Garantías de no repetición para el campesinado colombiano

G N R GNR GNR GNR // Garantías de no repetición para el colombianocampesinado Johana Silva Aldana CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO CODHES

// Garantías de no repetición para el colombianocampesinado Johana Silva Aldana CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO CODHES

© Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES)

© Autora, Johana Silva Aldana ISBN (papel): 978-958-8881-66-9 ISBN (digital): 978-958-8881-67-6 Agosto de 2022 Garantías de no repetición para el campesinado colombiano (CC BY-NC 4.0) licenses/by-nc/4.0/legalcodehttps://creativecommons.org/

Preparación editorial Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) Carrera 6 n.° 34-62 Tel: (+601) 232 5666 Bogotá, Colombia, Suramérica www.codhes.org Dirección Marco Romero Silva Subdirección Jorge Durán Pinzón Coordinación de Reparación Colectiva Marcos Oyaga Coordinación Administrativa Fabián Dicelis Bulla Coordinación de Comunicaciones Francy Barbosa Maldonado Coordinación Editorial Juan Sebastián Solano Ramírez Corrección de texto Hernando Sierra Diseño y diagramación Laura Melissa Ruano Esta publicación se realiza en el marco de las acciones adelantadas por el Programa de Participación y Reparación Colectiva de las Víctimas, implementado por CODHES en cooperación con USAID Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos son responsabilidad de CODHES y no reflejan necesariamente las opiniones de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.

Campesinado: factores de persistencia y daños en el marco del conflicto armado � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 23 El campesinado

PRÓLOGO

Experiencias de garantías de no repetición en el caso colombiano � � � 17

Vínculo entre violencia, gran propiedad rural y poder político � � � � 36

Concentración de la tierra � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 33

Conflicto agrario: factores de persistencia, conflicto armado interno y daños al campesinado � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 31

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Emergencia, transformaciones y debates actuales sobre el alcance de las GNR

Acercamiento a las garantías de no repetición � � � � � � � � � � � � � � 13

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PRESENTACIÓN

� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 5

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Presencia diferenciada del Estado � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 39

// Contenido

1. Campaña de reconocimiento del campesinado colombiano � � � � � 73 A modo de cierre: no repetición de lo que se repite � � � � � � � � � � � 75

Nivel de transformaciones culturales

Modelo de desarrollo: abandono de la producción alimentaria � � � � 44 Negación del campesinado � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 47

Militarización del campo � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 49

� � � � � � � � � � � � � � � � � � � 73

PERFIL DE LA AUTORA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 81

Nivel de reformas o ajustes institucionales � � � � � � � � � � � � � � � 54

Propuestas de garantías de no repetición � � � � � � � � � � � � � � � � � 53

1. Reconocimiento constitucional del campesinado como sujeto jurídico, político y cultural diferenciado, y del derecho a la tierra y al territorio campesino � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 55 2. Reconocimiento y constitución de figuras de territorialidad campesina � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 57 3. Sistema interinstitucional de información rural � � � � � � � � � � � � 58 4. Desconcentración de la tierra � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 60 5. Creación de mecanismos de justicia agraria � � � � � � � � � � � � � � 67 6. Fortalecimiento de la economía campesina: presupuesto, institucionalidad agraria y soberanía alimentaria � � � � � � � � � � � 69

4 | CODHES Pobreza rural � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 41

REFERENCIAS � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 77

7. Política de paz, seguridad y justicia para el campesinado � � � � � � � 71

Prólogo

La colección Garantías de No Repetición forma parte de un esfuerzo de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) para ampliar la deliberación pública sobre este campo estratégico de la justicia transicional y específicamente para hacer contribuciones al proceso de adopción e implementación de las recomendaciones propias del mandato institucional de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV), creada por el Acuerdo Final de Paz suscrito entre el Estado colombiano y la insurgencia de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Esta colección está formada por un conjunto de documentos, elaborados por especialistas, hombres y mujeres, a partir de dos criterios básicos: 1) analizar la información, los informes y, en general, el conocimiento disponible sobre la verdad de las graves afectaciones a las víctimas de Colombia, ocurridas como consecuencia de violaciones sistemáticas de los derechos

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Garantías de No Repetición 6 | CODHES

principios

• Propuestas

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Como se puede apreciar, este ejercicio se limita a algunos campos de un problema mucho más extenso. Se buscó hacer una priorización a partir de la información disponible sobre la gran diversidad de iniciativas académicas sociales e institucionales en esta materia, la necesidad de aportar a sectores

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humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, en el contexto del conflicto armado; 2) hacer una lectura crítica y comprehensiva del marco teórico, los instrumentos y rectores vigentes a nivel nacional e internacional sobre la naturaleza y el alcance de las garantías de no repetición (GNR) y, en general, sobre los derechos de las víctimas, así como de las recomendaciones de no repetición previamente formuladas para el caso colombiano. La colección Garantías de No Repetición incluye las siguien tes obras: • Medidas de no repetición de la violencia sociopolítica en la educación de garantías de no repetición referidas al rol de la cultura Pueblos Indígenas y garantías de no repetición de las vio lencias en Colombia Patriarcado, mujeres y conflicto armado: arando caminos para la paz y la no repetición Economía política del destierro armado en Colombia: recomendaciones de no repetición Garantías de no repetición para el campesinado colombiano Nexos y daños que se repiten: ilicitud, conflicto armado y políticas de drogas Para que nunca jamás ¡Reparación histórica e integral ya!

•

Además, Colombia debe desarrollar un modelo de garantías de no repetición de carácter transformador y recoger los

Por tanto, es prioridad avanzar en la implementación de garantías de no repetición a la vez que se trabaja por recuperar y consolidar el camino de la paz, la búsqueda de caminos para cerrar los conflictos armados latentes y la contención de violencias estructurales que se expresan en los territorios, y que han dejado más de 700 casos de desplazamiento forzado masivo desde la firma del Acuerdo de Paz. La no repetición debe ser la máxima prioridad de un país con una propensión tan alta a la continuidad de modalidades de violencias sistemáticas.

El desafío más inmediato consiste, precisamente, en buscar medidas de no repetición en medio de la continuidad de violencias sistémicas y estructurales que persisten a pesar del trascendental Acuerdo Final de Paz, suscrito en 2016. Colombia tiene una larga experiencia de lucha por el reconocimiento de los derechos de las víctimas en medio del conflicto, pero también la conciencia de las profundas restricciones que implica esta disyuntiva. No solo hemos vivido una experiencia de paz fragmentada, sino que, en los últimos años, la propia sociedad terminó enfrascada en una polarización inédita y grave sobre la propia realización e implementación del Acuerdo de Paz.

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 7 | CODHES sociales

desproporcionadamente

masiva y desprotección estructural y la disponibilidad de tiempo y recursos.

En la situación de Colombia, la cuestión de las garantías de no repetición tiene un carácter imperativo y estratégico, dada la magnitud y la gran diversidad social y territorial del uni verso de las víctimas y dados los factores causales y determinantes de la persistencia de un conflicto de tan larga duración.

afectados por patrones de victimización

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desarrollos más avanzados de la justicia transicional. Por eso las reformas institucionales y legales, el desmantelamiento de los grupos armados ilegales contraestatales o paraestatales y la promoción de una cultura de derechos humanos en las instituciones y en la sociedad son temas muy importantes. En el contexto de una institucionalidad que ha fracasado en el deber de garantizar la protección y la vigencia de los derechos fundamentales, si se examinan los territorios y los grupos sociales afectados en forma desproporcionada y masiva, fácilmente se encuentran relaciones estrechas con problemas de segregación, inequidad y discriminación estructural de base étnica, de género y, en general, contra los pobladores rurales. En este sentido, las garantías de no repetición demandan un enfoque multidimensional que promueva transformaciones sociales, políticas, institucionales, económicas y culturales. La tesis de la política sin armas demanda un sistema de garantías de participación, que resuelva complejos problemas de representación política, social y territorial, pero que ade más resulte eficaz para resolver por vía pacífica y democrática los abundantes conflictos sociales en Colombia. Esto implica superar la arraigada tradición del Estado colombiano de sus cribir acuerdos con diferentes movimientos sociales para luego incumplirlos. En muchos territorios la idea del Estado de derecho es una promesa o una leyenda de ficción. Los indicadores de vulnerabilidades social y culturales o los escandalosos índices de impunidad, cercanos al 100 % en los más graves crímenes cometidos contra las víctimas, demandan reformas institucionales que sean capaces de asegurar la universalidad y la oportunidad de la justicia y el criterio del goce efectivo de derechos, demandado

Del mismo modo, si las políticas de desarrollo se han imple mentado en favor de unos sectores y en detrimento de los demás, y si se han dado en el marco de mediaciones violentas para imponer intereses económicos —como lo muestran los procesos de despojo y abandono forzado de tierras y territorios o la imposición violenta de economías extractivas—, las garantías de no repetición deben examinar esta situación desde un enfoque de economía política, que permita, al final del día, la supremacía de la democracia y de los derechos humanos sobre este tipo de imposiciones

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 9 | CODHES de forma insistente por la Corte Constitucional colombiana a través de la figura de los estados de cosas inconstitucionales.

Más ampliamente, una sociedad basada en discriminaciones culturales y sociales arraigadas constituye la antítesis de las naciones modernas fundadas en principios de fraternidad e igualdad humana en medio de la diversidad. Sin desconocer la importancia de las reformas políticas e institucionales, es preciso centrar la atención en las transformaciones sociales y culturales que pongan en el centro de la conciencia pública el reconocimiento de los pueblos y de los sectores históricamente discriminados, y que permita su empoderamiento y su partici paciónEsperamosefectiva.que

estas contribuciones sean de utilidad para la Comisión de la Verdad, pero ante todo para las víctimas en el proceso de reivindicación de sus derechos y para la sociedad colombiana en la perspectiva de hacer posible la utopía de la paz estable y Finalmente,duradera.perono

menos importante, queremos extender nuestros profundos agradecimientos a las y los autores de estas obras: Piedad Cecilia Ortega Valencia, Paola Helena Acosta

Sierra, Edgar Ricardo Naranjo Peña, Óscar David Montero de la Rosa, Claudia María Mejía Duque, Sylvia Cristina Prieto Dávila, Jenifer Paola Caicedo Artunduaga, Marta Lucía Tamayo Rincón, Marcia Rojas Moreno, Kelly Tatiana Paloma Culma, Fernando Alberto Vargas Valencia, Johana Silva Aldana, Ricardo Vargas Meza, Harrinson Cuero Campaz y Esther Yemisi Ojulari. Asimismo, agradecemos el apoyo de financiación a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos y puntos de vista son responsabilidad de CODHES y las y los autores, y no comprometen al cooperante.

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MARCO ROMERO Director Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES)

11 | CODHES // Presentación

Este documento realiza recomendaciones de garantías de no repetición dirigidas al campesinado colombiano, con el fin de contribuir a la labor que adelanta la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, creada por el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado entre el Estado colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), en noviembre del 2016. Su elaboración se enmarca en el proyecto “Fortalecimiento de las organizaciones sociales de la sociedad civil para la exigencia de los derechos de las víctimas del conflicto” que desarrolla la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El documento está estructurado en cuatro apartados. En el primero se presenta una aproximación a la categoría “garantías de no repetición”, su trayectoria y los avances en el caso

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colombiano; en el segundo, se abordan los desarrollos recientes en la conceptualización del campesinado, se identifican factores de persistencia que vinculan el conflicto agrario con el conflicto armado interno, así como los daños sufridos por las comunidades campesinas durante su desarrollo; el tercer apartado desarrolla las propuestas de garantías de no repeti ción orientadas a romper el ciclo de los factores de persistencia, así como a reparar los daños dejados por la guerra. Finalmente, se realiza el cierre a manera de conclusión.

En este apartado se realiza una aproximación al concepto de garantías de no repetición, de modo que se da cuenta de su emer gencia, las transformaciones y los debates actuales en torno a su alcance, con el fin de adentrarnos en los desarrollos que este ha tenido en el caso colombiano, con especial énfasis en el marco transicional que se desprende de la firma del Acuerdo

Acercamiento a las garantías de no repetición

Las garantías de no repetición (GNR), también conocidas como “garantías de no recurrencia”, poseen una historia dila tada y diversa en sus propósitos y contenidos. Según Naomi Roth-Arriaza (2013), si bien en la práctica las medidas de no repetición han estado asociadas desde sus orígenes con

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Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito entre el Estado colom biano y las FARC-EP a finales del 2016. Emergencia, transformaciones y debates actuales sobre el alcance de las GNR

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reconstrucción

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exámenes o reestructuraciones de las instituciones armadas o de justicia, especialmente de Estados en los que han tenido lugar graves violaciones a los derechos humanos, su emergen cia fue considerarlas una subespecie de la tercera obligación reclamada a los Estados: la reparación. Con anterioridad a que las GNR fueran incorporadas a la normatividad y a la jurisprudencia relativa a los derechos humanos, el término sería usado en la legislación asociada a la responsabilidad estatal como una forma de remediar los actos injustos del propio Estado. Bajo esta acepción, las GNR estarían presentes en las relaciones internacionales desde mediados del siglo XIX, frecuentemente en el contexto de imposiciones coloniales sobre Estados débiles o en formación. La garantía de no repetición consistía, en gran medida, en la promesa de que los actos considerados injustos o reprochables por el Estado demandante no sucederían de nuevo, particularmente cuando existía un riesgo de recurrencia o repetición. Es en razón a estos orígenes que las GNR estuvieron en un principio asociadas a acciones o medidas dirigidas a atender lo inmediato con propósitos explícitamente preventivos, para, posteriormente, transitar hacia una noción más cercana a la búsqueda del cese de las acciones o las conductas que han ocasionado las violaciones a los derechos humanos. Cesar más que reparar. Acciones o medidas con perspectiva de futuro más que con una óptica de pasado, en la medida en que lo que se busca o persigue con las GNR no es tanto la restauración del estado de cosas antes de la violación a los derechos humanos, sino la de una relación fracturada por el acto o los actos reprochables para que, precisamente, haya posibilidad de futuro.

