El diálogo

Consideraciones generales

El diálogo tuvo lugar entre el 1.º y el 28 de octubre de 2020, periodo en el cual se llevaron a cabo catorce sesiones de trabajo sobre los IGED. Durante estas sesiones de trabajo, no se contemplaron discusiones ni sobre los indicadores no incluidos en el Auto 373 de 2016 ni sobre los indicadores étnicos, así como tampoco se tuvieron en cuenta las modificaciones a las propuestas presentadas por la Comisión en la respuesta al Auto 331 contenidas en los documentos que la Corte envió al DNP y a la UARIV, de acuerdo con lo dispuesto en el Auto 333 de 2020. En el primer caso, el Gobierno adujo que no era claro que la garantía de estos derechos tuviera que ver con la superación del estado de cosas inconstitucional. En el segundo caso, planteó que los indicadores étnicos serían objeto de tratamiento en el marco de la respuesta al Auto 266 de 2017. En el último caso, argumentó que no habían contado con tiempo suficiente para su análisis.

En primer lugar, es importante señalar que el Gobierno nacional incumplió el plazo establecido para remitir a los demás intervinientes del diálogo el resultado de los análisis de las observaciones y propuestas presentadas. En efecto, estas empezaron a ser enviadas al inicio del diálogo y fueron entregadas paulatinamente con muy poca antelación a la discusión de cada indicador. Este hecho dificultó el análisis de las fichas por parte de la CSPPDF y, por tanto, no permitió llevar a cabo una discusión tan enriquecedora como era necesario sobre los puntos de vista y los argumentos del Gobierno nacional.

A este último hecho, contribuyó también la metodología en el sentido de planear una reunión simultánea con los OC y la CSPPDF, puesto que se careció del tiempo requerido para que todos los actores pudieran expresar sus opiniones y profundizar en el análisis de las respuestas del Gobierno nacional, dado el cúmulo de observaciones y

203

propuestas presentadas por los intervinientes. En este sentido, fueron más fructíferas las reuniones que sobre los IGED sostuvo esta Comisión con el Gobierno nacional en el año 2013. Producto de ellas, se llegó a coincidir en los IGED de la mayoría de los derechos de la población desplazada que aparecen consagrados en la matriz de indicadores de goce efectivo de derechos de la Corte Constitucional.

Las fichas de los indicadores

Es preciso señalar que las fichas diligenciadas por el Gobierno nacional para la discusión de los indicadores, elaboradas siguiendo los lineamientos del anexo al Auto 166 de 2020, contenían falencias y vacíos para varios de los IGED objeto de análisis. En algunos casos, no se presentaron de manera suficientemente clara las razones por las cuales no fueron acogidas las propuestas de la CSPPDF. Por ejemplo, en algunos casos, no se obtuvo respuesta a las observaciones de la Comisión; y en otros casos, se incluyeron respuestas inadecuadas e indebidamente sustentadas.

A manera de ilustración, se incluyen a continuación las anomalías registradas en las fichas correspondientes al derecho a la vivienda urbana, en lo que respecta a la seguridad jurídica de la tenencia, el hacinamiento crítico y la vivienda adecuada, así como en las referidas a los derechos de garantías de no repetición e integridad.

Seguridad jurídica urbana

• Sería necesario señalar cuáles son las respuestas dadas por el Gobierno, bajo el subtítulo Ajustes Adoptados, a las observaciones identificadas como CSPPDF 1, CSPPDF 2 y CSPPDF 3, ya que se limitan a señalar CSPPDF 1 y CSPPDF 2, respectivamente, sin presentar argumentación alguna.

• Sería necesario aclarar por qué dichas observaciones se incluyen igualmente bajo el subtítulo Recomendaciones no Adoptadas.

• Independientemente de que la CSPPDF considera que la respuesta a la observación 4 es inadecuada, porque la Comisión no se está refiriendo al conflicto armado (despojo y abandono de vivienda); y que la respuesta a la observación 5 si bien es cierta, es solo parcial, pues solo se refiere a las viviendas con asignación de subsidios; no es claro por qué se incluyen también simultáneamente bajo los títulos de Ajustes Adoptados y Recomendaciones no Adoptadas.

