Consideraciones generales

Indicadores no incluidos en el Auto 331 de 2019

La CSPPDF reitera que en la propuesta del Gobierno no se incluyen varios derechos como el derecho a la alimentación, la identificación (libreta militar), la satisfacción, la reparación colectiva y la reparación integral, que forman parte de los derechos de la población desplazada. El argumento principal del Gobierno nacional, expresado durante el diálogo, ha sido que estos no se señalaron en el Auto 331 de 2019 y que su garantía no es relevante para mantener o superar el estado de cosas inconstitucional.

En primera medida, es importante señalar que no podría argumentarse que el proceso deliberativo para la consolidación de la batería de indicadores de goce efectivo deba restringirse a los derechos señalados en el Auto 331 de 2019. Tal como lo señaló la misma Corte Constitucional en esta misma providencia en el apartado denominado “Contenido de los derechos para orientar la formulación de los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada”:

El contenido de este aparte tiene un carácter eminentemente enunciativo e indicativo y no constituye un catálogo taxativo de las obligaciones del Estado para proteger y garantizar los derechos de la población desplazada. En este sentido, no se definen núcleos esenciales de derechos fundamentales ni se delimitan las obligaciones del Estado en materia de desplazamiento forzado. (Resaltado nuestro.)

En esa medida, desde la misma formulación de las órdenes contenidas en el Auto 331 de 2019, se contempló que el mismo no era una “camisa de fuerza”, y por el contrario se dio a entender que en el proceso deliberativo de construcción de indicadores podían incluirse derechos adicionales o contenidos de estos.

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Igualmente, hay que considerar al menos dos elementos adicionales:

1. La misma Corte Constitucional ha señalado que la población desplazada es titular de al menos tres grupos de derechos:

— derechos asociados a la situación de desplazamiento forzado (derechos a la subsistencia mínima, retornos y reubicaciones, protección de predios y restitución de tierras);

— derechos que la población desplazada comparte con el resto de la población colombiana (vida, libertad, integridad y seguridad, educación, generación de ingresos y vivienda); y

— derechos de las víctimas de desplazamiento forzado (verdad, justicia y reparación en lo relacionado con la indemnización y la rehabilitación integral).

2. La Corte Constitucional ha acogido también los principios de Interdependencia e Indivisibilidad y, bajo el entendimiento de que todos los derechos deben ser igualmente satisfechos, todos se dirigen a la satisfacción de la dignidad humana.

En esa perspectiva, para la CSPPDF resulta necesario ampliar el espectro de indicadores de goce efectivo de derechos con los derechos no contemplados en la propuesta de Gobierno. De otra manera, la medición del GED sería incompleta y parcial, y no permitiría dar cuenta de la verdadera situación de goce de los derechos.

Solo para ilustrar la situación, es pertinente recordar, por ejemplo, que la Corte Constitucional, al hablar de las posiciones iusfundamentales del derecho y, en consecuencia, de los deberes estatales, precisó en materia del derecho de reparación que este incluye, en cabeza de los Estados: 1) la obligación de esclarecer lo sucedido, 2) la obligación de investigar y sancionar el delito sistemático y masivo contra la población civil, 3) la obligación de reparar a las víctimas tanto individual como colectivamente y 4) la obligación de garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a estas diferentes vías de reparación. Sin embargo, la propuesta del Gobierno no contempla varios de estos contenidos, con lo que solo se daría una visión incompleta del estado de disfrute del mismo.

En consecuencia, la CSPPDF reitera la necesidad de proponer indicadores de goce efectivo para los derechos a la alimentación, la identificación, la satisfacción, la reparación colectiva y la reparación integral, y aún más ante el hecho de que, dada la

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situación de pandemia por la que atraviesa el país, se hace necesario retomar el control constitucional sobre el cumplimiento cabal del derecho a la salud. La inclusión de los derechos adicionales y la medición de su goce efectivo resultan indispensables para poder dar cuenta del goce efectivo de derechos de las víctimas de desplazamiento forzado de manera cabal, sistémica e integral.

Para tales indicadores, la CSPPDF mantiene las propuestas incluidas en los documentos titulados “Balance de la discusión sobre IGED en materia de verdad, justicia y medidas de satisfacción” e “Indicadores de goce efectivo de derechos no incluidos en el Auto 331 de 2019”.