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Superadas estas lecturas, los desarrollos que han emergido tanto de las leyes internacionales como del derecho internacional de los derechos humanos y de comisiones de la verdad al cie rre de diversos conflictos, se ha comenzado a pensar en clave de dar lugar, cuando se exploran GNR, a reflexiones más amplias que se dirijan a atender las causas y las razones de persistencia de conflictos, incluso antes de que estos se tornasen violentos.

Por su parte, en el derecho internacional de los derechos humanos, las GNR, al entrar, precisamente, en la esfera de los derechos humanos, se vincularon con conceptos nucleares tales como la prevención y la necesidad de garantizar derechos, con lo cual su campo de acción tendió a expandirse, pasando, como ya se señaló en líneas anteriores, de enfocarse en reformar instituciones a reconocer otro tipo de medidas más asociadas a los aspectos sociales y culturales de una determinada sociedad, buscando de manera explícita atender las causas subyacentes de los conflictos que, al tornarse violentos, acarrearon violaciones a los derechos humanos.

Cabe señalar que en este marco las GNR hicieron eco de la noción central en el derecho internacional de los derechos humanos: los Estados tienen la obligación no solo de abste nerse de violar derechos, sino también de perseguir el goce de los derechos en contra de la violación de estos por parte del Estado u otros actores, es decir, una obligación positiva que demanda de los Estados tomar una serie de acciones que conduzcan al acceso y el goce efectivo de derechos.

Ahora, es quizás en el concierto de las Naciones Unidas y como recomendaciones de múltiples comisiones de la verdad que las GNR han tenido un mayor desarrollo y una mayor conceptualización. En relación con el primer escenario, desde la

década de los noventa del siglo XX se comienzan a dar los primeros desarrollos, en primer lugar, dentro de la subcomisión sobre la protección a minorías que adelantaba estudios sobre estándares aplicables a contextos posteriores a violaciones sistemáticas de los derechos humanos; segundo, las GNR se fundirían en un solo artículo, junto con nociones de cesación, verificación de hechos, solicitudes de perdón, acciones judiciales, conmemoraciones e, incluso, cambios en los currículos educativos; tercero, incorporación de medidas asociadas a acciones preventivas y reformas institucionales; y, finalmente, en la primera década del siglo XXI, se haría nuevamente especial énfasis en la búsqueda de reformas institucionales, princi palmente en los sectores de defensa y justicia. En el caso de las comisiones de la verdad, estas han aportado también al desarrollo de las GNR, destacándose de sus recomendaciones aquellas dirigidas a hacer énfasis en temas tales como el desarrollo económico y la justicia distributiva, dentro de los cuales adquirieron especial relevancia recomen daciones ligadas al acceso a la tierra y a reformas fiscales. De esta manera, las recomendaciones emanadas de diversas comisiones de la verdad con ocurrencia en el mundo entero y en distintos momentos históricos serviría para que las Naciones Unidas también incorporen, pese al reconocimiento de que los temas económicos deben asumirse con reservas, que a los acontecimientos de violaciones de derechos les subyace determinantes económicas que no pueden ser pasadas por alto si de lo que se trata es de impedir que los hechos reprochables vuelvan a ocurrir.

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En síntesis, las GNR en su desarrollo han estado asociadas tanto a la cesación como a la noción de reparación. El

Experiencias de garantías de no repetición en el caso colombiano Como lo señala Roth-Arriaza (2013), en el caso colombiano el uso del concepto de las GNR se incorpora al discurso de la justicia transicional a través de variaciones y pugnas no menores. De acuerdo con algunos, las GNR son comprendidas, en

desarrollo del vínculo entre estas dos aproximaciones ha dado lugar a comprender las GNR más como medidas que hunden su horizonte de sentido en la búsqueda de cambios tangibles que sean útiles en el corto y el mediano plazo, así como en la persecución de acciones que en el futuro atiendan las causas que dieron origen a los conflictos y aquellas que permitieron su continuidad en el tiempo. Dicho de otra manera, las GNR deben procurar, en principio, hacer lo necesario para asegurarse de que las violaciones no vuelvan a ocurrir, lo cual puede involucrar acciones que vayan más allá de las mismas víctimas en concreto, ante todo si lo que se busca es analizar y atender los factores que llevaron a la violencia en un primer momento, tales como patrones de exclusión, marginación, discriminación, impunidad o desarrollo social y económico.

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Como se expresa, las garantías de no repetición como elemento constitutivo de una política integral de justicia de transición son intrínsecamente prospectivas y preventivas. En palabras del Relator Especial sobre la promoción de la ver dad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, “mientras que la verdad, la justicia y la reparación se refieren sobre todo a medidas, el concepto de garantías de no repetición hace referencia principalmente a una función y esa función es la prevención” (ONU AG, 2018b).

estricto sentido, como la conclusión exitosa de acuerdos de paz con las insurgencias o grupos paramilitares, mientras para otros las GNR se ciernen, ante todo, en los procesos de desmo vilización y reintegración de excombatientes y el desminado en distintas regiones del país.

Oficialmente, el Gobierno colombiano adoptó una defini ción de GNR a través de la expedición de la Ley de Víctimas (Ley 1448 de 2011), más precisamente en su capítulo 10, en el que son asociadas a la verdad, la justicia y la prevención del daño. Bajo esta óptica, múltiples medidas son comprendidas como GNR, por ejemplo, el desminado humanitario, la formación en derechos humanos, el fortalecimiento del sistema de alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo, la reintegración de menores vinculados a grupos armados al margen de la ley, la educación para prevenir la violencia y, particularmente, contra mujeres y niños, entre otras. Otra serie de medidas, con características más cercanas a una agenda de transformación, contemplan la promoción de mecanismos para la resolución pacífica de conflictos, el empoderamiento legal de las víctimas y el fortalecimiento de los mecanismos de participación de las comunidades afectadas. Bajo este horizonte de sentido, la Unidad para la Atención Integral a las Víctimas (Uariv) adoptaría su propia definición de GNR como “medidas, acciones y procesos para evitar que violaciones se repitan, generen cambios en el funcionamiento de las instituciones, transformen los factores estructurales de violencia y logren efectos positivos en la cultura política con el objetivo de fortalecer la prevención” (Roth-Arriaza, 2013, p. 38). Así, cabe resaltar cómo entre los distintas metas que se le atribuyen a las GNR se destaca especialmente aquella que

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Garantías de no repetición para el campesinado propende a fortalecer la ciudadanía y el mandato legal, a generar contextos de coexistencia pacífica y a reconstruir el tejido social, todo esto bajo el entendido de que las GNR constituyen una obligación del Estado distinta del compromiso de la reparación integral a las víctimas del conflicto armado. En este orden de ideas, la Uariv ha incorporado las GNR, principalmente, en la reparación de sujetos colectivos, al operativizar y dar lugar a la participación activa de las víctimas en la elaboración de sus planes integrales de reparación colectiva (PIRC), de manera que se ha contemplado la definición, caso por caso, de GNR. Así, se destaca que en los casos nacionales de la Asociación de Usuarios Campesinos (ANUC) y la Asociación de Usuarios Campesinos-Unidad y Reconstrucción (ANUC-UR) se han definido medidas para el fortalecimiento del proyecto político mediante la difusión y discusión de los derechos de los campesinos, así como de los principios y los objetivos de la ANUC y la prevención, asistencia, protección e investigación de los hechos victimizantes; mientras que para la ANUC-UR se ha avanzado en acompañamientos en escenarios de discusión sobre política agraria y acceso a la tierra. El desarrollo más reciente en materia de reparación colec tiva es lo contemplado en el punto 5.1.3.4.2. del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en torno a la necesidad de que el Gobierno nacional fortalezca dichos procesos colectivos, al ampliar la cobertura y elevar las estrategias dirigidas a reconstruir y fortalecer el tejido social, teniendo como propósitos fundamentales la generación de proyectos de vida futuros en común, el fortalecimiento y la recuperación de la confianza entre los ciudadanos y en las instituciones, al igual que la

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Asimismo, desde una mirada más amplia, con la crea ción del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) el Estado colombiano y las extintas FARC-EP reconocieron que el fin del conflicto y la implementa ción de las reformas contenidas en el Acuerdo final constituyen la principal garantía de no repetición y la forma de asegurar que no surjan nuevas generaciones de víctimas. Por esta razón, se afirma que el Acuerdo final, en su integralidad, apunta a garantizar la no repetición de manera que ningún colombiano vuelva a ser victimizado o esté en riesgo de serlo, y de modo particular se delega en el SIVJRNR el objetivo explícito de la no repetición, de modo que se impida la revictimización, se aliente el rechazo de la guerra y sus efectos por parte de la sociedad, se afiance la terminación del conflicto y se contenga el surgimiento de nuevas formas de violencia. De hecho, como parte integrante del SIVJRNR, el mandato de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición se orienta a poner las bases de la verdad que conduzcan a la no repetición. Es en el marco de este mandato que las garantías de no repetición se entienden como “el conjunto de acciones, procesos, recomendaciones y

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consecución de una convivencia pacífica en los territorios. Para esto se proponen algunos mecanismos tales como la creación de espacios de diálogo comunitario, la recuperación y la generación de prácticas asociadas a la convivencia, el impulso de iniciativas dirigidas a la reconciliación, la dignificación y el reconocimiento, la reflexión sobre imaginarios colectivos de futuro o la promoción de pactos de convivencia, entre otros (Gobierno de Colombia y FARC-EP, 2012).

compromisos de actores que aportarán a que no continúe ni se repita el conflicto armado interno” (Dejusticia, 2019, p. 25).

• Aprendizaje de experiencias sociales de no repetición y continuidad del proceso. Como se mostró, la aplicación de las GNR en Colombia da cuenta de una evolución de la que, sin perder de vista las necesidades inmediatas de las víctimas como individuos agravia dos, se hace un énfasis también en la búsqueda de las causas que originaron los conflictos e hicieron que estos se tornasen violentos, buscando desde este enfoque contribuir a romper los ciclos de violencia recurrentes en el país en los últimos cincuenta años, pese a los intentos fallidos y exitosos de acuerdos de paz.Labúsqueda de la no repetición de las violaciones a los derechos humanos demanda una mirada que, sin desdibujar

para el campesinado colombiano 21 | CODHES

• La construcción participativa de recomendaciones sobre reformas estructurales en los ámbitos regional y nacional.

Garantías de no repetición

• La construcción de consensos políticos a fin de promover “actos simbólicos, reflexiones y debates públicos de orden nacional y regional en torno a la estructura y las dinámicas políticas y la manera como el conflicto armado las ha afectado” (Dejusticia, p. 25). En particular para concertar los cambios necesarios en este campo.

Al cierre de su funcionamiento fijado para tres años, que finalizan en junio de 2022, se espera que la Comisión realice recomendaciones en clave de no repetición, orientadas a crear condiciones estructurales para la convivencia y sentar las bases de la reconciliación.

La hoja de ruta fijada por la Comisión atiende al menos a tres dimensiones:

Garantías de No Repetición 22 | CODHES la humanidad inmediata de las víctimas, supere la mirada centrada en los homicidios, los desplazamientos forzados, las desapariciones forzadas y se interrogue sobre el por qué ocu rrieron estos hechos. En esto, el Acuerdo Final entra a fortalecer los desarrollos alcanzados por la Uariv, en la medida en que no solo despliega todo un sistema para garantizar la no repetición, sino que su implementación dispone un catálogo amplio de medidas encaminadas a garantizar el acceso y el goce efectivo de derechos, así como los procedimientos para lograr dicho fin en clave de la participación ciudadana.

En el ámbito internacional, el estándar aceptado en el sistema de Naciones Unidas y por los Estados que la ratificaron es el contenido en la Declaración sobre los derechos de los campe sinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales1 , que define al campesino en los siguientes términos: 1 Colombia se abstuvo de participar en la votación realizada en el 2018.

Campesinado: factores de persistencia y daños en el marco del conflicto armado

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En este apartado se presenta una aproximación al concepto de campesinado como paso para identificar los daños sufridos en el marco del conflicto armado interno, así como los factores de persistencia asociados. Sobre el concepto existen desarrollos recientes en los ámbitos internacional y nacional que son resultado de la lucha del campesinado por su reconocimiento como sujeto jurídico, político y cultural diferenciado, de especial centralidad en la esfera pública en las últimas décadas (Güiza et al., 2020).