204

• A la luz de la ficha, se desconoce si el ajuste propuesto por la Comisión fue acogido o no por el Gobierno nacional. Se trataba de considerar como seguridad jurídica solamente los hogares que tuvieran escritura registrada en las zonas urbanas, escritura registrada o certificado de sana posesión en las zonas rurales o contratos de arrendamiento escritos.

Hacinamiento crítico urbano

• La respuesta a la observación identificada como CSPPDF 1 se encuentra bajo el subtítulo tanto de Ajustes Adoptados como de Recomendaciones no Adoptadas.

• La respuesta de la ficha resulta parcial, puesto que se limita a los hogares que tenían asignado subsidio de vivienda, que corresponde a un porcentaje bajo de la población desplazada, sin contar que no todos estos hogares han logrado materializar el subsidio.

• No quedó claro si el Gobierno acoge la recomendación de la Comisión o no.

Vivienda adecuada urbana

• No se presentan respuestas a las observaciones de la CSPPDF, identificadas con los números 1, 2, 3, 4, 5 y 6, pues bajo el subtítulo tanto de Ajustes Adoptados como el de Recomendaciones no Adoptadas en la columna de respuestas solo se indica CSPPDF 1, CSPPDF 2, CSPPDF3, CSPPDF 4, CSPPDF 5 y CSPPDF 6. Por lo tanto, no es claro si fueron tenidas en cuenta o no por el Gobierno.

• Tres propuestas de indicadores de la CSPPDF, identificadas como Propuesta de indicadores 1, Propuesta de indicadores 2 y Propuesta de indicadores 3, aparecen al mismo tiempo bajo el subtítulo Ajustes Adoptados y Recomendaciones no adoptadas. Por tanto, se desconoce si el Gobierno acoge o no los indicadores propuestos.

Garantías de no repetición

• El segundo subtítulo de la ficha no es apropiado, porque, en armonía con el resto de fichas de los indicadores, debería ser Recomendaciones no Adoptadas. En

205

cambio, se incluye como subtítulo seguramente la respuesta a alguna observación, puesto que reza así: “No estamos de acuerdo, pues se presume la legalidad de los actos administrativos y le corresponde a la Corte Constitucional revisar la constitucionalidad de las normas y declarar su exequibilidad o inexequibilidad conforme a ello”.

• La respuesta a la propuesta 2 de la CSPPDF es equívoca. Es claro que, en la medida en que se vayan desmontando las estructuras económicas y políticas a que hace referencia el artículo 150 de la Ley 1448 de 2011, se reduce la posibilidad de repetición de los hechos victimizantes.

Integridad

• Las respuestas a las observaciones PGN 3 y CGR 24 se clasifican, bajo el subtítulo tanto de Ajustes Adoptados como de Recomendaciones no Adoptadas RTA PGN 3 y CGR 24. Por ello, se desconoce la opinión del Gobierno sobre estas observaciones y si fueron adoptadas o no.

• No se entiende por qué aparece bajo Ajustes Adoptados una respuesta a la observación CGR 8, que es claramente indicativa de que no se acoge la recomendación, respuesta que también se incluye bajo el subtítulo Recomendaciones no

Adoptadas.

Características del diálogo

La voluntad del Gobierno nacional

El diálogo estuvo caracterizado por la buena voluntad de los funcionarios del Gobierno nacional de responder las inquietudes y los planteamientos que les fueron formulados en las distintas sesiones, tanto por los funcionarios de los organismos de control como por parte de los miembros del equipo de verificación de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado. De manera especial, conviene resaltar en esta materia la participación y la disposición de los funcionarios del Departamento Nacional de Planeación, del Ministerio de Educación y del Instituto Nacional de Medicina Legal, quienes fueron particularmente atentos a resolver las inquietudes que se les presentaron.

206

Resultó desafortunada la discusión del indicador del derecho a la vivienda digna, cuya ficha contenía exclusivamente información diligenciada por el Ministerio de Vivienda. Dicha información se limitaba a un aspecto parcial de este derecho, referente a los aspectos relacionados con los subsidios a la vivienda. Otra anomalía ocurrió con el indicador de restitución de tierras, para cuya fase judicial no se presentó ficha alguna.

A pesar de la voluntad que animó al Gobierno para el desarrollo del diálogo, es necesario señalar que con inusitada frecuencia fueron evasivas las respuestas a las inquietudes de la Comisión.

