a reevaluar sus políticas y estrategias operativas respecto a la garantía de la seguridad y la defensa nacional. Si antes las amenazas a los Estados se manifestaban más concretamente en forma de posibles conflictos estatales, en el nuevo orden internacional en gestación, la fuente de las amenazas pasó a ser menos tangible, un hecho que acabó por tornar vulnerable la capacidad de respuesta rápida de las Fuerzas Armadas. En este contexto, la vaguedad de los conceptos de seguridad y defensa nacional, hizo que las misiones llevadas a cabo por militares y policías pasaran a ser cada vez más complejas. Frente a esta imagen, se empezó a ver en los países desarrollados, sobre todo después del 11 de septiembre, la intensificación de los debates políticos y académicos que apuntaron a la necesidad de replantear, desde la ampliación de la agenda de seguridad, el papel de las Fuerzas Armadas y el alcance de su misión para garantizar la defensa nacional. Como resultado, en los últimos años, distintos países han discutido la necesidad de hacer ajustes a las estrategias y doctrinas militares con el fin de garantizar la eficacia y la eficiencia de las Fuerzas Armadas en sus nuevas funciones. Además, la naturaleza híbrida de las denominadas “nuevas amenazas” ha requerido el desarrollo de nuevas estrategias operativas. En cuanto a las llamadas guerras híbridas, aunque no hay consenso entre los expertos acerca de su amplitud, dado

que se trata de una nueva modalidad de guerra, los conflictos entre Rusia y Ucrania, durante la disputa por la región de Crimea en 2013, ya pueden ser considerados como una manifestación de este tipo de combate. En este contexto, algunos países y organizaciones internacionales como Estados Unidos, Rusia y la OTAN comenzaron a incluir el concepto de guerra híbrida en sus estrategias militares. A pesar de que muchos autores no consideran este tipo de guerra sin precedentes, ciertamente, en la coyuntura después del 11 de septiembre, las operaciones militares que se han llevado a cabo en Irak, por ejemplo, deja patente la necesidad de integrar las tácticas tradicionales e irregulares. Por lo tanto, aunque las guerras convencionales no se hayan superado, el empirismo sugiere que los nuevos enfrentamientos han asumido contornos cada vez más híbridos, lo que obliga a los Estados a prepararse para hacer frente a esta realidad. Teniendo en cuenta los nuevos problemas relacionados con las guerras híbridas, las líneas que siguen, tratan de presentar la forma en que el tema ha sido abordado por la doctrina militar brasileña y las posibles implicaciones de este tipo de conflicto para el sistema de defensa en Brasil. Con el fin de hacer inteligible la intención de las autoras, este documento comienza con un breve análisis del concepto, vinculándolo a la situación en la que se ha desarrollado.

GUERRAS HÍBRIDAS: CONSIDERACIONES CONCEPTUALES Como se sugirió anteriormente, el concepto de guerras híbridas ha sido objeto de análisis en la literatura especializada. Gran

Doctora en Historia Comparada por la Universidad Federal de Rio de Janeiro (UFRJ). Investigadora del Laboratorio de Simulaciones y Escenarios (LSC) de la Escuela de Guerra Naval (EGN), Marina de Brasil. 1

Maestra en Estudios Estratégicos de Defensa y Seguridad por la Universidad Federal Fluminense (UFF). Investigadora Colaboradora del Laboratorio de Simulaciones y Escenarios (LSC) de la Escuela de Guerra Naval (EGN), Marina de Brasil. 2

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parte del debate es de naturaleza tautológica. Para algunos autores, como Boot (2015), la expresión “guerra híbrida” sería simplemente una nueva nomenclatura para una técnica que se ha utilizado en otros períodos históricos, pues, en la visión del autor, la combinación de las fuerzas regulares e irregulares como manera de amenazar al enemigo no puede considerarse como una novedad del siglo XXI. Además, pone de relieve la dificultad de especificar el origen del término. Para algunos, el término habría sido utilizado por primera vez por el Mayor W. Nemeth del cuerpo de infantería de Marina de Estados Unidos (RÁCS, 2015). Ya autores como Guindo et al (2015) sugieren que el término había sido acuñado por primera vez por Mattis y Hoffman en el artículo Future Warfare: The Rise of Hybrid Wars, publicado en 2005. En general, como se sugiere en la siguiente figura...

Las guerras híbridas, por lo tanto, se encuentran en la intersección entre las guerras de naturaleza estatal, en las que se utilizan sistemas de armas avanzadas y los conflictos no estatales en los que se utilizan tácticas de guerra irregular para desestabilizar gobiernos y ejercer control sobre la población que habita el territorio a ser ocupado. Por lo tanto, en ese “nuevo tipo de conflicto”, las unidades tácticas y operativas empiezan a operar en actividades multimodales, tales como las que se observan en las operaciones en la Crimea y/o en la lucha contra el ISIS en Irak. Lo anterior es claro en la estrategia militar de Estados Unidos que hace hincapié en la complejidad de los conflictos actuales y señala la necesidad de fomentar la capacidad de adaptación y resistencia de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, a pesar de que se ve claramente la existencia de los conflictos híbridos, en la visión de Trinidad (2015), eso no implica necesariamente la aparición de un nuevo tipo de guerra.

...es posible definir las guerras híbridas como conflictos en los que los actores, estatales y/o no estatales, echan mano de todas las formas de guerra que puedan emplear simultáneamente, armas convencionales avanzadas, tácticas irregulares, tecnologías agresivas, terrorismo y crimen dirigidas a desestabilizar el orden vigente.

Fotografía: Ejército Nacional

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Gráfico 1: Continuación del conflicto

CONSEQUENCE

CONTINUUM OF CONFLICT

State Conﬂict: Employs large-scale military force and sophisticated military technologies across multiple domains to defeat the enemy. May include use of WMD, antiaccess/area denial systems, global strike systems, undersea platforms, advanced cyber tools, and counter-space systems, among other capabilities.

Hybrid Conﬂict: Blends conventional and irregular forces to create ambiguity, seize the initiative, and paralyze the adversary. May include use of both traditional military and asymmetric systems.

Nos-State Conﬂict: Employs small units and networks to undermine governments and gain control over population. May include use of IEDs, small arms, propaganda, and terror.

PROBABILITY Fuente: US National Military Strategy (2015)

DEFINICIONES • Guerra híbrida: es una situación en la que un país recurre a la utilización ostensiva de las Fuerzas Armadas contra otro país o un actor no estatal, combinando otros medios, ya sean económicos, políticos y/o diplomáticos, para paralizar y controlar al oponente.

• Conflicto híbrido: es una situación en la que las partes se abstienen del uso ostensivo de las Fuerzas Armadas contra los otros, utilizando solamente una combinación de intimidación militar, la explotación de las vulnerabilidades económicas y políticas, así como de los medios diplomáticos o tecnológicos para alcanzar sus objetivos.

• Amenaza híbrida: es un fenómeno resultante de la convergencia y la interconexión de diferentes elementos, que cuando se combinan, forman un tipo de amenaza más compleja y multidimensional. El conflicto híbrido y la guerra híbrida son dos categorías específicas en que algunas tácticas híbridas son utilizadas de manera acopladas por un Estado con el fin de lograr sus propósitos estratégicos.

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LAS GUERRAS HÍBRIDAS Y SUS CONSECUENCIAS EN BRASIL Desde finales de 1990, la arquitectura institucional de defensa en Brasil ha experimentado cambios sustanciales que, tras haber pasado por el establecimiento de la Política de Defensa Nacional (PDN) en 1996 y su revisión en 2005, culminaron en un proceso de actualización de la Doctrina Militar de Defensa (DMD) en 2007 y la aprobación de documentos no publicados, a saber, la Estrategia Nacional de Defensa (END) en 2008 y el Libro Blanco de Defensa Nacional (LBDN) en 2012. Es evidente que estos documentos están destinados a desarrollar un nuevo concepto doctrinal para el desempeño de las Fuerzas Armadas del país con el objetivo de que sean capaces de asegurar el mantenimiento de la seguridad y defensa nacional, así como la proyección del poder y la instrumentalización de los intereses de Brasil a nivel internacional. Al realizar un análisis sobre las implicaciones de las guerras híbridas en Brasil, el resultado es un escenario no muy profuso. Si bien es posible identificar estudios en los que se considera la naturaleza híbrida de las amenazas, en términos generales, pocos estudios se dedicaron a examinar los efectos reales de estas sobre el modelo de defensa en el país. En un estudio realizado para el Centro de Estudios Estratégicos del Ejército (CEEE), comparando el perfil de las búsquedas del término “guerra híbrida” en Brasil y en los Estados Unidos en la herramienta Google Trends, Leal (2005) identifica que, si bien el tema de las guerras híbridas ha sido discutido durante más de una década en el extranjero, en Brasil la cuestión todavía no ha recibido la debida atención.

También de acuerdo con Leal (2015), si orientamos el análisis para las instituciones militares, como el Ejército, se ve la necesidad de poner en marcha un ejercicio reflexivo consistente sobre el tema en cuestión que pueda contribuir a la elaboración de manuales operativos que incluyan al menos una visión global de las características de los conflictos híbridos en la visión militar brasileña. Por fin, para el autor, “las lecciones aprendidas del conflicto en Ucrania indican que es deseable que la Fuerza de prioridad en obtener y mantener medios y estructuras adecuados (con flexibilidad, letalidad selectiva, adaptabilidad, modularidad, elasticidad y sostenibilidad), con el fin de obtener la capacidad necesaria para la defensa de la patria, a la luz, también, de la guerra híbrida” (Leal, 2015, p. 15). Sin embargo, aunque la Estrategia Nacional de Defensa y la Doctrina Militar de Defensa no mencionan explícitamente el tipo “guerra híbrida”, se puede ver un nuevo modo de operación que da cuenta de un cambio en el concepto doctrinal de las Fuerzas Militares. A partir de estos documentos, se consideran las llamadas Operaciones de Amplio Espectro. El concepto Operaciones de Amplio Espectro hace hincapié a que los conflictos actuales implican no sólo la lucha entre oponentes armados. Tales operaciones incluyen, de esta manera, la aplicación de diferentes medios de combate, simultánea o sucesivamente, para combinar actitudes ofensiva, defensiva, de pacificación, de Garantía de la Ley y del Orden (GLO), de apoyo a las instituciones gubernamentales e internacionales y de asistencia humanitaria, en ambiente inter-agencias (Paixxão Júnior, 2013). Aunque Brasil no presenta una definición explícita de la guerra híbrida en sus documentos, el hecho de que la Estrategia de Resistencia del Ejército ratifique la combinación de elementos de combate de las guerras convencionales y tácticas irregulares y de guerrillas, ya son una indicación de que el país no se encuentra to-

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talmente vulnerable para hacer frente a este tipo de conflictos. Una forma interesante de promover la discusión y la preparación de las Fuerzas Amadas para las guerras híbridas más allá del debate académico sería a través de simulaciones y juegos de guerra. La práctica de ejercicios simulados entre agentes interinstitucionales, en función de su carácter didáctico, podría ayudar a desarrollar escenarios y posibles estrategias para lidiar con cuestiones relativas a la naturaleza de las amenazas que presenta Brasil. Al final, cada país debe desarrollar modelos doctrinales autóctonos con los cuales se pueda enfrentar los tipos específicos de amenazas y vulnerabilidades a ser superados. En ese sentido, el Centro de Juegos De Guerra (CJG) de la Escuela de Guerra Naval (EGN) de la Marina de Brasil es referencia nacional en la elaboración y en la práctica de juegos de guerra y de cooperación internacional en los que se conducen temáticas relativas a las guerras convencionales (utilizando simuladores desarrollados en la Marina de Brasil) y a las guerras irregulares, así como a las amenazas y a los crímenes transnacionales (con objetivos de cooperación y de pruebas de protocolos colectivos). En los últimos años, el Centro de Juegos de Guerra en asociación con el Laboratorio de Simulaciones y Escenarios (LSC), han ido acentuando los juegos y simulaciones hechas con el propósito específico de elaborar planes de contingencias y de emergencias. Se realizaron varios juegos para la preparación de las fuerzas de seguridad para el Mundial de Fútbol de 2014, así como hubo un juego específico en mayo de 2016 con el propósito de capacitar responsables del Grupo Tarea marítimo para efectos de preparación de los Juegos Olímpicos en Rio de Janeiro. Estas simulaciones fortalecen la rela-

ción civil-militar ya que en ellos participan representantes de las Fuerzas Armadas y representantes civiles de Brasil y de otros Estados. Los juegos no son realizados sólo en la Marina de Brasil. En la Escuela Superior de Guerra también se realizó un juego en el ámbito del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de Unasur, con el objetivo de trabajar colectivamente las capacidades para enfrentar amenazas y vulnerabilidades colectivas. En la Escuela de Comando y Estado Mayor del Ejército (ECEME) se ejecuta periódicamente el Ejercicio de Planeamiento Estratégico Operacional (EPEO) en que hay discusiones de nivel político, estratégico y operacional, en los ámbitos de la Presidencia de la República, del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Militares. Entretanto, es necesario que ese tipo de prácticas den un salto cualitativo y pasen a convertirse en ejercicios reales de entrenamiento conjunto entre las diferentes Fuerzas con el fin de coordinar tareas a nivel operacional y táctico, ya que los juegos en general trabajan a nivel político y estratégico. Incluso la clasificación del terrorismo sancionada por la presidenta Dilma Rousseff en marzo de 2016 fue resultado de las presiones de las instituciones creadas a la luz de los grandes eventos. Los comités y subcomités, así como simulaciones realizadas, obligaron a una cooperación inter-agencial y a una acción dirigida que no se había visto antes en la misma proporción. Ante esta presión nacional e internacional salieron a la luz las deficiencias de los marcos legales que en Brasil aún no estaban disponibles para tipificar estos modelos de operaciones conjuntas, coordinadas e inter-agenciales.

CONCLUSIONES A lo largo de este artículo, se buscó identificar, a partir del examen de los documentos político-estratégicos de Brasil, la forma con la cual el país ha

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tratado temas relacionados con los conflictos híbridos. A priori, al analizar los documentos, las autoras no encontraron ninguna mención específica de esta nueva modalidad de combate. Sin embargo, a pesar de no hacer énfasis en el tema, no es posible pasar por alto el hecho de que Brasil, en la última década ha mostrado la intención de actualizar su política y estrategia de defensa con el fin de adaptar sus Fuerzas a su realidad nacional e internacional. En el contexto actual, se consideran las operaciones de amplio espectro que predicen la utilización de elementos combinados de la guerra tradicional y las tácticas irregulares, las cuales se integran con las ideas que presenta la estrategia de Estados Unidos y la nueva normativa de la Unión Europea sobre el concepto de guerras híbridas. A pesar del hecho de que Brasil hasta la fecha no ha mostrado un debate político y académico consistente sobre el tema de las guerras híbridas, no hay duda de que estas cuestiones deben pasar a formar parte de la agenda de seguridad del país dada la mayor visibilidad internacional que se logra principalmente con la realización de grandes eventos como el Mundial de Fútbol de la FIFA celebrado en 2014 y los Juegos Olímpicos que tendrán lugar en agosto de 2016. Por lo tanto, y a manera de recomendación, se señala la necesidad de profundizar las discusiones de esos temas en la comunidad epistémica de Brasil, de manera que se piense el modelo más apropiado para la defensa del país.

REFERENCIAS Araújo, M. (2013). Operações no Amplo Espectro: novo paradigma do espaço de batalha. Revista do Exército Brasileiro. Brasília, ano 001, ed. 001. Recuperado en http//www.cdoutex.eb.mil.br/index. php?option=com_wrapper&view=wrapper&Itemid=119 6. Aceso en: 31/08/2015. Boot, M. (2015). Countering Hybrid Warfare. Armed Conflicts Survey, chapter 1, part I, p. IISS, London. Recuperado en http//www.iiss.org/publications/ acs/by%20year/armed- conflict-survey-2015-46e5/ acs-2015-03-essays-f813. Aceso en: 19/09/2015. Brasil (2007). Doutrina Militar de Defesa. Brasília: Ministério da Defesa. Brasil (2008). Estratégia Nacional de Defesa: Paz e segurança para o Brasil. (Decreto nº 6.703, de 18 de dezembro de 2008. Aprova a Estratégia Nacional de Defesa, e dá outras providências). 2ª ed. Brasília: Ministério da Defesa. EUA (2015). National Military Strategy. Washington. Recuperado en:http//acqnotes.com/acqnote/ acquisitions/national-military-strategy-nms. Aceso en: 20/06/2016. Leal, (2015). A Guerra Híbrida: Reflexos para o sistema de defesa do Brasil. Centro de Estudos Estratégicos. Informativo Estratégico n. 06/2015. Recuperado enhttp//www.nee.cms.eb.mil.br/attachments/article/90/IE_06_15_02%20OUT.pdf. Aceso en: 23/06/2016 Rács, A. (2015). Russia’s Hybrid War in Ukraine: Breaking the Enemy’s Ability to Resist. Finnish Institute of International Affairs. Recuperado en http// www.fiia.fi/fi/publication/514/russia_s_hybrid_ war_in_ukraine/. Aceso en: 26/08/2015. Trindade, V. (2014). Cenários, Operações no Amplo Espectro e Brigadas de Cavalaria Mecanizadas. Brasília: DefesaNet. Recuperado en http//www.defesanet. com.br/doutrina/noticia/13757/Cenarios--Operacoes-noAmploEspectro-e-Brigadas-de-Cavalaria-Mecanizadas/>. Aceso en: 22/06/2016.

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Fotografía: Ejército Nacional

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Fotografía: Ejército Nacional

LA TRASFORMACIÓN DE OTROS EJÉRCITOS

Humberto Corado Figueroa1

REFORMA MILITAR

EN EL SALVADOR Y EL ACUERDO DE PAZ

TRANSFORMACIÓN Militar

INTRODUCCIÓN

l fin del conflicto armado en El Salvador, logrado por medio de la negociación conducida por el Gobierno de la República con las fuerzas irregulares aglutinadas en el Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), con la mediación de las Naciones Unidas, es el hecho histórico y político más importante de la última década del siglo XX para este país. La firma del Acuerdo de Paz, el 16 de enero de 1992, en el Castillo de Chapultepec, ciudad de México; su correcta ejecución, y el posterior proceso de democratización, han convertido la experiencia salvadoreña en un auténtico acontecimiento que se quiere compartir con las naciones hermanas que así lo requieran. Veinticinco años después, reconociendo las imperfecciones, los errores, y los aciertos derivados de esta dura experiencia, es importante unir voluntades para poner en vigor un auténtico estado de derecho, que garantice el respeto a los derechos humanos y civiles; posibilite la convivencia armónica y el logro del bien común que toda sociedad necesita, y propicie una paz sostenible en el tiempo, que evite el retorno a la guerra y a la conflictividad social que experimentamos durante más de dos décadas.

ANTECEDENTES HISTÓRICOS El conflicto armado interno 1980-1992 El Salvador inicia en 1980 la página más infortunada de su historia: el conflicto armado interno. Miles de muertos

y un país casi paralizado serían, doce años más tarde, el trágico saldo del conflicto. La crisis desatada en la década de los 70´s, no encuentra en los 80´s otra salida que la del enfrentamiento militar. La década de 1970 se caracteriza por el desmoronamiento de las grandes expectativas por lograr un mejor país, y por la puesta en escena de una conflagración que lo hizo retroceder a niveles de 1950.

El Estado culpa a los sediciosos, la izquierda responsabiliza a la derecha, los políticos cuestionan a los militares y viceversa. La confrontación se torna impostergable. La única lógica posible, en ese contexto, es la de recurrir a la guerra como medio para alcanzar objetivos políticos.

Entre 1981 y 1984, El Salvador conoce la violencia indiscriminada más grande del siglo XX. El FMLN, frente guerrillero que agrupa todas las organizaciones armadas de izquierda que nacen en los 70´s, responde con terrorismo y sabotajes generalizados. A partir de 1981, se abren caminos hacia la guerra total. El FMLN establece su retaguardia en las zonas montañosas del país, y el Ejército Nacional lanza gigantescas ofensivas en búsqueda de su destrucción. La población civil, sobre todo en las zonas rurales, se debate en el fuego cruzado. La migración interna y externa, que marcará el rostro de El Salvador en lo que queda del siglo, se acentúa en este periodo. El país también inicia, en medio del conflicto, el tímido camino a la democracia. En 1982 se celebran elecciones para

Ex Ministro de Defensa Nacional de El Salvador. (1993-1995) en el período del cumplimiento de los acuerdos de Paz, luego del fin de la guerra civil en 1992. Autor del libro “En Defensa de la Patria”, que narra la historia del conflicto armado en El Salvador. 1

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integrar una Asamblea Constituyente, que promulga una nueva Constitución de la República en 1983; los primeros intentos de negociación entre gobierno y guerrilla se inician en 1984; se realizan dos rondas de diálogo que no arrojan resultados, generando frustraciones en los liderazgos de ambos contendientes y, por supuesto, en la sociedad salvadoreña. De 1989 a 1992, El Salvador vive dos momentos históricos excepcionales que lo cambiarán drásticamente; por un lado, sufre la mayor experiencia bélica en nueve años de guerra: la ofensiva militar “hasta el tope” lanzada por el FMLN el 11 de noviembre de 1989. San Salvador y las principales ciudades del país se convierten en campo de batalla. Tenía la finalidad de “quebrarle su tesis al gobierno de que el FMLN participa en el proceso de diálogo porque está débil militarmente” (La Prensa Gráfica, 1999, p. 4). El llamado a la insurrección del FMLN no obtuvo respuesta por parte de la población, aunque este esfuerzo armado de la izquierda, en alguna medida acelera la negociación para lograr la finalización del conflicto. El Gobierno de El Salvador y el FMLN habían llegado a la conclusión de que la terminación del conflicto por la vía militar era imposible, o por lo menos indeseable. El otro momento es la firma de los Acuerdos de Paz, en Chapultepec, México, el 16 de enero de 1992, entre el Gobierno y el FMLN que consiguen, por fin, una salida política al conflicto. Los Acuerdos terminan la guerra. Con la inclusión de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), como mediador, ambas partes asumen una responsabilidad mutua ante la comunidad internacional. El resultado final de las veintitrés reuniones y veintidós meses de negociaciones, se expresa a lo largo de noventa y cinco páginas que

la Comisión Gubernamental y la Comandancia guerrillera firmaron en la mañana del 16 de enero de 1992. Resaltan dentro del Acuerdo, las reformas a la Fuerza Armada, las que constituyen el aspecto más problemático del Acuerdo, y que requirió mayor atención durante todo el proceso negociador. Es importante señalar que para consolidar la paz firme y duradera, en los acuerdos suscritos, se acentúa la importancia de la democracia como parte del esfuerzo que debe hacerse en el futuro. En lo referente a la Fuerza Armada, contempla especialmente la plena subordinación militar al poder político y a la institucionalidad del país, tal como lo establece la Constitución de la República, “La Fuerza Armada es una institución permanente al servicio de la nación. Es obediente, profesional, apolítica y no deliberante” (Constitución de la República de El Salvador 1983 y sus reformas 1992). Lo anterior, también impone una mayor responsabilidad a los civiles por la administración del gobierno y la conducción militar, disponiendo que el cumplimiento de la misión de la Fuerza Armada es “inseparable de los valores democráticos y del estricto respeto a la Constitución en todas sus partes”; de la misma manera, los Acuerdos disponen que “la Fuerza Armada debe respeto al orden político determinado por la voluntad del pueblo y a todo cambio político o social que dicha voluntad genere” (Acuerdo de El Salvador: En el camino de la paz, p. 48-50) por lo consiguiente debe estar dispuesta a servir al gobierno que el pueblo elija, sin condiciones ni cuestionamientos.

