Subsistema de sostenibilidad

Derecho a la vivienda digna

El análisis se dividirá en tres partes. La primera abordará el indicador de GED, con sus indicadores complementarios. La segunda y la tercera se referirán a indicadores de gestión, así: 1) indicadores de acceso de la población desplazada a las políticas públicas de vivienda (subsidios, programas); 2) indicadores para medir la existencia de mecanismos de priorización en el acceso a la vivienda para la población desplazada.

Propuesta del Gobierno

Indicador de goce efectivo del derecho

Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, que habitan un inmueble en condiciones adecuadas / Número de hogares al periodo de referencia con al menos una víctima de desplazamiento forzado.

La definición de inmueble en condiciones adecuadas hace referencia a cinco indicadores, cada uno de los cuales se calcula para zona urbana o rural (salvo el de materiales adecuados que se presenta específicamente para zona urbana). Son ellos a saber: seguridad jurídica de la tenencia, materiales adecuados, acceso a servicios públicos, ubicación en zona libre de riesgo y ausencia de hacinamiento crítico.

El indicador final se calcula como la suma de los indicadores complementarios, aunque no es claro cómo se realiza la suma.

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Indicadores complementarios

Seguridad jurídica de la tenencia

Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, que habitan un inmueble del cual algún miembro del hogar es propietario o arrendatario / Número de hogares al periodo de referencia con al menos una víctima de desplazamiento forzado.

Materiales adecuados

Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, que habitan en zona urbana una vivienda que no tenga pisos de tierra y que cuente con paredes exteriores, con materiales adecuados de acuerdo con la metodología para el cálculo del IPM / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado.

Acceso a servicios públicos

Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, cuya vivienda cuenta con acceso a servicios de energía eléctrica, agua potable y eliminación de excretas, en condiciones adecuadas según la zona de ubicación y la metodología para el cálculo del IPM / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado.

Ubicación en zona libre de riesgo

Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, que habitan una vivienda que no ha sido afectada por desastres naturales en los últimos dos años / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado.

Hogares que no presentan hacinamiento crítico

Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, que no se encuentran en hacinamiento crítico de acuerdo con los criterios estable-

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cidos en la metodología para el cálculo del IPM / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado.

Comentarios

• No es equivalente decir que se trata de un inmueble o de una vivienda, puesto que inmueble incluye los destinados a vivienda y los destinados a otros fines.

• No basta con establecer que las condiciones de la vivienda sean “adecuadas”. Es necesario que sean condiciones “dignas” (tanto la Contraloría como la Comisión hacen énfasis en que el indicador sea de vivienda digna).

• La suma de indicadores complementarios no implica que todos y cada uno de los indicadores deban cumplirse simultáneamente, como es requerido para su debida calificación. Adicionalmente, el Gobierno no señala cómo se realiza la suma de indicadores. La Comisión y la Contraloría reiteran que no se trata de una suma, sino del cumplimiento simultáneo de todas las condiciones para que una vivienda sea catalogada como digna.

• Tanto la Contraloría como la Comisión señalan la necesidad de medir otros componentes del derecho. La Comisión propone un indicador de “gasto soportable”, en lo cual coincide con la PGN, y otro para medir las posibilidades de acceso a la vivienda para personas con movilidad reducida. Por su parte, la

Contraloría y la Procuraduría proponen entre las condiciones de vivienda digna las facilidades de infraestructura, entendiendo por estas que esté situada cerca de colegios, puestos de salud, sitios de trabajo, entre otros bienes públicos.

Además, la Procuraduría señala la necesidad de medir la adecuación cultural de la vivienda (materiales y construcción que permitan la expresión cultural y diversidad).

• La Contraloría coincide con el Gobierno en la forma de medición del indicador de seguridad jurídica de la tenencia. La Comisión considera que el indicador gubernamental no garantiza la seguridad jurídica de la tenencia, puesto que no incluye que el hogar tenga una escritura registrada o un contrato de arrendamiento escrito.