Propuestas de indicadores de la CSPPDF

El Gobierno nacional mostró un bajo nivel de receptividad frente a las propuestas de indicadores presentadas por la CSPPDF. En efecto, la inmensa mayoría de ellas fueron rechazadas mediante justificaciones erróneas o excusándose en la deficiencia que persiste en los registros administrativos. Esto denota una falta de interés de las instituciones del SNARIV por adecuar sus sistemas de información de forma tal que se encuentren en capacidad de asegurar la interoperabilidad de los mismos y poder así garantizar a la población desplazada con verdaderos indicadores del goce efectivo de derechos (IGED) para todos los derechos. De cualquier forma, es ineludible contar con IGED que reflejen debidamente el contenido y alcance del derecho, para estimarlos con base en una encuesta representativa hasta tanto no existan los registros administrativos que permitan estimarlos de manera confiable estadísticamente.

A manera de ilustración de esta baja receptividad, se encuentra la no inclusión de los derechos a la alimentación, la identificación (libreta militar), la reparación colectiva y la reparación integral, que forman parte de los derechos de la población desplazada y que la CSPPDF considera que deben estar garantizados como requisito de la superación del estado de cosas inconstitucional. En consecuencia, se debe contar con IGED para poder evaluar el avance, estancamiento o retroceso en la garantía de estos derechos. También, para constatar la baja receptividad gubernamental, se analizarán, por ejemplo, las fichas y las discusiones de los derechos a la subsistencia mínima, la indemnización, la restitución de tierras, la protección de tierras y la educación.

Subsistencia mínima

La CSPPDF presentó seis propuestas de modificación de los indicadores para los componentes de ayuda inmediata primer año, carencias extremas, carencias graves, carencias leves y no carencias.

207

Sin tener en cuenta este último componente, por no corresponder a un indicador de goce efectivo, puede afirmarse que el Gobierno aceptó solo una de las cinco propuestas presentadas, es decir, la correspondiente a la ayuda inmediata. Sin embargo, a este respecto, el Gobierno señaló la dificultad de contar con información proveniente de las entidades territoriales e indicó que están trabajando para incluir esta información en el Sistema de Información de Gestión de oferta; y que, además, esperaban contar para la medición del año 2020 con información del mayor número de municipios, pero principalmente de la proveniente de las ciudades capitales de categorías 1 y 2.

El rechazo a las propuestas de modificación del indicador de carencias leves es inaceptable, puesto que el indicador propuesto por el Gobierno se satisfaría con la entrega de uno solo de los componentes de esta atención, así se hubieran requerido los dos componentes en conjunto.

Tampoco es aceptable el rechazo a la propuesta del indicador para el primer año. A este respecto, debe afirmarse que el Gobierno modificó el indicador que había presentado en el análisis de idoneidad y propone un indicador inadecuado e impreciso, que es el siguiente: “Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidas que cumplen con el criterio del primer año (la fecha de ocurrencia del hecho y la fecha de declaración no es mayor a un año) que recibieron atención humanitaria en los tres meses siguientes a su inclusión / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado cuya inclusión se realizó en el último año, respecto a un evento ocurrido dentro de los doce meses previos a la declaración”.

Se desconocen las razones por las cuales se introdujo un requisito para el acceso a este tipo de atención, no contemplado en el artículo 2.2.6.5.2.4 del Decreto 1084 de 2015. A este respecto, es conveniente también mantener el indicador propuesto por la CSPPDF, el cual especifica que se deben otorgar todos los componentes previstos de este tipo de atención.

La no aceptación de la propuesta para el indicador del componente de carencias extremas, al igual que la correspondiente a la del primer año, en lo que se refiere a especificar que la entrega puede ser en especie o en dinero, resulta claramente discutible. Hay que tener en cuenta que en algunos años se entregó la atención humanitaria en especie. La aceptación de las propuestas de la Comisión dejaría abierta la posibilidad de que algún día pueda entregarse de nuevo de esta manera.

208

Indemnización

La CSPPDF presentó al Gobierno nacional dos propuestas de modificación del indicador. Una de ellas para recordar que, de acuerdo con lo estipulado en el parágrafo 3.º, artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, la indemnización a la población desplazada debe entregarse por núcleo familiar y no por persona. La otra propuesta pretendía aclarar el texto del numerador, de manera que reflejara que este indicador es de resultado, es decir, que solo se cumple cuando se paga efectivamente la indemnización y no cuando simplemente se concede.