Los acuerdos de paz, reformas doctrinarias y constitucionales militares Los firmantes de los Acuerdos de Paz, definieron un nuevo marco doctrinario y

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jurídico dentro del cual la Fuerza Armada debe desarrollar sus actividades. Fueron asumidos tres compromisos esenciales para enmarcar su actuación en la vida nacional. En primer lugar, el Gobierno de El Salvador y el FMLN, se comprometieron a redefinir la Doctrina de la Fuerza Armada; en segundo término, previeron la revisión del sistema educativo de la institución; y en tercer lugar, dispusieron la reubicación de los Servicios de Inteligencia del Estado, de manera que estos fueran confiados a una entidad distinta de la Fuerza Armada, bajo la autoridad directa del Presidente de la República. Es importante señalar que se idearon tres tipos de medidas para enfrentar el tema militar: reducción, reestructuración y depuración (Córdova, 1999, p.4). Todo ello con el propósito de lograr la supremacía del poder político sobre la institución militar y crear las bases para un proceso democrático en el país, con la participación plena de todas las ideologías políticas existentes.

Reformas doctrinarias Los Acuerdos partieron del supuesto que era necesario establecer una fuerte democracia en El Salvador; para ello resultaba necesario reestructurar el poder a partir de nuevas relaciones, y como es explicable, renovar las instituciones que posibilitaran este noble propósito. El proceso de redefinición institucional pretendió diseñar un proyecto político, que eliminara esquemas autoritarios del pasado y desarrollara una transición gradual y ordenada hacia un modelo político de democracia y libertad. A partir de los Acuerdos de Paz, puede decirse que la Fuerza Armada fue relevada de su actuación como conductor político, para ser orientada a cumplir la función de Defensa Nacional. La revisión de los principios doctrinarios de la Fuerza Armada no se limita a la modificación de sus responsabilidades. La

reforma constitucional de 1992 contiene mucho más aspectos. Esta reforma incluye los elementos mínimos necesarios para el desempeño de la Institución Militar en una sociedad democrática, debiendo hacer notar que este cuerpo doctrinal, aunque breve, contiene elementos básicos necesarios para configurar el correcto comportamiento de la Fuerza Armada en el seno de una sociedad democrática y plural. La doctrina acordada se resume en los seis puntos siguientes (En el camino de la paz, p. 48-50): 1. La Fuerza Armada tiene por misión la defensa de la soberanía del Estado y de la integridad del territorio, en los términos definido por la Constitución y las Leyes. 2. La Fuerza Armada es una institución permanente al servicio de la nación: es obediente, profesional, apolítica y no deliberante. 3. La Fuerza Armada debe respeto al orden político determinado por la voluntad soberana del pueblo y a todo cambio político o social que dicha voluntad genere, de conformidad con procedimientos democráticos que se adecuen a la Constitución. 4. Como institución del Estado, la Fuerza Armada tienen un carácter instrumental, no decisorio en el campo político. 5. La Doctrina de la Fuerza Armada se asienta en la distinción entre los conceptos de Seguridad y Defensa. La Defensa Nacional, a cargo de la Fuerza Armada, tiene por objeto la garantía de la soberanía e integridad territorial frente a una amenaza externa. 6. El mantenimiento de la paz interna, del orden y de la seguridad pública,

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está fuera de la misión ordinaria de la Fuerza Armada, como institución responsable de la Defensa Nacional.

Reformas constitucionales La actualización del rol de la Fuerza Armada para armonizar con el nuevo clima político que comienza a vivirse en 1992, se fundamenta en las reformas a la Constitución de 1983. Mediante estas reformas se dejaron de lado sus atribuciones históricas de mantener el orden público, velar por el cumplimiento de la ley y garantizar la alternabilidad en el Poder Ejecutivo. Las reformas ratificadas por la Asamblea Legislativa, el 30 de enero de 1992, redefinen la misión y las funciones constitucionales de la Fuerza Armada de El Salvador, para ajustarla a los requerimientos de un estado democrático de derecho y posibilitar las transformaciones institucionales derivadas de dicha redefinición. Dichas reformas incluyen, en su parte medular, los siguientes mandatos: Art. 212. La Fuerza Armada tiene por misión la defensa de la soberanía del Estado y de la integridad del territorio. El Presidente de la República podrá disponer excepcionalmente de la Fuerza Armada para el mantenimiento de la paz interna, de acuerdo a lo dispuesto por esta Constitución. Los órganos fundamentales del Gobierno, mencionados en el Artículo 86, podrán disponer de la Fuerza Armada para hacer efectivas las disposiciones que hayan adoptado, dentro de sus respectivas áreas constitucionales de competencia, para hacer cumplir esta Constitución. La Fuerza Armada colaborará en las obras de beneficio público que le encomiende el Órgano Ejecutivo, y auxiliará a la población en casos de desastre nacional” (Constitución, 1992).

En el pasado las funciones asignadas por la Constitución (Constitución Política de El Salvador de 1983) a la Fuerza Armada eran múltiples; ahora ha sido limitada su actuación a la defensa de la soberanía del Estado y la integridad del territorio nacional.

MODERNIZACIÓN DE LA FUERZA ARMADA: PLAN “ARCE 2000” Las reformas militares derivadas de los Acuerdos de Paz pueden ser entendidas en dos etapas (Córdova, 1999, p. 4); en una primera, realizada desde 1992 a 1994, el contenido de las transformaciones fue impuesto a la Institución. Los Acuerdos definen a la Fuerza Armada como “una institución permanente al servicio de la nación” (Constitución, Artículo 211); de la misma manera, reestructuraron su misión y sus funciones constitucionales, ajustándola a los requerimientos de un Estado democrático. Uno de los aspectos principales es el proceso de reducción de la Fuerza Armada, que contaba con 63,000 efectivos en 1992, a 20,000 en junio de 2000. La supresión de los Cuerpos de Seguridad Pública: Guardia Nacional, Policía de Hacienda y Policía Nacional; y la creación de la Policía Nacional Civil (PNC); la eliminación de la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) y la creación del Organismo de Inteligencia del Estado (OIE), bajo dirección civil; la disolución del Servicio Territorial; y el proceso de depuración de oficiales, a través de la Comisión Ad Hoc y la Comisión de la Verdad; todas estos cambios y reducciones constituyen los elementos fundamentales del proceso de reestructuración de la Institución Militar. La segunda etapa se inicia a partir de 1994. Consolidada la anterior, la Fuerza Armada inicia un proceso de modernización institucional; esta fase ya no es ajena ni impuesta, sino que es decidida por el

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Alto Mando Militar, que busca su propio fortalecimiento y consolidación. Es diseñado un Plan de Modernización, como iniciativa propia para remozar la Fuerza Armada, con lo cual se incorpora de hecho en la reestructuración del Estado. El Plan “Arce 2000” es el nombre del instrumento que norma a actualización institucional, la que, entre otros objetivos, busca la profesionalización de sus miembros, y la adaptación a la nueva realidad de paz de la nación, a fin de cumplir la misión constitucional reestructurada, y coadyuvar con la seguridad y el desarrollo nacional. Los Objetivos Principales (Ministerio de la Defensa Nacional, 1994, p. 3-4) del Plan ARCE -2000, en una primera fase, eran: • Actualizar, modificar y modernizar el marco jurídico institucional, para armonizarlo con la Constitución de la República.

LA FUERZA ARMADA Y LOS ACUERDOS El día 16 de enero de 1992, el Gobierno de la República de El Salvador y el FMLN, con la intermediación de la ONU, y con la presencia de líderes políticos de México, Venezuela, Colombia y España, firmaron el Acuerdo de Chapultepec, cuyos aspectos más significativos, con relación al Capítulo “Fuerza Armada”, fueron los siguientes:

Cese del Enfrentamiento Armado (CEA) Con base al Acuerdo de Paz, se estableció que el CEA sería un proceso irreversible, corto, dinámico, de duración predeterminada y de aplicación en todo el territorio nacional de EL Salvador.

• Integrar la Fuerza Armada como un sistema operativo, que incluya sus diversos componentes, que posibilite el adecuado uso de los recursos, con la finalidad de alcanzar mayores niveles de eficiencia.

En términos generales, el CEA comprendió cuatro elementos: el cese de fuego, la separación de fuerzas, el fin de la estructura militar del FMLN, y la incorporación de sus integrantes, dentro de un marco de plena legalidad, a la vida civil, política e institucional del país; y la verificación por Naciones Unidas.

• Modernizar el Sistema Educativo de la Fuerza Armada.

Ejecución del CEA

• Implementar el Servicio Militar Obligatorio y de Reserva, según la ley. • Fortalecer las relaciones civiles- militares. • Desarrollar estrategias orientadas a que Unidades de la Fuerza Armada, cuyas características lo permitan, alcancen su autogestión económica

• El CEA se inició oficialmente el 01 de febrero de 1992 (día D), y debió haber finalizado el 31 de octubre de 1992; sin embargo se extendió hasta el 15 de diciembre del mismo año. • La firma de los Acuerdos de Paz en Chapultepec dispuso que la Fuerza Armada suspendiera las operaciones militares que había conducido durante todo el conflicto, readecuando, en consecuencia, el concepto estratégico institucional

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Reorganización de la Fuerza Armada Sobre la base de la situación de postguerra que vivía el país, la Fuerza Armada diseñó una nueva estructura orgánica para tiempo de paz. Para cumplir con este objetivo, elaboró el Plan de Reducción correspondiente, tomando en cuenta los siguientes aspectos: 1. La reducción de la Fuerza Armada fue una consecuencia lógica de la nueva realidad del país, que para enero de 1992, presentaba las condiciones siguientes: • Fin del conflicto armado. • Misión Constitucional de la Fuerza Armada, reformada. • Separación de la función Defensa Nacional, de la Seguridad Pública. • Desarme y desmovilización del FMLN. • Acuerdos Regionales, en materia de balance de fuerzas militares. • Nueva relación proporcional entre el tamaño de la Fuerza Armada, con respecto a la población, el territorio, el PIB, y su capacidad para el cumplimiento de la misión constitucional. 2. La reducción de los efectivos fue del 50.2%; meta prevista a alcanzar en un periodo de dos años, habiéndose completado en uno, como una manifestación clara de la disposición y voluntad de cumplimiento del proceso de pacificación del país. La reestructuración se hizo de tal manera que no incidiera negativamente

en la estabilidad interna del país en general, y de la situación militar en particular. En este aspecto, cabe señalar que el proceso de reducción se desarrolló en dos fases. La primera fase se materializó con la suspensión del reclutamiento regular de conscriptos, lo que significó que no se desmovilizó físicamente al personal, sino que a medida que las tropas cumplían con su tiempo de servicio militar, se satisfacían las cifras establecidas por la desmovilización. Este mecanismo continuó hasta el segundo semestre de 1992, generando los espacios suficientes para cumplir con las cantidades de efectivos pactados en el Acuerdo de Paz. En una segunda fase, con la finalidad de facilitar la incorporación exitosa a la vida civil, del personal de oficiales a ser reducidos, y de otros elementos que en forma voluntaria optaron por esa vía, a fin de capacitarse en actividades diferentes a la defensa nacional, se diseñaron programas de educación de nivel superior en diversas universidades del país, que proveyeron becas a oficiales que no continuarían en Situación Activa, por falta de plazas en las distintas Unidades Militares. Cabe destacar que los integrantes de tropa desmovilizadas en esta fase, fueron evaluados y preparados para su reingreso en la sociedad, de tal manera que nadie fuera retirado de las filas de la Fuerza Armada, sin habérsele provisto de un futuro razonablemente asegurado. Los desmovilizados fueron incluidos en programas de capacitación agroindustrial y tenencia de tierras, proporcionándoles las indemnizaciones correspondientes y facilitando su reinserción a la vida civil. Sin embargo, es necesario subrayar que, a pesar del relativo éxito de estos programas, en los años subsiguientes hubo reclamos de diversa índole por el personal desmovilizado, en búsqueda de mayores beneficios materiales.

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3. El Proceso de reducción incluyó: • Supresión de los tres Cuerpos de Seguridad Pública (Policía Nacional, Policía de Hacienda, y Guardia Nacional) • Desmovilización de cinco batallones de Infantería de Reacción Inmediata, creados especialmente para el conflicto interno. • Suspensión de 22 batallones, orgánicos de las Brigadas de Infantería. • Disolución de las entidades paramilitares, tanto los miembros del Servicio Territorial, como las denominadas Defensas Civiles. • Modificación de la Dirección Nacional de Inteligencia. En cuanto al Sistema Educativo de la Fuerza Armada, el Acuerdo de Chapultepec estableció que la Escuela Militar tendría un régimen de dirección colegiado en materia docente, en el cual el Director de la Escuela sería el Presidente de un Consejo Académico, integrado por miembros de la Fuerza Armada y por personas civiles provenientes del ámbito académico nacional. Los miembros de dicho Consejo Académico serían designados por el Presidente de la República y Comandante General de la Fuerza Armada, en base a sus méritos intelectuales y profesionales. Asimismo, se cumplieron los compromisos adquiridos en cuanto a la implementación y fortalecimiento de la Ley de Probidad; Ley de Reclutamiento y Reserva, y creación del Tribunal de Honor de la Fuerza Armada. En cuanto a la Ley de Probidad, se establece que se sancionará el enriquecimiento ilícito, incluyendo a Comandantes de Unidades Militares, y a

funcionarios que desempeñen tareas administrativas relacionadas con el manejo presupuestario. La Ley de Reclutamiento y Reserva establece que todo salvadoreño deberá acudir oportunamente a los Centros de Inscripción correspondientes. El reclutamiento se hará exclusivamente por llamamiento o sorteo y registro de voluntarios. El servicio militar podrá prestarse en forma continua o discontinua, de conformidad con la Ley. En cuanto a lo relacionado a la creación del Tribunal de Honor de la Fuerza Armada, se estableció que su jurisdicción incluye el juzgamiento de hechos que, sin ser necesariamente punibles, sean contrarios al honor militar. Todo ello sin perjuicio de la sujeción de los militares a los Tribunales de Justicia ordinarios. En relación con el proceso de pacificación, en particular en lo referido al efecto de los Acuerdos de Paz en el interior de la Fuerza Armada, cabe señalar que éstos se cumplieron disciplinadamente, conforme al calendario y requerimientos del mismo. Esta situación fue reconocida por Naciones Unidas, por la sociedad salvadoreña en general, y por los países amigos del proceso, que mantuvieron siempre una actitud vigilante en lo concerniente al estricto apego a lo pactado por ambas partes beligerantes. La Institución Armada ha sido objeto de diversos reconocimientos y ha sido catalogada como la organización que de mejor manera cumplió el Acuerdo de Paz, que puso fin a un conflicto armado interno de doce años de duración.

CONCLUSIONES El cumplimiento del Acuerdo de Paz fue muy complejo porque transformó de manera significativa las relaciones de poder en El Salvador. La separación de las funciones Defensa Nacional y de Seguridad Pública fue un aspecto muy disputado du-

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rante las negociaciones. El Gobierno de la República y la Fuerza Armada visualizábamos que, con esta separación, el sistema de seguridad ciudadana sería debilitado, y por consiguiente las amenazas del crimen común y organizado se materializarían en detrimento de la sociedad. En la actualidad, en gran medida, por esta desafortunada decisión, El Salvador es uno de los países más inseguros del mundo. En el campo militar debe asignársele especial atención al fortalecimiento del Sistema Educativo, particularmente en los niveles de formación, estado mayor, y postgrado. En este último es especialmente prioritario incluir a profesionales civiles que puedan capacitarse, junto a los militares, en materias de seguridad, defensa, y desarrollo nacional. Debe diseñarse un adecuado Plan de Desmovilización del personal militar, oficiales y tropas, que permita un retiro ordenado y eficaz, reconociendo los derechos que la ley les provee, a fin de evitar futuros reclamos que provocan inestabilidad, violencia, y hasta manipulaciones políticas que generan desasosiego social e incertidumbre. Es conveniente prever medidas que enfrenten futuros señalamientos a la institución militar y a oficiales, relacionados con presuntas violaciones legales durante el desarrollo del conflicto, pues siempre existirá la tentación de plantear juicios en contra de soldados que solamente cumplieron con el deber de defender la Patria y sus instituciones. Un aspecto muy importante lo constituye la supervisión del exacto cumplimiento de lo pactado, particularmente en lo concerniente a la entrega completa de todo el armamento, municiones y equipos usados por la subversión durante el conflicto. En nuestro caso, el

FMLN no cumplió correctamente con este compromiso, pues aparecieron arsenales ocultos varios meses después de la firma del Acuerdo, sin justificación alguna. Para enfrentar las amenazas a la seguridad del Estado y la sociedad, como el terrorismo de todo tipo, el narcotráfico, las migraciones ilegales, la trata de personas, entre otros, es conveniente mantener una Gran Unidad de Operaciones Especiales, que posea el entrenamiento y las capacidades suficientes para enfrentar con éxito las diversas hipótesis existentes.

Leyenda Anexo A CIMA Centro de Instrucción Militar Aeronáutico GOE Grupo de Operaciones Especiales BIRI Batallón de Infantería de Reacción Inmediata DM Destacamento Militar ASC Apoyo de Servicio de Combate DGSM Dirección General de Sanidad Militar CALFA Comando de Apoyo Logístico de la Fuerza Armada CEM Centro de Estudios Militares CEFA Centro de Estudios de la Fuerza Armada EM Escuela Militar EMA Escuela Militar de Aviación CEMFA Centro de Entrenamiento Militar de la Fuerza Armada CEBRI Centro de Entrenamiento de Batallones de Reacción Inmediata

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ANEXO A ORGANIZACIÓN DE LA FUERZA ARMADA ANTES DE LOS ACUERDOS DE PAZ. 1991

FUERZA ARMADA MINISTERIO DEFENSA

ESTADO MAYOR CONJUNTO

EJÉRCITO

FUERZA AEREA

MARINA NACIONAL

EFECTIVOS : 60,000

SEGURIDAD PÚBLICA

ASC

CEM

X BASE AEREA ILOPANGO

BASE NAVAL LA UNIÓN

POLICÍA NACIONAL

DGSM

CEFA

DM (7)

BASE AÉREA COMALAPA

CAP. DE PUERTO

GUARDIA NACIONAL

CALFA

II BIRI (5)

CIMA

BIM

BGDA. INF. (6) III

(5) II

POLICÍA HACIENDA

EMA

CEMFA III

II GOE

III

Fuente: Ministerio de Defensa de El Salvador.

CEBRI

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ANEXO B ORGANIZACIÓN DE LA FUERZA ARMADA DESPÚES DE LOS ACUERDOS DE PAZ. 1992

COMANDANCIA GENERAL

EMP II BAPRES

MINISTERIO DEFENSA

C-I C-II

CODEM

ESTADO MAYOR CONJUNTO

BESM

C-IV

UNIDAD DE APOYO INST.

CALFA

C-III

IGFA

C-V

COSAM C-VI DGRR

EJÉRCITO

III

(6)

(8)

FUERZA AEREA

FUERZA NAVAL

III

CFE

CIFA

Fuente: Ministerio de Defensa de El Salvador.

Leyenda Anexo B EMP Estado Mayor Presidencial BAPRES Batallón Presidencial C – I al C - VI Conjunto I al Conjunto VI IGFA Inspectoría General de la Fuerza Armada UNIDAD DE APOYO INST. Unidades de Apoyo Institucional CODEM Comando de Doctrina y Educación Militar BESM Brigada Especial de Seguridad Militar (Policía Militar)

CALFA Comando de Apoyo Logístico de la Fuerza Armada COSAM Comando de Sanidad Militar DGRR Dirección General de Reclutamiento y Reserva CFE Comando de Fuerzas Especiales CIFA Comando de Ingenieros de la Fuerza Armada CATFA Comando de Apoyo de Transmisiones de la Fuerza Armada

CATFA

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REFERENCIAS Acuerdo de El Salvador: En el camino de la paz. Capítulo 1, numeral 1, “Principios doctrinarios de la Fuerza Armada”, págs. 48-50. Colegio de Altos Estudios Estratégicos. La Fuerza Armada de El Salvador en el Post Conflicto. Abril 2002 Constitución de la República de El Salvador 1983 y sus reformas 1992 (1992). San Salvador: Editorial Jurídica. Constitución Política de El Salvador de 1983. Corado Figueroa, Humberto. Conferencia Internacional Función Militar y Control Democrático. Ciudad de Guatemala: 2000. El Salvador del Futuro. Una Visión Académica. Universidad Tecnológica. San Salvador: 2001, Enfoques del Siglo, La Prensa Gráfica. (1999) edición 10, San Salvador Ministerio de la Defensa Nacional, Plan “Arce 2000”. San Salvador, El Salvador, 1994, págs. 3 y 4.

Fotografía: Ejército Nacional

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Fotografía: Ejército Nacional

LA TRASFORMACIÓN DE OTROS EJÉRCITOS

Jorge Alejandro Góngora Montejano1

Víctor Manuel Saavedra Salazar2

GÉNESIS, EVOLUCIÓN Y DESARROLLO DE LAS FUERZAS ARMADAS MEXICANAS

EN LA CONSECUCIÓN DE LOS INTERESES NACIONALES

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EJÉRCITO MEXICANO; GÉNESIS DE SU ACTUAL CONFIGURACIÓN INSTITUCIONAL

os inicios del Ejército mexicano, se remontan a una época de la historia nacional, en la cual la convulsión fue la constante y la lucha entre grupos políticos el común denominador entre las distintas fuerzas e intereses que buscaban conquistar el poder político de México. Es importante recordar, para efectos de contextualizar al lector, que México vivió un periodo revolucionario que se documenta históricamente entre los años 1910 y 1917. Derivado del levantamiento armado que inició el 20 de noviembre de 1910, Francisco I. Madero llegó a la Presidencia de la República bajo la premisa de “Sufragio efectivo, no reelección” (Porfirio Díaz llegó a la Presidencia el 24 de noviembre de 1876 y se mantuvo en el poder, entre otras cosas, debido a que se reeligió en siete ocasiones hasta su caída en mayo de 1911); de hecho el partido que formó llevó por nombre Partido Nacional Antireeleccionista, que aglutinó a todos aquellos que querían derrocar al Presidente Díaz. A la caída de éste último, Madero asumió la Presidencia de México el 6 de noviembre de 1911 hasta febrero de 1913, año en que se dio el episodio de la historia mexicana conocido como “La Decena Trágica”, periodo de diez días en que traidores e inconformes con la gestión maderista, desconocieron al gobierno y, apoyados por el entonces embajador de los Estados Unidos en México, Henry Lane Wilson (Katz, 1981), lograron la caída del

primer gobierno electo mediante las urnas tras la dictadura porfirista. Éste episodio culminó con el asesinato del Presidente Francisco I. Madero y de su Vicepresidente, José María Pino Suárez (SEDENA, 2015).