• El indicador de acceso a servicios públicos debe definir a cuáles servicios básicos se hace referencia. El Gobierno señala tres: electricidad, agua potable y elimi-

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nación de excretas adecuada. La CSPPDF agrega el servicio de recolección de basura. La actual coyuntura muestra adicionalmente la pertinencia de medir el acceso a telefonía móvil y a internet, puesto que constituyen un medio para la realización de otros derechos (subsistencia mínima, educación, salud).

• Indicador de zona libre de riesgo: no basta, como lo hace el Gobierno, con medir que la vivienda no haya sufrido afectación en los dos últimos años, sino que, como lo proponen la Comisión y la Contraloría, se debe medir no solo la afectación ocurrida sino también la ubicación en zona de riesgo o mitigación.

• La medición del IGED a la vivienda digna es posible y así se ha hecho a través de encuestas realizadas en los hogares. Sobre la medición por registros administrativos, la Contraloría señala algunos inconvenientes. Los indicadores complementarios que forman parte del indicador principal se calculan con fuentes diversas tomadas en distintas fechas de corte. Para garantizar que los indicadores se generen de manera adecuada y con oportunidad, las fuentes de información requeridas deberían cubrir la totalidad de la población establecida como el universo, estar actualizadas e interconectados los sistemas de información. Esto no se cumple toda vez que el universo no se construye a través de un barrido actualizado y los indicadores complementarios no se soportan en fuentes primarias, sino en registros administrativos que no logran caracterizar el total de la población objetivo. No es clara la forma en que se utilizan los diferentes registros ni se especifica su periodicidad. En esto coincide con la Comisión que señala lo siguiente: “La información proviene de distintas fuentes, sin que sea clara su coincidencia en la definición de hogar, ni permitan, en la mayor parte de los casos, establecer presencialmente algunas características básicas de la vivienda”.

• El Gobierno propone la medición anual; la Comisión y la Contraloría, la medición acumulada.

• La Procuraduría sugiere que, teniendo en cuenta que los indicadores solo contemplan los riesgos derivados de desastres naturales, se deben formular indicadores complementarios de proceso que den cuenta de las zonas de riesgo provocado por actos del hombre que pueden afectar negativamente dichos lugares y sus alrededores como, por ejemplo, la minería, la guerra, la deforestación, entre otros.

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Propuesta de la Comisión de Seguimiento

IGED de vivienda digna

Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado que habitan una vivienda en condiciones dignas / Total de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado.

Para el cálculo de este indicador, se considera que no están en vivienda digna los que viven en albergues temporales o alojamientos colectivos.

Indicadores complementarios

La definición de vivienda en condiciones dignas implica que las viviendas que habitan las personas desplazadas, ya estén ubicadas en zona urbana o rural, cumplen simultáneamente con las siguientes condiciones:

• Materiales adecuados: en pisos y paredes exteriores se cuenta con materiales adecuados, definidos de la misma forma que en la propuesta del Gobierno.

• Espacio suficiente: el hogar no sufre de hacinamiento crítico, definido de acuerdo con la propuesta gubernamental, pero con base en información confiable sobre número de hogares y número de miembros en el hogar.

• Seguridad jurídica: el hogar habita una vivienda propia con escritura registrada o cuenta con un contrato de arrendamiento escrito. En zona rural, se agrega como cumplimiento de seguridad jurídica el contar con un certificado de sana posesión.

• Zona libre de riesgo: la vivienda que habita el hogar no está ubicada en zona de alto riesgo de desastre natural ni ha sido afectada por uno de ellos en los últimos cinco años.

• Servicios públicos domiciliarios: el hogar habita una vivienda que cuenta con acceso a servicios públicos básicos (energía eléctrica, acueducto, alcantarillado y recolección de basuras)2. El acceso al servicio de recolección de

2 En zona rural, un hogar cumple con las condiciones de acceso a acueducto si, como lo propone el IPM, el agua para el consumo proviene de fuente distinta a pozo sin bomba, agua lluvia, río, manantial, pila

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basuras, que no se toma como servicio básico en la propuesta gubernamental, en zona urbana implica contar con el servicio público de recolección y en zona rural contar con el mismo o con formas alternativas de recolección de basuras.

Indicadores adicionales

Indicador de gasto soportable

Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado en los cuales el gasto en vivienda no exceda el 38 %3 del gasto total / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado.