Además, durante el diálogo, la Comisión planteó la inquietud relacionada con la discrecionalidad existente en el sentido en que, para tener derecho a la indemnización, el daño debe haber sido causado por un hecho que guarde una relación de cercanía y suficiencia con el conflicto armado. Se mencionó que esta discrecionalidad ha sido fuente de controversias entre el Gobierno nacional y la Corte Constitucional.

Como puede observarse, en la ficha del indicador de indemnización, el Gobierno aceptó precisar el indicador, para que se refiriera claramente a las víctimas que han recibido los recursos, incluyendo aquellos menores de edad cuyos encargos fiduciarios fueron constituidos. Por el contrario, a pesar de haberse insistido durante el diálogo, el Gobierno se negó a reconocer que la indemnización debe pagarse por núcleo familiar y no por persona. En este sentido, continuaría contraviniendo claramente el parágrafo 3.º del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, aduciendo simplemente que era inviable técnicamente, sin justificar las razones de esta inviabilidad y sin que a juicio de la Comisión constituya una justificación válida.

En lo que se refiere a la discrecionalidad señalada durante el diálogo, el Gobierno nacional insistió en que no todos los inscritos en el RUV guardan una relación de cercanía y suficiencia con el conflicto armado. A este respecto, el Gobierno nacional podría aclarar cuántas y cuáles de las víctimas de desplazamiento forzado, a pesar de estar incluidas en el RUV, no cuentan con derecho a la indemnización, así como las circunstancias por las cuales se calificó en estos casos que dichas víctimas carecen de una relación de cercanía y suficiencia con el conflicto armado.

En síntesis, en lo relativo a este derecho, se acogió apenas una de las tres recomendaciones planteadas.

209

Restitución de tierras

Las observaciones y las propuestas de la CSPPDF, en lo relacionado con el derecho en referencia, no tuvieron acogida por parte del Gobierno nacional. En todos los casos, las razones expuestas, a juicio de la Comisión, son equívocas e injustificadas, como se deduce de los planteamientos que se presentan a continuación.

La respuesta a la observación de que el cambio que se introdujo en el análisis de idoneidad al numerador del indicador presentado en el informe correspondiente a la vigencia del 2018, en el que sustituyó en el numerador del indicador de la fase administrativa la frase “fueron resueltas o no” por la frase “fueron decididas” era solo marginal, resulta claramente errónea por cuanto las solicitudes pueden también ser decididas negativa o positivamente.

Tampoco resulta afortunada la razón aludida para no adoptar el indicador que propuso la Comisión en materia de desistimientos. Este indicador no fue pensado como uno de goce efectivo de derechos, sino, fundamentalmente, como uno de control, para detectar en qué medida se está presentando este fenómeno. No es desconocida la presión que pueden ejercer los despojadores o los ocupantes de tierras abandonadas ante los reclamantes de restitución de tierras.

De igual forma, la decisión de rechazar la propuesta de considerar alguna aproximación al indicador de goce efectivo del derecho a la restitución de tierras, que necesariamente conlleva la adopción de indicadores posfallo, desconoce de plano la posibilidad de empezar a contar con información más relevante sobre la garantía de este derecho. Los indicadores hoy vigentes solo corresponden a gestión de las fases administrativa y judicial de la restitución de tierras y territorios.

En efecto, no puede negarse que, así los indicadores propuestos por la Comisión no incluyan a todos los titulares del derecho, sí constituyen una aproximación importante hacia indicadores de goce efectivo tanto de la restitución de tierras como de la de territorios. Razón para ello es que, además de la restitución del predio, con frecuencia los jueces dictan también órdenes adicionales tales como la provisión de vivienda y el otorgamiento de un proyecto productivo, en el caso de la restitución de tierras, o como el otorgamiento de vivienda digna, la entrega de un proyecto productivo y la garantía de un programa de seguridad alimentaria.

Tampoco es cierto del todo que sea inviable técnicamente adoptar los indicadores posfallo. Para ello, a corto plazo, se puede hacer uso del seguimiento que realiza la Unidad de Tierras a las sentencias de restitución de tierras y empezar a canalizar recursos al establecimiento de un sistema de información. Dicho sistema permitiría

210

al Consejo Superior de la Judicatura, en el mediano plazo, hacer el seguimiento al cumplimiento de las órdenes dictadas por los jueces y magistrados de restitución de tierras. De esta manera, se podría estar en capacidad de suministrar información suficiente sobre el goce efectivo del derecho a la restitución de tierras.

