Revista Economia Colombiana 366

El mundo rico es rico; son sus gobiernos los que son pobres. El caso más extremo es el de Europa, que es a la vez el continente con los patrimonios privados más grandes del mundo y al que le cuesta más trabajo resolver su crisis de deuda pública. Extraña paradoja.

Thomas Piketty (El capital en el siglo XXI)

EL MANEJO DE LA DEUDA PÚBLICA

POR AÑOS, EL MANEJO DE LA DEUDA PÚBLICA que ha generado todo tipo de controversias entre los más avezados y eruditos economistas del país, concentra nuestra atención en esta en trega de la revista institucional de la Contra loría General de la República. El tema resulta aún más atractivo por el hecho de encontrar nos ad portas de un nuevo gobierno que se en frentará a unos indicadores económicos con signos poco favorables hacia el futuro tras dos años de una pandemia que nadie podía prever.

En la presente edición de Eco nomía Colombiana autorizados analistas se ocupan de examinar a fondo el estado actual y las pre visiones más aconsejables para hacerle frente a la deuda a cargo del Gobierno Nacional Central y su impacto sobre la política de estabi lidad económica.

Según el director de Crédito Pú blico del Ministerio de Hacienda, César Arias, las políticas puestas en marcha por el gobierno logra rán la reducción de la deuda como porcentaje PIB, tres años antes de lo previsto en el marco fiscal de mediano plazo. Sostiene que los ni veles de la deuda pública en el sector han al canzado niveles históricos de sostenibilidad.

Pero también se conocen otras voces que plantean inquietudes de fondo como la de los profesores Jorge Iván González y Roberto Ariza, para quienes “existe cierto consenso en que una deuda es sostenible si la dinámica del PIB es mayor a la de las tasas de interés. En sí mismo, este principio es válido, pero los hechos están mostrando que este postulado básico no se ha cumplido”.

Por otra parte, el exministro Juan Camilo Restrepo, al referirse a las tareas pendien tes en el ajuste fiscal, subraya que “seguimos manejando uno de los déficits fiscales más altos de la región, lo que requerirá esfuerzos adicionales en los años venideros para alcanzar una sostenibilidad aceptable en las finanzas públicas”.

Entre tanto, el profesor de eco nomía Isidro Hernández Rodrí guez observa que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y su Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional diseña ron una estrategia de endeudamiento para el periodo comprendido entre 2018 y 2022 que tiene como objetivos alcanzar una emisión óptima de acuerdo con las tasas de interés vigentes en cada año, los plazos y las mo nedas (divisas) que reduzcan los riesgos de

liquidez y solvencia; conseguir la soste nibilidad de la deuda en el largo plazo y profundizar el mercado de capitales del país.

No existe duda de que uno de los temas que se abordarán a partir del segundo se mestre de este año, con el inicio del nuevo gobierno, tiene que ver con el manejo de las pensiones. Lo analizan en esta edición los catedráticos de la Universidad de los Andes Óscar Becerra, David Pérez-Reyna y Hernando Zuleta, quienes sostienen que si bien el gasto público para pensiones no es extremadamente alto, sí mantiene una presión constante y significativa sobre las finanzas públicas. “Sumando aproxima damente 3,5 % del PIB por año, el gasto público en pensiones es uno de los rubros más importantes del presupuesto nacio nal. El diseño actual del sistema se carac teriza por una serie de ineficiencias que deberían ser corregidas: el gasto se con centra en muy pocas personas y beneficia desproporcionadamente a las de ingresos relativamente altos”.