Indicador de adecuación de viviendas a las condiciones de las personas con movilidad reducida

Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado en condición de discapacidad o persona mayor, que cuenta con alguna adecuación de su vivienda para contrarrestar la dificultad de movilidad / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado en condición de discapacidad o persona mayor.

Indicadores de gestión: subsidios, acceso a programas, situación de siniestrados

Gobierno nacional

El Gobierno no plantea indicadores para analizar estos aspectos del derecho.

pública, carrotanque aguatero u otra fuente; y en zona urbana, el hogar cumple con acceso a alcantarillado si tiene acceso al mismo o si cuenta con inodoro conectado a pozo séptico.

3 El 38 % que se toma como referencia es el promedio simple del porcentaje que, de acuerdo con el DANE, gastan las familias clasificadas como pobres (40,17 %) y vulnerables (36,33 %) en el rubro “alojamiento, agua, electricidad, gas y otros combustibles” (DANE, 2021).

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Contraloría

El Gobierno no incluye indicadores de subsidios asignados, viviendas terminadas, viviendas entregadas, ni indicadores que permitan realizar una evaluación integral del uso de los recursos y de la gestión, y cumplimiento de metas y de resultados. Propone contar con indicadores complementarios relativos al ciclo de la vivienda desde la gestión de la oferta del nivel nacional y territorial hasta la postulación, asignación, construcción, escrituración y entrega de la vivienda.

Procuraduría

Propone la formulación de indicadores específicos de proceso para medir el acceso de la población desplazada a los actuales programas de vivienda y el avance en la satisfacción de este derecho a las víctimas a las que les fue entregada una carta-cheque.

Indicadores sobre mecanismos de priorización

Gobierno nacional. El Gobierno no propone indicadores que midan el cumplimiento de los mecanismos de priorización.

Contraloría. Señala la ausencia de indicadores para medir el cumplimiento de las prioridades establecidas en la asignación de los subsidios4, para medir el acceso preferente de la población víctima que haya sido afectada por el despojo, abandono, pérdida o menoscabo a los programas de vivienda, y para medir la priorización y acceso preferente de las víctimas en condición diferencial (mujeres cabeza de familia desplazadas, adultos mayores desplazados y población discapacitada desplazada).

Conclusiones

• Mantener como indicadores de GED los señalados por la CSPPDF.

• Esto requiere mantener los indicadores complementarios como han sido especificados por la Comisión, así como la fórmula de cálculo que implica que para

4 Las prioridades para la asignación de los subsidios son las siguientes: 1) mujeres cabeza de familia desplazadas, 2) adultos mayores desplazados, 3) población discapacitada desplazada, 4) hogares que decidan el retorno a predios afectados previa verificación de condiciones de seguridad por parte de la autoridad competente.

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tener una vivienda digna se deben cumplir simultáneamente todos los componentes del indicador.

• El cálculo debe hacerse por encuesta, por lo menos mientras no exista una fuente única para la estimación por registros administrativos. El indicador muestra el cumplimiento del GED a una vivienda digna hasta el momento de realización de la encuesta.

• Se pueden definir indicadores de gestión que muestren el acceso de la población desplazada a los distintos programas y subsidios, así como el cumplimiento de los mecanismos de priorización establecidos, tal como lo proponen la Contraloría y la Procuraduría. Dada la cobertura de los programas, la estimación por encuesta puede tener problemas de representatividad.

• Explorar la posibilidad de incluir en el indicador de vivienda digna el acceso a internet como servicio básico. Para ello, habría que preguntar en la encuesta la disponibilidad de internet en el hogar y el tipo de servicio (móvil o fijo). Posteriormente, se podría ensayar la medición del acceso al servicio incluyendo el acceso a internet.

• Explorar la forma más acertada de incluir entre los riesgos a los que puede estar expuesta una vivienda y sus habitantes, aquellos producidos por la acción humana y no solamente los de causa natural.

Derecho a la generación de ingresos

Propuesta del Gobierno

Indicador de goce efectivo de derechos

Propone dos indicadores de pobreza monetaria y de pobreza monetaria extrema, que fueron aprobados desde el Auto 116 y reafirmados por la matriz consolidada de 2013.