DEL DECRETO 1421 A LOS TRATADOS DE TEOLOYUCÁN Como consecuencia de la llamada “Decena Trágica”, asumió como Presidente el entonces General del Ejército federal, Victoriano Huerta, quien gobernó de febrero de 1913 a julio de 1914. Una de sus primeras acciones fue la de enviar telegramas a quienes ejercían las gubernaturas en cada uno de los estados del país (33 entidades federativas incluyendo la Ciudad de México que concentra los poderes de la Unión), en el cual hacía de su conocimiento que el Senado le había autorizado a ejercer la titularidad del Poder Ejecutivo nacional. En uno de estos Estados, se dio una reacción que constituye el prolegómeno del actual Ejército Mexicano, ya que, tras la toma del poder por parte del golpista Victoriano Huerta y su consecuente anuncio a los distintos gobiernos de la República Mexicana, el 19 de febrero de 1913, el XXII Congreso Constitucional del Estado libre, soberano e independiente de Coahuila, desconoció el gobierno de Huerta mediante el Decreto 1421, decreto que estuvo acompañado de una circular firmada por el Gobernador de Coahuila, Venustiano Carranza, que decía lo siguiente:

Magister en Derecho Penal y Criminología de la Universidad de Guadalajara, Jalisco, México; ha realizado estancias en el Centro William J. Perry de Estudios Hemisféricos de la Defensa en los cursos de Estrategia y Política de Defensa (2013), Lucha contra el Crimen Transnacional Organizado y las Redes Ilícitas (2015) e Implicaciones Estratégicas en el Estado de Derecho y Derechos Humanos (2016). Actualmente se desempeña como profesor de la Universidad de Guadalajara y Director General del Centro de Vinculación y Seguimiento a la defensoría de los Derechos Humanos de la Fiscalía General del Estado de Jalisco. 1

Sociólogo e Internacionalista de la Universidad de Guadalajara, en la cual también se desempeña como profesor. Ha sido invitado por el Centro William J. Perry de Estudios Hemisféricos de la Defensa al curso Estrategia de Política y Defensa (2014). Ha sido invitado como profesor de la Universidad Pontificia Bolivariana y de la Universidad de los Andes. 2

“

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El Gobierno de mi cargo recibió ayer, procedente de la capital de la República, un mensaje del señor General don Victoriano Huerta, comunicando que con autorización del Senado se había hecho cargo del Poder Ejecutivo Federal, estando presos el señor Presidente de la República y todo su Gabinete, y como esta noticia ha llegado a confirmarse, el Ejecutivo de mi cargo no puede menos que extrañar la forma anómala de aquel nombramiento, porque en ningún caso tiene el Senado facultades constitucionales para hacer tal designación, cualesquiera que sean las circunstancias y los sucesos que hayan ocurrido en la ciudad de México, con motivo de la sublevación del Brigadier Félix Díaz y Generales Mondragón y Reyes, y cualquiera que sea también la causa de la aprehensión del señor Presidente y sus Ministros, es al Congreso General, a quien toca reunirse para convocar inmediatamente a elecciones extraordinarias, según lo previene el artículo 81 de nuestra Carta Magna; y, por tanto, la designación que ha hecho el Senado en la persona del señor Victoriano Huerta, para Presidente de la República, es arbitraria e ilegal, y no tiene otra significación, que el más escandaloso derrumbamiento de nuestras instituciones y una verdadera regresión a nuestra vergonzosa y atrasada época de los cuartelazos, pues no parece sino que el Senado se ha puesto en connivencia y complicidad con los malos soldados, enemigos de nuestra patria y nuestras libertades, haciendo que éstos vuelvan contra ella la espada con que la Nación armara su brazo, en apoyo de la legalidad y del orden”. “Por esto, el Gobierno de mi cargo, en debido acatamiento a los soberanos mandatos de nuestra Constitución Política Mexicana, y en obediencia a nuestras instituciones, fiel a sus deberes y animado del más puro patriotismo, se ve en el caso de desconocer y rechazar aquel incalificable atentado a nuestro Pacto fundamental y en el deber de declararlo así, a la faz de toda la Nación, invitando, por medio de esta circular a los Gobiernos, a todos los Jefes de los Estados de la República, a ponerse al frente del sentimiento nacional, justamente indignado, y desplegar la bandera de la Legalidad, para sostener al Gobierno Constitucional emanado de las últimas elecciones, verificadas de acuerdo con nuestras leyes en 1910.

Saltillo, febrero 19 de 1913.-Venustiano Carranza (Memoria Política de México., 2016).

TRANSFORMACIÓN Militar

Este decreto se vio materializado mediante el llamado Plan de Guadalupe, en el cual mediante un Manifiesto dirigido a la nación, se llamaba al desconocimiento del gobierno de Victoriano

Huerta y a la conformación de un fuerza militar ciudadana, que a la postre se llamaría “Ejército Constitucionalista”, mismo que tendría a Venustiano Carranza como Jefe máximo.

Gráfico 1: Decreto 1421 (19 de febrero de 1913)

Fuente: Página del Centenario del Ejército Mexicano, localizable en internet en: http://www.cultura.gob.mx/centenario-ejercito/decreto_1421.php#prettyPhoto/0/. Imagen del original del Decreto 1421, considerado el documento que da origen al actual Ejército Mexicano.

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En su calidad de plan estratégico y de acción, el Plan de Guadalupe cumplió su propósito al lograr concentrar a las distintas fuerzas revolucionarias para lograr la caída del gobierno usurpador de Victoriano Huerta, objetivo que se cumplió en julio del año 1914, en que tras numerosas batallas, Huerta claudicó y huyó del país. Con la caída de Huerta, Venustiano Carranza en su calidad de Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, firmó los Tratados de Teoloyucán, mediante los cuales, entre otras cosas, disolvía al Ejército federal, leal al “usurpador” y entró triunfante a la Ciudad de México el día 20 de agosto de 1914. La esencia de los Tratados de Teoloyucán, fue precisamente la desaparición del ejército que había sostenido a quien en su momento conspiró para derrocar a un presidente electo por la vía de las urnas. Así, es posible citar los anteriores acontecimientos y documentos, como la génesis de las Fuerzas Armadas Nacionales, a las cuales Venustiano Carranza desde un inicio, visualizó como un garante de la institucionalidad y del Estado mexicano, razón por la cual entre sus prioridades estaba su separación de las tentaciones del poder político a través, principal pero no únicamente, de su profesionalización. De esta manera el 20 de julio de 1916 mediante un Decreto firmado en su calidad de Primer Jefe del Ejército Constitucionalista y en su carácter de encargado del Poder Ejecutivo, creó la Academia de Estado Mayor, con la misión de “impartir la enseñanza correspondiente, mientras se establecen los planteles necesarios, en los cuales la educación habrá de ser más amplia” (Garfias, 1990), a su vez de terminar con la tentación de llegar al poder a través del instituto castrense; no obstante su visión de civilizar el ascenso al poder se vio truncado con su asesinato el 20 de mayo de 1920, por

lo que no sería sino hasta la llegada del General, Plutarco Elías Calles, a la Presidencia de la República, en 1924, y con el nombramiento del General Joaquín Amaro, como Secretario de Guerra, cuando se le dio otro fuerte impulso a la profesionalización de las Fuerzas Armadas. Si hasta la fecha de su muerte, el poder político en México había estado dominado por hombres emanados de Fuerzas Militares, esta situación prevaleció hasta 1946, año en que llegó Miguel Alemán Valdés a la Primera Magistratura, y con él los civiles al ejercicio de la Presidencia de la República Mexicana. A partir de ese año de 1946, los militares se han mantenido fieles a la institucionalidad, no obstante las complejas tareas que los civiles les han impuesto de iure y de facto.

EVOLUCIÓN EN LAS TAREAS DEL EJÉRCITO NACIONAL MEXICANO Durante décadas el Ejército Mexicano ha realizado tareas de contrainsurgencia en varias de las entidades federativas del país, así como en la tarea ardua en la lucha contra el narcotráfico y crimen organizado; su participación siempre fue en las zonas rurales y montañosas, donde las policías federales o estatales no tenían la capacidad de operación y disuasión en contra de los grupos guerrilleros y criminales. Fue el ex Presidente Felipe Calderón Hinojosa (2006 – 2012) cuando las Fuerzas Armadas, en especial el Ejército Mexicano, tomaron una relevancia estratégica en contra de las organizaciones criminales, realizando funciones de seguridad pública. Con ello y para dar el sustento estratégico -más no normativo-, el Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2012 (Diario Oficial

TRANSFORMACIÓN Militar

de la Federación, 2007), asume como premisa básica la búsqueda del desarrollo sustentable, esto es, el proceso de aplicación de capacidades y libertades que permita a todos los mexicanos tener una vida digna sin comprometer su patrimonio de las generaciones futuras y que en su primer acción habla de salvaguardad las garantías individuales y colectivas, más no menciona el instrumento para realizar la tarea específica. En este tenor son las Fuerzas Armadas, en particular el Ejército Mexicano, quien sale de sus cuarteles para reali-

zar operaciones en zonas metropolitanas y áreas conurbadas. A la par de que el Ejército inició labores de inteligencia, operaciones preventivas y de seguridad pública en contra de las organizaciones criminales, también creció en presupuesto para llevar a cabo tareas atípicas a su marco normativo, la Secretaria de la Defensa Nacional, (quien conforma al Ejército y Fuerza Aérea), fue la más beneficiada en la erogación de recursos por parte del presupuesto de egresos de la federación a propuesta del ejecutivo.

Gráfico 2: Presupuesto anual de las principales agencias del sector seguridad (millones de pesos constantes de 2012)

$60,000 $50,000 $40,000 $30,000 $20,000 $10,000 $0 2004

2005

2006 SEDENA

2007

2008

SEMAR

2009 PGR

2010 SSP

Fuente: Elaborado por Guerrero Gutiérrez, Eduardo, “La estrategia Fallida”. NEXOS número 420. 1 de diciembre 2012.

2011

2012

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En este marco, varios presidentes de la República, recurren a las Fuerzas Armadas para la resolución de asuntos de carácter policial: la (in)seguridad pública, la tranquilidad y el orden público y la paz social; pero, sobre todo, para garantizar la estabilidad política. Con ello los institutos armados han logrado consolidar la preservación de un conjunto de atribuciones y facultades, pero aún sin consolidar la necesaria reforma estructural, con lo que se hace sentir la autonomía del componente militar mexicano, entre las que destacan: • La expansión de su rol en el mantenimiento de la ley y el orden interno. • El ejercicio del control del sector defensa en manos de los propios uniformados. • El monopolio del planeamiento sectorial. • La autonomía en la administración de sus recursos y en el ejercicio del gasto militar. • La participación en el Consejo de Seguridad Nacional. • La participación en el Consejo Nacional de Seguridad Pública. • La participación en el Gabinete de Seguridad Pública. • La ausencia de una tradición legislativa en asuntos de defensa; • Promoción discrecional de sus oficiales.

DESARROLLO Y MODERNIZACIÓN DE SUS CAPACIDADES INSTITUCIONALES Bajo la actual administración del presidente Enrique Peña Nieto (2012 – 2018), la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (República, Diario Oficial de la Federación, 2013) prevé como estrategia general elevar la productividad para llevar a México a su máximo potencial, por lo que se orienta la actuación gubernamental en torno a cinco metas nacionales: México en Paz, México Incluyente, México con Educación de Calidad, México Próspero y México con Responsabilidad Global, incluyendo además tres estrategias transversales: Democratizar la Productividad, Gobierno Cercano y Moderno, y Perspectiva de Género. En este documento estratégico se vislumbra por primera vez un proyecto más ambicioso de nación, recalcando los intereses nacionales sobre potenciar la productividad a través de reformas educativas, energéticas, en seguridad, sistema de justicia penal y derechos humanos. Para el caso de la meta nacional de un México en paz, obedece a las constantes críticas hacia el ex presidente Calderón por la creciente violencia y los constantes golpes de timón en la estrategia de seguridad; así que México en Paz, como punto de partida para un estrategia articulada, tiene por objeto, entre otros, garantizar el avance de la democracia, la gobernabilidad y la seguridad de su población, con una participación más acorde al contexto y capacidades sociales e institucionales, privilegiando las relaciones político – civil – militares (SEDENA, Diario Oficial de la Federación, 2013), el cual realiza un hincapié en la recuperación de una identidad nacional:

TRANSFORMACIÓN Militar

“Este programa, conducirá sus actividades en forma organizada con base al Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, principalmente por lo que respecta a la Meta 1. “México en Paz”, lo que contribuirá a preservar la integridad, estabilidad, independencia y soberanía del Estado Mexicano, a fortalecer el Sistema de Inteligencia Militar, coadyuvando al fortalecimiento de la Identidad Nacional y proporcionando apoyo a la población civil en casos de desastre de forma eficiente y eficaz; de conformidad con las atribuciones que tiene la Secretaría de la Defensa Nacional”.

Así mismo se traza dentro de la doctrina militar los bosquejos para determinar identificar y dimensionar la realidad del Estado mexicano, en sus diversos efectos y factores internos y externos que pueden constituirse en un riesgo o amenaza para la Seguridad Nacional. Lo anterior, tiene la finalidad de trazar las estrategias para prevenirlos o plantear los mecanismos de coordinación, medidas y políticas públicas que neutralicen o minimicen sus efectos oportuna y eficazmente. Así se genera la Comisión Intersecretarial para la prevención social de la Violencia y la Delincuencia (SEGOB, 2013), cuyo objeto es la coordinación de las dependencias y entidades de la administración pública federal en el diseño y la ejecución de políticas, programas y acciones en materia de prevención social de la violencia y la delincuencia, en la que ambas secretarias, de la Defensa Nacional (Ejército y Fuerza Aérea) y Marina participan de forma coordinada y conjunta con las demás secretarías que conforman el Estado mexicano.

Tabla 1: México en paz Operatividad intersecretarial I. La Secretaría de Gobernación, que la presidirá; II. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público; III. La Secretaría de Desarrollo Social; IV. La Secretaría de Economía; V. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes; VI. La Secretaría de Educación Pública; VII. La Secretaría de Salud; VIII. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social; IX. La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.

Estrategias

I. La construcción de una ciudadanía responsable; II. La promoción de una cultura social de legalidad y tolerancia; III. La corresponsabilidad social; IV. El mejoramiento del entorno social y el acceso a servicios básicos; V. La activación y apropiación sociales de los espacios públicos; VI. La generación de oportunidades de desarrollo; VII. El apoyo económico para la creación de empresas sociales; VIII. La orientación y formación educativas para combatir las causas psicosociales del delito.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Gobernación publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de Febrero del 2013

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Otro logro en la etapa de modernización por parte de las Fuerzas Armadas, el cual es reconocido por la Constitución, fue el de generar y adoptar, las disposiciones relacionadas con legítima defensa y la Seguridad Nacional, además de mencionarse hechos que motivan a recurrir al uso legítimo de la fuerza, en caso de una situación que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, así se generó el “Manual del uso de la fuerza de aplicación común a las tres Fuerzas Armadas” (SEDENA, Diario Oficial de la Federación, 2015) A la luz de lo anterior, queda definida y contextualizada la modernización de la doctrina militar y su participación en los intereses nacionales del Estado mexicano; por ello la Defensa Nacional queda establecida como: “el conjunto de acciones, recursos y medios que adopta y dispone el Estado para garantizar la integridad, independencia y soberanía de la Nación, así como prevenir o eliminar las amenazas tradicionales y emergentes, riesgos y desafíos que procedan del ámbito externo e interno, y de esta forma contribuir a la estabilidad y al desarrollo nacional” (SEDENA, Diario Oficial de la Federación, 2013). Respecto a los derechos humanos, en el sistema jurídico mexicano, prevalece la jurisdicción civil sobre la militar, ya que las resoluciones que emiten los órganos de procuración y administración de justicia castrense, son recurribles en todas sus etapas procesales ante los tribunales de la federación. Los órganos del Fuero Militar no se encuentran ajenos a la existencia y funcionamiento de los organismos internacionales protectores de los derechos humanos, como es el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia fue aceptada por el Estado Mexicano el 16 de diciembre de 1998, respecto de los hechos que tengan lugar a partir de su entrada en vigor. En este con-

texto, el 23 de noviembre de 2009, ese tribunal internacional emitió una sentencia en contra del Estado Mexicano en un caso cuyos hechos tuvieron lugar en 1974, donde la resolución textual, fue la siguiente: “[...] el Estado deberá adoptar, en un plazo razonable, las reformas legislativas pertinentes para compatibilizar el artículo 57 del Código de Justicia Militar, con los estándares internacionales en la materia y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos [...]” (SEDENA, Diario Oficial de la Federación, 2013) Para prevenir y minimizar los problemas que han tenido algunos miembros de las Fuerzas Armadas desarrollando tareas de seguridad interior , se han desarrollado áreas de oportunidad para la reflexión; con ello se ha logrado impulsar la cultura del respeto a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, mediante una plataforma de objetivos estratégicos y líneas de acción para garantizar los derechos humanos, así como el fortalecimiento de las capacidades para ampliar las oportunidades de las mujeres y los hombres de las Fuerzas Armadas: • Capacitación del personal militar en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario • Realizar reuniones de trabajo con la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el Comité Internacional de la Cruz Roja • Dar un seguimiento al Plan de Trabajo Conjunto que suscribió el Estado Mexicano con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México • Atención y seguimiento a las quejas y recomendaciones que la Comisión Nacional de Derechos Humanos ha emitido a la SEDENA, por supuestas violaciones a los derechos humanos

TRANSFORMACIÓN Militar

imputables a personal militar • Acciones con perspectiva de género, para desarrollar integralmente el recurso humano

CONCLUSIONES

relativa, extenso litoral marítimo y vocación bioceánica) (Moloeznik, 2007).

REFERENCIAS Katz, F. ( 1981). La guerra secreta en México. México: Era. SEDENA. (2015). La Decena Trágica. Fascículo 5 .

Al ser el Estado Mexicano una democracia relativamente joven, con constantes alternancias políticas y transiciones institucionales, es necesario sentar la plataforma de unas Fuerzas Armadas modernas y flexibles a los entornos y contextos de las necesidades del Estado, sobre todo en materia de seguridad y violencia que genera el crimen organizado, las migraciones y los contantes señalamientos de corrupción política; es prioritario generar una reforma en nuestras Fuerzas Armadas que: • Redefina sus misiones y funciones; • Desmilitarice la seguridad pública, acción en la que las mismas Fuerzas Armadas doten de capacidades en comunicación, inteligencia, logística y operatividad a las corporaciones de Policía y así tengan un retiro gradual de esta función; • Se obtenga la centralización del comando, control, comunicaciones, sistemas computacionales e inteligencia, para responder así a las viejas y nuevas amenazas para la seguridad nacional y a la naturaleza tridimensional del conflicto armado moderno (Moloeznik, 2007). • En el plano estrictamente militar, se logre la planeación conjunta, y su actualización permanente, a partir de la agenda de riesgo y de la dimensión geoestratégica (que contempla aspectos tales como posición

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TRANSFORMACIÓN Militar

Fotografía: Ejército Nacional

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Fotografía: Ejército Nacional

LA TRASFORMACIÓN DE OTROS EJÉRCITOS

Andrés Eduardo Fernández Osorio1

NUEVOS VIENTOS DEL ESTE:

LA TRANSFORMACIÓN MILITAR DE LA FEDERACIÓN DE RUSIA Y SUS DESAFÍOS FUTUROS

TRANSFORMACIÓN Militar

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INTRODUCCIÓN

no de los debates más significativos en la actualidad sobre planeamiento estratégico y transformación del sector seguridad y defensa gira sobre la última reforma militar de la Federación de Rusia. Esta reforma, puesta en marcha en 2008 y con una inversión estimada de 480 billones de dólares a la fecha (Pavlovsky, 2016), ha logrado sorprender a sus contradictores y desconcertar a la comunidad internacional que subestimaba su efectividad y alcance (Gady, 2015; Gressel, 2015). Este artículo analiza la estructura de mencionada transformación y sus desafíos futuros, sugiriendo un marco de referencia para que se identifiquen buenas prácticas que permitan consolidar el actual proceso de transformación del Ejército Nacional de Colombia.

ANTECEDENTES Para la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) la capacidad militar no significaba un simple factor de disuasión para resguardar sus pretensiones estratégicas, operacionales y tácticas, sino que contribuía al fortalecimiento de su política exterior y al su posicionamiento de la URSS como un actor clave en el balance de poder mundial. A pesar de la solidez del sector seguridad y defensa soviético, con la desintegración de la URSS la estructura de poder de las Fuerzas Militares (FF.MM.) y su estabilidad financiera se vieron afectadas significativamente. Por una parte, la organización y doctrina militar, concebida para librar una guerra regular a gran escala se volvió inade-

cuada para enfrentar nuevas amenazas a nivel regional y para soportar la nueva política de apertura al exterior de la Federación de Rusia. Por otra parte, los considerables recursos históricamente asignados al sector seguridad y defensa se redujeron súbita y drásticamente, afectando el alistamiento de las tropas, el pago de salarios, la inversión en programas de bienestar (educación, alojamiento, seguridad social) y la modernización de equipos, al punto que durante los años 1992 al 2008 no se realizaron adquisiciones significativas de armamento, y de acuerdo a algunos estimados, el 70% de los tanques y vehículos blindados no estaban en servicio (Makarychev & Sergunin, 2013, p. 357). En razón a lo anterior, las nacientes FF.MM. de la Federación de Rusia heredaron las tradiciones, fortalezas y debilidades del sector seguridad y defensa de la antigua URSS, las cuales, finalmente, afectaron negativamente las capacidades militares2 del nuevo Estado ruso. Al respecto, la literatura identifica cinco factores que antes del 2008 limitaban la capacidad de las FF.MM. rusas para el cumplimiento satisfactorio de su misión: un alto grado de corrupción; un inadecuado alistamiento de las tropas y una limitada interoperabilidad; armamento obsoleto; deficiencias en la preparación del personal y un anacrónico sistema de comando y control (Renz, 2010; Nichol, 2011; Bartles, 2011; Titoff, 2011; Barabanov, Makienko, & Pukhov, 2012). Eventos como la escasa efectividad de las tropas rusas durante los conflictos en Chechenia y Georgia, la negativa percepción de los ciudadanos sobre el estamento militar, las precarias condiciones laborales del personal uniformado y la falta de modernización de los sistemas de armamento daban muestras sobre el limitado

Magister en Economía, Estado y Sociedad: Política y Seguridad, Universidad Colegio de Londres, Reino Unido. Magister en Relaciones Internacionales, Escuela Superior de Economía, Federación de Rusia. Profesional en Relaciones Internacionales y Estudios Políticos, Universidad Militar Nueva Granada, Colombia. Profesional en Ciencias Militares, Escuela Militar de Cadetes General José María Córdova, Colombia. Contacto: foandres@live. com. 1

Definida como la habilidad para lograr un efecto deseado en un ambiente específico de operación; está constituida por tres elementos independientes: alistamiento para el combate, capacidad sostenible y estructura de fuerza (Hinge, 2000, p. 15). 2

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alistamiento de la unidades militares y, por consiguiente, de la incapacidad de adaptarse rápidamente para enfrentar nuevas amenazas. La organización, preparación y equipamiento de las FF.MM. Soviéticas históricamente se fundamentó en el supuesto de una confrontación global con el uso eventual de armas de destrucción masiva para la defensa de territorios propios o con interés geoestratégico; sin embargo, el fin de la guerra fría y la bipolaridad que esta representaba significó la proscripción de la doctrina militar de la URSS además de la incompatibilidad de la estructura, la capacitación y el armamento con el cual contaban las unidades militares en relación con los estándares internacionales (Fernandez-Osorio, 2015). El surgimiento de nuevos riesgos globales, antiguamente insospechados como el terrorismo internacional, las grandes migraciones, la proliferación de armas de destrucción masiva, el tráfico de sustancias ilícitas, etc. impulsó la necesidad de una transformación estructural de las FF.MM. para cumplir con las responsabilidades del Estado en la protección del territorio, sus ciudadanos y los intereses nacionales.

LA REFORMA MILITAR RUSA DE 2008 En septiembre de 2008 el presidente de la Federación de Rusia para la fecha, Dmitri Medvedev, anunció una reforma proyectada hasta el año 2020 para convertir a las FF.MM. en unas fuerzas modernas, profesionales y desplegables para hacer frente a los amenazas y retos de un mundo moderno. Esta transformación se diseñó para optimizar cuatro áreas principales: la reorganización de las cinco fuerzas (tres

servicios y dos armas) que conforman las FF.MM. de la Federación de Rusia (figura 1), maximizando su alistamiento operacional; la profesionalización de las tropas, incluyendo la restructuración del sistema de educación y la disminución del reclutamiento a través del servicio militar obligatorio; el reemplazo y modernización del armamento y equipo militar; y el mejoramiento del sistema de seguridad social y bienestar (plan de carrera, salud, pensiones y alojamiento) para el personal militar y sus familias. A lo largo de su implementación, la reforma ha experimentado varios obstáculos para lograr los objetivos trazados. Al respecto, un volumen considerable de estudios publicados ha identificado seis variables como los limitantes principales en la efectividad de sus medidas: limitaciones presupuestales; corrupción generalizada; oposición interna; atraso tecnológico; dificultades demográficas; y ausencia de adecuado liderazgo y planeamiento estratégico (Rotberg, 2009; Wegren & Herspring, 2009; Lannon, 2011; Vendil Pallin, 2012; Sergunin, 2012; Cooper, 2012; Bryce-Rogers, 2013, 2013; Roffey, 2013; Oxenstierna & Westerlund, 2013; Fernandez-Osorio, 2016). Varios expertos han interpretado estas variables como la razón para el fracaso de la totalidad del proceso de transformación; de igual forma, esta visión ha sido compartida por diversos países occidentales que han esperado con expectativa el anuncio de la cancelación de la reforma (Gressel, 2015); sin embargo, el manejo adecuado del contexto de seguridad y defensa por parte del Ministerio de Defensa ruso ha permitido que estas variables dejaran de ser obstáculos y se convirtieran en retos que impulsaron aún más la profundidad de las medidas adoptadas.