Además, este sistema de información debería contar con información para dar cuenta del tiempo promedio que transcurre entre la admisión de una demanda y la expedición de una sentencia, tanto por parte de los jueces como de los magistrados de Restitución de Tierras.

Algunas respuestas presentadas sobre estos indicadores posfallo señalan la falta de coordinación entre los responsables de la garantía del derecho a la restitución. Es claro que no compete a la Unidad de Tierras suministrar información relacionada con la vivienda. Sin embargo, este hecho no puede aducirse como razón para no adoptar la observación de la CSPPDF, identificada como CSPPDF 5 en la ficha del derecho a la restitución.

Llama también la atención la falta de respuesta sobre la propuesta de ajuste del indicador de la fase judicial planteada por la CSPPDF, que rezaba de la siguiente manera: “Número de sentencias de restitución o compensación en dinero o en especie proferidas / Inventario inicial de demandas admitidas más demandas admitidas durante la vigencia”.

Con respecto a la observación de presentar la restitución de predios en el área urbana, es claro que las cifras de los predios incluidos en el RTDAF corresponden tanto a los rurales como a los urbanos. No obstante, no existe razón alguna para no contar con dos indicadores complementarios: uno para predios rurales y otro para predios urbanos.

A su turno, las razones aducidas para no estimar los indicadores propuestos por la Comisión para evaluar la eficiencia del proceso en la fase administrativa carecen de fundamento. Por una parte, estos no se consideran como indicadores de goce efectivo y, por lo tanto, es irrelevante que no sean suficientes para examinar los aspectos fundamentales del derecho en referencia. Por otra parte, la CSPPDF resalta la importancia de contar con un indicador que permita evaluar la eficiencia de la Unidad de Restitución de Tierras en la presentación de las demandas de aquellos solicitantes que le hayan otorgado la representación judicial. Por ello, el indicador propuesto, que mide la relación entre las demandas presentadas ante los jueces o magistrados y las solicitudes de restitución incluidas en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, puede calcularse solamente teniendo en cuenta el registro en el RTDAF de los predios cuyos solicitantes otorgaron la representación judicial a la

211

URT y las demandas que sean presentadas por funcionarios de esta Unidad ante los jueces o magistrados. Tampoco se ve razón válida alguna para que no se pueda estimar el tiempo promedio que se toman los funcionarios de la URT para presentar las demandas ante los jueces y magistrados en los casos en los que esta unidad ejerce las funciones de representación judicial de los solicitantes de restitución de tierras.

Protección de tierras

El Gobierno nacional procedió a ajustar acertadamente este indicador. Sin embargo, como lo reconoce en la ficha del indicador, este solo es aplicable para los propietarios o poseedores. A pesar de la argumentación presentada por el Gobierno para no acoger la recomendación efectuada en materia del indicador para ocupantes de baldíos, la Comisión piensa que la comunicación a la Agencia Nacional de Tierras de la medida adoptada por la URT garantiza el derecho de protección de los ocupantes legítimos de baldíos.

Tampoco se ve razón para que no se adopte el indicador propuesto en materia de cancelación de medidas de protección, puesto que permite distinguir entre aquellas que fueron solicitadas directamente por los beneficiarios de la cancelación y aquellas realizadas de oficio.

Finalmente, existe al menos una aparente falta de cuidado del Gobierno al analizar las observaciones al derecho de protección de tierras, ya que la Comisión no presentó a este derecho la observación identificada como CSPPDF 1.

Educación

Asistencia

A pesar de la sustentación jurídica presentada en la respuesta de la CSPPDF para estimar el rango de edad en los indicadores correspondientes al derecho a la educación entre los cinco y los 17 años, el Ministerio de Educación Nacional (MEN) mantuvo su tesis de considerar idóneo el indicador de goce efectivo la estimación del indicador del derecho de Asistencia, que se calcula como un proxy con la información incluida en el SIMAT de los alumnos que se encuentren en un rango de edad comprendido entre los 5 y los 16 años, y por aparte estimar un indicador complementario para contar con la asistencia para la población desplazada de 17 años de edad. La argumentación básica utilizada para acoger este rango de edad es la inexistencia de una tasa nacional comparable.