El campesinado

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En el caso colombiano, la relevancia de la apuesta por el reconocimiento del campesinado se ha orientado a “subrayar la posición del sujeto campesino en la sociedad colombiana en lugar de insistir exclusivamente en su carácter de clase económica en la estructura de tenencia de la propiedad rural” (Güiza et al., 2020, p. 33). Esto implica que no se le defina úni camente por su dimensión económica, sino que se vinculen otras dimensiones que lo constituyen, como, por ejemplo, lo cultural, lo político-organizativo, lo territorial e, incluso, su autorreconocimiento como campesino, al tiempo que se habiliten políticas, mecanismos o medidas que permitan superar la discriminación estructural sufrida (Güiza et al., 2020).

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Un hombre o una mujer de la tierra, que tiene una relación directa y especial con la tierra y la naturaleza a través de la pro ducción de alimentos u otros productos agrícolas. Los campesinos trabajan la tierra por sí mismos y dependen sobre todo del trabajo en familia y otras formas en pequeña escala de organización del trabajo. Los campesinos están tradicionalmente integrados en sus comunidades locales y cuidan el entorno natural local y los siste mas agroecológicos. (ONU AG, 2018a)

Parte de esta lucha se va aterrizando en el concepto técnico elaborado por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), titulado “Elementos para la conceptualiza ción de lo ´campesino´ en Colombia” 2 , en el que define al sujeto campesino de la siguiente manera: 2 Este concepto se elaboró en cumplimiento de lo acordado en el mes de julio de 2016 en la “Reunión de seguimiento y estado de avances de las acciones emprendidas por el Gobierno nacional, en el marco de la Mesa Campesina del Cauca, CIMA-PUPSOC/interlocución y negociación interministerial”. En el debate sobre la inclusión del campesinado dentro de las preguntas del siguiente censo

• La sociocultural. Propone que la identidad o el ser campesino se constituye al poner en práctica formas específicas de vivir, pensar y estar en las zonas rurales que se concretan en características culturales distinguibles, como, por ejemplo, el autorreconocimiento individual, familiar y comunitario, la relación con la familia y la comunidad como poblacional se consideró que se requería un concepto técnico sobre campesino que fuera la base para el trabajo que sería desarrollado por el DANE.

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 25 | CODHES

Este concepto plantea que el campesinado es un producto histórico específico, comprensión que reconoce su heterogeneidad a la luz de “las tendencias de la producción agropecuaria, los procesos políticos, el rol de la violencia y la presencia de múltiples actores en el campo” (ICANH, 2017, p. 2). El concepto propone cuatro dimensiones:

Un sujeto intercultural e histórico, con unas memorias, saberes y prácticas que constituyen formas de cultura campesina, estable cidas sobre la vida familiar y vecinal para la producción de alimentos, bienes comunes y materias primas, con una vida comunitaria multiactiva vinculada con la tierra e integrada con la naturaleza y el territorio. El campesino es un sujeto situado en las zonas rurales y cabeceras municipales asociadas a estas, con diversas formas de tenencia de la tierra y organización, que produce para el autocon sumo y la producción de excedentes, con los cuales participa en el mercado a nivel local, regional y nacional. (ICANH, 2017, p. 7)

• La sociológica-territorial.

Da cuenta de la relación imbricada del campesinado con la tierra y las territorialidades configuradas a partir de formas de tenencia de la tierra, relaciones vecinales, asociativas y de organización social que se entretejen a partir de núcleos familiares y comunitarios.

En la misma línea, a mediados del 2018 se elaboró el concepto titulado “Conceptualización del campesinado en Colombia. Documento técnico para su definición, caracterización y medición”, a cargo de una comisión académica convocada por la Procuraduría delegada para asuntos agrarios, a propósito del fallo de la tutela interpuesta por organizaciones campesi nas y sociales, en busca de la visibilidad del campesinado en el Censo Nacional de Población y Vivienda del 2018 que realizó el Departamento Nacional de Estadística (DANE)3 . De acuerdo con este concepto el campesino es un 3 En efecto, el concepto se elaboró en razón al llamado de atención que hace la Corte Suprema de Justicia en su fallo de tutela STP2028-2018, relacionado con la inclusión de la categoría “Campesino/a” en los instrumentos censales co lombianos. La comisión académica estuvo integrada por Juan Guillermo Ferro Medina, Carlos Arturo Duarte Torres, Absalón Machado Cartagena, Darío Fajardo Montaña, Olga Lucía Acosta Navarro, Ángela María Penagos Concha, Francisco Gutiérrez Sanín y Marta María Saade Granados.

nodos de la organización y el trabajo campesino, así como la articulación con redes locales y regionales.

• La económico-productiva.

Se expresa en la relación de tra bajo con la tierra y la naturaleza, en particular, como productores de alimentos y prestadores de servicios.

Muestra que el campesinado se ha constituido en dinámicas de participación ciudadana que son parte constitutiva de la experiencia social en la vida política nacional, al tiempo que han dado forma y han reno vado formas de organización social y política para atender nuevos contextos y lograr autonomía.

• La organizativo-política.

Garantías de No Repetición 26 | CODHES

5 Hacen parte de esta construcción las relaciones sociales, el impulso de formas de gestión territorial en el ámbito comunitario, la experiencia de una historia compartida, una identidad y diversidad cultural y étnica particular, así como la configuración de instituciones comunes y compartir una estructura ecológica y productiva similar.

Garantías de no repetición sujeto intercultural, que se identifica como tal, involucrado vitalmente en el trabajo directo con la tierra y la naturaleza, inmerso en formas de organización social basadas en el trabajo familiar y comunitario no remunerado o en la venta de su fuerza de trabajo. (Acosta Navarro et al., 2018, p. 7) 4 Esta definición retoma y amplía a manera de caracterización las cuatro dimensiones del concepto del ICANH del 2017, tal como se presenta a continuación.

• La dimensión territorial. Reconoce al campesino como un sujeto territorialmente diverso, en la medida en que no solo es definido por sus condiciones propias, sino también por el entorno que habita y las distintas formas en las que lo apropia para procurar su subsistencia, que son la base para la construcción de relaciones familiares y redes comunitarias. Por tanto, la configuración de los territorios campesinos como un espacio socialmente construido 5 , no solo es resultado de la relación del campesinado con su entorno, sino, además, del conjunto de interacciones sociales, económicas, históricas y culturales que establece con este: el vínculo con la tierra, la tenencia y el uso que hace de esta, su relación con la naturaleza y sus recursos, los lazos urbano-rurales y la relación con el conflicto interno, en 4 En esta definición se entiende que la categoría social “sujeto campesino” inclu ye a todas las personas, sin distingo de edad, sexo y género.

para el campesinado colombiano 27 | CODHES

• La dimensión productiva. Reconoce al campesino como sujeto multiactivo en el plano económico y señala la centralidad del vínculo con la tierra a partir del desarrollo de actividades agropecuarias, pero, a su vez, se considera otras actividades orientadas a su subsistencia o a la generación de excedentes, distintas a las actividades primarias, como, por ejemplo, la transformación de los recursos naturales, la manufactura de artesanías, el turismo y la elaboración de alimentos, entre otras. Se identifican como ejes de la caracterización productiva las dinámicas de autoconsumo y participación en el mercado por medio de la generación de excedentes, la vinculación precaria al mercado laboral, la prevalencia de trabajo no remunerado y las labores de cuidado a cargo de las mujeres, así como se destaca especialmente el rol central del campesinado en la producción

Garantías de No Repetición 28 | CODHES particular con las dinámicas de despojo y desplazamiento forzado.

• La dimensión cultural. Reconoce al campesino como un sujeto intercultural, en cuanto ha tejido relaciones con otras comunidades rurales y urbanas. Se vinculan a esta dimensión prácticas, tradiciones, sistemas de valores, memorias y formas de identificación que se construyen de forma colectiva, se transmiten generacionalmente y se transforman con el paso del tiempo y la emergencia de nuevas realidades en los territorios. Se subraya en esta dimensión la diversidad cultural y social del campesinado, la centralidad del autorreconocimiento o la autoidentificación del campesino, las relaciones de arraigo, la gestión de conocimiento y su cosmovisión del mundo.

colombiano 29 | CODHES

Garantías de no repetición para el campesinado de alimentos como elemento estratégico para asegurar la soberanía alimentaria de la nación. • La dimensión organizativa. Refiere a las formas de partici pación ciudadana y de acción colectiva en procura de su reconocimiento que, a su vez, son parte constitutiva de la vida política nacional. Las dinámicas organizativas del cam pesinado se han orientado a hacer posible la vida colectiva, asegurar su supervivencia y ampliar su acceso a derechos, recursos y mercados, por tanto, transcienden el territorio campesino logrando establecer relaciones con otros actores, incluido el Estado. Entre las instituciones organizativas del campesinado se identifica la familia campesina, la mujer campesina y las organizaciones sociales, destacándose una concepción propia sobre la participación, con marcado acento en la reivindicación y exigibilidad de derechos y en su autoafirmación como sujeto político, y sobre la autonomía como ejercicio de preservación de la vida campesina en un contexto político y económico que amenaza su supervivencia. Sin adentrarnos en un análisis detallado de los conceptos, sus puntos en común o sus diferencias, para el propósito de este texto interesa identificar aspectos que aterricen cuál es el sujeto destinatario de las garantías de no repetición. El primer elemento a tener en cuenta es la comprensión del campe sinado como un sujeto heterogéneo que deriva de su carácter histórico y del ser y estar situado en contextos territoriales específicos. Esta primera característica implica que la identifi cación, la construcción y la puesta en marcha de medidas para la no repetición debe tener en cuenta la existencia de múltiples

El segundo elemento a considerar es la vinculación del sujeto campesino a un territorio rural. El anclaje territorial como factor constitutivo de la heterogeneidad del campesi nado conlleva el reconocimiento de las diferencias regionales, en tanto marcan la forma en que este se define y se relaciona con su entorno, con sus actividades y el Estado, al tiempo que permite entender sus decisiones políticas, organizativas y culturales (Acosta Navarro et al., 2018).

del sujeto campesino que representan diferentes formas de vida campesina y han sufrido daños diferenciados en el desarrollo del conflicto armado interno.

Tal vinculación no está dada necesariamente por el acceso a la tierra o por habitar el territorio, sino por ser parte del conjunto de relaciones sociales —familiares, comunitarias y con el entorno natural— que lo constituyen y se expresan en caseríos, veredas, núcleos de veredas, corregimientos, zonas de reserva campesina, comunidades de paz o territorios agroalimentarios, entre otras formas de ordenar ese territorio 6 . Según lo anterior, el no poseer tierra, haber sido despojado o encontrarse en situación de desplazamiento forzado no niega la identidad campesina del sujeto; del mismo modo que no pue den considerarse campesinos todos los habitantes del campo, en la medida en que la reproducción de la vida de otros actores presentes en territorios rurales no pasa por el entretejido de relaciones sociales que los constituyen.

configuraciones

6 Los territorios campesinos no están dados por criterios administrativo-políti cos, sino que se definen en el marco de la relación con el espacio físico en el que vive el campesino y el conjunto de interacciones sociales, económicas, his tóricas y culturales que establece (Acosta Navarro et al., 2018).

Garantías de No Repetición 30 | CODHES

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 31 | CODHES

Por tanto, la caracterización de la dimensión territorial del campesinado y de su vínculo actual con la tierra, en particular en casos de campesinos sin tierra o dinámicas de despojo y desplazamiento forzado que han llevado a familias y comunidades campesinas a emprender otros modos de vida al margen de su red de relaciones sociales, es fundamental para asegurar medidas diferenciadas con el fin de evitar repetición.

Finalmente, como tercer elemento se encuentra el reconocimiento de la complejidad intrínseca del campesinado, en su naturaleza intercultural y sus dimensiones económica-productiva, política, organizativa y cultural, además de la territorial, lo que significa que las medidas para la no repetición deben atender los distintos estratos que integran el ser campesino.

Conflicto agrario: factores de persistencia, conflicto armado interno y daños al campesinado Se señala con recurrencia que en la génesis del conflicto armado interno está el conflicto por la tierra, así que el pro pósito de este apartado es identificar algunos de los elementos constitutivos del conflicto agrario que, a su vez, se configuran en “factores de persistencia” del conflicto armado interno, categoría que ha definido la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición en el desarrollo de su mandato.

El mandato de la Comisión es contribuir al esclarecimiento y el reconocimiento de los ejes o temas que puedan describir el conflicto armado interno, evidenciar sus implicaciones y tratar de explicar sus orígenes y la razones de su persistencia. En efecto, la identificación de los factores que han facilitado la persistencia y la prolongación del conflicto armado

Garantías de No Repetición 32 | CODHES es uno de los temas específicos que configuran el mandato de la Comisión.Sedebetener en cuenta que, en términos generales, el fenómeno cuya persistencia busca comprender la Comisión es el conflicto armado interno, para lo cual es necesario identificar y comprender los patrones y las dinámicas asociadas a él. ¿Cómo se define que un patrón es persistente? La persistencia se asocia a la permanencia en el tiempo y, por tanto, la categoría “Factor de persistencia” se entiende como la causa o la com binación de causas que explican la permanencia de un patrón del conflicto armado interno a la lo largo del tiempo. En otras palabras, lo que se busca es identificar las causas subyacentes o los elementos explicativos de las dinámicas del conflicto armado, más que detenerse en el nivel de una descripción de los hechos, los actores, los rasgos y los impactos de estas. En relación con el factor temporal, la Comisión ha definido cinco periodos de análisis 7 y, para efecto de la elaboración de recomendaciones de no repetición, la persistencia se considera especialmente cuando un patrón se registra en los tres últimos periodos. Las causas subyacentes o los elementos explicativos se definen por ser elementos que determinaron o aún determinan el desarrollo del conflicto, sin los cuales no se habría generado ni desarrollado el conflicto o una dinámica específica de este.