TRANSFORMACIÓN Militar

Gráfico 1: Estructura de las Fuerzas Militares de la Federación de Rusia

Presidente de la Federación de Rusia

Ministro de Defensa

Estado Mayor General

Servicios

Armas

Fuerzas Terrestres

Fuerzas Aeroespaciales

Marina de Guerra

Fuerzas de Misiles Estratégicos

Fuerzas Aerotransportadas

Tropas Motorizadas

Fuerza Aérea

Fuerzas de Superﬁcie

Unidades de Misiles

Divisiones de Asalto Aéreo

Tropas Blindadas

Fuerzas Espaciales

Fuerzas Submarinas

Unidades de Cohetes

Brigadas de Asalto Aéreo

Tropas de Misiles y Artillería

Fuerzas de Defensa Aeroespacial

Aviación Naval

Tropas de Reconocimiento

Tropas Costeras

Tropas de Ingenieros

Infantería de Marina

Tropas de Defensa Radiológica, Química y Biológica

Tropas de Comunicaciones Fuente: Elaboración propia del autor con base en la información del Ministerio de Defensa de la Federación de Rusia disponible en http://www.mil.ru

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A causa de lo anterior, múltiples programas se han puesto en marcha para lograr las metas deseadas de la reforma en cada una de las áreas. En primer lugar, la totalidad de la estructura de las FF.MM. se optimizó, logrando la consolidación de roles y la reducción aproximada del 44,1% de las unidades militares en las cinco fuerzas; es decir, 90% de las unidades de las Fuerzas Terrestres, 31,5% de las unidades de las Fuerzas Aeroespaciales, 49% de las unidades de la Marina de Guerra, 33% de las unidades de las Fuerzas de Misiles Estratégicos, y 17% de las unidades de las Fuerzas Aerotransportadas (RIA Novosti, 2009). Igualmente se reorganizaron los niveles de comando y control, convirtiendo los antiguos distritos militares en Comando Estratégicos Unificados fundamentados en la interoperabilidad entre las fuerzas, la flexibilidad y el máximo grado de alistamiento. En segundo lugar, la reducción progresiva de conscriptos en favor de soldados profesionales y la creación de un cuerpo de suboficiales, inexistente durante el periodo soviético, ha fortalecido el profesionalismo, liderazgo y supervisión de las tropas y la calidad del entrenamiento que reciben. La realización de una depuración aproximada del 57,7% de los escalones de mando en el cuerpo de oficiales ha permitido el retiro del servicio del personal no apto física y técnicamente, permitiendo el ascenso en los grados del personal más calificado. Esta reducción se ha estimado en un 56% en el grado de capitán, 75% en el grado de mayor, 64,5% en el grado de coronel y 20,8% en los grados de general. Esto también ha permitido el aumento de mandos medios para el liderazgo directo de las tropas y la reducción del exceso de altos mandos y la burocracia que esto conlleva. El sistema de educación para oficiales, suboficiales y soldados profesionales ha sido revisado y ajustado a los están-

dares internacionales, inclinándose por un entrenamiento permanente enfocado en el desarrollo de las capacidades del individuo y la realización continua de ejercicios militares a mediana y gran escala. En tercer lugar, inversiones superiores a los 18.000 billones de rublos (Fernandez-Osorio, 2016, p. 46) se han realizado para dotar a las Fuerzas con la mejor tecnología disponible, se ha retirado del servicio importantes cantidades de armamento obsoleto y se ha procurado avanzar en investigación y desarrollo en el campo militar; sin embargo, la industria militar rusa ha logrado avanzar en menor proporción frente a las necesidades de las FF.MM (Cooper, 2012). Durante el periodo soviético, los sistemas de defensa se modernizaban sobre los mismos diseños y plataformas existentes, dejando de lado la innovación; esto generó un retraso tecnológico de la industria militar. Por tal motivo, el desarrollo de sistemas modernos en la Rusia actual, entendidos como recientemente fabricados y con la última tecnología, aún carece de la capacidad requerida por el Estado. A pesar de lo anterior, la industria militar rusa ha logrado dar avances importantes empleando tecnología extranjera para la optimización de los modelos propios, manteniéndose como uno de los mayores exportadores de armas a nivel mundial. En cuarto lugar, la solución pensional y habitacional que se ha otorgado al personal retirado del servicio activo, corrigió en parte el déficit de más de 90.000 uniformados que permanecían sin percibir sus derechos adquiridos (Litovkin, 2011). Aunque en la actualidad se adelanta la construcción de nuevos hospitales y complejos educativos para las familias, una solución definitiva a la problemática de bienestar del personal aún está en desarrollo.

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LAS FUENTES DE INCERTIDUMBRE EN EL ESCENARIO DE SEGURIDAD Y DEFENSA Las fuentes de incertidumbre son eventualidades que pueden afectar el escenario de seguridad y defensa de un Estado y que significan un cambio inesperado en sus políticas y planes estratégicos. Por ejemplo, una nueva enfermedad pandémica de difícil tratamiento, un desastre natural de alto impacto, un cambio en el enfoque de la política criminal, un ataque terrorista a gran escala, el uso de armas de destrucción masiva, etc. son algunos ejemplos de acontecimientos que obligarían a un Estado a actuar de manera inmediata y modificar sus prioridades. Así las cosas, ¿cómo puede un Estado tomar decisiones para prepararse para escenarios futuros inciertos?, ¿cómo lograr ser flexible para hacer los ajustes necesarios a las políticas cuando un escenario se vuelva realidad?, ¿cómo evitar que la incertidumbre afecte las demás políticas de un Estado? Si bien no hay una respuesta única a estos interrogantes, un curso de acción acertado es establecer estrategias integrales de seguridad y defensa que permitan tener FF.MM. profesionales con una estructura de mando ágil y flexible que facilite identificar y reaccionar ante los riesgos futuros antes de que se conviertan en un peligro para el Estado. En otras palabras, estructurar una transformación efectiva y ajustada a las necesidades futuras pero partiendo de las realidades económicas, políticas y sociales del Estado. Al respecto, Prezelj, Kopač, Vuga, Žiberna, Kolak y Grizold (2015, p. 27) sugieren, luego de analizar las experiencias de 55 expertos en transfor-

“

Durante el periodo soviético, los sistemas de defensa se modernizaban sobre los mismos diseños y plataformas existentes, dejando de lado la innovación; esto generó un retraso tecnológico de la industria militar.

”

Fotografía: andina.com.pe

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Gráfico 2: Modelo de transformación militar Insumos

Proceso de análisis

Productos

- Amenazas a la seguridad - Inﬂuencia de organizaciones internacionales - Iniciativas de cooperación regional - Inﬂuencia de estados líderes - Necesidades nacionales genuinas - Presupuesto de defensa - Disponibilidad de recursos humanos - Actores de la sociedad civil

- Características de transformación - Entendimiento general del proceso - Retos - Nivel de experimentación con soluciones innovadoras

- Tareas de las Fuerzas Armadas - Estructura organizacional - Operaciones centrales y en red - Movilidad y capacidad de despliegue - Relación entre las fuerzas en actividad y las reservas - Reclutamiento - Sistema de planeamiento de defensa - Presupuesto de defensa (nivel y estructura) - Investigación y desarrollo - Adquisición de sistemas avanzados de armamento - Educación y entrenamiento militar - Pensamiento y cultura militar

Fuente: Elaboración propia del autor con base en el trabajo de Prezelj et al. (2015, p. 27)

Gráfico 3: Variables que afectan un proceso de transformación militar 4

Impacto negativo en la transformación

3,3

3,3 3,1

3,1

2,9

2,7

0 Fatiga de la reforma

Demoras

Conﬂictos de interes

Cambio de prioridades

Incoherencia del proceso

Fuente: Elaboración propia del autor con base en el trabajo de Prezelj et al. (2015, p. 39)

Exceso de complejidad

Renuencia

Brecha en las capacidades

Inconsistencia con el marco legal

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maciones militares de 23 países de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), que la preparación para escenarios futuros debe partir de una transformación que genere productos ajustados a los intereses nacionales con base en insumos adecuados y un proceso de análisis acertado (figura 2). De igual forma identifican las variables que más afectan el proceso de transformación (figura 3). En el caso de la reforma militar rusa de 2008, su insumo principal fue un análisis del escenario futuro de seguridad y defensa a la luz de los intereses nacionales. De este modo la expansión de la presencia de la OTAN en el espacio post-soviético, la intromisión en los intereses estratégicos de la Federación de Rusia; la reclamación territorial contra Rusia y sus aliados o la intromisión en sus políticas internas; la propagación de armas de destrucción masiva; la violación de los acuerdos y tratados internacionales por parte de algunos Estados y el crecimiento del terrorismo, fueron interpretados por Rusia, a través de su doctrina militar de 2010, como fuentes de incertidumbre y peligros a su integridad, y, por ende, determinaron la forma en la cual la reforma militar se diseñó y los alcances a obtener.

LOS DESAFÍOS FUTUROS DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE LA FEDERACIÓN DE RUSIA Un mundo globalizado forja continuamente nuevos desafíos de seguridad y defensa para los Estados donde el adversario, en ocasiones, es difícilmente reconocible. En la actualidad los intereses nacionales no son amenazados

solamente por otros Estados; organizaciones independientes, coaliciones privadas e inclusive individuos tienen la capacidad de desestabilizar un país y obligar a modificar sus políticas internas. La potencial aparición de enfrentamientos por tensiones étnicas, religiosas, políticas o económicas que pueden llegar a convertirse en un conflicto a mayor escala, fundamenta que Rusia permanentemente revise las prioridades del sector seguridad y defensa y haga los ajustes necesarios que garanticen la supervivencia del Estado. Debido a factores como el desarrollo de la guerra del este de Ucrania en 2014, al reposicionamiento de tropas y sistemas de armamento de la OTAN en las fronteras de Rusia, al crecimiento del narcotráfico, a la reaparición de organizaciones terroristas en Chechenia y a la presión internacional por parte de occidente a algunos países aliados de Rusia en la región del medio oriente (Siria), la Federación de Rusia decidió fortalecer la transformación de las FF.MM., con la publicación de una nueva doctrina militar en 2014 para contrarrestar estos nuevos desafíos, y a través de la aseguramiento de recursos para el avance progresivo de la reforma. Es así como un escenario incierto de seguridad y defensa en la región euroasiática configura nuevos desafíos para los Estados, siendo factible en todo caso la determinación de estas fuentes de incertidumbre para que las FF.MM. estén capacitadas y listas para enfrentarlas. Entre los diversos retos, los siguientes son los más significativos para los Estados: En primer lugar, el crecimiento demográfico incontrolado el cual puede generar migraciones a gran escala y las consiguientes emergencias humanitarias. En segundo lugar, el aumento del

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terrorismo internacional, incluyendo la expansión del poder y control territorial de grupos como el Estado Islámico que pueden llegar a tener pretensiones cada vez más allá de sus fronteras. En tercer lugar, la prevención de una guerra mundial incluyendo los asuntos relacionados con procesos de paz, su implementación y actividades de desarme, desmovilización, reintegración y reinserción a la vida civil (DDR). En cuarto lugar, la prevención de nuevas enfermedades peligrosas para las cuales no haya un tratamiento efectivo aún ni hayan protocolos de contención. En quinto lugar, la depredación de recursos naturales por los cuales los Estados incluso se lleguen a enfrentar para dar solución a sus propias necesidades. En sexto lugar la exploración pacífica del espacio, de las regiones ártica / antártica y de los océanos, entendiéndose que varias de estas zonas son reclamadas por varios Estados a la vez, y sus investigaciones individuales pueden interponerse a los intereses de otros. En séptimo lugar, la superación del atraso económico de los países en vías de desarrollo; con esto se maximiza el bienestar de sus ciudadanos y se legitiman sus gobiernos; dándose solución, al menos en parte, a los movimientos de inconformismo que pueden desembocar en la búsqueda por la vía armada de las necesidades básicas de la población.

CONCLUSIONES Este artículo brindó un acercamiento a la transformación militar de la Federación de Rusia de 2008, examinándose sus antecedentes, desarrollo y proyección a la luz de las fuentes de incertidumbre que afectan la región euroasiática. Aunque se entiende que esta transformación está en marcha y que

ha encontrado diversos obstáculos durante su implementación, se destaca la obtención de muchos de sus objetivos por encima de los estándares esperados por la comunidad internacional. Esta reforma militar se constituye en un caso de estudio importante que puede ser utilizado por el Ejército Nacional de Colombia con el fin de perfeccionar su propio proceso de transformación para el año 2030. Si bien las condiciones y necesidades de Colombia y Rusia difieren en gran medida, el modelo de transformación, sus objetivos y alcance son dignos de tener en cuenta para optimizar la creación del Ejército del futuro.

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Fotografía: Ejército Nacional

ESPECIAL COLOMBIA: LA OTRA CARA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL EJÉRCITO

Mark Pieth1

LA LUCHA INTERNACIONAL CONTRA LA CORRUPCIÓN EN UN MUNDO CAMBIANTE2:

RECOMENDACIONES PARA EL EJÉRCITO COLOMBIANO

TRANSFORMACIÓN Militar

129

Colombia está en un proceso de transición tan interesante como difícil. Desde una perspectiva internacional, parece ser que el país finalmente podrá salir de décadas de guerra e inestabilidad social. Doctor en Derecho Penal y Procedimiento Penal de la Universidad de Basilea, Suiza. Desde 1993 ha sido Profesor de Derecho Penal y Criminología de la misma universidad y dentro de su amplia experiencia académica cuenta con más de 180 publicaciones entre las que sobresalen libros, artículos de libros, artículos en revistas y otras publicaciones. Dr. Pieth presidió el Grupo de Trabajo de la OCDE sobre el soborno en las transacciones comerciales internacionales y en 2004 fue nombrado por la ONU como miembro del Comité de Investigación Independiente sobre el programa Petróleo por Alimentos en Irak. Actualmente, el Dr. Pieth es Miembro del Consejo Asesor de integridad del Grupo del Banco Mundial (IAB), Presidente de la Junta de Sanciones de Apelación del Banco Africano de Desarrollo (BAD), Fundador y Presidente del Consejo del Instituto de Gobernanza de Basilea (BIG), Testigo experto en varios casos hito de arbitraje, a saber IPOC (tribunal ad hoc) Fraport / Filipinas (CIADI) y Piatco / Filipinas (CPI) y del Moot Court 2011 Jessup. Recientemente, el Dr. Pieth fue nombrado como parte del comité de expertos independiente que revisará las prácticas de la industria legal y financiera de Panamá y hará recomendaciones para fortalecer la transparencia. 1

bviamente no todo está hecho y aún existen retos por delante; sin embargo, el panorama económico (por lo menos en los últimos años), parece alentador y es un área en la que Colombia ha avanzado de manera importante. Dentro de este contexto, es bastante significativo que el Comando del Ejército esté preparado para discutir los retos relacionados con la corrupción y su prevención. Colombia merece los mayores reconocimientos por estar dispuesta a hacerle frente al tema de corrupción de una manera tan intensa. A nivel internacional, Colombia ha estado participando activamente en varios entes reguladores, particularmente en las Naciones Unidas y la Convención de Mérida contra la Corrupción del 2003 (UNCAC), así como la Convención de la Organización de Estados Americanos de 1996 y su participación en varios mecanismos e instrumentos contra la corrupción en el marco de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) como la Convención de 1997 y la Recomendación de 1999. Colombia ratificó la Convención de la OEA en 1999, la de la UNCAC en el 2006 y la de la OCDE en el 2012. En Septiembre de 2013, Colombia también firmó un Acuerdo de Cooperación

Internacional con la Unión Europea con el objeto de fortalecer la capacidad de transparencia e integridad del país. La ventaja de ratificar estos instrumentos es una mayor visibilidad para Colombia a nivel internacional. Colombia ha hecho esfuerzos sustanciales para implementar los acuerdos internacionales en su legislación nacional. Las llamadas evaluaciones país han hecho lo propio con las leyes colombianas anticorrupción y han tenido resultados positivos, aun cuando hay espacio para mejorar, particularmente en lo que se refiere a la responsabilidad corporativa. Bajo el Mecanismo de Seguimiento a la Implementación de la Convención de la OEA, hasta la fecha Colombia se ha sometido a cuatro rondas de evaluación, cada una de las cuales ha estado enfocada en normas específicas de la Convención de la OEA. Bajo el Mecanismo de Revisión de la Implementación de la UNCAC, Colombia fue objeto de una revisión enfocada en la penalización, aplicación de la ley y cooperación internacional. Bajo la Convención de la OCDE, el Grupo de Trabajo sobre Corrupción ya ha presentado dos reportes sobre Colombia, correspondientes a las fases uno y dos, enfocados en la corrupción de servidores públicos internacionales en transacciones internacionales de negocios. Vale la pena resaltar que en el 2011 y bajo la adminis-

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Este articulo está basado en la presentación que hizo el Dr. Mark Pieth durante el lanzamiento de la Dirección para la Administración de Normas de Transparencia del Ejército de Colombia (DANTE) el pasado 02 de junio de 2016 en Bogotá, Colombia 2

tración del Presidente Santos, Colombia expidió el Estatuto Anticorrupción o Ley 1474 del mismo año, el cual reformó tanto el Código Penal como el Código de Procedimiento Penal e introdujo la responsabilidad penal de personas jurídicas. En el derecho penal colombiano, el soborno de funcionarios públicos nacionales, tanto activo como pasivo, y el soborno activo de funcionarios públicos extranjeros, son delitos penales. La responsabilidad corporativa en Colombia es de carácter administrativo. En relación con la contratación administrativa, la Ley 80 de 1993 es importante por cuanto establece la prohibición de participar en contrataciones públicas a aquellos individuos declarados culpables de delitos en contra de la administración pública. Además de las leyes nacionales en contra de la corrupción, el Ministerio de Defensa Nacional colombiano (MDN) emitió un decreto que establece parámetros detallados para la creación y desarrollo de planes anticorrupción. El MDN y cada una de las Fuerzas Armadas individuales finalizaron los primeros planes anticorrupción en abril de 2014. Las evaluaciones de riesgo se llevaron a cabo, y el MDN, el Comando General de las Fuerzas Armadas, así como cada una de las Fuerzas individuales, desarrollaron mapas de riesgo de corrupción los cuales son revisados tres veces por año. Los llamados planes de formación de “Construcción de Integridad” son parte de la Policía, la Armada Naval, el Ejército y la Fuerza Aérea así como al interior del MDN. Hay una función de auditoría interna fuerte dentro del MDN, y tanto el Ministerio como las Fuerzas Armadas tienen un Código de Ética. Colombia ha hecho bastante en materia de regulación e implementación. La aplicación efectiva de

las normas anticorrupción continúan siendo esenciales. En otras palabras, si bien las leyes constituyen un primer paso (por lo demás bastante útil), es necesario que se apliquen, y dicha aplicación depende en gran medida en la calidad de los organismos encargados de ejecutarlas así como del sistema judicial o, dicho más directamente, de la ausencia de corrupción en dichos organismos.

EL EJÉRCITO Y SU TRABAJO EN MATERIA DE TRANSPARENCIA

Para los Comandantes del Ejército, prevenir la corrupción requiere aplicar la misma regla que se aplica en su vida diaria: se necesita anticipar el riesgo. Un buen Comandante conoce sus riesgos y los evita en cuanto sea posible.

Ahora bien, sin conocer los retos concretos que la Institución enfrenta, pero haciendo uso de la experiencia académica y práctica del autor, es posible hablar de los riesgos que enfrentan, de manera general, los Ejércitos en el mundo. Existen riesgos concretos de corrupción en todas las actividades de las Fuerzas Armadas, por ejemplo a nivel de las operaciones o en relación con la venta ilegal de armas o con respecto a la filtración de información o espionaje. Un riesgo fundamental sigue siendo el de la contratación pública, particularmente en lo que se refiere a un tema tan delicado como la compra de armamento. Las armas no sólo son costosas sino que tan sólo un puñado de individuos puede determinar cuál

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es su valor real; es más: los contratos de compra de armamento son normalmente complejos, tanto desde el punto de vista técnico como legal. En ambos lados de la ecuación contractual existe una alta concentración de poder: por un lado el gobierno y por el otro, típicamente está una compañía multinacional. Las agencias del gobierno que hacen la compra tienen amplia discreción. Fuera de eso, el comercio de armas está normalmente asociado a las llamadas “compensaciones” o negocios sobre la mesa entre el comprador y el vendedor de armas. Estos contratos por su naturaleza son difíciles de entender y con frecuencia se utilizan como un medio para hacer pagos ilegales. Finalmente, la adquisición de armamento es igualmente confidencial y, en consecuencia, las actividades ilegales son mucho más difíciles de detectar por cuanto el público en general no tiene acceso a la contratación. Aquí se da una mezcla explosiva de oportunidades y quizá de tentaciones. Mediante el siguiente ejemplo, el autor quiere analizar qué puede hacer el Ejército de Colombia para prevenir la corrupción. Se trata de una historia que sucedió en otro continente: hace como un año, un ferry de carácter civil se hundió cerca de la costa de Corea del Sur. La armada naval envió a un barco de los guardacostas a su rescate. Cuando los guardacostas procedieron a atender la emergencia, se dieron cuenta que el equipo electrónico del barco no servía para nada – resulta asombroso que se hayan dado cuenta precisamente en ese momento – haciendo imposible llegar hasta donde estaban los náufragos para su rescate. Resulta que el equipo electrónico, que evidentemente era de una calidad inferior, había sido comprado no al mejor proveedor sino a la empresa que pagó el soborno más alto. A partir de este suceso se hizo una investigación que

además descubrió que la Armada Naval había pagado por los equipos electrónicos cerca de veinte veces más de su valor de mercado. Si se es consciente de la sensibilidad política actual en Corea del Sur, se puede entender por qué el Presidente de ese país declaró que aceptar sobornos en la contratación pública equivale a trabajar para el enemigo. Ahondando en el tema de contratación, todas sus etapas están expuestas a acciones corruptas. En la etapa de planeación, por ejemplo, surgen algunos interrogantes: ¿hay certeza de que la necesidad de un equipo es real? ¿Por qué las especificaciones del equipo son como las que están en la solicitud de ofertas? ¿Hay seguridad de que no se está favoreciendo a un contratante en particular, por ejemplo a un amigo o alguien que ha entregado regalos privados en el pasado? Obviamente si se pasa a la etapa de ejecución de contratos, el riesgo está igualmente presente. ¿Los encargados de monitorear la ejecución, realmente están haciendo un buen trabajo o les están pagando para que descuiden los controles? Si es así, habría la posibilidad de terminar como en el caso de Corea del Sur, con equipos que no solo son demasiado costosos sino también de calidad deficiente. Por supuesto podría continuar esta cadena con más preguntas: ¿por qué se anuló (revertió) el costo de una manera tan intempestiva? ¿Se han cambiado los requisitos durante el proceso? ¿Se ha comprado un prototipo que resultó ser más caro de lo esperado? Los riesgos aumentan si existe una cláusula de “comprar bienes nacionales” o incluso una exención de proceso licitatorio ante determinadas condiciones. En Colombia también se necesita tener más conciencia sobre los riesgos de corrupción asociados con la contratación pública. Pasando ahora al tema de las compensaciones, surge un primer interrogante: ¿qué son compensaciones? Son acuerdos de contraoferta comercial, algo que benefi-