212

La CSPPDF considera que la tasa nacional comparable puede construirse si se considera imprescindible. Esta sería necesaria solo para fines de comparabilidad. El contenido del derecho no puede menoscabarse por problemas de bases de datos.

Con respecto a los argumentos presentados por el Gobierno en el sentido de que dado que un gran porcentaje de la población de 17 años y más ya ha terminado la educación preescolar, básica y media (EPBM) y se encuentra en la educación para el trabajo y desarrollo humano, en la educación superior, está laborando o no está ni estudiando ni laborando, lo que sesgaría el indicador nacional, la CSPPDF considera que siempre es posible, y de hecho se realiza, la construcción de indicadores, como la tasa neta ajustada, que tenga en cuenta a las personas de 17 años que ya terminaron la educación media o a aquellas que habiéndola terminado se encuentran en un nivel superior. El problema justamente es con aquellos adolescentes de 17 años que, como anota el Gobierno nacional, “no están estudiando ni laborando”, a los cuales es necesario captar en el indicador de población desplazada, puesto que no se les está garantizando el derecho, así como para aquellos quienes, sin terminar el ciclo educativo constitucional, se encuentran trabajando.

No hay ninguna razón de peso que haga inviable técnicamente el cálculo del indicador para el grupo de 5 a 17 años. Es evidente que puede estimarse para la población en general y para la población desplazada en particular.

El Gobierno nacional no acogió la recomendación de desglosar el indicador por edades y niveles que permitiría verificar la cobertura específica del nivel preescolar de niños y niñas menores de 6 años de edad. A este respecto, adujo que, con la información de cruce entre SIMAT y el RUV se puede obtener información por niveles educativos que complementan el análisis en el informe anual, mas no que se vaya a calcular un nuevo indicador, porque debido a los anteriores argumentos, a su juicio resulta inviable técnicamente.

La respuesta del Gobierno no da solución al problema planteado por la Comisión, que es el referido a la cobertura específica de preescolar. La respuesta es ambigua, puesto que no es claro qué quiere decir con “se puede obtener información”, ¿De qué tipo? Así mismo, tampoco se expresan los argumentos presentados antes para una inviabilidad técnica.

Con respecto a la necesidad planteada en el sentido de que es importante desde ya construir el indicador que permita captar la asistencia de niños y niñas de 3 a 5 años de edad a los tres niveles de preescolar previstos legalmente para ellos, al igual que para medir el acceso real de los adolescentes de 15, 16 y 17 años de edad a la educación media, como se afirma en la página 27 de la respuesta de la CSPPDF al

213

Auto 331 de 2019, la respuesta del Gobierno es igual a la del comentario anterior. No resuelve la inquietud de la CSPPDF, pues finalmente no aclara qué tipo de información pertinente se obtendría del cruce entre los dos sistemas de información.

Al afirmar el Gobierno que “el Auto 331 de 2019 solo plantea como mínimo la necesidad de garantizar un grado de preescolar para niños menores de 6 años y educación básica y media para niños y adolescentes entre 6 y 18 años”, desconoce que la propia Corte, en el mencionado auto (p. 105, numeral 176), señala como “obligaciones de ampliación progresiva”, entre otras, el alcanzar progresivamente los tres niveles de preescolar para menores de seis años, y la educación media secundaria, a menores entre los quince y los dieciocho años, así como que en el numeral 177 dispone que se debe examinar el cumplimiento de la satisfacción progresiva de estas obligaciones.

Con respecto a la inexistencia de indicadores para verificar medidas como el desarrollo de programas de apoyo pedagógico para personas en situación de discapacidad, o la forma en que se garantiza el respeto de creencias, tradiciones, lenguas y dialectos de los grupos étnicos, o se adapta la educación campesina o rural a procesos de formación técnica, el Gobierno responde que no es viable calcular un indicador que capture esas desagregaciones, pero no explica por qué. En la ficha del indicador propone que a partir del Simpade y de las diferentes estrategias y grupos de trabajo del Ministerio, “se complemente en el informe anual la acción que como gobierno realiza esta entidad para garantizar la prestación del servicio educativo, incorporando metodologías flexibles que contempla la ruralidad, la etnicidad, entre otras”. De nuevo, la respuesta no soluciona la falta de indicador, ni explica cuál sería la información que se agregaría al informe para suplir esta carencia.