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Indicador de pobreza

Número de víctimas de desplazamiento forzado que pertenecen a hogares con ingresos inferiores a la línea de pobreza / Número de víctimas de desplazamiento forzado.

Indicador de pobreza extrema

Número de víctimas de desplazamiento forzado que pertenecen a hogares con ingresos inferiores a la línea de pobreza extrema (indigencia) / Número de víctimas de desplazamiento forzado. La Comisión de Seguimiento está de acuerdo con estos indicadores.

Otros indicadores

• La Contraloría señala que el Gobierno no presenta indicadores que permitan entender el funcionamiento de la política pública y el cumplimiento de la ruta diseñada para la generación de ingresos y conocer si sus resultados contribuyen al GED. Los dos indicadores propuestos no permiten establecer si la superación de la pobreza se da en forma sostenible.

• En el mismo sentido, la Procuraduría señala que no existen bases claras para la construcción de una política pública de generación de ingresos, que permita a las personas desplazadas lograr su estabilización socioeconómica. También manifiesta que no se ha cumplido con la orden de la Corte Constitucional, desde el Auto 008 de 2009, de reformular la política pública de generación de ingresos dirigida a la población desplazada.

• La matriz de IGED de 2013 buscó aproximarse a esa estabilización o sostenibilidad, a través de indicadores como:

Número de hogares víctimas del desplazamiento en los cuales la relación entre el total de personas en el hogar y el total de personas ocupadas o pensionadas mayores de 18 años que reciben ingreso en dinero es menor o igual a tres / Número de hogares víctimas del desplazamiento forzado.

• Por su parte, la Comisión señala la necesidad de establecer indicadores complementarios, relacionados con la condición laboral de la población desplazada,

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por considerar que justamente es en la relación de la población con el mercado laboral que se logran generar los ingresos necesarios para superar la pobreza. En consecuencia, se deben calcular los indicadores laborales generales (tasa de participación, tasa de ocupación, tasa de desempleo, informalidad, horas trabajadas, salarios y otros ingresos, entre los más comunes).

Comentarios

• Los cálculos de la población por debajo de la línea de pobreza y por debajo de la línea de pobreza extrema deben estimarse a través de encuestas representativas, como se realiza para el conjunto de la población, y no con registros administrativos de fuentes disímiles y distintas coberturas.

• Puede ser necesario establecer nuevos intervalos en los valores de la línea de pobreza, con el fin de medir la situación de riesgo extremo o de vulnerabilidad en que se encuentran grupos específicos de población, por ejemplo, hogares muy por debajo de la línea de pobreza extrema, cuya situación pone en riesgo la subsistencia; hogares un poco por encima de la línea de pobreza extrema, cuya situación puede ser afectada por un choque externo y caer por debajo de la línea; hogares, que habiendo superado la línea de pobreza, se encuentran en un nivel de ingresos susceptible de disminuir, pues no se cuenta con empleos estables o porque no tienen aún la fortaleza para hacer frente a un choque externo.

• Aparte de los indicadores laborales tradicionales, que se calculan con información de encuesta, es difícil definir los indicadores de seguimiento a la política de generación de ingresos, justamente por la ausencia de tal política. En la matriz de IGED de 2013, por ejemplo, se introdujeron algunos indicadores que buscaban medir el acceso de la población a programas de empleabilidad, emprendimiento y participación en proyectos productivos, pues era la ruta establecida en ese momento.5 Estos indicadores podían ser calculados también para poblaciones específicas como, por ejemplo, mujeres, jóvenes, etnias.

5 Ejemplo de este tipo de indicador: Número de personas víctimas de desplazamiento forzado desocupadas que, dado su perfil laboral, acceden a una oferta de enganche laboral (o de formación en capacidades, o de emprendimiento) / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que, dado su perfil laboral, deben acceder a oferta de intermediación laboral (o de formación en capacidades o de emprendimiento).

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Conclusiones

• Mantener los indicadores de línea de pobreza y de línea de indigencia como indicadores GED.

• Establecer intervalos adicionales en los ingresos (por ejemplo, la mitad de la línea de pobreza extrema; un 20 % por encima de la línea de pobreza) con el fin de hacer análisis de sensibilidad que den luces sobre la sostenibilidad y el avance en la superación del ECI.