De acuerdo con lo anterior, a continuación, se señalan los factores de persistencia del conflicto agrario que se asocian a la continuidad del conflicto armado interno, así como los prin cipales daños sufridos por el campesinado. 7 Los periodos definidos por el pleno de la Comisión son: 1958-1977; 1978-1991; 1992-2002; 2003-2016; 2016-2020.

Concentración de la tierra

Tabla 1. Cronología de censos agropecuarios en Colombia 1954 Muestra Agropecuaria Nacional en dieciséis departamentos del país� 1960

Segundo Nacional Censo Agropecuario en Colombia, abarca veintiún departamentos y 815 municipios, con un área total de 30 993 190 ha� 2014

La estructura agraria del país se ha caracterizado por la existencia de un gran “desigualdad agraria creada y proce sada a través de la asignación política de los derechos de propiedad sobre la tierra” (Gutiérrez, 2015). Una de las tendencias que reflejan tal desigualdad es la ascendente acumulación y concentración de la tierra por parte de grandes propietarios, lo que se constata al revisar los distintos ejercicios censales realizados desde la Muestra Agropecuaria de 1954 hasta hoy.

Tercer Censo Nacional Agropecuario después de 45 años, cubre un área total de 113 008 624 hectáreas, que equivale al 99 % del área rural dispersa del país, distribuidas en 1101 municipios�

Fuente: elaboración propia con base en DANE (2018)�

Según la Muestra Agropecuaria de 1954, la frontera agraria abarcaba en ese entonces un total 27.7 millones de hectá reas. La distribución de la propiedad, constituida por 919 000 explotaciones, era la siguiente: 8000 explotaciones con más de 500 ha, correspondientes al 0.9 del total, abarcaban poco más de once millones de hectáreas, es decir, el 44 % de la superficie ocupada. Mientras 500 000 explotaciones con menos de 5 ha,

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Primer Censo Nacional Agropecuario, cubre un área total de 27 337 827 hectáreas en dieciséis departamentos del país� 1970

Finalmente, el Censo Agropecuario Nacional del 2014, con un área total censada de 113.0 millones de hectáreas, registró que de las 43 millones de uso agropecuario, las unidades con más de 500 ha continuaron representando el 0.7 % de las explotaciones y controlando el 41.1 % de la superficie, y las menores de cinco hectáreas, 69.9 % del total, cubren el 4.8 % del área predial.

54 % del total, cubrían poco más de un millón de ha, es decir, el 3.5 % de la superficie ocupada. Las mismas proporciones se conservaban en el Censo Agropecuario de 1970, con una superficie ocupada de 30 995 000 ha.

Se evidencia así una estrecha relación entre la elevada concentración de la propiedad y su utilización predominante en pastos, al tiempo que se revela una estructura de la propiedad y del uso de la tierra inamovible, caracterizada por la prevalencia

Las unidades con más de 500 ha, 0,7 % del total, abarcaban el 40,8 % de la superficie ocupada en tanto que las menores de 5 ha, 43 % del total, participaban en el 4.3 % de la superficie.

En relación con el uso de los suelos, de los 27.7 millones de hectáreas ocupadas en 1954, seis millones, el 22 % de la superfi cie, se hallaba en cultivos, mientras que trece millones, el 48 % de la superficie, estaba cubierta por praderas. El hato ganadero que estaba compuesto por 10.9 millones de cabezas ocupaba una proporción de menos de una cabeza de ganado (0.8) por hectárea. Según el Censo Agropecuario del 2014, de las tierras para uso agropecuario, las dedicadas a cultivos alcanzan poco más de 19 % de la superficie, en tanto que el 80 % está cubierto por praderas, para un hato de veintidós millones de cabezas, con lo cual se mantiene una proporción de 0.7 cabezas por hec tárea, similar a la de 1954.

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Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 35 | CODHES de la gran propiedad y la subutilización de los suelos. De hecho, como lo señala Fajardo (2020), la agudización de la concentración de la propiedad en el marco de la ampliación de la frontera agrícola se relaciona con dos procesos articulados: en primer lugar, la decisión de las elites de impedir el avance de cualquier intento de reforma agraria que democratizara el acceso a la propiedad de la tierra, a cambio de lo cual arrojaron a las familias campesinas sin tierra o expulsados de sus tierras — por medio de la guerra— a las fronteras de la colonización; en segundo lugar, la implantación de cultivos destinados al narcotráfico, en particular en esas áreas de colonización donde los costos de producción derivados de tierras baratas, así como la mano de obra proporcionada por campesinos y trabajadores informales, son bajos, lo que hace de la producción de narcóticos una actividad altamente competitiva en el país. A la concentración de la tierra se suma la elevada informalidad en los títulos de propiedad rural y la ausencia de información sobre su tenencia. El país tiene un atraso histó rico en el registro de la propiedad rural, desactualización del catastro, ausencia de jueces especializados en asuntos agrarios y una institucionalidad agraria que no ha sido capaz de responder a la ejecución de la política agraria, factores que, en su conjunto, han facilitado la concentración. Ese patrón de concentración se ha reforzado, a su vez, a través de la guerra de más de cinco décadas, así como ha generado efectos diferenciados en los territorios (Fajardo, 2020), siendo palpable el vínculo entre el conflicto, el desplazamiento y la concentra ción de la propiedad territorial.

Fuente: elaboración propia� Vínculo entre violencia, gran propiedad rural y poder político El planteamiento de David Harvey sobre la acumulación por desposesión ayuda a explicar, en parte, las dinámicas de despojo, acaparamiento de tierras y desplazamiento forzado que no solo refuerzan la tendencia de concentración ya expuesta, sino que, además, alimentan una estructura de poder político que se ha edificado a partir del uso de la violencia y de la propia institucionalidad del Estado. Harvey (2005) usa la expresión “acumulación por desposesión” para dar cuenta de la acumulación que tiene lugar mediante la depredación, el fraude y la violencia, en el sentido de afirmar que este no es un proceso acabado o superado en los términos de una acumulación primitiva u originaria, 8 sino 8 De acuerdo con Harvey (2005), la desventaja de los supuestos planteados por Marx en la teoría general de la acumulación de capital, esto es, mercados com petitivos que funcionan libremente, la existencia de acuerdos institucionales

• Pérdida de saberes y tradiciones relacionados con producción alimentaria Estigmatización por habitar territorios controlados o en disputa por grupos armados ilegales

•

Garantías de No Repetición 36 | CODHES Tabla 2. Daños al campesinado relacionados con este factor de persistencia • Expulsión violenta e institucionalizada a los límites de la frontera agropecuaria • Desplazamiento forzado, despojo y acumulación de tierras y territorios • Precarización laboral • Marginación de circuitos de mercado • Vinculación del campesinado a cultivos de uso ilícito

• No satisfacción de necesidades básicas ni goce efectivo de derechos

fundamentales

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 37 | CODHES que, en realidad, se trata de un proceso actual, en curso, que a su vez recoge un amplio rango de procesos que van desde la mercantilización y la privatización de la tierra, la expulsión forzosa de comunidades campesinas, la mutación de derechos de propiedad públicos o colectivos a derechos de propiedad privada y la supresión del derecho a los bienes comunes, hasta los procesos coloniales, neocoloniales e imperiales de apropiación de activos, que incluyen los recursos naturales, entre otros. En Colombia, el conflicto armado ha servido de motor, pero también de manto para camuflar la depredación, el fraude y la violencia como formas de acumulación. En el caso concreto de la estructura de propiedad rural es mediante el desplazamiento forzado y el despojo que se ha reforzado la concentración de la tierra, generando incremento dramático de la población campesina desposeída. En palabras de Gutiérrez-Sanín: Literalmente millones de campesinos sufrieron el robo y/o la destrucción de sus pertenencias, su menaje doméstico y sus ani males de granja. Estos millones que tuvieron que salir intempestivamente de sus tierras y/o poblaciones llegaron a las ciudades a vivir en ámbitos en los que carecían de destrezas y redes de protección para garantizar su supervivencia. Muchas unidades territoriales que fueron receptoras masivas tardaron años en que garantizan la propiedad privada, el individualismo jurídico, la libertad de contratar, y estructuras legales y gubernamentales garantizadas por un Estado que asegura la integridad del dinero como reserva de valor y medio de circu lación, es que asume que la acumulación “primitiva u originaria” ya ha tenido lugar, y que, por tanto, “la acumulación se desarrolla como reproducción am pliada (a través de la explotación del trabajo vivo en la producción) dentro de una economía cerrada que opera en condiciones de ‘paz, propiedad e igualdad’” (p. 112).

En esta lógica, se consolida un patrón de apropiación de las tierras por vías violentas y argucias legales o ilegales como medio para adquirir y ejercer control político, a lo que se suma en el tiempo reciente el uso de la tierra también como vía para la legalización de los dineros procedentes del narcotráfico,

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desarrollar políticas con respecto de la población desplazada, o no lo hicieron en absoluto. (2015, p. 38)

Lo claro en este proceso es que la asignación de los derechos de propiedad sobre la tierra no solo se asocia a la acumulación de capital económico, sino también político. Tanto el Estado —con su monopolio de la violencia— como otras fuerzas que disputan ese monopolio o actúan en lógica paraestatal han jugado un rol central en respaldar, resistir o promover este proceso.

Como se señala, además del despojo de la tierra, el desplazamiento forzado como fenómeno también involucra la destrucción de bienes materiales y el desmantelamiento de viviendas, lo que afecta las formas tradicionales de la economía campesina, destruye lazos solidarios entre campesinos y desintegra su estructura básica de productividad: la familia (Giraldo et al., 2015).

Se consolida así una relación de articulación entre violencia, poder político y gran propiedad rural, reflejada en un esquema de élites que, como señala Gutiérrez-Sanín (2015), produce cierres regionales y locales. Si bien esta articulación no debe ser leída en términos planos como la existencia de unos partidos tradicionales ventrílocuos de los terratenientes, evidencia que el poder terrateniente ha puesto a servicio de sus intereses a políticos, burócratas y a la Fuerza Pública en una dinámica de cooptación del Estado para fines privados.

• Violaciones

Tabla 3. Daños al campesinado relacionados con este factor de persistencia forzado, despojo y acumulación de tierras y territorios sistemáticas de derechos humanos e infracciones al DIH por razón del conflicto armado de usos del suelo e imposición de modelos productivos y económicos del tejido familiar y comunitario elaboración diferenciada del Estado tercer factor de persistencia se relaciona con el rol del Estado en la configuración de la estructura agraria inequitativa.

• Cambio

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 39 | CODHES

lo que a su vez conduce a la expansión de la frontera agraria que sigue expulsando a los límites al campesinado sin tierra (Fajardo, 2020). Esa interacción entre estructura latifundista, narcotráfico y violencia se consolida a través de tres dinámicas que se refuerzan mutuamente: por una lado, se dio un proceso de aprendizaje por parte de las élites rurales que, en contextos de creciente inseguridad, desarrollaron habilidades de ejercer la violencia para perpetuar su poder; por otro, confirió de un valor estratégico a la tierra, que pasó de ser un mero recurso que generaba valor simbólico, político y económico, a ser un activo fundamental para el control territorial por parte de los grupos armados; por último, magnificó la violencia en contra del campesinado, lo cual contribuyó a debilitar la capacidad de planeación, negociación y movilización de las organizaciones campesinas (CINEP/PPP, 2013, p. 21).

propia� Presencia

• Desplazamiento

• Ruptura

• Estigmatización • Exclusión política Fuente:

El

Para Gutiérrez-Sanín (2015), no es posible entender la persistencia del conflicto sin hacer referencia a los vacíos institucionales asociados al modelo de ocupación territorial del país. No obstante, tampoco es preciso asumir que todo ha ocurrido en medio del vacío institucional, es decir, allí donde no hay Estado, pues la persistencia del conflicto parece responder a dos lógicas institucionales distintas que dan cuenta de desarrollos estatales asimétricos: por una parte, la ausencia del Estado, y, por otra, la forma particular en que se materializó su presencia en algunos territorios. Según González (2003), la presencia diferenciada del Estado permite entender por qué en Colombia el orden y la violencia han logrado coexistir. De acuerdo con este planteamiento, mientras en algunas regiones —zona andina, parte de la costa Caribe y parte del occidente del país— el Estado ha logrado consolidarse como regulador del orden social, detentador del monopolio de la violencia y administrador de la justicia, lo que se traduce en el funcionamiento de las instituciones, los niveles de violencia más bajos y los niveles buenos de gobernabilidad, en regiones más marginadas —parte de la costa Caribe, los Llanos Orientales y el sur amazónico, parte del suroccidente del país y la costa Pacífica— la forma de integración ha estado dada por el control de élites regionales y el clientelismo, mientras el monopolio de la violencia ha per manecido en disputa por múltiples grupos armados, lo que se traduce en niveles de violencia más altos, vacío institucional y funcionamiento del Estado local intermediado por cliente las. Este vacío institucional se profundiza en las regiones de colonización campesina, donde la presencia estatal solo es visible cuando se trata de Fuerza Pública, de modo que queda