En relación con la inquietud que se presentara ante la ausencia de indicadores para verificar el cumplimiento del artículo 19 de la Ley 387 de 1997 de establecer programas educativos especiales en educación básica y media para asegurar la rehabilitación y el desarrollo social, laboral y productivo, el Gobierno responde que “No existe una tasa nacional que se pueda calcular con dichas desagregaciones”.

Desconoce el Gobierno en su respuesta que no todo debe ser comparable con las tasas nacionales, menos aún cuando se trata de atender problemas específicos de la población desplazada, referidos por ejemplo a la rehabilitación, y denota una visión poco integral de los derechos al afirmar que: “La sugerencia de la Comisión puede estar contenida (una parte) en el derecho a la rehabilitación Psicosocial o en las demás medidas dentro de la ruta de reparación integral, las cuales no son objeto de este derecho” (resaltado propio).

214

El Gobierno argumentó que no resulta viable técnicamente contar con indicadores que valoren el componente de aceptabilidad como pertinencia de los programas y métodos pedagógicos, y que además no existe una tasa comparable que incorpore estas desagregaciones, pero que se puede complementar el informe anual con acciones que realiza el Ministerio desde la dirección de calidad.

Como se observa, esta es una respuesta genérica que se da a buena parte de las recomendaciones de la CSPPDF. Se descarta por ser “inviable técnicamente” sin decir las causas de dicha inviabilidad, tales como: ¿Está mal formulada la observación? ¿No es pertinente? ¿No existe información para un posible cálculo? Además, se tratan como desagregaciones los componentes estructurales del derecho; en este caso la aceptabilidad, señalada por la Corte en el numeral 178.4 del Auto 331, como uno de los componentes que se deben tener en cuenta para formulación y medición del IGED. Finalmente, la respuesta genérica también anuncia que “se puede complementar el informe anual con acciones que realiza el Ministerio…”, lo cual desvirtúa la importancia del componente del derecho, reduciéndolo a “acciones que realiza el Ministerio” sin que sea preciso en definir a qué tipo de acciones se refiere, cómo se tendrían en cuenta y cuál sería su importancia en la medición del IGED.

Alimentación escolar

El MEN aceptó la sugerencia de modificar el indicador para referirlo a la población que se encuentre en el rango de edad comprendido entre los cinco (5) y los diecisiete (17) años de edad. Así mismo, acogió la sugerencia presentada por la Procuraduría General de la Nación en el sentido de estimar dos indicadores complementarios: uno para la zona urbana y otro para la zona rural, especificando que no incluye aquellos municipios donde aún no hay acceso al Programa de Alimentación Escolar (PAE). Igualmente, aceptó el comentario formulado por la Contraloría General de la República (CGR) para precisar que se trata de un indicador de producto y no de proceso. Se aclaró que por recepción de alimentación se entiende aquella provista durante el calendario escolar y no aquella que se otorgue de forma esporádica. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que se registran como beneficiarios los estudiantes que hayan recibido esta ayuda durante su permanencia en establecimientos oficiales, así se hayan trasladado a establecimientos privados durante la vigencia escolar. También, se consideran beneficiaros los alumnos que durante el transcurso de una vigencia escolar se trasladen de los establecimientos seleccionados a otros centros educativos

215

no escogidos para prestar este servicio. Estas aclaraciones serían incorporadas a la hoja de vida del indicador.

Deserción escolar

De igual manera que en el caso de la alimentación escolar, el MEN acogió la sugerencia presentada por la CSPPDF en el sentido de considerar el rango de edad comprendido entre los cinco (5) y los diecisiete (17) años de edad para estimar el indicador de deserción escolar.

De igual manera, en el transcurso del diálogo, el Gobierno manifestó que estudiaría la posibilidad de acoger la sugerencia de la CSPPDF de contar con un indicador de las causas de deserción y otro de las causas de inasistencia. A este respecto, se informó que, con base en el Sistema de Información para el Monitoreo, la Prevención y el Análisis de la Deserción Escolar (Simpade), se podría contar con estos indicadores siempre y cuando se consideraran como una aproximación a estos indicadores, pues hasta ahora el sistema contaba con información del 50 % de la incluida en el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT).