• Se deben calcular los indicadores laborales clásicos (como por ejemplo tasas de participación, ocupación, desempleo, informalidad, horas de trabajo, ingresos).

• La encuesta es la fuente para el cálculo de estos indicadores.

• Estos indicadores pueden calcularse para los distintos enfoques diferenciales.

• Dependiendo de los programas gubernamentales, se podrían establecer indicadores de gestión para medir acceso y posible impacto de programas dirigidos a poblaciones específicas.

• Para medir efectos de pandemia, se debe preguntar en la encuesta sobre recepción de ayudas gubernamentales6 (en dinero o en especie), diferentes de la ayuda humanitaria y de la indemnización, pérdida de empleo o de fuentes de generación de ingresos, disminución de salarios o ingresos laborales y no laborales (remesas, arrendamientos, ayudas de otros hogares, entre otros).

6 Hasta ahora el Gobierno nacional, en el contexto de la pandemia, ha creado el programa de Ingreso

Solidario y ha acelerado el mecanismo de devolución del IVA a los hogares pobres, previsto en la última reforma tributaria. Se mantienen programas de transferencias monetarias condicionadas como Familias en Acción, Jóvenes en Acción, y de apoyo a las personas mayores como Colombia Mayor. Cuando se diseñe el formulario de la encuesta, se deberá contar con una lista exhaustiva de todos los mecanismos de transferencias monetarias o en especie que hayan operado o estén operando.

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Derecho al retorno y a las reubicaciones

Indicadores del Gobierno nacional

Número de personas que solicitaron acompañamiento y superaron su situación de vulnerabilidad / Número de personas que solicitaron acompañamiento para el retorno o reubicación.

Complementario (reformulación del indicador del informe 2018)

Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que, habiendo solicitado acompañamiento para el retorno y/o reubicación en el último año, lo recibieron / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que solicitaron acompañamiento para el retorno o reubicación en el último año.

Comentarios

Procuraduría General de la Nación

• El indicador es ambiguo, porque no señala explícitamente que se trata de víctimas de desplazamiento forzado ni señala que el acompañamiento solicitado es para retornos y reubicaciones.

• No permite medir la eficacia de la política pública ni los esfuerzos del Gobierno nacional, ni tampoco medir avances o retrocesos.

• No mide todos los componentes del derecho.

• Las fuentes, que son los registros administrativos según cita de la CGR, no son adecuadas para estimar el goce de este derecho: “la combinación de fuentes con registros administrativos para calcular estos indicadores no permite asegurar que los hogares efectivamente hayan mejorado su condición”.

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Contraloría General de la República

• Ninguno de los dos indicadores da cuenta del contenido del derecho, dado que restringe el universo y la medición a las personas solicitantes y excluye, por tanto, a la población desplazada que ha retornado o se ha reubicado por sus propios medios o que no ha realizado una solicitud expresa.

• Las fuentes limitan el universo a quienes han respondido encuestas de caracterización.

• No existe un sistema de información que identifique a la población retornada y a la que potencialmente puede retornar.

• El indicador principal no se desagrega por los ocho derechos que lo constituyen, como señala la Corte Constitucional.

• No se establece una diferencia entre población reubicada y retornada, que pueden tener procesos diferentes en cuanto al GED.

• No se establece un umbral ni una línea de base.

• El indicador propuesto evidencia la capacidad de autogestión de las personas y no el GED causado por el acompañamiento en los procesos de retorno.

• La medición de superación de la vulnerabilidad es un cruce de registros administrativos que no incluye los indicadores de GED de identificación, salud, educación alimentación, reunificación familiar, vivienda digna, generación de ingresos y restitución de tierras.

• La medición de la superación de la situación de vulnerabilidad presenta problemas de continuidad en el dato; los registros administrativos presentan solo valores agregados. Propone la aplicación de una encuesta como método de contraste de los registros administrativos.

• No dan cuenta de los planes de acompañamiento de la fuerza pública para garantizar el principio de seguridad, ni de la implementación de los esquemas especiales de acompañamiento, ni de las rutas individuales y colectivas.