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Tabla 4. Daños al campesinado relacionados con este factor de persistencia No satisfacción de necesidades básicas ni goce efectivo de derechos Exclusión política Estigmatización por habitar territorios controlados o en disputa por grupos armados ilegales

la población sometida a la disputa territorial de los actores armados tanto legales como ilegales. Así las cosas, al enfatizar la forma en la que el Estado colom biano hace presencia en las regiones no solo las dinámicas de la violencia pueden entenderse mejor, sino que, además, se pone de relieve que la situación del campesinado presenta matices que es preciso considerar, de manera que es claro cómo en la periferia o los bordes de la frontera agrícola la violencia es la protagonista y que en aquellas regiones en proceso de inte gración lo institucional está mediado por la negociación con los poderes regionales y locales, lo cual remite necesariamente a la articulación prevalente entre poder político regional y la gran propiedad rural.

fundamentales •

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Fuente: elaboración propia� Pobreza rural De acuerdo con Perry (2010), distintos estudios confirman que en Colombia la pobreza tiene un marcado carácter rural y que es en las áreas rurales donde se expresan de forma más aguda las principales tensiones sociales: allí se desarrolla el conflicto armado y de allí provienen los millones de desplaza dos que registra el país. Según el Censo Nacional Agropecuario del 2014, el 47 % de la población rural en Colombia vive en condiciones de pobreza, dato reforzado por la Misión para la

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 41 | CODHES

•

Transformación

del Campo, la cual en el mismo año encontró que los pobres rurales triplicaban a los urbanos.

Según Perry (2010, p. 5), las experiencias de programas de generación de ingresos de comunidades rurales pobres son escasas, sin bien “algunos programas pueden haber contri buido a potenciar las capacidades productivas de productores medianos y de algunos peque ños que ya contaban con una capacidad productiva básica, ellos no parecen haber llegado de manera significativa a la población pobre y pobre extrema”9.

A lo anterior se suma la precaria infraestructura social y productiva existente en las zonas rurales del país que dificulta el desarrollo socioeconómico de sus comunidades e impide la competitividad de sus emprendimientos productivos. En particular llama la atención el déficit de infraestructura vial que conlleva a sobrecostos significativos en la comercialización de los bienes agrícolas, que son mayores para el campesinado de zonas semiintegradas y se hacen insostenibles para el campe sinado ubicado en la periferia de la frontera agrícola donde el acceso es más difícil. Similar situación se presenta en materia de acceso de dere chos sociales y servicios públicos. Por cada mil niños nacidos 9 Perry menciona que un ejemplo de este fracaso lo constituye la política públi ca de generación de ingresos rurales para la población desplazada, cuestionada en los documentos de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado y otras evaluaciones, al punto que la Corte Constitucional consideró que este componente debía ser replanteado en su totalidad.

Si bien la concentración de la tierra tiene repercusiones en su ineficiente aprovechamiento, lo que a su vez incide en la pobreza rural, asegurar el acceso a la tierra no es suficiente para generar transformaciones que permitan su superación.

Garantías de No Repetición 42 | CODHES

10 Véase la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDS), realizada por Profamilia en el 2015.

En lo referente a la vivienda, gran parte de la población rural no cuenta con los servicios mínimos de saneamiento básico, alcantarillado y agua potable. En términos de porcentaje de acceso a los servicios públicos, en las zonas urbanas se supera el 95 %, mientras en las rurales puede ser menor al 50 %.

En resumen, el déficit de bienes sociales, productivos y de servicios en las zonas rurales se traduce en necesidades básicas insatisfechas y vulneración de derechos fundamentales

En materia de educación, para el 2018 el 33,9 % de las personas de cinco a veinticuatro años de las zonas rurales registran inasistencia escolar 11 , mientras en el 2015 el 20,1 % de la pobla ción rural se encontraba en condición de analfabetismo12 . En términos del acceso a servicios básicos en escuelas del campo, para el 2018 solo el 37 % de los centros educativos en las zonas rurales tenía agua potable. Algo parecido ocurre con el acceso a internet, ya que solo 53 de cada cien centros educativos pueden disfrutar de este privilegio13 .

11 Véase la Encuesta Nacional de Calidad de Vida, realizada por el DANE en el 2018.

12 En la misma medición este porcentaje para la población era tan solo del 6,2 %.

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 43 | CODHES vivos, veintidós niños perdieron la vida en área rural, indicador que evidencia la baja calidad de la atención a las madres en el parto y a los niños al nacer 10. A esto se agrega la diferencia en la densidad de profesionales de la salud que en relación con 10 000 habitantes es de 102 en área urbana, 41 en área rural y 28 en las zonas rurales dispersas.

13 Véase el Índice Sintético de Calidad Educativa (ISCE), que evalúa el progreso, el desempeño, la eficiencia y el ambiente escolar de las instituciones educativas en Colombia.

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para el campesinado. A esta realidad de abandono estatal se suman los impactos del conflicto armado, que no solo ha significado pérdidas de ingresos económicos, sino también el uso inadecuado, la destrucción o deterioro de la infraestructura y los equipamientos comunitarios (centros de salud, escuelas, espacios de cuidado, centros de acopio, salones comunales, iglesias, vías y caminos) que afectan la calidad de vida del campesinado (Giraldo et. al., 2015).

Tabla 5. Daños al campesinado relacionados con este factor de persistencia No satisfacción de necesidades básicas ni goce efectivo de derechos

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• Debilitamiento

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Fuente: elaboración propia� Modelo de desarrollo: abandono de la producción alimentaria En el marco de la profundización de la globalización neoli beral se ha dado curso a un proceso acelerado de titularización financiarizada de los bienes agrícolas y los recursos naturales en los mercados mundiales de capitales, la compra masiva de tierras, el licenciamiento extensivo del subsuelo para explotar recursos naturales no renovables, el impulso de modalidades para la mercantilización del uso de la tierra como el derecho

Empobrecimiento Precarización laboral Marginación de circuitos de mercado Vinculación del campesinado a cultivos de uso ilícito Vinculación de menores y jóvenes a grupos armados: reclutamiento forzado e institucional y destrucción de la economía campesina Desplazamiento forzado por razones económicas

fundamentales •

Así las cosas, las importaciones han ganado mayor participación, siendo exponencial el aumento de las importaciones de alimentos en las últimas décadas, bajo un esquema que solo protege productos de grandes empresas como, por ejemplo, la palma aceitera y el azúcar. Esta lógica ha afectado particularmente al campesinado, si se tienen en cuenta que más del 40 % de la canasta familiar básica correspondía a alimentos producidos por el campesinado (Forero, 2013).

En Colombia, el modelo de desarrollo que se ha consolidado en este marco ha destruido los pocos avances en materia de industrialización en el país, apostando por una matriz productiva centrada en la explotación de recursos minero-energéticos y en la agroindustria, de modo que arriesga el patrimonio bio diverso del país y la soberanía alimentaria. La configuración de este modelo ha estado mediada por la apertura económica y la suscripción de tratados de libre comercio que han vuelto permanentes decisiones (preferencias arancelarias unilaterales y discrecionales) asimétricas en ellos acordadas, con graves impactos para el sector agropecuario del país.

El proceso de importación masiva coincide con la destruc ción acelerada de la institucionalidad agropecuaria y la prioridad estatal orientada a fortalecer otras actividades que han subordinado la vida rural, relacionadas con la explotación

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 45 | CODHES real de superficie (DRS), la apertura a la inversión extranjera y el consecuente acaparamiento de la propiedad de tierras en los países en desarrollo por parte de capitales extranjeros y nacio nales poderosos, productivos y fundamentalmente financieros. Este proceso constituye uno de los rasgos distintivos de la etapa contemporánea de la globalización capitalista neoliberal (Garay, 2013).

Si bien en este marco se registran políticas públicas que pretenden ser incentivos para la producción alimentaria en el país, estos esfuerzos son residuales en la medida en que no tienen en cuenta las condiciones de conflicto que inciden en gran parte de los territorios rurales, se limitan a la asistencia técnica y al abordaje de aspectos productivos que no solo no resuelven las problemáticas estructurales constitutivas del conflicto agrario, sino que, además, hacen que el campesinado dependa de subsidios y otras ayudas que lleguen del Estado; finalmente, se desarrollan bajo una lógica que desconoce al campesinado como actor productivo y, por ende, a la economía campesina, y en ese sentido busca brindar asistencia bajo un enfoque productivista que incentiva las alianzas entre pequeños y grandes

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minero-energética.

Las rentas derivadas de este modelo son apropiadas casi plenamente por los terratenientes y los dueños del capital pro ductivo y financiero, tanto nacional como internacional, pues no existe en el país una institucionalidad tributaria sobre la tierra ni sobre las ganancias que de ella se derivan. Si, además, se tiene en cuenta que el modelo ha sido desarrollado en un contexto en el que el Estado no cuenta con el monopolio de la violencia, también entran en la lógica de acumulación pode res fácticos tanto ilegales como grises (que se mueven entre la legalidad y la ilegalidad).

Este esquema ha conllevado una agudización de las condiciones de inequidad en el campo colombiano que se profundiza al estar antecedido por una estructura agraria caracterizada por la concentración de la tierra y su uso inadecuado, anclada a través del despojo masivo por medios violentos, todos factores asociados a la persistencia del con flicto armado interno.

• Debilitamiento

• Ruptura del tejido familiar y comunitario Fuente: elaboración propia� Negación del campesinado De acuerdo con Güiza et al. (2020, p. 20), “el campesinado colombiano ha enfrentado una triple injusticia histórica: discri minación socioeconómica, déficit de reconocimiento y represión de su movilización y participación”. Las autoras plantean que existe un exiguo reconocimiento del sujeto campesino en la esfera pública que se refleja en su invisibilidad estadística y constitucional, así como en la ausencia de políticas orientadas a la garantía efectiva de sus derechos, que a su vez es reflejo de un desprecio estatal y social hacia el campesinado.

Descampesinización y destrucción de la economía campesina

El campesinado ha sufrido múltiples estigmatizaciones que han llevado a la construcción de un imaginario social e ins titucional que ha negado de plano la posibilidad de su reconocimiento. En el contexto del conflicto armado interno ha sido señalado como colaborador de grupos armados ilegales

• Cambio de usos del suelo e imposición de modelos productivos y económicos

•

• Destrucción de la institucionalidad agropecuaria

productores a través de esquemas asociativos, desconociendo por completo la vida campesina, su forma de producción, su cultura, su relación con el ecosistema y, en general, todas las multifuncionalidades que el campesinado desempeña en los territorios. Tabla 6. Daños al campesinado relacionados con este factor de persistencia

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o directamente se ha asumido su pertenencia a estos porque habitan territorios donde el monopolio de la violencia no lo ejerce el Estado. También ha sido señalado como cómplice del narcotraficante debido a la participación de algunos campesinos en la siembra de cultivos de uso ilícito, en particular en los territorios rurales más marginados. Ha sido calificado como un riesgo para la biodiversidad del país por habitar en zonas protegidas y en los bordes de la frontera agrícola, a los que fueron expulsados a través de la violencia o de programas de colonización dirigida impulsados por el propio Estado para evitar procesos de desconcentración de la propiedad en el interior delComopaís. parte de ese imaginario también se han estigmatizado las formas de acción colectiva del campesinado, razón por la cual ha “sufrido también una violencia muy intensa cuando se ha movilizado en defensa de sus derechos: muchos de sus líderes han sido perseguidos, estigmatizados, judicializados y hasta asesinados” (Güiza et al., 2020, p. 22), lo que a su vez normaliza su ausencia en las políticas públicas de acceso a tierras y desarrollo rural, así como en la institucionalidad agropecuaria. Todos estos elementos conllevan su negación como sujeto activo en la vida pública nacional, que se traduce en su invisibilidad jurídico-constitucional, política, cultural, económica y social. Dicho de otra forma, el campesinado no ha logrado que el Estado reconozca su importancia como grupo social, a lo que se ha sumado la victimización histórica a la que ha sido condenado por la violencia. Desatención estatal y violencia han sido la fuente principal de su vulnerabilidad. (PNUD, 2011, p. 115)

• Exclusión política Fuente: elaboración propia� Militarización del campo La guerra ha tenido lugar en el campo colombiano, de modo que ha afectado la vida de las comunidades campesinas y ha transformado sus dinámicas sociales, culturales, políticas y productivas. La presencia permanente de actores armados regulares e irregulares, la configuración de corredores o tea tros de operaciones, las redes de delincuencia organizada que se alimentan de la guerra o se benefician de ella y la dinámica de pugnacidad por el control territorial, dominante en la gue rra durante los últimos años, se han convertido en la cotidianidad de las comunidades en diversas regiones del territorio nacional con un elevado saldo de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario en contra del campesinado. De acuerdo con Giraldo et al. (2015, p. 16), los espacios comunitarios fueron transformados, literalmente, en campos de batalla en donde se presentaron recurrentes ata ques aéreos y terrestres perpetrados de forma indiscriminada contra la población, además de la ocupación de bienes civiles como escuelas o vías de comunicación y la utilización de la población como escudo, entre otras infracciones al derecho internacional

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 49 | CODHES Tabla 7. Daños al campesinado relacionados con este factor de persistencia • Estigmatización • Desconocimiento de su agencia • Estigmatización de sus formas organizativas y de acción colectiva • Desconocimiento, debilitamiento y bloqueo institucional a figuras territoriales campesinas

• Ausencia de reconocimiento constitucional

del territorio también refuerza el imaginario del uso de la armas como forma de reconocimiento y poder, en particular en la juventud y la niñez campesina, que se convierte en caldo de cultivo para dinámicas de reclutamiento. Finalmente, la militarización del territorio por parte de la Fuerza Pública como única forma de presencia estatal refuerza también la desconfianza del campesinado en la instituciones y una percepción de abandono por parte del resto de la sociedad colombiana.