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cia al país que compra y que de alguna manera le permite justificar una adquisición costosa frente a sus ciudadanos. A la mayoría de los países les gustan estos acuerdos. Existe la expectativa de transferencia tecnológica o de conocimiento y revitalización de las empresas nacionales o la nivelación de una balanza comercial que de otra manera sería demasiado negativa. Las compañías también miran con buenos ojos a las compensaciones – incluso cuando realmente sean una molestia – porque son otra forma adicional de obtener una ventaja frente a los competidores. Sin embargo, las compensaciones son un mundo en sí mismo. Hay compensaciones directas como el ensamblaje bajo licencia o el suministro de piezas o de municiones para los equipos adquiridos. Esto, sin embargo, exige un alto grado de sofisticación de la industria local y requiere que también existan ventajas para la empresa que vende las mercancías. Lo más probable es que haya que recurrir a las compensaciones indirectas. El mundo de las compensaciones es aún más complejo: si la ejecución está por encima de las expectativas, es posible que bajo ciertas disposiciones el vendedor pueda recibir un “crédito” que será aplicable a contratos posteriores o que incluso podría intercambiar con otras empresas que estén obligadas a operar en un determinado país. Ahora bien, la Organización Mundial del Comercio y otros entes encargados de vigilar la competencia internacional, como la Unión Europea e incluso el gobierno de los Estados Unidos, no ven con buenos ojos las compensaciones porque supuestamente limitan la libre competencia. Al final, muchos de los instrumentos internacionales como el Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) son ignorados bajo la

excusa de la “seguridad nacional”. Hasta este momento, todo lo que se ha dicho de las compensaciones las hace complejas más no ilegales. Entonces, ¿cuál es el riesgo que conllevan las compensaciones? El mundo de las compensaciones no es muy claro: aun cuando los términos del contrato principal sean conocidos, con frecuencia los detalles de los acuerdos de compensaciones permanecen secretos. Quienes critican estos acuerdos, en particular organizaciones no gubernamentales (ONGs) como Transparencia Internacional, sostienen que el proceso de diligencia debida en la selección de los intermediaros es con frecuencia insuficiente al igual que la supervisión de la ejecución, y en muchos casos simplemente no existe. Los pagos por compensaciones en sí mismos puedes servir como pagos clandestinos por sobornos. Sin un proceso sólido de diligencia debida sobre los intermediarios de compensaciones, existe un riesgo real de que dichos acuerdos sean utilizados para propósitos de corrupción. En ese orden de ideas, ¿qué se debería estar haciendo para establecer salvaguardias en los procesos de contratación pública para la compra de armamento? Para un país que está haciendo la transición de un conflicto armado a la paz e insiste en que la corrupción no debería desestabilizar el futuro de las Fuerzas Armadas, la transparencia es fundamental. Es más: el proceso de auditoría en los procesos de adquisición del Ministerio de Defensa debe ser tan fuerte como sea posible. Vale la pena destacar que de acuerdo con el Índice de Anticorrupción en Defensa y Gobierno de Transparencia Internacional (Transparency International Government Defence AntiCorruption Index) de 2013, menos del uno por ciento del presupuesto general de defensa de Colombia se utilizó para bienes secretos, y aun así este porcentaje tan pequeño fue objeto de auditorías. Un sistema riguroso de auditoría ayudará a prevenir y detectar incidentes de corrup-

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ción como por ejemplo aquellos que se hicieron públicos por una revista en Colombia en febrero de 2014, según la cual el presunto esquema de sobornos en contratos militares - si los informes eran correctos - generó como resultado el despido de varios altos mandos militares. Colombia tiene otras circunstancias difíciles: mucha de la gente con la cual tienen que lidiar son los inmensamente ricos barones de la droga. La minería ilegal también genera problemas similares. Así que parte del riesgo para un Ejército como el de Colombia es el trabajo formidable que tiene para man-

tener la seguridad nacional, además de enfrentar oponentes no sólo bien armados sino financieramente muy fuertes; no es demasiado difícil para ellos tratar de sobornar a los representantes de las Fuerzas Armadas. Esta es una experiencia que uno de sus vecinos (México), ha estado viviendo recientemente. Al igual que con todos los servidores públicos, en el Ejército es esencial monitorear, con cierta discreción el estilo de vida de los oficiales: si alguien claramente está gastando más dinero de la que razonablemente debería tener, esto debería hacer sonar las alarmas. Los así llamados monitoreos de estilo de vida son un mecanismo que conocemos de otras partes del mundo.

Las medidas anticorrupción tienen que ser un proyecto de largo plazo para el Alto Comando del Ejército. Ya se han tomado medidas decisivas como la implementación de códigos de ética y programas de capacitación. Otra posibilidad consistirá en intensificar las auditorías o las rotaciones de personal. En este punto hay que felicitar al Ejército de Colombia por la decisión de crear una entidad específicamente enfocada en la transparencia, la Dirección para la Administración de Normas de Transparencia del Ejército de Colombia (DANTE).

Para que se pueda prevenir de manera exitosa los incidentes de corrupción, es fundamental que la unidad esté dotada de personal suficiente y que se le den las competencias pertinentes. Deben tener en cuenta que un elemento fundamental de una verdadera política anticorrupción es que las personas responsables de ejecutar dicha política tengan un acceso directo a los máximos comandantes o autoridades; así como en la empresa privada, deben tener la posibilidad de escalar casos delicados directamente a dichas autoridades porque en muchas ocasiones no es claro quiénes pueden estar involucrados. Hasta ahora solo se ha hablado de los riesgos tradicionales de un Ejército en

pie de guerra. Sin embargo, existen razones mucho más poderosas por las cuales el Ejército de Colombia necesita establecer un marco de transparencia sólido. La Institución se está moviendo hacia una nueva fase. Algunas personas hablan del postconflicto, pero en general, es bien sabido que esto no es necesariamente dejar de enfrentar amenazas. La guerra, tal como se ha conocido desde la época de la violencia, va a cambiar, pero Colombia continuará enfrentando otros problemas, con un enemigo menos definido, más complejo que la guerrilla: el crimen “desorganizado” además de cierto nivel de desestabilidad social. En otras palabras, esta nueva fase no solo requiere que el Ejército continúe siendo uno de los factores esen-

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ciales para la estabilidad del país, sino que además necesita un Ejército moderno, listo para ser parte de una sociedad más segura, más equitativa e incluyente. Esa transformación del Ejército solo puede lograrse dentro de una cultura profunda de integridad y transparencia. El Ejército colombiano no sólo seguirá siendo (y de eso no cabe ninguna duda) fuerte, protector, visible sino también un ejemplo para el resto del continente y del mundo; un Ejército donde los soldados son apreciados por sus valores, sentido de pertenencia y cohesión; un Ejército que trabaja junto a las comunidades donde antes no había presencia del Estado; un Ejército liderando campañas de peacekeeping. Después de haber hablado con líderes y miembros del Ejército, la conclusión a la que se llega es que la institución definitivamente va por un buen camino.

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Fotografía: Ejército Nacional

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Fotografía: Ejército Nacional

ESPECIAL COLOMBIA: LA OTRA CARA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL EJÉRCITO

Fabricio Cabrera Ortiz1

LA SEGURIDAD HUMANA COMO COMPLEMENTO DE LA SEGURIDAD MULTIDIMENSIONAL:

NUEVA HERRAMIENTA PARA LA CONSOLIDACIÓN Y ESTABILIZACIÓN DE LA PAZ EN COLOMBIA

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INTRODUCCIÓN

a naturaleza cambiante de las amenazas, la incertidumbre que traen los procesos desconocidos como el pos-acuerdo que muy seguramente se realizará con las FARC, exigen actividades intensas de planeamiento, de simulación prospectiva y de planes de contingencia con el propósito de responder diferencialmente frente a estos nuevos retos y amenazas. Es por ello que el Ejército Nacional, por intermedio del Comando de Transformación, viene adelantando desde el 2011, esfuerzos profesionales y estructurados en este sentido, con el único propósito de mantenerse al día con la realidad nacional, la mundialización y enfrentar así los desafíos venideros. El presente artículo pretende despertar inquietudes en dos temas relacionados con el debate conceptual en torno a la seguridad y el papel que funge la institución militar en este contexto. Por un lado, tenemos la seguridad multidimensional como respuesta de la comunidad americana frente a los desafíos ilustrados en el informe del año 2004 de la Naciones Unidas: Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos; y el desarrollo y aplicación que se podría dar al concepto, en la realidad colombiana incluyendo como complemento la seguridad nacional, la cooperativa, la democrática y la seguridad humana. Por otra parte y basados en los informes de La Seguridad Humana Ahora, y La Responsabilidad de Proteger (RdP), consideramos una oportunidad para el Ejército abordar la interpretación y operacionalización del concepto de seguridad humana, que en los últimos años ha tomado prevalencia, por cen-

trar su atención en la persona y cambiar abruptamente el enfoque tradicional de la seguridad territorial o de la defensa con armamento y soldados, por la seguridad basada en el desarrollo humano2 y el acceso a la alimentación, el empleo y la seguridad ambiental. En el escenario actual, para el Gobierno Nacional la paz se construye desde los territorios; en ese orden de ideas, se asume que en el proceso de post-acuerdo los recursos y fuerza institucional se orientaran a lo local y específicamente a las áreas más golpeadas por la violencia; por lo tanto, es oportuno revisar la metodología relacionada con la seguridad humana y estudiar su aplicación en estas zonas, cuya principal característica ha sido el abandono del Estado y la pobreza; y en donde el conflicto y la desesperanza han sido la agenda diaria.

UNA MIRADA A LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE SEGURIDAD

Magister en Ciencia Política y Seguridad y Defensa Nacional. Profesor en la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana. Investigador académico del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional. Brigadier General (Rva) de la República de Colombia. 1

Es un proceso mediante el cual se amplían las oportunidades del ser humano. Implica la creación de un entorno en el cual las personas puedan hacer realidad sus potencialidades, y vivir de manera productiva y creativa, acorde con sus intereses (Fondo de Cultura Económico, 1990, p.3). 2

La caída del Muro de Berlín suscitó la discusión en torno al concepto de la seguridad; en este sentido, y con el fin de dinamizar y actualizar el debate, el discurso pronunciado ante la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2003 por Kofi A. Annan, Secretario General de la Organización (Organización de Naciones Unidas, 2004), marca un hito al designar al señor Amand Panyarachum, ex Primer Ministro de Tailandia, como cabeza visible de un grupo del más alto nivel, cuyo propósito sería realizar un estudio sobre las amenazas, los desafíos y los posibles cambios frente al momento decisivo3 de proporcionar un nuevo concepto de la seguridad colectiva para sus asociados. En este

El final de la Guerra Fría inicia un debate conceptual de la seguridad colectiva. Esta fue concebida para la confrontación entre Estados; la realidad de hoy frente a las nuevas amenazas (incluidas las no estatales), ha demostrado la necesidad de repensar su capacidad de respuesta. 3

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La sociedad del riesgo es la síntesis de un momento registrado en la historia del periodo moderno en que éste es despojado de sus componentes centrales, motivando una serie de debates, reformulaciones y nuevas estrategias de denominación. Se trataría de una sociedad posindustrial, en el sentido en que las matrices básicas de la modernidad y su misma correlación de fuerzas han cambiado sustancialmente. 4

espacio señaló las profundas divisiones surgidas entre los Estados Miembros, en relación con la naturaleza de las amenazas para la paz, la justificación de usar la fuerza para neutralizarlas, y hace un llamado a encontrar propuestas que zanjen la diferencia. La propuesta del informe se extiende en temas tales como: una definición de terrorismo, dos alternativas para ampliar el Consejo de Seguridad, creación de la Comisión de la Paz como nuevo organismo intergubernamental, cambios en la Comisión de Derechos Humanos, fortalecimiento de las funciones de la Secretaría General, régimen para la no proliferación de armas nucleares, criterios para el uso de la fuerza, impedir la aparición de nuevas amenazas, problemas de seguridad biológica como el VIH/SIDA, delincuencia organizada transnacional, entre otras. Estas recomendaciones, por cierto, ofrecen en la actualidad una singular oportunidad para hacer una reingeniería a las políticas e instituciones orgánicas de las Naciones Unidas. Sin embargo, el núcleo del esfuerzo del Secretario General de la ONU se centra en encarar un nuevo concepto de la seguridad colectiva, en donde las amenazas antiguas prevalecen, pero en el que también surgen nuevos retos con interrelaciones profundas que no permiten abordarlos aisladamente y que no hacen distinción entre Estados ricos, pobres, débiles o fuertes. En los últimos años, el debate en torno a estos hechos ha sido dinámico, así como también son notorios los diferentes hechos de terrorismo, pandemias, desastres naturales, guerras civiles, etc., que dejan ver con claridad un mundo cada vez más inseguro en el que el concepto de la sociedad del riesgo4 (Beck, 2003), se hace más evidente.

Además de las anteriores amenazas, se suma: la extrema pobreza; la degradación del medio ambiente; la proliferación y posible uso de armas nucleares, biológicas, químicas y radiológicas; y la delincuencia organizada transnacional. Estas intimidaciones provienen de actores tanto estatales como no estatales y afectan la seguridad de los Estados y de los seres humanos (Organización de Naciones Unidas, 2004). De igual manera, la conceptualización del documento sugiere tres ejes transversales: 1) las amenazas no respetan fronteras nacionales, están relacionadas entre sí, y deben ser enfrentadas desde el ámbito mundial, regional y nacional; 2) ningún Estado, por más poderoso que sea, se hace invulnerable a las amenazas; 3) no se debe suponer que un Estado protegerá a su población y no causará daño a sus vecinos (Fuentes, 2013). No es propósito de este artículo discutir la evolución del concepto de seguridad y defensa nacional que se origina con el término de la Guerra Fría, pero sí es oportuno realizar una breve descripción de la evolución del marco conceptual en una perspectiva global y latinoamericana, como se aprecia en el cuadro 1. Aunque la descripción de su enfoque es muy breve, nos permite inferir que muchos elementos de uno y de otro se aplican en común, se complementan y, en el mejor de los casos, pueden ser subsidiarios; igualmente se ilustran algunos instrumentos o mecanismos que le han dado vida a los conceptos o, por lo menos, han realizado el intento.

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Tabla 1. Sistemas de seguridad. Perspectivas globales y latinoamericanas

EVOLUCIÓN CONCEPTO DE SEGURIDAD TIPO

Seguridad Colectiva

ENFOQUE Organismo multilateral de seguridad; los países renuncian al uso de la fuerza de manera unilateral y aceptan ayudar a cualquiera de los integrantes de la comunidad que sea atacado por otro Estado; basada en la disuasión y en una fuerza armada multinacional.

Seguridad Cooperativa

Enfatiza la y la seguridad mas que la disuasión, es incluyente; no limita el ingreso de integrantes; favorece el multilateralismo; privilegia las soluciones no militares; resalta el valor del dialogo.

Seguridad Defensiva

Evitar que cualquiera de sus vecinos se convierta en una amenaza latente; requiere de una asociación bajo : aceptación de la resolución parámetros e de las controversias, homogenización de los aparatos militares.

INSTRUMENTOS Tratado de Río o Tratado Interamericano de Asistencia R e c i p r o ca ( T I A R ) . P a c t o d e Bogotá o Tratado Americano de (Inoperantes Soluciones a través de la historia).

MERCOSUR. Consejo de Defensa Suramericano (CDS); Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa (CEED); Sistema de Integración Centro a mericana (SICA).

CEED, CDS; estas organizaciones pertenecen a UNASUR.

Seguridad Democrática

Sistema de seguridad afín con los cambios del sistema internacional; cooperación; profundización del sistema democrático; protección de las personas; más allá de lo militar y la defensa; sustenta la supremacía y el fortalecimiento del poder civil; el balance razonable de fuerzas.

Seguridad Preventiva

Percepción de existir amenazas latentes que se pueden materializar en cualquier momento; posibilita iniciar una acción armada para neutralizarla. Este concepto es el de mayor discusión en la comunidad internacional, dadas las consecuencias que representa su aplicación.

No aplica en la región.

Aparición de nueva amenazas globales; busca dar respuestas diferenciadas y alternativas a los retos de seguridad que seria difíciles combatirlas con medios de orden exclusivamente militar; busca una seguridad inteligente; es un concepto complementario frente a los retos y amenazas actuales.

Secretaría de Seguridad Multidimensional (OEA).

El ser humano es el eje vital; proteger las libertades vitales; proteger a las personas de las amenazas y situaciones de riesgo; crear sistemas que provean elementos básicos de supervivencia, dignidad: mantener a los seres humanos libres de temor.

Incorporada en la Política de Defensa de Ecuador. Parte de la Política Internacional de Chile.

Seguridad Multidimensional

Seguridad Humana

Tratado Marco de Seguridad Democrática (TMSD) de Centroamérica. Estrategia s de Seguridad Centroamericana (ESCA).

Fuente: Elaboración propia del autor adaptado del documento La Seguridad y Las Fuerzas Armadas en América Latina y El Caribe: nuevos desafíos para la construcción de una democracia, Garzón Vergara. (2004).

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LA SEGURIDAD MULTIDIMENSIONAL COMO MARCO INCLUSIVO DE LOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD: NACIONAL, COOPERATIVA, DEMOCRÁTICA, Y HUMANA Ante este debate y en busca de nuevas iniciativas, la comunidad de Estados Americanos reunidos en Bridgetown (Barbados), durante su diálogo en el trigésimo segundo periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General celebrada en junio de 2002, da un enfoque multidimensional a la seguridad hemisférica. En su declaración advierten que la seguridad del hemisferio abarca aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales, y por lo tanto deciden incluir el enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica planteado por los Ministros de Relaciones Exteriores y Jefes de Delegación en el trigésimo segundo periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General como un punto del temario de la Conferencia Especial sobre Seguridad y utilizar el compendio de opiniones expresadas por los ministros y jefes de delegación como documento de base para la consideración del tema (Organización de Estados Americanos, 2002, p.1). En la Conferencia Especial sobre Seguridad realizada posteriormente en la ciudad de México D.F. (México) entre el 27 y 28 de octubre de 2003, se refrenda el compromiso de los países americanos tras reconocer que la Declaración de Bridgetown visibiliza “que las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el Hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y que el concepto y

enfoque tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales…” (Organización de Estados Americanos, 2003, p. 1). En la figura a continuación se articula y formula la propuesta de un modelo de seguridad, basado en Fuentes Julio (2013), que incorpora positivamente el alcance inclusivo de la Declaración de la Seguridad de las Américas, en cuanto a los conceptos de seguridad en debate al término de la Guerra Fría, y las principales preocupaciones de las naciones en este tema, esto es, la seguridad nacional, la seguridad humana, la seguridad democrática, y la seguridad cooperativa. Modelos como este pueden ser abordados por el Comando de Transformación del Ejército, para tomar la iniciativa e introducir el debate de la seguridad multidimensional dentro de las Fuerzas Militares y el mundo académico nacional, que en la actualidad no ha sido suficientemente discutido. Como parte de este nuevo concepto de seguridad, el actual Secretario de Seguridad Multidimensional de la Organización de Estados Americanos, Adam Blackwell, sugiere, frente a los nuevos desafíos y amenazas que atentan contra la seguridad, complementar el concepto con la aplicación de una metodología que denomina la Seguridad Inteligente, la cual consta de cinco pasos: el primero consiste en diagnosticar los problemas; en este sentido, afirma por ejemplo, que ni la negación ni la guerra total contra las drogas ilícitas ha sido la solución; por lo tanto se deben explorar nuevas opciones; en segundo lugar, buscar soluciones al alcance de cada Estado; en esta línea, la evaluación de las situaciones particulares y propias de cada país, presupuestos, etc., es fundamental; como tercer paso, propone encontrar modelos que hayan funcionado en el hemisferio, como es el caso de Chile y su modelo del Plan Cuadrante de la Policía adoptado también por Colombia; en cuarto lugar, es necesario proponer soluciones integra-

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Grรกfico 1: Los puntos cardinales de la seguridad multidimensional

Fuente: Elaboraciรณn propia del autor adaptado del documento De la Seguridad Colectiva a la Responsabilidad de Proteger: Perspectivas Globales y Latinoamericanas, Fuentes Julio. (2013).

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les, si se mira que arrestar y encarcelar a todos los adictos a las drogas no ha sido la mejor manera de resolver el rompecabezas; este tema se debe enfocar también como una cuestión de salud pública; y finalmente, evaluar los resultados finales; en Latinoamérica por ejemplo, existen cárceles que han alcanzado un 300% de hacinamiento: esto demanda buscar alternativas penales porque el encarcelamiento per se, no ha presentado resultados satisfactorios (Blackwell, 2016).

QUÉ ES LA SEGURIDAD HUMANA: ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO El programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en su informe del año 1994, Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana (Organización de Naciones Unidas, 1994), genera por primera vez el debate y se aproxima a

una definición del concepto. Según el informe, “son dos las condiciones que garantizan la seguridad humana: una población libre de temor y una población libre de carencias” (Fuentes. & Rojas Aravena, 2005, p. 33). En este documento también se establece un vínculo entre el desarrollo humano como ampliación de las oportunidades de la gente, y la seguridad humana como el medio para disfrutarlas, tanto en el presente como en el futuro. El concepto de seguridad humana presenta un ambicioso alcance integrador y se sale de los esquemas de la seguridad tradicional, que siempre han estado enfocados en la defensa del territorio o el empleo del poder militar frente amenazas externas. Esta herramienta se centra más en las personas bajo el entendido de que la seguridad no es exclusiva y que no solo proviene de las Fuerzas Militares; por lo tanto, la seguridad humana se constituye más bien como un concepto complementario y potenciador de la seguridad tradicional, en un mundo donde para las personas es motivo de mayor preocupación la

Gráfico 2: Principios operativos de la seguridad humana

Fuente: Elaboración propia del autor adaptado del documento Guía Metodológica para la aplicación del enfoque de seguridad humana, Instituto Interamericano de Derechos Humanos. (2012).