• El enfoque del Gobierno nacional solo hace referencia a casos individuales, invisibilizando los procesos colectivos de retorno.

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Comisión de Seguimiento

• Deja por fuera el objetivo planteado por la Corte Constitucional de garantizar la estabilización socioeconómica de las personas voluntariamente retornadas o reubicadas.

• Deja de lado a las personas que, sin solicitud, emprendieron procesos de retorno o reubicación y, por ende, no capta integralmente la población titular del derecho.

• Tampoco incluye a quienes, habiendo solicitado el acompañamiento, no lo recibieron, por lo cual da solo parcialmente cuenta de avances y retrocesos.

Indicadores propuestos

Comisión de Seguimiento

Número de hogares que habiendo emprendido un proceso de retorno o reubicación (en zona urbana o rural) tiene garantizados los derechos a la identificación, la salud, la educación, la reunificación familiar, la vivienda digna, alimentación en la atención humanitaria, y han recibido orientación ocupacional / Número de hogares que han emprendido un proceso de retorno o reubicación.

Defensoría del Pueblo

Indicadores plan de retorno y/o reubicación - acompañamiento al retorno/ reubicación e integración local (viabilidad y sostenibilidad)

1. Número de hogares que recibieron acompañamiento en el marco de un plan de retorno y superaron la situación de vulnerabilidad / Número de personas y/o comunidades que solicitaron acompañamiento para el proceso de retorno.

2. Número de comunidades que recibieron acompañamiento en el marco de un plan de retorno y superaron la situación de vulnerabilidad / Número de personas y/o comunidades que solicitaron acompañamiento para el proceso de retorno.

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Indicador plan de acompañamiento seguridad retorno y/o reubicación - acompañamiento al retorno/reubicación e integración local (viabilidad y sostenibilidad)

Número de comunidades víctimas de desplazamiento forzado que cuentan con un plan de acompañamiento de la fuerza pública que hace parte de un plan de retorno y/o reubicación aprobado / Número de comunidades que han solicitado acompañamiento de la fuerza pública dentro de un plan de retorno y/o reubicación aprobado.

Indicador para los esquemas especiales de acompañamiento a procesos de retorno

Número de comunidades con esquemas especiales de acompañamiento al retorno / planes de retornos aprobados.

Indicador de retorno en situaciones de emergencia

Número de comunidades en retornos de emergencia que cuentan con un concepto de seguridad / Número de comunidades que cuentan con un plan de retorno de emergencia.

Procuraduría General de la Nación

• Se recomienda ajustar la redacción del indicador de SSV (aclarar que se trata de víctimas de desplazamiento forzado; que el acompañamiento es para retorno o reubicación; y agregar a quienes recibieron el acompañamiento).

• Formular indicadores de proceso para verificar: 1) cumplimiento del principio de seguridad (verificar, por ejemplo, nuevos desplazamientos de comunidades retornadas); 2) garantía del mínimo vital en la etapa inicial; 3) cumplimiento de los planes de retorno y reubicaciones.

Conclusiones

• Estimar el indicador propuesto por la Comisión, dado que capta el contenido del derecho y el universo de personas desplazadas retornadas o reubicadas, que reza así:

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Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado que, habiendo emprendido un proceso de retorno o reubicación (en zona urbana o rural), tienen garantizados los derechos a la identificación, la salud, la educación, la reunificación familiar, la vivienda digna, alimentación en la atención humanitaria, y han recibido orientación ocupacional / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado que han emprendido un proceso de retorno o reubicación.

• Estimar tres indicadores complementarios: el primero para conocer la participación de los hogares que retornaron o se reubicaron con acompañamiento estatal sobre el total; los otros dos para verificar la garantía de los ocho derechos en forma diferenciada entre quienes retornaron o se reubicaron por su propio esfuerzo e iniciativa y los que lo hicieron en el marco del acompañamiento por parte de alguno de los programas gubernamentales. Estos indicadores serían los siguientes:

1. Número de hogares acompañados en su proceso de retorno o reubicación /

Número total de hogares retornados o reubicados.