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humanitario que han generado desplazamientos masivos y res tricciones a la movilidad. Igualmente, el uso de las minas antiper sona como método de control territorial ha ocasionado la muerte y mutilación de múltiples campesinos y también ha imposibilitado circular libremente por el territorio. La dinámica de la confrontación armada ha privado al campesinado de muchas libertades, como, por ejemplo, la libre circulación que ha sido restringida por prácticas de control de los grupos armados, traducidas en “regulaciones sociales” o empadronamientos, si se trata de la Fuerza Pública. De acuerdo con Lozano (2009, citado en Giraldo et al., 2015), estas limitaciones impiden la continuidad de las costumbres productivas y culturales del campesinado y debilitan el tejido social, lo que representa un quiebre en la transmisión de las tradiciones y saberes, que se refuerza por el proceso de colonización cultural asociado a la presencia de actores armados y delLanarcotráfico.militarización

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 51 | CODHES Tabla 8. Daños al campesinado relacionados con este factor de persistencia • Estigmatización del sujeto campesino, sus formas organizativas y de acción colectiva • Vinculación de menores y jóvenes a grupos armados: reclutamiento forzado e institucional • Violaciones sistemáticas de derechos humanos e infracciones al DIH por razón del conflicto armado • Ruptura del tejido familiar y comunitario • Debilitamiento de la vida, cultura y saberes campesinos Fuente: elaboración propia�

Propuestas de garantías de no repetición

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Atendiendo al propósito de las garantías de no repetición, esto es, la cesación de los factores que dieron origen y explican la persistencia del conflicto, las GNR para el campesinado colombiano se abordan desde un enfoque prospectivo y preven tivo. Se retoman en el marco de esta propuesta medidas contenidas en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, propuestas reali zadas por comisiones de expertos o informes institucionales sobre la situación del campesinado y el campo colombianos, así como iniciativas promovidas desde la academia, la sociedad civil y el movimiento social campesino. Se deberá asegurar en el diseño, la puesta en marcha y el seguimiento de las garantías de no repetición la incorpo ración de los enfoques de género, étnico y diferencial, así como del enfoque territorial definido en el Acuerdo Final de paz. De igual manera, en atención a la heterogeneidad del

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Garantías de No Repetición 54 | CODHES campesinado, resultado en gran medida del reconocimiento de su dimensión territorial y de los impactos diferenciados del conflicto armado interno asociados a esta, deberá ser punto de partida la caracterización del campesinado colombiano.

Si se tiene en cuenta que el análisis de las cifras de violaciones de derechos humanos e infracciones al derecho inter nacional humanitario en el marco del conflicto armado ha mostrado la existencia de una concentración territorial de la victimización de los civiles, la cual, según Gutiérrez (2015), resulta esperanzadora en la medida en que hace posible que un trabajo articulado de la institucionalidad del Estado opere sobre los casos críticos con buenos resultados, es preciso rea lizar una caracterización base del campesinado que permita identificar sujetos y territorios campesinos que hayan sufrido una victimización concentrada que amerite medidas especia les, con el fin de asegurar la no repetición de lo ocurrido y reparar los daños generados. Según los patrones de persistencia señalados en este texto, se puede colegir que el campesinado víctima de desplazamiento forzado y despojo en los distintos ciclos de violencia que han caracterizado el modelo de acumulación de capital económico y político, obligado a asentarse y reasentarse en los límites de la frontera agropecuaria y en las ciudades, requiere medidas especiales. Teniendo en cuenta estos énfasis, a continuación se presen tan las propuestas para la no repetición de la victimización al campesinado colombiano. Nivel de reformas o ajustes institucionales

Las medidas para la no repetición que se presentan a continuación se enfocan en la prevención desde la esfera

institucional estatal, con énfasis en ajustar la estructura, el diseño y rol que desempeña el Estado.

1. Reconocimiento constitucional del campesinado como sujeto jurídico, político y cultural diferenciado, y del derecho a la tierra y al territorio campesino En consideración al rol desempeñado en la historia del país y en atención a la deuda política, económica, social, ambiental y cultural contraída con el campesinado, se sugiere su reconoci miento como sujeto jurídico, político y cultural diferenciado en el nivel constitucional. El reconocimiento constitucional del campesinado es más que un gesto retórico, ya que puede tener efectos preventivos en cuanto permite expresar un contrato social inclusivo y formular garantías claras y exigibles que le ofrezcan protección, al tiempo que desalienten las agresiones en su contra. Según el Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, las constituciones desempeñan una importante función expresiva, puesto que no se limitan a reflejar valores ya compartidos, sino que, además, articulan una visión de los valores a los que aspira una sociedad (ONU AG, 2018b). Esa doble dimensión —normativa y utópica— de las constituciones explica su potencial integrador y preventivo, razón por la cual el reconocimiento constitucio nal del campesinado no solo contribuiría a crear una sociedad basada en la no discriminación, sino que también asegura la activación de mecanismos de protección expresa a este grupo poblacional. En la medida en que no solo importa la inclusión del campesinado en la Carta Política como resultado de un procedimiento tecnocrático, se requiere un proceso participativo

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Garantías de No Repetición 56 | CODHES que reconozca su agencia y lucha por su propio reconocimiento como elemento constitutivo de la conformación histórica de la sociedad colombiana y sus instituciones, al tiempo que se desa rrolle una campaña educativa que involucre en el proceso a los demás sectores del país. El reconocimiento constitucional del campesinado, a su vez, contribuye a elevar a nivel de la Carta Política, mediante desarrollos jurisprudenciales que tienen consecuencias prácticas en la protección de derechos específicos tales como 1) el dere cho a la tierra y a la territorialidad; 2) el derecho a la protección del modo de vida campesino; 3) el derecho a contar con políticas diferenciadas y acciones afirmativas, así como a que las políti cas que los afecten tengan enfoque diferencial; y 4) el derecho emergente a una participación reforzada en aquellas políticas que los afectan directamente (Güiza et al, 2020, p. 244). En el mismo sentido, contribuye a su protección la ratificación por parte del Estado de la Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales de NacionesAdemásUnidas.desureconocimiento

como sujeto jurídico, político y cultural, se propone como garantía de no repetición el reco nocimiento constitucional del derecho a la tierra y al territorio campesino. Sin perjuicio de otras formas de territorialidad, los territorios campesinos podrán organizarse como zonas de reserva campesina o zonas de producción campesina de alimentos, según las dinámicas particulares de cada región; además, se deberá concertar con las comunidades campesinas y sus expresiones organizativas formas de regulación comunitaria e institucional que permitan contener y evitar dinámicas de acaparamiento y concentración de la tierra.

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2. Reconocimiento y constitución de figuras de territorialidad campesina

Como desarrollo de la consagración constitucional del dere cho a la tierra y al territorio campesino, se propone impulsar el reconocimiento y la constitución de formas de gestión y ordenamiento territorial que, a su vez, permitan innovar e implementar figuras de tenencia de la tierra funcionales al ordenamiento productivo, al ordenamiento ambiental y a las características de cada territorio intervenido (DNP, 2015, p. 91).

Las zonas de reserva campesina (ZRC) en cuanto expresión organizada de las luchas campesinas y una forma de gestión territorial que permite salvaguardar la producción alimenta ria, contener al latifundio y asegurar el cierre de la frontera agrícola como medida de protección ambiental, serán reconocidas como formas de territorio campesino y se promoverá su constitución para atender la demanda de acceso a tierra del campesinado.

Como medida de corto plazo se impulsará la constitución de nuevas ZRC en los casos de solicitudes activas, el fortalecimiento y la financiación de los planes de desarrollo sostenible y la articulación estatal en torno a su implementación. Como medidas de mediano plazo se adoptará un enfoque de política pública integral (FAO y Agencia Nacional de Tierras, 2018) y se constituirá un Sistema Nacional de Zonas de Reserva Campesina que asegure la articulación efectiva de la institu cionalidad estatal para el funcionamiento de la figura.

Asimismo, se promoverá la creación de otras formas de gestión y ordenamiento territorial que definan de forma autó noma las comunidades de base y se orienten al fomento de la soberanía alimentaria, al reconocimiento de formas de vida

Garantías de No Repetición 58 | CODHES campesina y a la protección de su territorio, en atención a las particularidades locales y regionales.

14 La propuesta contenida en el documento Elementos para la conceptuali zación de lo campesino en Colombia. Documento técnico , desarrolla consi deraciones conceptuales, metodológicas y técnicas para la medición de las dimensiones territorial, cultural, organizativa y productiva del campesina do, señalando los instrumentos censales disponibles como punto de partida para avanzar en la construcción de una categoría censal que tenga en cuenta

3. Sistema interinstitucional de información rural Se propone la creación de un sistema de información que permita articular la información de las distintas entidades que integran el sector agropecuario y contar al campesinado colombiano, en tres niveles que se describen a continuación. a. Consolidar la incorporación de la categoría campesina en las estadísticas oficiales evitando circunstancias que generen subregistro y dando continuidad a los avances del campesinado en la lucha por su reconocimiento como sujeto jurídico, político y cultural. En particular, se retoma la propuesta de la comisión académica a cargo de la conceptualización del campesinado, que planteó un horizonte de estrategias de cuantificación en el corto, mediano y largo plazo a partir del uso combinado de instrumentos censales que permitan la identificación, la ubicación y la caracterización del sujeto campesino.

En el corto plazo se propuso la creación de un registro único de campesinos como herramienta administrativa que permita obtener microdatos, en el mediano plazo la realización de una encuesta de calidad de vida con un módulo específico sobre campesinos y en el largo el levantamiento de un nuevo censo que incluya la definición del campesinado y sus dimensiones constitutivas14 .

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b. Unificar las metodologías y las fuentes para caracterizar la distribución de la tierra y la propiedad rural. Según el IGAC (2012), el país ha utilizado, fundamentalmente, dos fuen tes estadísticas para analizar la tenencia de la tierra y de la propiedad rural: por un lado, se encuentran las estadísticas sectoriales, procesadas en las muestras agrícolas, las encuestas agropecuarias, las encuestas de hogares rurales y los censos agropecuarios; por otro, los estudios que han utilizado la información del catastro nacional. A su vez, se ha utilizado una multiplicidad de metodologías para su análisis condicionadas por el tamaño y la zona de las muestras, la falta de continuidad y el uso de unidades de aná lisis no del todo compatibles, pues mientras el censo mide la concentración del uso de la tierra, el catastro registra la propiedad rural, lo cual hace los esfuerzos analíticos reali zados no sean del todo comparables, aunque hayan logrado delinear el comportamiento de la tenencia de la tierra en distintos momentos de la historia económica y política del país. Un paso fundamental para superar esta dificultad es la creación del Sistema Catastral Multipropósito que permita la formación y el registro de todos los inmuebles rura les del país.

c. Unificar registros individuales y colectivos del campesinado víctima del conflicto armado con el fin de proyectar el nivel de victimización en los Estados en transición, estimar el costo de la reparación y planificar la asignación de recursos correspondiente. La caracterización de la victimización de sujetos campesinos con enfoque territorial puede facilitar las dimensiones objetivas y subjetivas que se proponen en el documento para caracterizar lo campesino.

4. Desconcentración

Garantías de No Repetición 60 | CODHES la reparación de personas y comunidades campesinas que necesitan atención urgente, al tiempo que contribuye al reconocimiento y la memoria.

El Acuerdo Final para la construcción de una Paz Estable y Duradera firmado entre las extintas FARC-EP y el Gobierno nacional contempló una acciones dirigidas a avanzar en la democratización del acceso a la tierra en beneficio del campe sinado, como, por ejemplo, la creación del Fondo de Tierras 15 dirigido a la adjudicación de tres millones de hectáreas al campesinado sin tierra o con tierra insuficiente durante un periodo de diez años (punto 1.1.), la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural hasta cumplir la meta de siete millones de hectáreas (punto 1.5), la asignación de tie rras a través del subsidio integral y líneas de crédito para la compra (punto 1.2) y la restitución de tierras a las víctimas del conflicto armado (punto 1.7). Si bien estas medidas permitirían avanzar en la democratización de la propiedad rural en favor del campesinado, el balance después de cuatro años de su reglamentación norma tiva evidencia que la implementación presenta dificultades y 15 Según lo acordado, el Fondo de Tierras tendría como fuente las tierras prove nientes de: la extinción judicial del derecho de dominio, la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, la sustracción de reservas forestales, la extin ción de dominio administrativo por no explotación, compras o expropiaciones con indemnización y donaciones.