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seguridad de la vida cotidiana, que el temor a que se inicie una guerra. Mientras no exista seguridad para los seres humanos dentro de un marco inclusivo de desarrollo, todas las metas propuestas por las comunidades como la paz, la aplicación de los derechos humanos, la democracia, etc., serán imposibles de alcanzar. La seguridad humana se rige por los principios operativos que se aprecian a continuación: En el año 2001 la Organización de las Naciones Unidas, conforma la Comisión de Seguridad Humana (CSH) por iniciativa del Gobierno de Japón y ante el llamado del Secretario General de Naciones Unidas en el marco de la Cumbre del Milenio (Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2012); uno de sus retos consistió en definir el concepto; por lo tanto y en este marco, en mayo de 2003 presentó el informe La Seguridad Humana Ahora, en el que desarrolló la siguiente definición: La seguridad humana significa proteger las libertades vitales. Significa proteger a las personas expuestas a amenazas y a ciertas situaciones, robusteciendo su fortaleza y sus aspiraciones. También significa crear sistemas que faciliten a las personas los elementos básicos de supervivencia, dignidad y medios de vida. La seguridad humana conecta diferentes tipos de libertades; libertad frente a las privaciones, frente al miedo, y libertad para actuar en nombre propio (Fuentes. & Rojas Aravena, 2005, p. 28). La protección y la potenciación de las personas se erigen en el informe como los mecanismos a través de los cuales se puede lograr el anterior objetivo. Los derechos humanos constituyen las entrañas de la seguridad humana, e involucran acciones, procesos etc., para mantener libre de peligros a los seres humanos. La potenciación o empodera-

miento constituyen la oportunidad para que las personas participen activamente en la formulación de las políticas y en la toma de decisiones (Pérez, 2006). Por otro lado, es preciso señalar también que en respuesta al Secretario General de la ONU en su interés de alcanzar un consenso de la comunidad internacional en relación con la intervención humanitaria la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (CIISE), publicó en diciembre de 2001 el informe La Responsabilidad de Proteger (RdP), que fundamenta esta misión en dos principios básicos: a) La soberanía de un Estado conlleva responsabilidades, e incumbe al propio Estado la responsabilidad principal de proteger a su población b) Cuando la población esté sufriendo graves daños como resultado de una guerra civil, una insurrección, la represión ejercida por el Estado o el colapso de sus estructuras, y ese Estado no quiera o no pueda contener o evitar dichos sufrimientos, la responsabilidad de proteger tendrá prioridad sobe el principio de no intervención (CIISE, 2001, p.13). Este documento hace parte también del debate actual de la seguridad humana, y se constituye en eje central de las políticas de Naciones Unidas, toda vez que refuerza el cambio del enfoque de “la seguridad territorial o de la defensa con armamento y soldados, por la seguridad basada en el desarrollo humano y el acceso a la alimentación, el empleo y la seguridad ambiental” (CIISE, 2001, p.15). De ahí la importancia del nombre que da la comisión al informe: la responsabilidad de proteger, exaltando así las necesidades del ser humano como eje central que permanentemente busca protección o asistencia. Igualmente, recomienda que los Estados no pueden seguir manteniendo una visión restringida de la seguridad nacional; en la actualidad son mayores los gastos que se producen en compras de armamento convencional, que el presupuesto que se invierte contra la inseguridad de los ciudadanos, generada por

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la delincuencia, la falta de vivienda, el hambre las enfermedades, el desempleo, los conflictos sociales, los desastres naturales, etc. (CIISE, 2001). Enfoques que vincula la seguridad humana La CSH estableció que la seguridad humana comprende tres libertades para vivir: 1) sin miedo; 2) sin miseria o necesidad; 3) con dignidad (Instituto Interamericano de Derechos Huma-

nos, 2012). Estas libertades vinculan tres enfoques en relación con la posibilidad y capacidad de ejercer derechos ligados a la supervivencia, a los medios de vida y a la igualdad, equidad, etc. De ahí su importancia frente al actual proceso de paz con las FARC, porque de la articulación exitosa que logre el Estado y sus instituciones con responsabilidades frente a cada enfoque, depende en gran parte el éxito del proceso. En la siguiente imagen se puede valora con mayor claridad su esencia.

Gráfico 3: La trinidad de la seguridad humana

Fuente: Elaboración propia del autor adaptado del documento Guía Metodológica para la aplicación del enfoque de seguridad humana, Instituto Interamericano de Derechos Humanos. (2012).

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DIMENSIONES DE LA SEGURIDAD HUMANA La seguridad humana comprende siete dimensiones: la económica, la alimentación, la salud, el medio ambiente, y la seguridad personal, comunitaria y política. Estas se encuentran interrelacionadas con una amplia gama de amenazas y su posibles causas; la afectación o puesta en riesgo de una de ellas, puede perjudicar inmediatamente a una, va-

rias, o a todas las formas de seguridad humana. Existe una interconexión entre las amenazas y sus respuestas, en dos vías: “primero, una amenaza puede alimentar o provocar otra; segundo, las amenazas en un país o área específica pueden ampliarse a una región más extensa, provocando inseguridad regional o internacional” (Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2012, p. 22). La figura a continuación, muestra las dimensiones y sus principales amenazas.

Gráfico 4: Dimensiones de la seguridad humana DIMENSIONES

Seguridad económica

Seguridad alimentaria

Seguridad de la salud

AMENAZAS

Pobreza persistente. Desempleo.

Hambrunas, escasez de alimentos.

Enfermedades infecciosas mortales alimentación insegura. Desnutrición, falta de acceso a salud básica.

Seguridad ambienta

Degradación ambiental, agotamiento de recursos, desastres naturales, contaminación.

Seguridad personal

Violencia física, delitos, terrorismo, violencia doméstica.

Seguridad comunitaria

Discriminación (social, racial, por género, por orientación sexual, entre otras; tensiones interétnicas, religiosas y otras similares.

Seguridad política

Represión, uso indiscriminado de violencia por parte de actores estatales. Corrupción, baja representatividad y debilidades del sistema político e institucional.

Fuente: Elaboración propia adaptado de documento Guía Metodológica para la aplicación del enfoque de seguridad humana, Instituto Interamericano de Derechos Humanos. (2012).

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Desastres naturales en el Perú: de la limitación de daños al manejo y prevención de riesgos. Agencia líder: PNUD-Perú. Período de ejecución: octubre 2006 a marzo 2009. Fortalecimiento de la seguridad humana a través del fomento de la convivencia y la mejora de la seguridad ciudadana en tres municipios de Sonsonate, El Salvador. Agencia líder: PNUD-El Salvador. Período de ejecución: octubre 2008 a junio 2011. Mejoramiento de las condiciones de seguridad humana de poblaciones vulnerables en Soacha, Colombia, a través del desarrollo de soluciones de protección social participativas, integradas y sostenibles. Agencia líder: OCHA-Colombia. Período de ejecución: 2010 a 2012. 5

EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DEL EJÉRCITO Y SU PAPEL EN LA DEFINICIÓN DE LOS NUEVOS RETOS Y AMENAZAS EN EL MARCO DE LA SEGURIDAD HUMANA El estudio de transformación que se viene adelantando en el Ejército Nacional desde el año 2011 (Colombia. Ejército Nacional, 2013), se ha conducido mediante la revisión de procesos de la organización en todas sus áreas misionales, para lo cual se ha empleado una herramienta fundamental denominada Comité de Revisión Estratégica e Innovación (CREI). En la construcción de este esfuerzo, es categórico señalar que el Ejército es una institución que ha jugado un papel determinante en la construcción del Estado (Centeno, 2014), especialmente en las regiones de la periferia, en donde en muchas ocasiones la única presencia que este ha tenido, ha sido la figura del soldado; por lo tanto su experiencia en el conocimiento de los territorios es única y ventajosa en relación con otras instituciones del gobierno. Esta profunda conciencia institucional asegura que la formulación en relación con los nuevos retos y amenazas de múltiple naturaleza, tal como han sido denominados por la institución, tenga una mirada realista de lo que acontece en lo local, y no solamente en temas relacionados con las amenazas delincuenciales, sino también advirtiendo los conflictos sociales, la situación económica, la pobreza, y la exclusión de estas apartadas regiones de la geografía colombiana. Frente al papel que tendrá en Ejército Nacional en el proceso de consolidación y estabilización una vez se firme la paz con las FARC, es fundamental participar en la definición de la naturaleza creciente de las formas de violencia que afectan profundamente la seguri-

dad humana, la cual se constituye como primer escalón del desarrollo humano (Dávila & Daza & Guáqueta et al., 2001). Las acciones del gobierno central en asocio con las instancias locales de diferente orden, con la participación del liderazgo institucional del Ejército, la participación activa de la comunidad, el debate público y la participación democrática, son medios inclusivos para sustituir “una burda simplificación de las imágenes del enemigo” (Beck, 2003, p. 56), por la realidad que ofrecen las mutaciones de la criminalidad, determinando opciones posibles allí donde hoy se siente la tentación de no ver más que un progreso indefinido o un laberinto sin salida. Las manifestaciones de inseguridad que cada vez se tornan más desafiantes para la sociedad, y los retos que demanda el posible pos-acuerdo, se convierten en los canales que requieren a los decisores políticos pasar a la práctica acompañados por el Ejército Nacional, y aprovechando su papel protagónico a lo largo de la historia en el desarrollo de la periferia colombiana. Es preciso tomar la iniciativa y proponer herramientas que ofrecen metodologías diseñadas por organismos internacionales con suficiente acervo investigativo como lo es la operacionalización5 de la seguridad humana, para llevarlas a la práctica y adaptarlas diferencialmente a las circunstancias particulares de cada región.

REFERENCIAS Beck, U. (2003). Las instituciones de gobernanza global en la sociedad mundial del riesgo. En Guerra y paz en el siglo XXI. Barcelona: Tusquets Editores S.A. Blacwell, A. (2016). Los retos para la seguridad en América. Recuperado junio 23, 2016 en https:// www.youtube.com/watch?v=ATvo0p8BLbg&list=PLHviG3pwk01usMIgGcTfVZMy5NfcgkCxc

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Fotografía: Ejército Nacional

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Fotografía: Ejército Nacional

ESPECIAL COLOMBIA: LA OTRA CARA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL EJÉRCITO

Rocío del Pilar Pachón Pinzón1

EL ROL DEL EJÉRCITO NACIONAL

EN EL FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD TERRITORIAL

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INTRODUCCIÓN

odo Estado reconoce que las Fuerzas Militares son necesarias para garantizar su existencia, orden y equilibrio, por lo que es imposible prescindir de ellas por completo. Es más, en escenarios de crisis, catástrofes o estabilización, son las instituciones militares unas de las más usadas por los Estados para dar respuestas rápidas y oportunas, dadas su capacidad de soporte logístico y flexibilidad técnica. En ese orden y teniendo en cuenta el escenario de estabilización que surge en Colombia tras la firma del acuerdo de paz con las FARC, la pregunta que orienta el desarrollo de este artículo es ¿de qué manera las instituciones militares -altamente legítimas y democráticas- y, en particular, el Ejército Nacional –una de las instituciones más respetadas por los colombianos-, puede desempeñar un papel positivo en la mejora y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y el desarrollo de los territorios? Para dar respuesta a la pregunta formulada, este análisis se divide en dos partes; una primera, en la que se explica la relación estrecha que existe entre seguridad y desarrollo y la necesidad de comprender la seguridad más allá de aquella noción restringida que la entiende en el sentido de simple ausencia de violencia. Sobre estos conceptos, también se menciona la importancia que tienen las relaciones civiles-militares como base fundamental para lograr un buen equilibrio entre seguridad y desarrollo, que, además, legitime el rol de los militares en tanto que son actores fundamentales para el fortalecimiento de la gobernabilidad territorial. Y una segunda parte, en la que se menciona la transformación que está

teniendo el Ejército de Colombia, sus principales retos y oportunidades en materia de operaciones no armadas, lo que implica fortalecer aún más sus relaciones con el mundo civil y participar en el papel de actor activo en la construcción de estabilidad territorial. Finalmente, este análisis ofrece algunas recomendaciones y conclusiones aplicables al caso colombiano.

SEGURIDAD, DESARROLLO Y RELACIONES CIVILES-MILITARES La relación entre desarrollo y seguridad no es nueva (Angie A. Larenas Álvarez, n.d.), (José Antonio Sanahuja, n.d.). Algunos debates empezaron a darse en la década de los setenta y luego, con el final de la Guerra Fría y la re-evaluación del concepto de seguridad, nuevas discusiones aparecieron resultado de entender la seguridad como un concepto que necesitaba ir más allá de la noción de integridad territorial y soberanía, e implicaba también estabilidad económica, política, social y ambiental no sólo para los Estados, sino también para las sociedades y los individuos (UNESCO, 1999), (Barry Buzan, 1991). De esa manera, en el mundo académico, en el de la institucionalidad internacional –principalmente en el de las Naciones Unidas- e incluso, en el de algunos Estados, la seguridad pasó a entenderse desde dimensiones más integrales ligadas al concepto de desarrollo. Las misiones de paz, por ejemplo, han empezado a darse mediante mandatos cada vez más amplios que involucran el trabajo coordinado de civiles y militares (Kosovo, Afghanistan) etc. (Alan Bryden & Heiner Hänggi, 2005), (Alan Bryden, Vincenza

MSc en Estudios Latinoamericanos, Universidad de Oxford, Reino Unido. Especialista en Estudios Europeos, Universidad del Rosario, Colombia. Especialista en Gerencia de Proyectos, Universidad El Bosque, Colombia. Profesional en Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario, Colombia. Es Directora de Estudios e Investigaciones del Centro de Análisis Estratégico del Ejército del Futuro (CAEEF) y Asesora del Comandante del Ejército. Contacto: rociopachn@ yahoo.com.mx 1

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Scherrer, 2012). En efecto, hoy en día la construcción de contextos de estabilización y consolidación de condiciones de seguridad y gobernabilidad estables y duraderas, implican el trabajo coordinado, por un lado, de militares que cumplan su rol tradicional de proveer condiciones de seguridad al tiempo que apoyan el trabajo de otras instituciones regionales y sociales y, por el otro, de civiles que trabajen en la implementación de políticas de justicia, gobernabilidad y desarrollo y apoyen el trabajo de los militares. Sólo un trabajo articulado de esta naturaleza que también se sume al desarrollo de operaciones conjuntas y coordinadas con las demás Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, puede crear ambientes de gobernabilidad territorial y desarrollo que garanticen condiciones de seguridad y estabilidad permanentes. La relación entre desarrollo y seguridad desde ningún punto de vista implica la subordinación y seguritización, de las políticas de desarrollo2 (Claudia Sisco y Oláguer Chacón, 2004). No se trata de que se entienda el concepto de desarrollo como parte del de seguridad y, por tanto, se subordinen todos los temas de la agenda al control de los militares. De lo que se trata es que se comprenda que la seguridad y el desarrollo están estrechamente ligados y, por tanto, el planeamiento, la ejecución e incluso el seguimiento y monitoreo de las políticas, programas y proyectos tanto de seguridad como de desarrollo deberían hacerse estrechamente, focalizando los diferentes esfuerzos para dar respuestas integrales a los problemas previamente identificados y priorizados. En otras palabras, de lo que se trata es de entender que planear y ejecutar políticas efectivas que minimicen las amenazas y promuevan seguridad, también es hacer políticas que actúen en función del desarrollo. Del mismo modo, imple-

mentar políticas efectivas que promuevan el desarrollo es trabajar en políticas que sirvan a los objetivos de seguridad. Avanzar en esta dirección, implica trabajar en mejorar las relaciones civiles- militares con el fin de articular las capacidades del Estado, fortalecer la gobernabilidad democrática, focalizar los esfuerzos y mejorar los resultados en materia de desarrollo y estabilidad territorial. En ese orden de ideas, el término relaciones civiles-militares debe entenderse como el papel que cumplen las Fuerzas Armadas, en calidad de funcionarios públicos, en una sociedad; más que desde el punto de vista del control civil sobre la institucionalidad militar (Joseph J. Collins, n.d.), ((Suzanne C. Nielsen, 2005), (Comisión Europea, n.d.). Un marco comprensible y útil de buenas relaciones civiles-militares debe llevar a que los militares, por un lado, reconozcan su doble responsabilidad, primero en su papel de garantes de la seguridad y segundo como funcionarios públicos que deben trabajar articuladamente, en todos los niveles, con las demás instituciones del Estado y los diferentes sectores de la sociedad en beneficio de su estabilidad y desarrollo. Por otro lado, un buen sistema de buenas relaciones civiles-militares también debe llevar a que los civiles se interesen más por los asuntos militares, comprendan mejor sus motivaciones, retos y necesidades; sus cambios y nuevas capacidades, y desde este enfoque, uno más profundo y humano, construyan relaciones en todos los niveles que les permita trabajar de la mano siendo parte de un todo que se llama Estado y sociedad.

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EL EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA Y EL FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD TERRITORIAL: LA OTRA CARA DEL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN INSTITUCIONAL

rial, la estrategia militar se ve acompañada del trabajo articulado entre la Fuerza Pública y las demás Instituciones del Estado con objeto de construir respuestas integrales a problemas complejos. Nada más práctico para entender el vínculo estrecho que existe entre seguridad y desarrollo y la importancia de tener un marco eficiente de relaciones civiles-militares.

La estrategia creada por el Ejército de Colombia para ganar la guerra antes de iniciarla a través de la voluntad de la población, del adversario y de las propias tropas, se denomina acción integral. Se trata de una estrategia no armada que implica impulsar el trabajo articulado con las demás instituciones y agencias del Estados y de la sociedad en general. Desde la visión y experiencia militar, construir contextos de seguridad sostenibles y duraderos solo es posible si, además de obtener el control territo-

La estrategia de acción integral en Colombia se remonta a la doctrina de cooperación civil-militar durante la administración del presidente Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957) (Comando General de las Fuerzas Militares, 2012), quien otorgó a las Fuerzas Militares la potestad y capacidad de asistir socialmente a las comunidades más vulnerables, dando solución a algunas de las necesidades básicas. De esta manera, no se trata de una iniciativa reciente, sino de una que ha evolucionado en la línea del tiempo madurando permanentemente (Grafica No. 1).

Seguritización, en la disciplina de Relaciones Internacionales, es un concepto desarrollado por la Escuela de Copenhagen quien lo define como un proceso en donde los Estados transforman o subordinan los diferentes temas de sus agendas a los temas de seguridad. 2

Gráfico 1: Evolución de la estrategia de acción integral Evolución - Acción cívico-militar - Plan Perla y Plan Andes (1962-1966) - Departamento 5 del Ejército Nacional (1963) - Departamento 5 Estado Mayor Conjunto (1973) - Escuela de Relaciones Civiles y Militares (1991) - Estrategia de Acción Integral (2001) - Jefatura de Acción Integral Conjunta (2002) - Centro de Coordinación Acción Integral de la Presidencia (2004) - Política de Consolidación de la Seguridad Democrática (2007) - Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial – PNCRT (2012)

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SALTO CUALITATIVO FE EN COLOMBIA 2016

ANTES

OBJETIVO

OBJETIVO Apoyar las operaciones militares y coadyuvar en el fortalecimiento de la legitimidad y la imagen institucional ACTIVIDADES - Trabajo conjunto con odontólogos y médicos, prestación de servicios de peluquería y zapatería - Reconstrucción de viviendas, huertas - Construcción de puentes, carreteras, escuelas,

Fortalecer el desarrollo, la seguridad y la gobernabilidad de los territorios a través de la articulación de esfuerzos interinstitucionales y sociales, la diferenciación regional, la priorización de necesidades, la focalización de soluciones y la construcción de conﬁanza y trabajo comunitario. OBJETIVOS ESPECÍFICOS - Lograr seguridad sostenible y duradera - Fortalecer la gobernabilidad territorial - Mejorar niveles de desarrollo regional - Fortalecer la legitimidad de la institucional estatal y militar

Fuente: Elaboración propia de la autora con base en documentos oficiales del Ejército sobre Acción Integral

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Aunque la Acción Integral “recoge las experiencias históricas de la parte no bélica de las guerras, y busca desde la legitimidad, legalidad y sinergia del Estado, neutralizar las acciones del enemigo, recuperar socialmente el territorio, el bienestar y la paz que tanto anhelan los colombianos” (Comando General de las Fuerzas Militares, 2012), la transformación del Ejército Nacional de Colombia también implica cambios significativos en el desarrollo de esta estrategia. Hoy en día, esta estrategia se comprende no como una en la que las Fuerzas Militares se ven obligadas a suplir el trabajo del Estado, sino como una en la que las Fuerzas Militares, como una institución pública, contribuye al fortalecimiento de las demás entidades del Estado en todos los niveles –nacional, departamental, municipal y local- para que estas desarrollen su trabajo de manera articulada y focalizada. En otras palabras, mientras que durante la década pasada, el Ejército se vio obligado a desarrollar acciones que salían de su competencia al encontrar que una vez recuperado el territorio nacional no llegaban los demás programas, instituciones y agencias del Estado, y por tanto, debía suplir necesidades institucionales básicas construyendo puentes, carreteras, escuelas, granjas, y otras tantas iniciativas que dependiendo de la región y de la labor de los comandantes, fueron creadas con el fin de avanzar hacia la consolidación territorial. Actualmente, el Ejército busca dar un salto cualitativo, no pretende asumir las responsabilidades de otras instituciones del Estado; tampoco desea que su legitimidad se vea afectada al crear demasiadas expectativas en las sociedades rurales y verse limitado al no poder cumplirlas en su totalidad; de lo que se trata es de aprovechar su capacidad logística y técnica para apoyar

las tareas y labores que deben hacer las demás instituciones y agencias del Estado en las regiones, al tiempo que empodera a la comunidad, fortaleciendo el accionar de líderes comunitarios. En teoría, el rol que dentro del proceso de transformación el Ejército busca ejercer a través de la acción integral es el contribuir a la coordinación de las instituciones del aparato estatal con responsabilidad en la seguridad y en lo social, con objeto de actuar de manera conjunta, coordinada e inter-agencial atendiendo las necesidades básicas regionales que, desde luego, afectan las condiciones de seguridad. En síntesis, se trata de aportar al proceso de transición que surge con la recuperación militar del control territorial y va hasta la consolidación del Estado a través de instituciones sólidas y articuladas. Para este fin, el Ejército Nacional recientemente ha creado el programa Fe en Colombia cuyo objetivo es fortalecer el desarrollo, la seguridad y la gobernabilidad de los territorios a través de la articulación de esfuerzos interinstitucionales y sociales, la diferenciación regional, la priorización de necesidades, la focalización de soluciones y la construcción de confianza y trabajo comunitario. Se trata de una iniciativa que nació en los departamentos de Cauca, Valle y Nariño, y ya ha beneficiado a más de 4.304 familias con 86 proyectos productivos, 39 proyectos de infraestructura, 35 actividades comunitarias orientadas al medio ambiente; y ha pasado a convertirse en un programa de carácter nacional que pretende llevar a que el Ejército de un salto cualitativo al buscar consolidar la seguridad de la mano con la generación de mejores condiciones de desarrollo y gobernabilidad; un trabajo que sin duda requiere de la articulación inter-institucional y social, y, por ende, de un nuevo enfoque de relaciones civiles-militares (Gráfica No. 2).