Los indicadores de goce efectivo de derechos y el sistema de información

Como se anotó en el informe preliminar del diálogo sobre los indicadores de goce efectivo de derechos, el Gobierno nacional (GN) ha venido reduciendo los estándares para su cumplimiento y se ha abstenido de formular indicadores para algunos derechos. La tesis del GN es la de adecuar los indicadores a los sistemas de información y los registros administrativos existentes, en lugar de cumplir con la jurisprudencia nacional e internacional al respecto, la cual señala claramente la necesidad de adecuar estos sistemas y registros, de manera tal que permitan estimar en su integridad los indicadores de goce efectivo.

Tal como ha destacado la CSPPDF, la obligación del Estado de adoptar medidas positivas para resguardar el ejercicio de derechos sociales tiene importantes derivaciones, por ejemplo, en cuanto al deber tanto de generar información adecuada y pertinente para el cabal establecimiento de la situación de la garantía de los derechos, como de producir determinado tipo de información estadística complementaria.

En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha indicado que una pieza imprescindible para garantizar procesos de transparencia y de rendición de cuentas adecuados es la capacidad estatal de producción de información, así como la garantía de su difusión y el acceso a la misma por parte de la sociedad. La obligación del Estado de producir y difundir información pública se transforma así en un elemento esencial para que la sociedad pueda fiscalizar el ejercicio de la responsabilidad estatal en la formulación y gestión de políticas públicas.

De la misma manera, la Corte IDH ha señalado que los Estados deben garantizar que las perspectivas de género y diversidad sean adoptadas en los sistemas y bases

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de datos que se estructuren, para contemplar información debidamente desagregada. Así, resulta fundamental que los datos sean desagregados por sexo y otros elementos de diversidad, como la edad, etnia, discapacidad, situación socioeconómica, etc.

Adicionalmente, se ha señalado que el correcto desarrollo de mecanismos para garantizar los derechos humanos requiere la recopilación de información tanto cuantitativa como cualitativa que sea suficiente y de calidad. En igual medida, no es posible implementar y evaluar el impacto de una política pública si el propio Estado no genera la información necesaria para tal fin.

Además, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, expresada en el Auto 385 de 2010) el Gobierno nacional es quien tiene la carga de mostrar cómo se ha avanzado en la superación del estado de cosas inconstitucional y en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, aspecto en el cual es importante recordar que los indicadores deben reunir un conjunto de requisitos sustantivos y formales para ser considerados un medio de prueba suficiente, adecuado y pertinente para la valoración del avance en la garantía de los derechos de la población desplazada. (Auto 331, de 2019).

En esa perspectiva, son de señalar tres conclusiones:

• El Estado tiene un deber positivo, derivado de las normas nacionales e internacionales sobre derechos humanos, de generar la información que permita medir el grado de realización de estos derechos.

• Es el Estado quien tiene la carga de demostrar la superación del ECI, lo que implica que debe generar la información necesaria, adecuada y pertinente para demostrarla.

• Para que los indicadores sirvan de medio de prueba, deben cumplir criterios sustantivos y formales, entre ellos, ser idóneos, lo que supone que se fundan en datos e información adecuada para mostrar el avance en el goce efectivo de los derechos.

De esta manera, se puede colegir que si la información proveniente de los registros administrativos no es idónea, adecuada y pertinente, es el Estado quien debe hacer los ajustes requeridos para que refleje la verdadera situación de goce efectivo de los derechos, pues solo así podrá cumplirse con las obligaciones derivadas de la Constitución y el bloque de constitucionalidad, y de manera específica, con las obligaciones derivadas de la declaratoria del ECI. Ahora bien, dado que es en cabeza del Estado donde reside la obligación de generar la información adecuada, no le es

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dable al Gobierno nacional negarse a ajustar los registros administrativos, si estos no generan la información adecuada o excusarse en la falta de capacidad de los registros para proveer información pertinente para no adoptar indicadores de goce efectivo que respondan debidamente al contenido y alcance de los derechos.