Como garantía de no repetición se debería cumplir la pro puesta acuñada por Darío Fajardo en la frase “para sembrar la paz hay que aflojar la tierra”.

de la tierra

16 Para ampliar información sobre el estado de implementación de las medidas sobre acceso a tierra definidas en el Acuerdo Final para la Construcción de una Paz Estable y Duradera se sugiere revisar los informes periódicos que publica la Procuraduría Delegada para el Seguimiento a la implementación del Acuerdo de Paz, el Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame y la Secretaría Técnica de la Comisión de Notables, a cargo del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) y el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (Cerac).

, a pesar de no tocar de forma directa el latifundio improductivo, inadecuadamente explotado u ocioso que caracteriza la estructura agraria. En particular, se resalta que los avances reportados en la consolidación del Fondo de Tierras dejan en evidencia que el objetivo de la redistribución equitativa de la tierra no se cumple, pues, por un lado, la gran mayo ría de bienes continúan sin una caracterización que permita determinar su ocupación, explotación y viabilidad de adjudicación, y, por otro, muchos de los bienes que alimentan el Fondo de hecho son objeto de procesos de titulación de baldíos o de bienes fiscales patrimoniales que adelanta la Agencia Nacional de Tierras (ANT) por la vía del reconocimiento de derechos, cuando se acreditan los requisitos y las obligaciones definidas en la normatividad agraria, por lo que no están disponibles para adjudicación17. De hecho, lo que se reporta es que la mayor parte de los avances de gestión realizados por la ANT se relacionan con el cumplimiento de la meta de siete millones de hectáreas formalizadas (Procuraduría General de la Nación, 2021).

resistencias16

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17 Según la Procuraduría, del total del área ingresada (1 190 331.8 ha) al Fondo de Tierras tan solo el 2 % no presenta ocupaciones, por lo que es tierra disponible para su redistribución (18 909.6 ha). El 27 % (326 373 ha) presenta ocupaciones previas de campesinos o comunidades étnicas, razón por la cual procede la for malización o regularización de la propiedad sobre estos bienes. Frente al 71 % del área restante (845 049,2 ha), la Agencia Nacional de Tierras no ha logrado una caracterización completa para determinar su ocupación.

Este balance confirma la tendencia señalada por la Misión Rural para la Transformación del Campo, la cual advirtió que los esfuerzos del Estado para dotar de tierras a los campesinos de escasos recursos se han enfocado en programas de acceso a través de la formalización de ocupaciones desordenadas en tierras de la Nación que, si bien han permitido avanzar en la democratización del acceso, han tenido impactos poco significativos en la reducción de la pobreza y la concentración de la propiedad (DNP, 2015).

En este sentido, para que se avance en la implementación de las medidas de democratización del acceso a la tierra definidas en el Acuerdo final de paz se hace preciso que el Estado realice ajustes institucionales que permitan: • Impulsar una estrategia que lleve a dinamizar el ingreso de tierras al Fondo de Tierras, en particular recuperar a través de la extinción administrativa del dominio tierras inexplotadas, promover donaciones mediante estrategias de convocatoria y concertación pública, robustecer el pre supuesto para adquirir tierras o expropiarlas por interés social y utilidad pública con indemnización y diseñar mecanismos que aumenten la efectividad en la recuperación de baldíos indebidamente apropiados que prioricen los predios de grandes acumulaciones indebidas, dada la baja tasa de tierras disponibles para la redistribución a través del Fondo de Tierras. Se debe tener en cuenta que estos baldíos están ubicados, en algunos casos, en mejores regiones que los baldíos potencialmente adjudicables.

• Fortalecer la capacidad de la institucionalidad agraria a cargo de la implementación de la política de acceso a tierras, pues es conocido que la intervención estatal ha sido,

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• Revisar la inclusión en el Fondo de Tierras de los predios rurales registrados por víctimas de desplazamiento que aparentemente no están formalizados con el fin de avanzar en el reconocimiento de la propiedad sobre estos. De acuerdo con la estimación realizada para el Fondo de Tierras 18 , del total de predios de población desplazada según registros del Rupta y la Unidad de Restitución de Tierras (URT) que se

18 Por solicitud de la Oficina del Alto Comisionado de Paz se realizó el documento “Fondo de Tierras del Acuerdo Agrario de La Habana: estimaciones y propuestas alternativas”, financiado por la Embajada de Suecia. Los autores del documen to son: Julián Arteaga, Ana María Ibáñez, Manuel Murcia y Fabio Sánchez de la Universidad de Los Andes; Rocío Londoño Botero y Carolina Castro Osorio del Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH); Diana Cuellar, Javier Neva, Ángela Nieto y Dora Inés Rey de la Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria (UPRA).

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 63 | CODHES en general, reactiva, inconsistente en su orientación y débil en su capacidad de ejecución, de modo que el impulso de las estrategias de acceso a tierra ha recaído en la capaci dad e iniciativa de los sujetos individuales o colectivos para demandar la atención del Estado y de los hitos legislativos sobre la materia (DNP, 2015). Tal fortalecimiento implica superar una operación caracterizada por procesos desintegrados, lentos y engorrosos, procedimientos largos e ineficientes, que muestran resultados limitados frente a la tarea de promover la democratización de la tierra y su aprovechamiento productivo como vía para reducir la pobreza rural, así como de robustecer su capacidad con miras a hacer cum plir la función social de la propiedad.

• Garantizar la integralidad de la política de acceso a tierras, mediante la dotación de capital y bienes públicos producti vos que permitan a la población campesina la superación de la pobreza.

Por tanto, además de garantizar el cumplimiento de lo acordado en materia de democratización del acceso a la tierra, se debe avanzar en la adopción de otras medidas que permitan desconcentrar la propiedad rural y, a su vez, pongan freno a la fase más reciente de especulación en torno a la tierra. Una de estas medidas debe ser la adopción de medidas para la identifi cación, la regulación y la limitación a la extranjerización de la tierra en Colombia. Al tiempo que se contienen los intentos normativos que buscan dar vía libre a procesos de extranjerización

• Desarrollar

Como se ha señalado, el balance en la implementación de las medidas de acceso a tierras del Acuerdo final de paz deja en evidencia lo difícil que resulta para el Estado superar las dos constancias históricas de su política de tierras: en primer lugar, las reformas agrarias y los programas de extinción de dominio han sido poco efectivos para otorgar tierras a la población rural; en segundo lugar, la entrega masiva de tierras a la población rural se ha realizado, fundamentalmente, a través de la adjudicación de bald íos (Arteaga et al. , 2017, p. 89), de modo que nunca se ha logrado atacar el problema de la concentración de la propiedad de raíz (Palacios, 2011).

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calcula en 7 299 706 hectáreas (Arteaga et al, 2017, p. 67), se estima que 4 610 060 hectáreas (aproximadamente el 63 %) no son propiedad formal de las víctimas (p. 35). el Plan de Zonificación Ambiental Participativa (ZAP) que permita ampliar el inventario de áreas de especial interés ambiental, identificar áreas que puedan ser sustraí das para alimentar el Fondo de Tierras y ofrecer alternativas de bienestar y buen vivir a las comunidades que habitan o colindan con estas.

Garantías de no repetición de tierras, vía habilitación de la inversión de capital extranjero en el sector agrario o la modificación del régimen de bald íos establecido en la Ley 160 de 199419, 20, se precisa avanzar en el diagnóstico y la regularización de la extranjerización de la tierra, así como de la especulación financiera en torno a la tierra en el país.

• Fortalecimiento de los sistemas de información catastral, registral, cartográfica, de vocación y uso de los suelos, ambien tal y de ordenamiento territorial, lo cual permita caracterizar las dinámicas de extranjerización de tierras en el país.

• Desarrollo de metodologías que permitan caracterizar los riesgos asociados a las dinámicas de extranjerización de la tierra, así como los costos de oportunidad, de modo que se diseñe un sistema de gestión del riesgo que vincule a actores

A la luz de las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques, la FAO (2017) ha formulado una serie de recomendaciones sobre la extranjerización de la tierra en Colombia:

19 La legislación colombiana establece límites a la compra de tierras que hayan sido adjudicadas por el Estado en procesos de reforma agraria, con el fin de evi tar su concentración y preservar su función social.

para el campesinado colombiano 65 | CODHES

20 Sobre el régimen de baldíos se han presentado tres proyectos de ley en el Congreso, el proyecto de Ley N.° 162 de 2013, “por el cual se crean nuevas mo dalidades de acceso a la tierra y se reforma el régimen de baldíos”, que fue reti rado por su autor el entonces ministro de Agricultura Rubén Darío Lizarralde el mismo año de presentación; el proyecto de Ley N.° 133 de 2014, “por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico, y se adiciona el artículo 52 y se interpreta el artículo 72 de la ley 160 de 1994”, co nocido como proyecto Zidres o ley Urrutia-Lizarralde; y el proyecto de Ley N.° 223 de 2015(v), “por el cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres), y se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994”, aprobado y sancionado como Ley 1176 de 2016.

• Diseño de herramientas de política pública bajo un enfoque de derechos y de gestión de riesgos en contextos de concentración y extranjerización de tierras.

Garantías de No Repetición 66 | CODHES estatales y a la sociedad civil en la prevención o mitigación de impactos, o en la resolución de conflictos asociados.

• Coordinación de esfuerzos para el desarrollo de estrate gias de respuesta a la concentración y la extranjerización de tierras. La implementación de estas recomendaciones puede contribuir a definir qué tipo de límites legales establecer frente a la compra o el uso de tierras rurales por parte de capitales extranjeros, pues las restricciones pueden tomar forma de prohibición, topes superiores habilitados o condicionantes. Ya sobre este asunto, la Misión para la Transformación del Campo propuso establecer una autorización previa para la adquisición de derechos sobre la tierra por parte de extranjeros, asegurar que la destinación de la tierra será productiva y que respetará la soberanía nacional en los predios, así como obligar a los inversionistas extranjeros existentes a registrar sus propiedades (DNP, 2015, tomo 3, p. 91). Estos límites, que también pueden ser revisados en relación con la compra de tierras a cargo del capital financiero nacional, deberán considerar y anticipar formas veladas de acaparamiento, como, por ejemplo, la asignación de derechos de uso, el uso de testaferros nacionales u otras formas de acaparamiento indirecto. En Colombia se han documentado ampliamente casos como el de la Altillanura, cuyo abordaje y resolución puede marcar la pauta del quehacer en relación con

A lo anterior se propone sumar la creación o cualificación de comisiones o instancias de investigación, supervisión y control financiero para identificar redes del crimen organizado que usan la tierra como vehículo para el lavado de activos del nar cotráfico u otras rentas ilícitas, así como poderes económicos, políticos y fácticos que, moviéndose entre legalidad e ilegalidad, han acaparado tierras a la sombra del conflicto armado interno.

El Acuerdo final definió el establecimiento de una jurisdic ción agraria —accesible para población rural, con cobertura y capacidad adecuada— como mecanismo expedito para la protección de los derechos de propiedad rural, prevención del uso de la violencia para tratar o resolver conflictos relacionados con la tierra y garantía para prevenir el despojo21 , así como la creación, el reconocimiento y el fortalecimiento de mecanis mos alternativos o comunitarios de resolución de conflictos en zonas rurales. La creación de una jurisdicción especial emerge como recomendación pues ha quedado en evidencia la inoperancia del derecho civil y administrativo para la resolución de las 21 A la fecha no se cuenta con iniciativa legislativa aprobada. En julio del 2018 se radicó un proyecto de ley para la creación de una especialidad agraria y rural en el interior de las jurisdicciones ordinarias y de lo contencioso administrativo que fue archivado sin surtir su primer debate, y en julio del 2020 nuevamente el Gobierno radicó un proyecto de ley que establecía mecanismos para la resolu ción de controversias y litigios agrarios y rurales, sin lograr culminar su trámite en la legislatura, la cual finalizó en junio del 2021.

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 67 | CODHES

la acumulación indebida de baldíos, el despojo y la extranjerización de tierra.