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Gráfico 2: Programa Fe en Colombia Articulación institucional

Liderazgo comunitario

PROCESO

Paso Paso Paso Paso

Conocer la organización comunitaria

Paso

Identiﬁcar y difundir la oferta institucional

Identiﬁcar las zonas vulnerables

Capacitar a lideres para presentar proyectos

Asesorar a instituciones regionales para desarrollo de sus tareas

RESULTADOS

Seguridad sostenible y duradera

Desarrollo territorial y comunitario

Consolidación gobernabilidad territorial

Fuente: Elaboración propia de la autora con base en información Oficial del programa Fe en Colombia del Ejército Nacional

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Este programa denominado Fe en Colombia busca usar la capacidad logística y la experiencia que tiene el Ejército Nacional en trabajo con la comunidad para impulsarlas a que sean ellas mismas las que construyan su desarrollo. Para ello, la iniciativa parte de dos postulados: primero, que el trabajo es de todos, el liderazgo es de la comunidad y el Ejército sólo es un actor más que participa y contribuye; y segundo, que es necesario articular los conceptos de seguridad con desarrollo y, por tanto, trabajar de manera articulada tanto con las demás instituciones y agencias del Estado, así como con otros actores del sector privado, comunidad internacional actores no gubernamentales y muy importante, con los líderes comunitarios. En la práctica este programa se desarrolla a través de un proceso que incluye cinco pasos (Ejército Nacional, 2016). El primero es conocer la particularidad de la organización comunitaria, en otras palabras, conocer las particularidades del territorio o región, sus necesidades más sentidas y su composición social. Todas las regiones son diferentes; cambia su cultura, la forma de relacionarse, sus actividades productivas, los grupos que la integran (comunidades indígenas, afro, campesinos, agrupaciones sociales y comerciales, entre otras) y por tanto, el primer paso, implica, desde un enfoque diferencial, conocer muy bien las especificidades y necesidades de cada región, territorio y comunidad. Posteriormente, el segundo paso es identificar las zonas más vulnerables, es decir, aquellas que presentan niveles de seguridad y desarrollo más bajos, que de solucionarse podrían implicar un cambio significativo para la estabilidad de la región. El tercer paso en este proceso consiste en identificar y ayudar a difundir la oferta institucional, que no es otra cosa

que los programas y proyectos que tiene el Estado en las regiones; programas y proyectos en materia de infraestructura, desarrollo agrícola y productivo, programas en justicia, educación, salud, vivienda, deportes, mujer, entre muchos otros. Este paso, no obstante, requiere de un ejercicio de articulación y focalización; en otras palabras, que sobre la prioridad de las regiones vulnerables previamente identificadas, se integren los diferentes esfuerzos de los programas existentes, es decir, de la oferta institucional, con objeto de generar un mayor impacto en estas áreas, impactos que se traduzcan en mayores niveles de seguridad, estabilidad y desarrollo. El paso cuarto en este proceso consiste en identificar y capacitar a los líderes comunitarios para que ellos mismos puedan estructurar las propuestas de proyecto y presentarlas para aprovechar la oferta institucional. La tarea se basa en empoderar a estos líderes y ayudarlos a organizarse socialmente para que sean las mismas comunidades las que participen en el proceso de ejecución y seguimiento de los proyectos. De esta manera, se construyen capacidades de organización social al interior de las mismas comunidades, lo que hace sostenible el desarrollo y la estabilidad en las regiones. Finalmente, y muy de la mano con los pasos anteriores, el esfuerzo del Estado y del Ejército también estriba en apoyar el trabajo que desarrollan las instituciones del Estado en los territorios. En muchas regiones, la presencia de estas instituciones y agencias es muy precaria y su capacidad de acción altamente débil, dado que carecen de personal suficiente y calificado; por lo que la tarea que ha identificado el Ejército, dado que es una Institución que tiene presencia en todo el territorio, es apoyar la gestión de estas instituciones y agencias haciendo uso de sus capacidades logísticas y de personal de tal manera que pueda contribuir a su fortalecimiento en las regiones. En otras palabras, se trata de

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que el Ejército contribuya a la construcción de Estado en las regiones, fortaleciendo la gobernabilidad territorial y por tanto, y el orden constitucional y democrático.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Lograr contextos de seguridad sostenible y duradera solo es posible si se trabaja de manera conjunta, coordinada e inter-agencial para mejorar los niveles de desarrollo de las regiones. Lo anterior requiere del trabajo articulado entre civiles y militares, es decir, entre las comunidades que hacen parte del Estado, las Instituciones que lo integran, los actores privados e internacionales que trabajan en él y la institucionalidad militar y policial que sirve al Estado. Estas relaciones civiles-militares deben ir más allá de la subordinación al más alto nivel de los militares al poder civil; se trata de la integración de sus trabajos a todos los niveles, especialmente, en los niveles regionales y locales, es decir, con las gobernaciones, alcaldías, el poder judicial, los entes de control, las agencias sociales del Estado, entre otras. Estas relaciones civiles-militares también implican ir más allá de una lógica política; deben abarcar el trabajo entre los militares, la población y los actores privados. Lo anterior comprende el trabajo de los militares con los diferentes actores poblacionales, los contratistas civiles y las ONGs. La experiencia en Colombia y aquella que dejan muchos, si no todos los procesos en el mundo de estabilización que surgen después del fin de los conflictos, señala que no sólo las Fuerzas Militares deben actuar de manera conjunta, sino

que además deben coordinar sus esfuerzos con las instituciones de Policía. Adicionalmente, la complejidad de estas fases de estabilización y consolidación ha enseñado que los Estados necesitan utilizar todos sus recursos e instrumentos (diplomáticos, políticos, sociales, económicos y militares) para gestionar una crisis, especialmente en su fase de reconstrucción. En esta dirección, el gran salto que está dando el Ejército Nacional de Colombia es transformar el entendimiento tradicional de las relaciones civiles-militares, generando un nuevo concepto basado, no exactamente en la subordinación sino en el trabajo en equipo. En ese sentido, el Ejército Nacional requiere desarrollar una serie de capacidades militares-policiales y civiles-militares para gestionar las crisis bajo un nuevo concepto operacional que va de lo conjunto y combinado a lo integrado e inter-agencial. Para lograr una mayor efectividad en el desarrollo de este tipo de construcciones sociales, es recomendable tener en cuenta algunas consideraciones: • La existencia de un amplio consenso político y social que pasa por el respaldo al más alto nivel de una iniciativa como la desarrollada en este documento. Desde luego, también se requiere consenso regional y local. • La definición de roles claros para todos los actores, al igual que sus esquemas y protocolos para el trabajo articulado y conjunto. Se requiere un modelo propio para el desarrollo de Operación Inter-agenciales, uno que no sea sólo militar, sino que exista a nivel inter-institucional. • Definir procesos y procedimientos claros para articular el trabajo con la sociedad, las ONGs y el sector privado, en la fase de planeación, de ejecución

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y de seguimiento de los proyectos considerados. • Trabajar en términos de corresponsabilidad, es decir, de responsabilidad compartida de tal manera que todos los involucrados acepten construir políticas consensuadas que los lleve a asumir su parte de compromiso tanto en la planeación, ejecución y generación de resultados. • Establecer un sistema de control y balance que garantice el accionar de las instituciones militares y las civiles; las primeras, para que se minimice cualquier temor o riesgo con respecto al poder que puedan llegar a adquirir los militares en temas de gobernabilidad local; y las segundas, dado que serán ellas, las instituciones civiles, las encargadas de administrar los presupuestos. • Fortalecer las capacidades militares con relación a su accionar civil. Para ello es importante que se trabaje en todos los componentes de las capacidades (doctrina, organización, material y equipo, personal, infraestructura, liderazgo, entrenamiento y mantenimiento). • Fortalecer en las escuelas de formación militar las asignaturas que se relacionan con el rol de funcionario público del militar y, por tanto, todas aquellas sobre administración pública que desarrollan las habilidades y capacidades del militar para relacionarse y trabajar con actores civiles. • Incorporar, en el sistema de evaluación y promoción de los militares, indicadores de medición que evalúen la gestión que esos realizan en materia de trabajo conjunto, coordinado e inter-agencial.

• Generar capacidades directas en la población; que sean ellos quienes aprendan a organizarse, identificar y priorizar sus problemas, trabajar en equipo, estructurar proyectos, gerenciarlos y evaluarlos. • Finalmente, no se trata de debilitar el control civil que existe sobre los militares; por el contrario, lo que se busca es fortalecer este control mediante instituciones robustas capaces de garantizar la presencia del Estado en los territorios y orientar la contribución de los militares hacia temas de desarrollo.

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Fotografía: Ejército Nacional

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PENSAMIENTO

ACADÉMICO

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Fotografía: Ejército Nacional

PENSAMIENTO ACADÉMICO

Edwin Murillo Amaris1

REFLEXIONES DESDE LA RECONCIALICIÓN A LA DOCTRINA MILITAR:

LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ EN EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DEL EJÉRCITO NACIONAL

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MARCO DE APROXIMACIÓN A LA RECONCILIACIÓN SOCIAL

l proceso de una pedagogía de paz al interior del Ejército Nacional, obliga necesariamente a pensar la utilidad de los esfuerzos colectivos e individuales durante el conflicto para construir la paz. Aunque suene paradójico, la apuesta desde una dinámica institucional y democrática, implica de manera específica, asumir el reto de restablecer, resguardar y recomponer las relaciones entre los excombatientes como ciudadanos y los miembros de la Fuerza Pública; en síntesis el reto es: La reconciliación. En efecto, al hacer uso del término “restablecimiento de relaciones interpersonales o integrupales” necesariamente se hace mención a la reestructuración y reconstrucción de sociedades, atendiendo a herramientas fundamentales, tales como: la verdad, la reparación, la restitución, la justicia (transicional o restaurativa) y las reformas estructurales y/o institucionales que posibiliten el reestablecimiento del orden y la no repetición de los hechos. Así, la reconciliación social, en palabras de Lederach, (1998), advierte “un marco integrado de construcción de la paz” (pp. 101-114). De igual manera, Carlos María Beristaín, en el escrito que hace para el informe “Verdad, Justicia y Reparación” habla de eficaz salida democrática a situaciones postconflicto, aplicados a la transformación institucional que adviene en este caso al ejército Nacional. Para ello se deben tener en cuenta dos perspectivas: la de estructuras y procedimientos, que permiten

manejar los temas en conflicto que dividen a la sociedad; y el conjunto de relaciones fundamentales entre los grupos involucrados; para este caso, los excombatientes y los miembros de las fuerzas armadas, incluso las comunidades o poblaciones donde el impacto de la presencia de los grupos la margen de la ley va más allá de bélico, quedando impregnados los diferentes grupos sociales de lo ideológico o del modo de proceder ilegal. En este orden de ideas, el compromiso institucional democrático no sólo se orienta en la búsqueda de salidas a las causas del conflicto, sino que de igual modo, plantea la necesidad de que la reconciliación oriente las relaciones entre quienes deben garantizar la seguridad a los antiguos miembros de estructuras armadas ilegales, principal condición de gobernanza tanto en los escenarios locales como en el orden nacional (Pacheco & Acevedo, edit.; 2005, p. 13). En efecto, y aunque aparezca como insistencia, la reconciliación en cuanto recuperación de relaciones sociales fracturadas, necesita abordar la justicia económica y la participación en el poder político dentro de un marco democrático garantizado por el ejercicio legitimo de la fuerza del Estado, es por esto, que fomentar una recuperación de las relaciones fundamentales necesarias para la implementación de los cambios sociales necesarios, advierte la necesidad de que las acciones democráticas se encuentran soportadas por el ejercicio legítimo de la presencia de las Fuerzas Armadas como garantes de las mismas, siguiendo algunas líneas de la reflexión de Pacheco & Acevedo (edit) (2005, p. 10–11).

Decano Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, D.C Profesional en Relaciones Internacionales. 1

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LÍNEAS ORIENTADORAS PARA UNA DOCTRINA DE LA RECONCILIACIÓN EN EL EJÉRCITO

Este término hace referencia a la creación y consolidación de condiciones para el establecimiento de la paz después de una experiencia conflictiva. Serían el conjunto de estrategias que la Comunidad Internacional, a través de Naciones Unidas en este caso (pero podría ser a través de cualquier organismo de cooperación internacional) establece para apoyar las garantías de un proceso de post-conflicto, lo que incluye la reconstrucción física e institucional de las sociedades que se han visto afectadas por la dinámica de conflicto. Desde la propuesta del Secretario General de ese entonces, Boutros Boutros-Ghali está conformado por la diplomacia preventiva, el peacemaking y el peacekeeping.

3 Término que hace referencia al componente estratégico del “mantenimiento de la paz y la seguridad”. Lo definimos como estratégico porque consiste en la serie de medidas que Naciones Unidas promueve para los procesos de paz que incluyen desde el monitoreo de la retirada de los combatientes de las áreas de conflicto, supervisión de elecciones democráticas y la provisión de ayudas para la reconstrucción. Para el desarrollo de estos mecanismos, el Organismo Internacional utiliza peacekeepers (equipos para el mantenimiento de la paz) que, en algunas ocasiones son soldados, pero en otras son civiles.

El desarrollo del concepto de post-conflict peacebuilding2 (1992–1996) procuró agregar las tareas de prevenir la reanudación de hostilidades y ayudar a los países en la instauración de largos períodos de estabilidad, incluyendo políticas democráticas (Karns, 2008, p. 2). Sin embargo, la situación de conflictos que se vivieron entre el final de la década de los ochenta y comienzo de los noventa motivó la gestión del Consejo de Seguridad autorizando los llamados peacekeeping3 operations que tuvieron que franquear la línea divisoria entre los asuntos internos y la seguridad internacional. En consonancia a este tenor, Las Naciones Unidas han determinado de manera sustancial, tres conceptos en el camino de procesos de reconciliación social en consonancia al concepto peacebuilding: la diplomacia preventiva, al igual que de conceptos como peacemaking4 y peacekeeping. Estas tres dimensiones forman parte de una “red de herramientas” que permiten orientar las acciones institucionales, para este caso, de las Fuerzas Militares, en procura del mantenimiento de la paz en escenarios de posconflicto.

LA RECONCILIACIÓN SOCIAL DESDE UN ETHOS En términos generales, la doctrina militar debe asumir la reconciliación social en el marco de los Derechos Humanos como un proceso post-conflictivo que contiene un reencuentro en el entramado común para poder determinar los mecanismos necesarios de objetivos sociales comunes en procura de proce-

sos y planes de desarrollo. En este orden de ideas, como advierte Pérez y Areizaga: “la reconciliación es un objetivo transversal que debería inspirar todas las políticas públicas y los programas de desarrollo, a fin de superar las tensiones causantes o resultantes del conflicto” (Pérez de Armiño & Areizaga, 2005–2006). Desde aquí se afinca nuestra búsqueda de respuestas, una política de Estado que surta efectos en reformas de fondo y se apoyó en una política pública diseñada e implementada en un marco participativo, que permita orientar de forma ordenada las acciones para la preservación de la paz por parte de las Fuerzas Militares. De manera un tanto más radical, el proceso de transformación del ejército del Futuro puede observar la necesidad de fortalecer los mecanismos formativos y el mejoramiento de su cultura institucional para la promoción de los derechos humanos a partir de la fijación de un ethos institucional que oriente la capacidad operativa para la protección de la democracia, la preservación de la paz y los acuerdos y la consolidación de la paz. Para ello, utilizando la “pirámide de la reconciliación”, la definición de este ethos permite afirmar que los integrantes de un proceso de reconciliación social no estarán dispuestos a alcanzarla a menos que se hayan dispuesto a familiarizarse con historias de los anteriores actores en conflicto; tanto legales como ilegales (Auerbach, 2009, p. 13). En términos doctrinales es indispensable estructurar un “puente entre ética institucional y reconciliación social”, esencialmente como elemento posterior a la mera resolución de conflictos como medio alternativo de la conflictividad en materia política, sino que aun más, en el marco de posconflicto, la superación y garantías de no repetición en sociedades políticamente organizadas que acuden a utilizar una lectura de las pasadas violencias en procura de abrirse a una opción ética como horizonte de vida colectiva (Kumar 1999).

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La superación de la relación víctima – victimario – sociedad abre paso a partir de procesos de legitimación del Estado por el uso civilizado de políticas de seguridad en el horizonte institucional de un escenario de “encuentro”, para permitir que la paz estable y la convivencia se hagan efectivas en situaciones límite, tal como es un proceso de post-acuerdos y, luego, de post-conflicto: “el problema de la unidad social tampoco se soluciona mediante una solidaridad de los afectados por una misma pérdida” (Innerarity 2006, p. 136). En este aspecto, el Ejército Nacional se configura en un “elemento bisagra” de es dimensión integral del desarrollo humano. Más allá de medidas económicas o decisiones de avances en infraestructura, la seguridad humana integral debe configurarse en bandera de la reforma institucional de un Ejército que nace de la misma esencia del Estado y su razón de ser es esta dimensión humana (social) de lo estatal.

DESDE LA GOBERNANZA HACIA LA RECONSTRUCCIÓN SOCIAL Para el ejército nacional en su proceso de transformación un eje de altísima importancia es la gestión del posconflicto conflicto y la violencia emergente a partir de él, las cuales no sólo configuran un obstáculo para la consolidación de la paz, sino que ponen en riesgo, por medio de una fragmentación social creciente, la convivencia en esferas sociales y, por ende, determinan un peligro para la configuración de lo público como ese espacio donde las garantías de derechos y deberes tejan socialmente a los grupos humanos. Si bien es plausible afirmar que el conflicto está presente en la naturaleza

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humana, no configura un motivo de “justificación” de la violencia por ningún motivo. De donde se sigue que, los brotes de violencia no señalan una naturaleza violenta, pero sí un fundamento conflictivo que debe ser gestado por la configuración de espacios de convivencia y coexistencia pacífica a través de un ejercicio de gobernanza.

Gobernación/Gobernanza se entiende hoy, espontáneamente, el proceso o conjunto de acciones mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la sociedad. Pero, examinada a fondo, la dirección de la sociedad supone o implica definición de objetivos comunes, la aceptación social suficiente de los mismos, la participación directa o indirecta de la colectividad en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples acciones de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realización (Aguilar, 2008, p, 90).

La intencionalidad social y la capacidad social de transformar los propósitos en realidades (Aguilar, 2008), son elementos que no pueden quedar fuera de una búsqueda alternativa al conflicto y la violencia. Definir los objetivos de convivencia, señala Aguilar, debe ir acompañado de las formas de coordinarse para que esos objetivos se puedan lograr, pero en común. Para el proceso del posconflicto colombiano las salidas alternativas a lo conflictivo y violento deben procurar institucionalmente instrumentos y mecanismos variados para acceder a variables denominadas como “la paz”, “hacia la paz”, “hacia la re-

Término con el que se define la presencia y labor de las Fuerzas Armadas amparadas por Naciones Unidas en un espacio que se encuentra en etapa de post-conflicto formal. Las tareas centrales en esta dinámica es la de evitar que las partes en conflicto se vuelvan a atacar y que el orden civil abra espacios factibles de convivencia. Pueden ser: monitoreo del desarme de los combatientes y supervisión en la entrega de ayuda humanitaria. 4

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conciliación nacional”. En el pasado reciente, los diversos intentos de gobiernos en distintas épocas fueron dejando “historias de desmovilización”, a través de firmas de acuerdos con grupos por separado, empero las dinámicas violentas en los procesos de post-acuerdo aumentaron, así pareciese validarse la paradoja según la cual, en Colombia a mayor apertura de espacios democráticas mayor violencia política. La última de estas experiencias recientes fue el proceso de desmovilización y reinserción a la vida civil a través de la ley 975/2005, ésto centró su atención en los grupos paramilitares, los procesos judiciales y programa de reinserción, al lado del “tornar la mirada a las víctimas”. Estas experiencias recientes

en Colombia, ubican la búsqueda de resultados de esta investigación en lo que Jan Kooiman (2004) llama “Gobernanza interactiva o socio-política”, con miras a la solución de problemas y la creación de oportunidades, creando condiciones institucionales idóneas y con principios de gobernanza. Es decir, para reconstruir lo social qué mejor manera que asumir procesos de gobernanza social, más allá de direcciones “monárquico jerárquicas”, donde se continúan diseñando estrategias top-down, mientras los actores implicados en los enfrentamientos llegan a “acuerdos” que benefician a los líderes o pequeños grupos, a la par el conjunto social se siente ajeno a la misma reconfiguración de lo que les es propio, lo público.

El gobierno interactivo o socio-político será considerado como los acuerdos con los que tanto los actores públicos como los privados persiguen solventar problemas sociales o crear oportunidades sociales, preocuparse por las instituciones sociales en las que estas actividades de gobierno tienen lugar y formular los principios de acuerdo con los que estas actividades se llevan a cabo. El término gobernanza denota ideas conceptuales o teóricas sobre este tipo de actividades de gobierno (Kooiman, 2004. En: Revista Instituciones y Desarrollo, No. 16, p, 173).

La reconciliación social en el marco de la doctrina del Ejército Nacional para el posconflicto, y los subsiguientes microprocesos de consolidación de la paz, referidos estos a la reconstrucción social después de períodos de conflicto y violencia en los espacios locales y sublocales, no son las interpretaciones los diálogos o de los acuerdos arrojados en las negociaciones. Las iniciativas gubernamentales son en definitiva las que deben gestionar las búsquedas para lograr la estabilidad social en materias como seguridad, institucionalidad, problemas sociales, pero no deberían excluir el acercamiento e in-

volucramiento de todos los sectores de la sociedad, sobre todo cuando se accede a la dimensión de promoción de seres humanos, en la cual, la dignidad de la persona ha sido pisoteada y se han violado todas las garantías; esto último advierte la necesaria transformación de las iniciativas adelantadas por la acción integral y el conjunto de programas de Ejército para los procesos de consolidación en las zonas de antigua confrontación. La acción integral de ejército, en este marco de reflexiones, no tiene otro horizonte sino redireccionar la comprensión de su propia misión por medio del desarrollo de

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programas y proyectos en la gramática misional de la institución militar, ello, en procura de mantener la estabilidad, el orden y la seguridad propia del Estado. Es por esto que esta reorientación doctrinal de la acción integral no puede desconocer la interrelación dialógica con la sociedad, aún más, cuando se necesita reconfigurar lo público desde la justicia, la reparación, la restitución, con miras a un camino hacia la paz que abra puertas al acceso a la reconciliación social. La diversidad, la complejidad y el dinamismo, señala Kooiman (2004), son variables que permiten gestionar lo público desde la línea fronteriza, pero interrelacionada, entre lo social y lo político. Esos cambios y esas reformas que las sociedades gestan en el movimiento dinámico que experimentan, son ejes sobre los cuales la apuesta por la reconstrucción social se debe consolidar en una política pública. En este orden de ideas, los antecedentes en Colombia tendientes a la instauración de procesos y programas para atender a los grupos sociales que se acercaron a cobijarse en los procesos de negociación o minorías tipificadas por los mecanismos legales que marcaron los derroteros institucionales de los procesos de acompañamiento y desarrollo local no han garantizado una reconstrucción social a fondo5. Una iniciativa gubernamental no siempre garantiza la “preferencia social” hacia lo común, más bien puede sectorizar o parcializar la gestión. Así la acción integral del ejército Nacional debe redefinir los valores que deberían configurar sus acciones estratégicas para la gestión de instrumentos específicos para períodos de pos-acuerdos y pos-conflicto, al igual que la actualización de las capacidades de los oficiales involucrados a cargo de esta dinámica, que propenden a dar respuestas institucionales que la misma sociedad demanda en la reconfi-

guración de lo común. Esto es, el conjunto de normas y reglamentaciones que las cuatro sociedades traídas a colación se dieron con miras a la salida alternativa al conflicto y la violencia, no deberían limitarse a lo procedimental, si no que deberían configurar rutinas expresadas en creencias y actitudes que favorezcan la convivencia y la coexistencia, traducidas en formas de gestión institucional del territorio. No en vano Xabier Etxeberria (2009, 2011)6 habla de “pedagogía para la paz” o de “virtudes para la paz”, así como otras corrientes investigativas en muchas partes del mundo.

La ética no es una cuestión puramente institucional. Los cambios que se vayan produciendo en la sociedad no son una cuestión meramente institucional, formal, que pueda llevar a cabo el derecho. La ética es una asunto de voluntad por todos compartida. Una reconciliación sin cambio ético no es posible. En Colombia la ética cívica se ha trabajado mucho. La ciudadanía es algo importante. Colombia ha cultivado mucho este aspecto. La gente piensa que civismo es no saltar las señales de tránsito, no rayar paredes, etc. Pero, eso es civismo. Si la sociedad comparte unos valores, la gente misma sanciona. No se infringen normas porque viene sanción. Yo creo que se puede trasladar este concepto a la reconciliación social (Entrevista a Victoria Camps).

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No en vano el proceso de diálogos en La Habana entre el gobierno nacional y las FARC han trabajado entre 2012 a la fecha una serie de puntos esenciales de lo que debería configurar un proceso de post-acuerdo y vislumbrar el posconflicto. Entre los temas trabajados a este momento, con buenos augurios, se encuentran los puntos respecto a la solución del problema agrario (causa fundamental del conflicto armado en ese país); lsin duda, la problemática de las drogas ilícitas (en sus manifestaciones de producción, comercialización y consumo) están muy ligadas al uso y tenencia de la tierra; las víctimas y la configuración de una Justicia Especial para la Paz; la participación política de quienes se van a acoger a los beneficios de los acuerdos y dejar las armas; y, en los últimos meses, emergen temáticas respecto al fin del conflicto, referidas a la delimitación de 23 zonas rurales para la desmovilización y reubicación de excombatientes, vjunto a la veeduría de comunidad internacional y el acompañamiento de Naciones Unidas, entre otros elementos. 5

Textos pedagógicos como: La educación para la paz vertebrada por las víctimas (2009) y Virtudes para la paz (2011). Publicaciones desde Bakeaz, Bilbao (España). 6

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En este orden, plantearse el diseño e implementación de una transformación de la estrategia de acción integral de ejército en función de la reconstrucción social debe reconocer que lanueva doctrina en esta materia es una labor que demanda un trabajo en red intra e inter-institucional el cual debe procurar aunar esfuerzos actores internos y externos, valores en juego, procesos en todas las instancias y dinámicas normativas. Ya lo señaló Francisco Longo (2010) “El cambio de perspectiva (en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas) nos conduce directamente a los actores de estos procesos, a los valores que encarnan, a las formas mediante las cuales expresan sus preferencias e intereses, a las interacciones que se producen entre ellos y a las normas, escritas y no escritas, que rigen todo lo anterior. Esto es, nos lleva a analizar la calidad de los marcos y arreglos institucionales que configuran el modelo de gobernanza actuante en cada caso”.