Mejorar estas fallas será uno de los ejes centrales de la discusión de una próxima reforma pensional y entender sus conse cuencias es fundamental para el futuro de las finanzas públicas. EC

CARLOS FELIPE CÓRDOBA LARRARTE CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

DIRECTOR

Carlos Felipe Córdoba Larrarte Contralor General de la República

SUBDIRECTOR

Julián Mauricio Ruiz Rodríguez Vicecontralor

CONSEJO EDITORIAL

Margarita Henao Cabrera Beethoven Herrera Valencia Marcela Eslava

Carlos David Castillo Jorge Armando Rodríguez

Julián Arévalo Bencardino Javier Díaz Molina

EDITOR

Óscar Alarcón Núñez

OFICINA DE COMUNICACIONES Y PUBLICACIONES

DIRECTORA DE OFICINA Rossana Payares Altamiranda

ENLACE DESPACHO VICECONTRALOR Diana Carolina Córdoba Álvarez

SUSCRIPCIONES Y DISTRIBUCIÓN

Cra. 69 No. 44-35 PBX: 5187000 e-mail: revista_economia@contraloría.gov.co

PRODUCTORA EDITORIAL

Adriana Prieto Herrera adriana@disenoeditorial.com

DISEÑO EDITORIAL

Enrique Franco Mendoza

ASISTENTE EDITORIAL

Jaime Viana Saldarriaga

DIAGRAMACIÓN, PREPRENSA ePUB, CORRECCIÓN, IMPRESIÓN

Diseño Editorial Libros y Revistas PBX: 4898683 / contacto@disenoeditorial.com

ECONOMÍA COLOMBIANA

REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

AÑO XXXVI / MAYO - JULIO DE 2022

4

8

EL MANEJO DE LA DEUDA PÚBLICA

Felipe Córdoba Larrarte Contralor General de la República

CÓMO SE GESTIONÓ LA DEUDA PÚBLICA

DURANTE LA PANDEMIA César Arias Director General de Crédito Público y Tesoro Nacional

22 LA DEUDA PÚBLICA Y EL FRACASO DE LAS REGLAS FISCALES

Jorge Iván González Roberto Ariza Economistas 28

TAREAS PENDIENTES EN EL AJUSTE FISCAL Juan Camilo Restrepo Exministro de Hacienda y de Agricultura

36

SE FORTALECE INSTITUCIONALIDAD FISCAL

Juan Pablo Córdoba Garcés Presidente del Comité Autónomo de la Regla Fiscal

FOTOGRAFÍAS E ILUSTRACIONES

Investigación y edición gráfica a cargo de: www.disenoeditorial.com Diseño Editorial Comunicaciones (Alprih, Franco): 11, 22, 44. Vizzor Image: 19, 70. Shutterstock (Oscar Garces, Matyas Rehak, Brester Irina, Gokhan Bozkaya, Luis Echeverri Urrea): 1, 9, 12, 13, 23, 24, 26, 30, 37, 39, 40, 45, 47, 55, 59, 61, 65, 67, 69, 71, 75, 76, 77, 78 . Contraloría General de la República/Comunicaciones: 5. Archivo personal invitados: 8, 22, 25, 28, 36, 52, 58, 66, 74. Cortesía: Invías: 73.

52

SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA: APROXIMACIÓN A LOS DIVERSOS ENFOQUES

Miguel Alfonso Montoya Olarte Contraloría Delegada de Economía y Finanzas

58

EL SISTEMA DE PENSIONES: REFORMAS Y FINANZAS PÚBLICAS

Óscar Becerra David Pérez-Reyna Hernando Zuleta Uniandes

66

DISCIPLINA FISCAL: CLAVE DEL MANEJO DE LA DEUDA EN LOS DEPARTAMENTOS

Didier Alberto Tavera Director Ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos

44

LA ESTRATEGIA ACOMODATICIA DE LA DEUDA PÚBLICA DEL GNC

Isidro Hernández Rodríguez Economista

74

ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL Y RECUPERACIÓN ECONÓMICA EN LOS MUNICIPIOS

Gilberto Toro Giraldo Director Ejecutivo de Fedemunicipios

CÓMO SE GESTIONÓ LA DEUDA PÚBLICA DURANTE LA PANDEMIA

❯ Se logrará la reducción de la deuda como porcentaje del PIB, tres años antes de lo previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2021, convergiendo de manera gradual y ordenada al ancla de deuda dispuesta por la Regla Fiscal.