2. Número de hogares que, habiendo emprendido un proceso de retorno o reubicación por iniciativa propia (en zona urbana o rural), tienen garantizados los derechos a la identificación, la salud, la educación, la reunificación familiar, la vivienda digna, alimentación en la atención humanitaria, y han recibido orientación ocupacional / Número de hogares que han emprendido un proceso de retorno o reubicación por iniciativa propia.

3. Número de hogares que, habiendo emprendido un proceso de retorno o reubicación en el marco de un programa de acompañamiento gubernamental (en zona urbana o rural), tiene garantizados los derechos a la identificación, la salud, la educación, la reunificación familiar, la vivienda digna, alimentación en la atención humanitaria, y han recibido orientación ocupacional /

Número de hogares que han emprendido un proceso de retorno o reubicación en el marco de un programa de acompañamiento gubernamental.

• El esfuerzo gubernamental se puede valorar con el análisis conjunto de estos tres indicadores, puesto que es posible medir la participación de los hogares retornados o reubicados con acompañamiento estatal sobre el total de hogares retornados o reubicados y verificar el grado de cumplimiento del GED de los ocho

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derechos asociados al retorno y reubicación de la población desplazada, tanto en el escenario de acompañamiento gubernamental como en el de la propia iniciativa de los hogares.

• Adicionalmente, se pueden medir algunos indicadores que la Corte Constitucional (Auto 331 de 2019, p. 69) propone como derechos que se deben garantizar de manera complementaria, progresiva y gradual:

1. Restitución de tierras: se mediría con el indicador de restitución que se propone para toda la población desplazada.

2. Servicios básicos: está contenido en el indicador de vivienda digna.

3. Seguridad alimentaria: se puede medir aproximadamente con el indicador de síntomas de insuficiencia alimentaria.

4. Ingresos y trabajo: se puede medir con los indicadores de GED y complementarios de generación de ingresos.

Los otros dos que propone la CC son de difícil medición:

5. Las vías y comunicaciones.

6. Fortalecimiento de la organización social.

• Los indicadores propuestos por la Comisión no se pueden medir a través de encuesta general, puesto que no se cuenta con información sobre la ubicación de las personas retornadas y reubicadas, y muchas pueden estar ubicadas en zona rural, que no será cubierta por la encuesta. Sin embargo, en la encuesta se pueden explorar cuestiones como intención de retorno y una aproximación a la proporción de personas desplazadas que han retornado o se han reubicado, con la respectiva medición de los GED, sin que esta sea estrictamente representativa de la población retornada o reubicada. Las consideraciones de la PGN y de la CGR, en sus respectivos documentos, muestran las dificultades de medición a través de registros administrativos. Por tanto, sería conveniente adelantar una encuesta de retorno que pueda servir de base para el cálculo del GED al retorno.

• La medición de superación de la situación de vulnerabilidad que propone el indicador gubernamental es un cruce de registros administrativos que no incluye los indicadores de GED de identificación, salud, educación alimentación, reuni-

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ficación familiar, vivienda digna, generación de ingresos y restitución de tierras (DP, 2020).

• Se deben incluir los indicadores propuestos por la Defensoría del Pueblo para los procesos colectivos de retorno, así:

– Indicador plan de acompañamiento seguridad en el retorno y/o reubicación:

Número de comunidades víctimas de desplazamiento forzado que cuentan con un plan de acompañamiento de la fuerza pública, que hace parte de un plan de retorno y/o reubicación aprobado / Número de comunidades que han solicitado acompañamiento de la fuerza pública dentro de un plan de retorno y/o reubicación aprobado.

– Esquemas especiales de acompañamiento a procesos de retorno:

Número de comunidades con esquemas especiales de acompañamiento al retorno / Planes de retornos aprobados.

– Indicador de retorno de emergencia:

Número de comunidades en retornos de emergencia que cuentan con un concepto de seguridad / Número de comunidades que cuentan con un plan de retorno de emergencia.

Estos últimos indicadores no pueden medirse por encuesta, puesto que se trata de retornos comunitarios.

• Formular, como propone la PGN, indicadores para verificar: 1) cumplimiento del principio de seguridad (verificar, por ejemplo, nuevos desplazamientos de comunidades retornadas); 2) garantía del mínimo vital en la etapa inicial; 3) cumplimiento de los planes de retorno y reubicaciones.

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