ORIENTACIONES FINALES Lo institucional en esta transformación del ejército, juega un papel fundamental la comprensión que se haga de la acción integral en materia de reconfiguración y comprensión de lo público, aún más en este tipo de dinámicas hacia la reconstrucción del tejido social. En efecto, el punto de partida no son solo reglas formales, sino que también las reglas informales juegan también un papel importante en tareas de configurar lo público. A esto se suman la cantidad de problemáticas que complejizan la coexistencia y convivencia, sobretodo cuando una sociedad busca consolidar los procesos de paz como alternatividad a los enfrentamientos. Cesar hostilidades y el retorno a la vida civil de excombatientes, junto a la visibilización de las víctimas trae consigo demandas que en la mayoría de los ca-

sos desborda la capacidad gubernamental de responder. Además, la centralidad en el desarme, la desmovilización y encausar el retorno de los excombatientes, tiende a desenfocar las problemáticas sociales que surten. En estas circunstancias, la gobernanza puede ser el instrumento idóneo para que la agenda de gobierno se diseña e implemente con otros actores (sector privado, tercer sector y asociaciones que surjan del mismo proceso, por ejemplo, en Colombia las asociaciones de víctimas). Es un trabajo en red tanto en términos de gestión como en perspectiva de visión de la política pública. Desde esta perspectiva, las acciones de consolidación a través de la transformación de la doctrina para la Acción Integral establece un aporte a la gobernanza, siendo esta última la cual se configura descriptiva y prescriptivamente como un mecanismo idóneo para ampliar la reconstrucción social más allá de la firma de acuerdos y acostumbrados procesos de desarme, desmovilización y reinserción. Ya no es un asunto de líneas desde los acuerdos pactados entre lo legal y lo ilegal, junto a programas de incentivos. Es un conjunto de apuestas gubernamentales y sociales que se configuran en red para crear condiciones que posibiliten la no repetición en horizonte de coexistencia y convivencia. El pensar la reconstrucción en los niveles y escalas de la gobernanza descriptiva conduce a plantear la “paz territorial” (donde lo regional y lo local cobran valor primordial para permear lo nacional); a su vez, los elementos de inclusión, reintegración, reivindicación, entre otros, de excombatientes, víctimas y sociedad en general, marcan la pauta de temáticas desde donde la gobernanza debe diseñar políticas, programas y proyectos en perspectiva de reconciliación social; así mismo, el establecimiento de redes institucionales (formales e informales) que le apuesten a la reconstrucción es un factor “bisagra” en perspectiva de post-acuerdos y posconflicto.

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Fotografía: Ejército Nacional

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PENSAMIENTO ACADÉMICO

Fotografía: Ejército Nacional

Roberto GarcÍa Alonso1

Mario Arroyave Quintero2

Luis Felipe Vega DÍaz3

GOBERNABILIDAD, GESTIÓN DEL RIESGO Y SEGURIDAD HUMANA:

LOS RETOS DEL EJÉRCITO DE COLOMBIA PARA EL POST-ACUERDO

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INTRODUCCIÓN

s imposible predecir el futuro y definir cuáles serán las situaciones de riesgo a las que las Fuerzas Armadas habrán de enfrentarse, y más en un escenario de post-acuerdo. Es indispensable para el Comando de Transformación Ejército del Futuro la armonización entre los procesos de cambio y modernización y una adecuada comunicación institucional que logre visualizar la gestión del riesgo. En efecto, las decisiones de gestión no pueden hacerse sin una adecuada comunicación. Esto no implica que la comunicación sea más importante que la gestión, sino solo y simplemente que la gestión es también comunicación. Para el periodo de post-acuerdo, las situaciones de crisis alrededor de las organizaciones públicas y, en especial del Ejército Nacional no sólo no se reducirán sino, al contrario, se incrementarán, y su frecuencia y alcance serán mayores. En muchos casos las situaciones y riesgos asociados a estas crisis son los conflictos de opinión pública donde diversos actores (no solamente aquellos circunscritos a los medios de comunicación) informan, construyen opiniones y condicionan la percepción de los ciudadanos sobre la realidad social y cotidiana, tanto en la esfera local como en la nacional. A partir de la motivación anterior, el propósito de este artículo es plantear dos conceptos sustanciales en esta transformación: gestión del riesgo y seguridad humana como soportes para dicha transformación institucional, pero en especial, herramientas para una comunicación estratégica eficiente. El desarrollo de estos conceptos en el presente artículo, está ligado a la necesidad de pensar escenarios de go-

bernabilidad en los que el Ejército Nacional sea pieza fundamental en procura de la preservación de la estabilidad y la paz.

LA DEFINICIÓN DEL RIESGO El riesgo ha existido siempre. Es connatural a la precaria existencia humana y al frágil orden social; sin embargo la modernidad y su desarrollo han modificado la percepción del mismo, pero sobre todo las formas de su control y tratamiento; por poner solo un ejemplo: mientras en las sociedades pre-modernas las amenazas y peligros eran contemplados en términos de imposición externa, guerras, desastres naturales, la obsesión contemporánea con el riesgo tiene precisamente que ver con la transformación de la mentalidad inherente a la modernización: el intento por racionalizar, por mantener el orden y control en contextos de alta incertidumbre y a una contingencia en ningún caso posible de erradicar por completo. Como señala Bauman, la vocación de la modernidad es acabar con la ambivalencia (Cfr. Bauman, 1991,p. 7). Es en este punto en el que radica la clave. El riesgo se percibe hoy con otros ojos y tiene su origen en la imposibilidad de predecir con total certidumbre las consecuencias de nuestras acciones y decisiones, cuyos efectos colaterales están siempre y en alguna medida al margen de una capacidad de control notable. A esto debemos añadir que los riesgos actuales son amenazas globales; el riesgo es global tanto por su intensidad como por la dispersión geográfica de sus posibles efectos: sociedad global del riesgo. Es por eso, que fenómenos como la crisis ecológica (cambio climático), el terrorismo internacional, o

Director de la Carrera de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Javeriana, Abogado y Politólogo, M.A en Política y Democracia, PhD en Ciencia Política Universidad Autónoma de Madrid - España. 1

Profesor Investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana; Abogado, LLMM en Derecho, PhD Derecho Internacional Universität Hamburg – Alemania. 2

Profesor Asociado de la Pontificia Universidad Javeriana de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales; Filósofo, M.A Estudios Políticos. M.A Relacione Internacionales y Economía, PhD Ciencia Política Universität Leipzig – Alemania. 3

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mejor llamado la guerra internacional contra el terrorismo, o la explosión de diferencias culturales y étnicas, comparten, a estos efectos, un indiscutible protagonismo. Los nuevos riesgos presentan unas características alejadas de los patrones familiares. Ahora son potencialmente globales, irreversibles y en algunos casos irremediables. En este orden de ideas, el Informe Mundial sobre el Desarrollo humano del PNUD de 1994 llamó la atención sobre la importancia de la participación de los gobiernos, de las Fuerzas Armadas y de seguridad, de las organizaciones no-gubernamentales, entre otros, como actores clave en la prevención y gestión de los nuevos riesgos y conflictos, así como la necesidad de promover enfoques regionales y locales de cara a definir más claramente las necesidades y las modalidades de acción más apropiada para cada contexto específico. En un tenor similar, el documento publicado por la OCDE, en 1996 bajo el título “Globalization, What Challenges and Opportunities for Governments?” delineaba la necesidad de cambios para los gobiernos y las administraciones públicas, cambios y reformas que hicieran factible la capacidad de gobierno en un mundo cada vez más interdependiente (OECD, 1996). Desde los años noventa han tenido lugar importantes procesos de reforma y modernización del Estado. Colombia en este campo no ha sido una excepción en estos procesos que se iniciaron a lo largo de la última década del siglo pasado. Las importantes reformas institucionales acometidas en la región durante estos años supusieron notables cambios en los mecanismos tradicionales de gobierno, e impusieron un nuevo estilo de gobierno caracterizado por un mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y actores no estatales, que nos remitió a nuevas for-

mas de elaborar las políticas mucho más dependientes de la interacción de actores diversos. Conviene advertir que todas estas reformas tuvieron como pretensión garantizar la gobernabilidad, entendida como la procura de nuevos diseños institucionales que permitieran reducir los esfuerzos del Estado en dar respuesta a las agendas de los ciudadanos (Peters, 2007, p. 4). Sin embargo, este proceso en Colombia, durante y posterior a la Asamblea Constituyente de 1991, advirtió unas características fundamentales diferentes a los procesos acontecidos en la región, en particular al ser también punto de culminación de los procesos de negociación con algunos grupos insurgentes. En este orden de ideas, para nadie es un secreto que el actual proceso de paz que ha iniciado el Gobierno Nacional imprime unas condiciones históricas y sociales particulares; ello, a pesar que éste tenga o no un final exitoso, pues genera importantes procesos de reforma institucional durante y después de la firma de los acuerdos de paz. En efecto, es claro que para el Estado, la actividad estratégica (principalmente del Ejército) para combatir la amenaza insurgente era un factor importante para garantizar la gobernabilidad, lo que se traducía en operaciones militares específicas. Pero sin duda, en el escenario de pos-acuerdo se necesita avanzar en los mecanismos institucionales que le permitan no solo la neutralización de la amenaza, sino que se desarrollan y adquieren nuevas competencias por parte del Estado para el apoyo a la consecución y gestión de una paz estable.

POST-ACUERDO Y SEGURIDAD HUMANA Todo proceso de cambio institucional tiende a tener consecuencias significativas sobre la gobernabilidad, esto es, la capacidad de respuesta del Estado a las demandas e, indirectamente de este modo, inciden so-

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bre el grado de legitimación del propio régimen político. En un contexto como el colombiano, los retos del Estado para la gestión del post-acuerdo se encontrarían atravesados por dos importantes derivadas: la primera, la implementación de las medidas y acuerdos que se logren deberán redundar en que no se desvirtúe su fin como es vincular a las personas pertenecientes a los grupos armados ilegales a la sociedad civil y su reinserción en todos los sectores (políticos, económicos, culturales). Por otro, es preciso advertir que el nuevo diseño institucional para la etapa de post-acuerdo, pueda involucrar mecanismos formativos y éticos en relación con los mecanismos y formas para el relacionamiento en el marco de la reintegración política con excombatientes, en procura del fortalecimiento de un sistema democrático estable y legítimo. En otras palabras, será preciso ofrecer aportes en las relaciones internas así como en las que establece con los diversos grupos sociales, que afecten positivamente las emociones, actitudes y acciones, bajo el referente de la necesaria reconciliación nacional, la cual requiere la participación en aportes y apoyos, así como el directo involucramiento en actos públicos de perdón, el soporte a las iniciativas del gobierno en la creación de comisiones de la verdad, memoria histórica, etc. A juicio de los autores, hay una transformación importante que va a enmarcar y que debe determinar el horizonte de la gestión en un escenario de post-acuerdo; es el paso de una gestión del riesgo entendida como neutralización militar de la amenaza a un entendimiento de la gestión del riesgo en términos de prevención de los riesgos y mantenimiento de la seguridad en el marco del horizonte internacional de protección y defensa de la vida humana. En otras palabras, asumiendo lo anterior, los retos del Estado para la

gestión del post-acuerdo pueden ser resumidos en la gestión de riesgo, que en sociedades como la colombiana, abiertas a intercambios regionales y globales, al igual que una emergencia de nuevos y diversos actores internos violentos o no, implica necesariamente dos importantes procesos: por un lado la incorporación definitiva del concepto de seguridad humana; y por otro, como consecuencia de ello, una re-conceptualización del concepto de riesgo. Esta transformación del concepto de gestión del riesgo en Colombia, no es posible entenderla sin atender a la incorporación definitiva del concepto de “seguridad humana” de Naciones Unidas. El concepto de seguridad humana es esencial en este proceso toda vez que significa la protección de las libertades que son esenciales para la vida. Significa proteger a las personas de amenazas críticas (graves y generalizadas). Significa crear políticas, sociales, sistemas ambientales, económicos, militares y culturales que en conjunto dan a las personas elementos básicos de supervivencia, el sustento y la dignidad”. (CHS: 2003, p. 4)

“

De este modo, bajo esta perspectiva, un factor indispensable para la seguridad humana es la promoción de sistemas políticos, sociales, económicos, ambientales, militares y culturales que, juntos, proporcionen a las personas los elementos básicos para alcanzar la paz, el desarrollo y el progreso humano.

”

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Lo más importante es que conlleva una re-conceptualización de la seguridad de manera fundamental. Por un lado porque: (a) se aleja de las concepciones tradicionales, centradas en el Estado, frente a agresiones militares, a una concepción de seguridad que se concentra en la seguridad de las personas, pero no solo en su protección sino lo más importante: en su empoderamiento; (b) llama la atención sobre la existencia de múltiples amenazas y riesgos, no solo militares y (c) promueve un nuevo modelo integrado, coordinado y centrado en las personas para avanzar en la paz, la seguridad y el desarrollo dentro y entre las naciones (gobernanza). De este modo, la seguridad humana impulsa soluciones basadas en las necesidades, la vulnerabilidad y las capacidades reales de los gobiernos y las personas. La noción de vulnerabilidad nos ayudará a clarificar la relación entre los conceptos de riesgo y desastre; durante largo tiempo estos dos conceptos estaban asociados desde una perspectiva mono-causal: un inevitable e incontrolable fenómeno físico, y una eventualidad externa, con las mismas características. Sin embargo, la asunción del concepto de seguridad humana transforma notablemente la comprensión de la vulnerabilidad, que puede ser definida como un factor de riesgo en sujeto o sistema que es expuesto a un peligro y corresponde a su intrínseca predisposición a ser afectado o ser susceptible de ser dañado. En otras palabras la vulnerabilidad representa la susceptibilidad o predisposición física, económica, política o social a ser dañado en el caso de un fenómeno desestabilizante natural o de origen humano. La condición de vulnerabilidad coexiste permanentemente en las actividades humanas y es inherente a la fragilidad de la condición del ser humano. La existencia de esas condiciones viene dada por el

nivel de desarrollo alcanzado por la sociedad; es una noción de desarrollo que pasa a entenderse como la armonía entre la humanidad y el medio ambiente, de forma tal que la vulnerabilidad de los grupos humanos debe ser entendida como la capacidad reducida para adaptarse, o ajustarse a esas circunstancias contextuales (Cardona, 2004). En otras palabras, hay que tener en cuenta que la complejidad y la diferenciación funcional de la sociedad, están en el origen de la producción de riesgos, incrementan la contingencia de toda acción social: cuanto mayor es el número de posibilidades de acción, mayor es también la interdependencia del curso de acción elegido (cfr. Eder, 2000, p. 230). Asumir seriamente la noción de vulnerabilidad nos lleva a la necesidad de entender la gestión de riesgos como la adopción de medidas orientadas a la prevención, fruto del examen de las causas y condiciones que facilitan el surgimiento de determinados riesgos, de manera que su análisis nos ayude a prevenir la amenaza, a mitigar los posibles efectos y, a ser posible, evitar la repetición de la amenaza en el futuro. El carácter multidimensional de la seguridad y de las amenazas conlleva la necesidad de superar los enfoques estato-céntricos de la seguridad, enfoques que empujan a ir más allá de la seguridad centrada en la salvaguarda del Estado, para incluir nuevas amenazas (económicas, ambientales, redes criminales, violaciones de derechos humanos…) y empujan a procesos de gobernanza en dos direcciones: hacia arriba, al concebirla como un bien global que transciende a los Estados; y también hacia abajo, teniendo como centro de gravedad el individuo (Armiñon, 2004).

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En este sentido, conceptualmente hablando, el riesgo asume un sentido mucho más amplio que el tradicional concepto de amenaza. El riesgo advierte su propia semántica, como describe Ulrich Beck, quien señala que éste puede ser resumido como la síntesis de dichos riesgos futuros que se tematizan en el presente y son el resultado de los éxitos mismo de la civilización. En las propias palabras de Beck: “El riesgo es el patrón perceptivo e intelectual que moviliza a una sociedad enfrentada a la construcción de un futuro abierto, lleno de inseguridades y obstáculos, una sociedad que ya no está determinada por la religión, la tradición o la sumisión a la naturaleza y que tampoco cree en los efectos redentores de las utopías” (Beck, 2008, p. 28). Esta concepción del riesgo supone una ruptura con el concepto tradicional del término. Mientras los riesgos preindustriales podían ser imputados a un ámbito externo, ya sean los dioses o la naturaleza, los industriales venían manteniéndose dentro de una escala limitada, produciendo una inseguridad mensurable en términos tanto de probabilidad como de indemnización (Beck, 1993, p. 20; 1995, p. 78). Por un lado, los nuevos riesgos presentan unas características decisivamente alejadas de estos patrones familiares. Ahora son potencialmente globales, irreversibles e irremediables, desconocen límites sociales y temporales. La complejidad, la incertidumbre y la contingencia son ahora sus notas dominantes. Por otro lado, los riesgos son siempre riesgos percibidos, y esa percepción es el producto de una construcción social (cfr. Slovic, 2000); En muchos casos a las situaciones y riesgos asociados a estas crisis, se asocian conflictos de opinión pública, donde diversos actores, en especial los medios de comunicación, informan, construyen

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opiniones y condicionan la percepción de los ciudadanos de la situación.

Fotografía: Ejército Nacional

“

El problema ya no radica tanto en el evento de ocurrencia, en la situación de crisis, el desastre y la respuesta que se da ante el, sino que entran en interacción con procesos culturales, sociales y psicológicos que pueden aumentar o aminorar las percepciones públicas del riesgo y el comportamiento ante el mismo (Kasperson et al., 1998), con lo cual, para su gestión, no sólo pasa por solucionar las circunstancias objetivas que la provocan, sino, más importante, con la conducción de la comunicación e información que se genera.

”

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Para encarar dichos retos, el Estado requiere de acción concertada, de prevención, y de la consolidación de comunidades de seguridad (security communities) cada vez más amplias; además, enfrentar inseguridad en un escenario de post-acuerdo abre paso a la ventana de un conjunto de riesgos complejos, sistemáticamente definidos como variables ambientales, económicas, sociales, políticas y culturales, que no pueden encararse solamente con las consabidas herramientas económicas (por ejemplo asistencia técnica o inversión extranjera) y militares (por ejemplo contrainsurgencia, operaciones de baja intensidad) (Adler, E., & Barnett, M. 1998). Es por lo anterior, que la seguridad humana se convierte así en un enfoque de política pública basado en la cooperación internacional multilateral, el análisis, planificación y acción multisectorial, cuyas orientaciones son a la vez, preventivas y pro-activas.

GOBERNABILIDAD EN SÍNTESIS:

TRANSFORMACIÓN DEL EJÉRCITO EN EL HORIZONTE DEL POST-ACUERDO La importancia que ha jugado la violencia en los escenarios post-acuerdo es una de las razones que explica el alto grado de escepticismo hacía el buen desarrollo de estos procesos por parte de la academia. Los altos niveles de violencia vividos a raíz de los acuerdos de paz, aparentemente exitosos de países como el Salvador, Mozambique, Nicaragua y Sudáfrica parecen mostrar que probablemente la violencia siga siendo uno de los desafíos primarios en Colombia tras la firma de los acuerdos. Una de las razones para pensar esto, es que en la mayoría de los países después de la firma de los acuerdos de paz no se ha asegurado que el Estado tenga

el monopolio efectivo de los medios de violencia (Cramer y Goodhand, 2002, p. 886). Al contrario de lo que tradicionalmente suele sostenerse, la firma del acuerdo no va a acabar con los conflictos, sino que lleva a una transformación de los mismos. En este orden de cosas, el post-acuerdo deberá ser definido, inicialmente, como un período de tiempo más o menos prolongado caracterizado por ser aquel que hace parte de la superación de un conflicto armado, bien de forma definitiva, gradual o parcial; lo que genera que se materialice en una disminución drástica, definitiva o sustancial del conflicto armado, perdiendo así la condición de conflicto activo. En palabras de Ugarriza: “el posconflicto puede entenderse como un concepto de un único atributo: la reducción del número de homicidios relacionados con el conflicto por debajo de un umbral determinado”.

Desde la concepción del riesgo hasta aquí desarrollada, mientras que el riesgo posee, indudablemente, una dimensión real y material, su conocimiento es social y su percepción necesariamente contextual y constituida localmente (Beck, 2000, p.219). En otras palabras, no hay riesgo sin mediación. En consecuencia, tampoco hay una verdad, ni hechos puros fuera de la influencia relativizadora de la interpretación del riesgo, marcada por el contexto, la perspectiva o el poder (Adam, 1998, p. 236). La condición social del riesgo como centro de gravedad de la transformación del Ejército del futuro, traducida en su carácter percibido en función del contexto y en la poderosa influencia de la cultura de recepción en la definición y evaluación del mis-

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mo, reclama su definición discursiva y la comunicación deliberativa y racional de las distintas perspectivas y experiencias del mismo, para alcanzar un acuerdo en su definición y tratamiento que posea la máxima legitimidad a la luz de la indeterminación que caracteriza tanto al riesgo como a sus soluciones (Maldonado, 2003, p.249). Pues bien, el principal problema asociado a la comunicación es la falta de información y que esta sea percibida como cierta y confiable. Con cierta frecuencia los ciudadanos se preguntan si estamos bien informados acerca de los riesgos y situaciones de emergencia que acontecen diariamente. Sin una adecuada gestión de la comunicación asociada a estos procesos, los impactos suelen ser mucho mayores, más severos; por el contrario, atender a estos requerimientos comunicativos implicaría que la crisis pueda ser administrada y controlada de una mejor manera, reduciendo incluso el tiempo de duración y resguardando el activo –reputación (Slovic, 1993). Por ello, para el Comando de Transformación Ejército del Futuro (COTEF), una dimensión imprescindible de la gestión del riesgo radica en evitar y minimizar los fallos de comunicación de riesgos, especialmente durante la gestión de estas situaciones. Evitarlo obliga a definir y analizar las estrategias de información de riesgos y la construcción por fases de un adecuado plan de comunicación, comenzando todo por una auditoria que nos revele las actuales deficiencias y vulnerabilidades en estos procesos (managing risk communication).

Mucho de este trabajo tiene que ser hecho en orden a entender la emergente institucionalización de un nuevo y generalizado concepto de gestión del riesgo, definido a través de precisiones y atribuciones de responsabilidad, de estructuras de comunicación y de acountability (Power, 2004, p. 15). Como muchos autores han señalado, en las últimas décadas el término “gobernanza” ha experimentado una enorme popularidad en las ciencias sociales. Dentro del horizonte amplio de la Ciencia Política, a grandes rasgos podemos hacer un ejercicio de distinción de sus principales usos. En cuanto concepto, la gobernanza y los aportes que puede brindar el Ejército al país, debe ser resumida en un sentido descriptivo, esto es; como un enfoque teórico, para determinar y analizar las transformaciones actuales de la política; o bien asumir un sentido normativo: es decir como modelo ideal para la gestión de la complejidad en el mundo contemporáneo (good governance) (Hirst, 2000, p. 14). Pues bien, más allá de los sentidos que le demos al término, todos ellos nos invitan repensar los límites y capacidades de las estructuras estatales tradicionales para que los procesos de implementación de los acuerdos logren garantizar una paz estable y duradera en Colombia.

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