5. Creación de mecanismos de justicia agraria

Asimismo, adoptar medidas que permitan armonizar los mecanismos alternativos y comunitarios de resolución de conflictos y proveerlos de apoyo institucional y financiero para empoderarlos como escenarios democráticos y de participación ciudadana en las zonas rurales. Estas medidas, enmarcadas en un enfoque de prevención estructural, buscan fortalecer la resiliencia de la sociedad y promover una gobernanza eficaz, legítima e inclusiva mediante la creación de instituciones políticas participativas y responsables, el fortalecimiento del

problemáticas

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del campo, de modo que es necesario asegurar un andamiaje judicial autónomo capaz de generar soluciones eficaces para el acceso a la justicia en el campo, que en el marco axiológico del Acuerdo final de paz y su implementación permita ofrecer una interpretación sustantiva del derecho la creación de la jurisdicción agraria se sugiere recoger las innovaciones procesales judiciales relacionadas con el proceso de restitución de tierras que se han orientado a proteger los derechos de propiedad de las personas y las comunidades afectadas por el conflicto armado interno, en particular aquellas que propenden a la superación de barreras jurídicas, económicas y culturales que han limitado el acceso del campesinado a la justicia. En la misma línea, revisar otros desarrollos como, por ejemplo, la aplicación del precepto cons titucional del goce efectivo de derechos, el poder otorgado a los jueces de restitución para dictar órdenes tendientes a garantizar la igualdad material y la definición de mecanismos de seguimiento y monitoreo al cumplimiento de tales órdenes, que también han representado una mejora en el acceso a la justicia (Peña et al., 2017).

Enagrario.clavede

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Garantías de no repetición para el campesinado colombiano CODHES respeto del Estado de derecho y la igualdad de acceso a la justicia (ONU AG, 2018b). De hecho, la promoción de la capacidad local para resolver los conflictos, en particular los mecanismos oficiosos para fomentar el diálogo y la mediación, es reconocida como una medida decisiva para reforzar la resiliencia.

Asegurar el acceso a la tierra no es suficiente con miras a superar las condiciones de pobreza rural, por lo que se requiere el impulso de acciones orientadas al aumento de presupuesto para el sector agropecuario, la recuperación de institucionalidad agraria y el reconocimiento de la economía campesina como motor de la autonomía y la soberanía alimentaria del país. Para avanzar en este sentido es preciso superar la visión asistencialista que predomina en el diseño de las políticas orientadas al apoyo a la producción agropecuaria y la supe ración de la pobreza rural, a fin de transitar hacia una visión que no solo reconozca al campesinado como actor de su propio desarrollo, sino que, a su vez, asegure su participación en los procesos de planificación, formulación y aprobación de políticas del a este propósito la propuesta de inclusión pro ductiva realizada por la Misión para la Transformación del Campo, entendida como la situación en la que se cumple el objetivo de que los pobladores campesinos, pequeños productores y trabajadores rurales perciban ingresos remunerativos, accedan al sistema de protección social y se integren exitosamente a lo largo de toda la cadena de producción, procesamiento y

Contribuyesector.

6. Fortalecimiento de la economía campesina: presupuesto, institucionalidad agraria y soberanía alimentaria

Garantías de No Repetición 70 | CODHES

Además de lo señalado, se sugiere la constitución de una comisión intersectorial con participación del campesinado que realice una revisión de los tratados comerciales suscritos a la fecha, así como de las exenciones y estímulos a los sectores minero-energético y agroindustrial, con el fin de identificar sus impactos en la producción alimentaria del país y, en consecuencia, se analice la viabilidad de su renegociación o ajuste. Asimismo, el establecimiento de un programa de estímulo a la producción diversificada de alimentos, con el fin

de las apuestas productivas de su territorio (DNP, 2015, tomo 2, p. 92). A fin de avanzar en este sentido es preciso asegurar condiciones de acceso a la educación técnica y tecnológica del campesinado, empleo rural, provisión y acceso a bienes y servicios públicos, así como la garantía de factores de producción indispensables como la tierra, el capital y la tec nología. Asimismo, revisar las condiciones para la generación de economías de escala, el fortalecimiento de la asociatividad y el funcionamiento de los mercados agropecuarios. Esta propuesta deberá ser releída a la luz de la implementación normativa, institucional y territorial de la Reforma Rural Integral en la materia, en particular atendiendo al reconoci miento de las particularidades territoriales que se expresa en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y en los planes nacionales de la Reforma Rural Integral que deberán cobijar todo el territorio rural, asegurando el presupuesto suficiente que su sostenibilidad financiera requiera en el corto, mediano y largo plazo. La orientación de este esfuerzo apuntará al aumento de la producción de alimentos como base de la soberanía alimentaria del país, en aras de la reducción progresiva de las importaciones de alimentos.

comercialización

Garantías de no repetición para el campesinado progresivamente el número de hectáreas sembradas en agricultura, que según datos de la UPRA (2015) es de seis millones de hectáreas, de acuerdo con la vocación productiva agrícola del país que alcanza los quince millones de hectáreas, a la fecha subutilizadas o mal utilizadas en praderas para el hato ganadero. Finalmente, se sugiere el fortalecimiento de los circuitos de mercado nacionales y un esquema de incentivos y exenciones que estimule la inclusión del campesinado productor en estos.

• La revisión de antecedentes del personal vinculado a la Fuerza Pública, con el fin de verificar su comportamiento a fin de determinar su idoneidad para desempeñar un empleo público o hacerlo en el futuro; en particular, se trata de verificar como medida preventiva que no hayan sido denun ciados o se encuentren vinculados a una investigación disciplinaria o judicial sobre violaciones a derechos humanos.

colombiano 71 | CODHES ampliar

7. Política de paz, seguridad y justicia para el campesinado En atención a la persistencia de la violencia en el país, que se evidencia en las disputas entre poderes fácticos y actores armados por el control territorial de amplias regiones, se sugiere que realicen ajustes institucionales y reformas al sector de seguridad que garanticen la no repetición de la estigmatización y de las violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario de la población campesina que habita estos territorios, como forma de contribuir a cerrar la brecha de impunidad existentes, y que contemplen, al menos, los siguientes puntos.

Asimismo,

Finalmente, es fundamental para cerrar la brecha de impunidad otorgar prioridad a las investigaciones judiciales por violaciones de derechos humanos contra liderazgos e inte grantes de comunidades campesinas, con especial atención a los hechos de violencia sexual contra las mujeres rurales. Asimismo, incorporar una línea de trabajo en el marco de las labores de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas para la identificación, la búsqueda y la exhumación de personas campesinas desaparecidas y entrega de restos a las familias y fortalecer, así como dar continuidad, al proceso de desminado humanitario en curso.

Creación de mecanismos de supervisión civil sobre el funcionamiento de las fuerzas de seguridad. es necesario robustecer una política de paz que priorice la búsqueda de salidas negociadas a los conflic tos existentes y, a su vez, habilite y acompañe la realización de diálogos territoriales de paz, a partir del reconocimiento de las experiencias exitosas de acuerdos humanitarios o de cese al fuego con actores armados legales e ilegales que ha logrado impulsar la sociedad civil con apoyo de actores eclesiales, no gubernamentales o representantes de Estado local.

La revisión de las funciones de la Policía, el Ejército y los servicios de inteligencia de modo que se asegure su distinción en las zonas rurales. En el marco del conflicto armado se normalizó la ambigüedad en las funciones de los diferentes cuerpos que integran las fuerzas de seguridad, en particular en las zonas rurales donde el Ejército Nacional asumió también las funciones de policía.

•

Garantías de No Repetición 72 | CODHES •

La creación de un programa nacional de memorias campe sinas que permita reconstruir las contribuciones del campesinado a partir de la recuperación de las trayectorias de los diversos modo de vida campesina, así como sus apuestas políticas y territoriales.

•

La habilitación o rehabilitación de lugares de memoria del campesinado, la construcción de muestras museográficas y

•

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano 73 | CODHES

1. Campaña de reconocimiento del campesinado colombiano Con el propósito de superar los imaginarios instalados por las dinámicas de la guerra y la estrategia sostenida de estigmatiza ción del campesinado como base de su exclusión, se propone el desarrollo de una campaña que permita la reconstrucción y el reconocimiento de las contribuciones del campesinado a la construcción cultural, política, económica, ambiental y social del proyecto de país.

Con este objetivo se proponen los siguientes puntos.

Nivel de transformaciones culturales

En efecto, es preciso reconocer que ante la ausencia o débil presencia de la institucionalidad en amplias zonas rurales del país, ha sido el campesinado el motor de la construcción de Estado a partir de sus acumulados organizativos, la cons trucción de formas de gestión y el ordenamiento territorial y de estrategias de regulación social para la vida en comunidad. Contrario a la mirada estigmatizadora que presenta al sujeto campesino al margen de la ley, gran parte de sus luchas han girado en torno a la búsqueda de reconocimiento por parte del Estado y a la exigibilidad de su presencia en la ruralidad, luchas que a su vez han marcado la historia política del país.

• Establecer un programa especial de recuperación, promoción e intercambio de saberes del campesinado que haga posible la construcción de un inventario nacional que permita su custodia como parte del patrimonio cultural e inmaterial de la Nación.

• La recuperación y el apoyo en la custodia de archivos docu mentales y orales que permitan reconstruir las trayectos organizativas, sociales y políticas de las comunidades campesinas.

Garantías de No Repetición 74 | CODHES de monumentos que den cuenta de su presencia en el transcurrir de la vida nacional.

• El desarrollo de programas o estrategias de comunicación que permitan la difusión y la promoción de las memorias, las realidades y las propuestas del campesinado.

• El desarrollo de programas de formación y sensibilización sobre las trayectorias del campesinado, especialmente dirigidos a pobladores urbanos que permitan alumbrar los vínculos urbano-rurales existentes.

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La propuesta presentada se enfrenta a la pregunta en torno a cómo asegurar el enfoque preventivo de las garantías de no repetición en un contexto de reactivación de un nuevo ciclo de violencia en el país. La respuesta no es sencilla, máxime cuando la implementación de las medidas sugeridas está sujeta, en gran proporción, a la voluntad política de los gobernantes de turno y el riesgo de un diseño institucional bien logrado que no sea implementado es cierto.

// A modo de cierre:

Sin lugar a dudas, el Acuerdo Final de Paz para la Construcción de una Paz Estable y Duradera permitió elevar a compromiso de Estado muchas de las reivindicaciones históricas del campesinado colombiano, y su defensa como apuesta programática suma a esas luchas, aun cuando no las agota. En esa medida, como se recoge en este texto, la exigibilidad de lo acordado es parte de la acciones que pueden contribuir a asegurar la no repetición. Asimismo, se identifican insumos valiosos como los informes institucionales sobre la situación no repetición de lo que se repite

Garantías de No Repetición 76 | CODHES

del campo colombiano, los desarrollos sobre conceptualización del campesinado, las agendas programáticas de los movimientos agrarios y las elaboraciones académicas al respecto, que son un punto de partida para la apuesta transformadora orientada a reparar los daños ocasionados por la guerra y garantizar la no repetición de la violencia.

Así las cosas, aún sin respuesta a la pregunta con la que inicia este apartado, este texto cierra con la claridad de que las medidas orientadas a la no repetición formuladas por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición entrarán a reforzar el repertorio de luchas del movimiento campesino colombiano e invita a que, sin dejar de exigir al Estado que asuma la responsabilidad de su implementación, desde la sociedad civil centremos los esfuerzos en reconocer, acompañar y fortalecer las apuestas de paz campe sina que han sabido emerger desde los territorios, incluso en las condiciones más intensas del conflicto armado interno. En esas apuestas campesinas tan diversas como el mismo campesinado está la semilla para la transformación del país, la edificación de un Estado de abajo hacia arriba y la construcción de una democracia realmente incluyente.

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Johana Silva Aldana (1986), abogada de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en Estudios de Paz y Resolución de Conflictos de la Pontificia Universidad Javeriana, estudio en curso de la Especialización Memorias Colectivas, Derechos Humanos y Resistencias de la Facultad

Johana Silva Aldana

Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Brasil) y el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO)� Su experiencia gira en torno al acompañamiento jurídico, las estrategias de formación y la investigación de las luchas campesinas por la tierra y el territorio en distintas regiones del país � Es autora de artículos académicos y materiales de formación sobre conflicto agrario, justicia transicional y construcción de paz territorial � En los últimos años se ha concentrado en el seguimiento a la implementación del Acuerdo Final de Paz, en particular la reforma rural integral, la reincorporación social y económica y los derechos de las víctimas �

81 | CODHES // Perfil de la autora

GNR GNR RGNR //

Proponer garantías de no repetición en Colombia es una ta rea que enfrenta grandes retos. No resulta fácil asegurar el enfoque preventivo de las garantías de no repetición cuando asistimos a la reactivación de un nuevo ciclo de violencia en el país, ni cuando la posibilidad de su implementación está atada a los desarrollos de la correlación de fuerzas políticas en torno a la construcción de paz. Bajo esta premisa, esta obra rea liza recomendaciones de garantías de no repetición dirigidas al campesinado colombiano, esperando contribuir a la labor que adelanta la Comisión para el Esclarecimiento de la Ver dad, la Convivencia y la No Repetición creada por el Acuerdo Final de Paz. Para cumplir este propósito, en el texto se realiza una aproximación a la categoría garantías de no repetición, su trayectoria y avances en el caso colombiano; se abordan los desarrollos más recientes en la conceptualización del campesinado, identificando factores de persistencia que vinculan el conflicto agrario con el conflicto armado interno, así como los daños sufridos por comunidades campesinas en su desarrollo; y finalmente se presentan 8 propuestas orientadas a superar los factores de persistencia identificados y a reparar los daños dejados por la guerra, que atienden a la heterogeneidad del sujeto campesino en el país y se articulan al repertorio de luchas del movimiento campesino colombiano.

Garantías de no repetición para el campesinado colombiano