Es importante recordar que, de acuerdo con las órdenes de la Corte Constitucional (Auto 331 de 2019), el proceso de revisión y ajuste a los instrumentos de medición propuestos por el Gobierno nacional debe concluir en la consolidación de una batería de IGED que reúna las condiciones de idoneidad para determinar el estado de garantía de los derechos de la población desplazada. La anterior sería una condición previa y necesaria para que el juez constitucional procediera a valorar los resultados de su medición y determinara si los niveles alcanzados son suficientes para declarar superado el ECI. Sin embargo, esto no se logrará si no se realizan los ajustes necesarios a los registros administrativos.

Hasta que se ajusten los registros administrativos y se estructuren los sistemas de información para conocer el estado de cumplimiento de la garantía de los derechos de la población desplazada, resulta urgente realizar una pronta estimación empírica de los IGED mediante una encuesta basada en una muestra representativa de la población desplazada.

A este respecto, surgen tres alternativas:

• Que el Gobierno nacional realice una única encuesta que cuente con un comité directivo integrado por funcionarios del Gobierno nacional, de los organismos de control y de la CSPPDF, en el seno del cual se defina la metodología, el diseño muestral, los cuestionarios para la recolección de información, los manuales de recolección y validación, y el operativo de campo, entre otros aspectos, con el compromiso de que a la base de datos de la información recolectada tendrán acceso todas las instituciones participantes.

• Que la encuesta sea realizada solamente por los organismos de control y la

CSPPDF, con las mismas características de dirección y acceso a la base de datos, la cual se enfrenta a problemas de financiación.

• Que la encuesta sea realizada por el GN, preferiblemente con un acuerdo previo con las instituciones mencionadas sobre el cuestionario de recolección de información básica, con el compromiso de suministrar a la Corte Constitucional todos los manuales y el diseño muestral, así como la base de datos anonimizada de la encuesta.

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Debe tenerse en cuenta que hace cerca de ocho años que no se realiza una encuesta de esta naturaleza y que actualmente resulta muy urgente conocer el estado real de la garantía de los derechos de la población desplazada, que pudieron verse afectados seriamente por la pandemia que ha azotado el país en el último año.

Los indicadores étnicos

En su informe, que sobre el proceso de deliberación llevado a cabo con los organismos de control y la CSPPDF sobre los IGED de la población desplazada, de acuerdo con lo estipulado en el Auto 166 de 2020, el Gobierno nacional señala que:

Una de las principales preocupaciones manifestadas por los organismos de control y la CSPPDF en el ejercicio de diálogo adelantado en virtud de la tercera etapa de respuesta al Auto 166/2020, se refirió a la medición de los derechos étnicos y a que ésta se realizara solo a partir de desagregaciones de los indicadores de la batería IGED existente.

A este respecto, no sobra reiterar que los indicadores que se propongan para estos derechos tienen que ir más allá de las simples desagregaciones por etnia de los indicadores que finalmente se adopten para la población desplazada, los cuales apuntan a la medición de la satisfacción de los derechos individuales y de colectividades en su conjunto.

Los indicadores étnicos deben permitir la medición del grado de satisfacción de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades indígenas, y de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, con énfasis en los derechos al territorio, a la identidad cultural y a la autonomía.

Resulta alentador que el GN haya decidido iniciar el proceso de formulación de indicadores étnicos y que plantee un cronograma que finalizaría en la segunda semana de febrero de 2021, con base en el diálogo con los organismos de control en un primer momento y con la CSPPDF en un segundo momento. A partir de dicho diálogo, iniciaría un piloto de medición de los indicadores, el cual finalizaría aproximadamente en el mes de junio de dicho año.

No obstante, no es claro en qué momentos se permitiría la participación de los pueblos y las comunidades étnicas en la discusión de estos indicadores, lo cual debe precisarse, aun cuando sea necesario modificar el cronograma planteado.

A este respecto, la CSPPDF se reserva el derecho de revisión de los indicadores y sugiere respetuosamente a la Corte Constitucional solicitar al Gobierno nacional que

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envíe su propuesta de indicadores a los organismos de control y a la CSPPDF con una antelación no inferior a siete días hábiles al inicio del proceso de diálogo, así como indicar la necesidad de someter a su consideración la propuesta final de indicadores de los derechos étnicos.

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