Así mismo, se indicó que la responsabilidad de diligenciar la información requerida por el Simpade recaía en las entidades territoriales y que el Ministerio de Educación estaba adelantando una campaña para motivarlas a ello a través de la prestación de asistencia técnica y la difusión de los beneficios que se derivarían de su diligenciamiento. Finalmente, se determinó que el indicador de deserción no incluía a aquellos alumnos que durante el mismo año lectivo se trasladaron de un establecimiento a otro.

Repitencia

El MEN acogió también el rango de edad entre 5 y 17 años de edad para estimar el indicador de repitencia.

Aclaró que no se cuenta con un indicador que capte la flexibilidad o la obligatoriedad del acceso sin trabas al ingreso de la población desplazada al sistema educativo en el momento del desplazamiento. Al respecto, indicó que en el informe anual se incluirán las acciones que como Gobierno lleva a cabo el MEN para garantizar el acceso de la población desplazada al Sistema Educativo.

Esta institución adujo que por problemas de interoperabilidad de las bases de información no podía presentar la información desagregada por discapacidad.

216

Transporte escolar

El MEN acogió la sugerencia efectuada por la CSPPDF y la PGN de establecer este indicador para el rango de edad comprendido entre los cinco (5) y los (17) años de edad. Además, compartió la tesis planteada por la CSPPDF en el sentido en que este indicador no es de goce efectivo de derecho, sino que simplemente estima el porcentaje de población desplazada que cuenta con el servicio de transporte escolar.

El indicador apropiado para medir el goce efectivo del derecho, que corresponde al propuesto por la CSPPDF, no puede estimarse, ya que el MEN desconoce las necesidades de transporte de los alumnos de la población desplazada. A diferencia del Programa de Alimentación Escolar, que cuenta con recursos del Gobierno nacional, las necesidades de transporte escolar que deben ser detectadas por las entidades territoriales, deben subsanarse con recursos propios de dichas entidades. Afirma que aunque estas entidades han avanzado en la detección de estas necesidades, aún falta un trecho largo por recorrer.

En este punto, la CSPPDF anotó la necesidad de realizar encuestas de verificación del goce efectivo de derechos, único medio por el cual se puede contar con información de asistencia, que es la variable adecuada para estimar el derecho a la educación apropiada, y no la de matrícula, y el método por el cual se puede estimar un indicador idóneo de transporte escolar.

Otros indicadores del derecho a la educación

En el futuro cercano (2021), se prevé contar con nuevos indicadores adicionales sobre el derecho a la educación. En efecto, de una parte, el MEN anunció que pronto finalizará un estudio que adelanta, conjuntamente con el Observatorio de Trayectorias Educativas de la Universidad de los Andes, que le permitirá hacer seguimientos por cohortes. Se espera que este estudio permita estimar el porcentaje de alumnos desplazados que finalizan la educación media; y de otra, aceptó la sugerencia de estimar un indicador de la calidad de la educación consistente en la comparación del puntaje promedio obtenido por la población desplazada en las pruebas Saber con el puntaje promedio obtenido en dichas pruebas por la población colombiana excluyendo la desplazada.

Sistemas de información

En el transcurso del proceso de diálogo con el Gobierno nacional, se pudieron constatar los vacíos de información que impiden contar con los indicadores de goce efectivo para

217

varios derechos. Este hecho fue evidente, a manera de ejemplo, en el caso del derecho a la restitución de tierras, debido a que el sistema de información del Consejo Superior de la Judicatura no permite hacer el seguimiento al cumplimiento de las órdenes proferidas por los jueces y magistrados de Restitución de Tierras. Ni siquiera puede aportar información sobre el tiempo promedio que se toman dichos funcionarios para decidir las demandas que son presentadas a su consideración.

De otro lado, el estado en que se encuentra el Simpade no permite aún contar con indicadores sólidos de inasistencia y repitencia escolar como tampoco estimar el indicador de transporte escolar.

Por último, en lo que se refiere al derecho a la verdad tanto histórica como judicial, apenas se está empezando a pensar en cuáles serían los indicadores de su goce efectivo, y qué requerimientos de información demandarían. Sobre este indicador, así como sobre los de justicia, se acordó seguir manteniendo una mesa técnica para avanzar en la definición de los indicadores pertinentes y en la adecuación de los sistemas de información. Para ello, es de fundamental importancia contar con la participación de funcionarios de Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.

218