GRACIAS A UNA POLÍTICA FISCAL contracícli ca, la reactivación económica y la administra ción efectiva de la deuda pública, por parte de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (DGCPTN) del Ministerio de Hacienda (MHCP), las necesidades de finan ciamiento de la nación en 2022 lograrán con fluir a niveles previos a la pandemia, tras ha ber aumentado significativamente a causa de la emergencia del COVID–19. De esta forma, se logrará la reducción de la deuda como por centaje del PIB, tres años antes de lo previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2021, convergiendo de manera gradual y or denada al ancla de deuda establecida en 55% por la Regla Fiscal.

El desarrollo de un mercado de deuda pú blica profundo, líquido, diversificado y de lar go plazo es la piedra angular de la estrategia de gestión de la deuda. Colombia extendió el plazo de su curva de bonos locales a 30 años y la de títulos extranjeros a 40, favoreciendo el desarrollo de mercados de pensiones, se guros, hipotecas e infraestructura. También fue la primera economía emergente en emitir bonos verdes soberanos a través de subastas y en moneda local. Estos esfuerzos fueron ga lardonados internacionalmente por sus apor

CÉSAR ARIAS

DIRECTOR GENERAL DE CRÉDITO PÚBLICO Y TESORO NACIONAL*

tes a la innovación financiera, el desarrollo del mercado de capitales local, y la contribu ción al financiamiento sostenible.

La mitigación proactiva de riesgos aportó positivamente en la gestión de la deuda, por medio de la ejecución de operaciones de ma nejo de deuda pública en los mercados domés ticos e internacionales que redujeron el riesgo de refinanciamiento. Las fijaciones de tasas que protegieron el portafolio de deuda exter na ante incrementos en las tasas de interés y el desmonte gradual de la tasa Libor. Adicional, se ejecutaron conversiones de moneda sobre créditos multilaterales para reducir la exposi ción a la volatilidad de la tasa de cambio.

FINANCIACIÓN OPORTUNA Y DIVERSIFICADA EN EL CONTEXTO DE LA PANDEMIA

Las necesidades de financiamiento de la na ción por concepto de déficit fiscal, amortiza ciones y liquidez han promediado el 8,4 % del PIB, previo a la pandemia. Para el 2020, estas se vieron incrementadas en 60 %, aumentan do de 8,5 % del PIB en 2019 a 13,6 % del PIB a cierre de 2020. Lo anterior, derivado del cho que de la emergencia sanitaria que requirió

Gráfica

1. NECESIDADES DE

una política fiscal contracíclica para hacer frente al menor nivel de ingresos producto de la reducción de la actividad económica, la cual generó un menor recaudo tributario.

Con el objetivo de atender el incremento de las necesidades de manera oportuna, se

empleó una estrategia de diversificación de fuentes domésticas y extranjeras que per mitió que los mercados las absorbieran de manera ordenada, sentando las bases de la recuperación económica. Para el 2021, las necesidades de financiamiento se redujeron a 11,3 % del PIB gracias al crecimiento eco nómico, la gestión activa de los riesgos de la deuda y el compromiso del Gobierno na cional con la reducción del déficit fiscal. La tendencia presentada en 2021 continuaría para el 2022, lo que permitiría reducir las ne cesidades de financiamiento a 8,2 % del PIB, acercándose a niveles previos a la pandemia.

En el mercado doméstico, como princi pal fuente de financiamiento, se aumenta ron las subastas de TES a costos favorables aprovechando el ambiente de bajas tasas de interés. Adjunto, se utilizaron otras fuentes no convencionales como la emisión de Tí tulos de Solidaridad (TDS)1 por COP$9,8 billones, así como préstamos con el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Te rritoriales (Fonpet) por COP$1,2 billones y el Fondo de Riesgos Laborales (FRL) por COP$0,3 billones.

1) En el ámbito multilateral se obtuvieron US$5.420 millones ($19 billones COP) del Fondo Monetario Internacional (FMI)2 a tasa de interés SDR + 1,00 % con amortizaciones a partir de 2024, por medio de la Línea de Crédito Flexi ble (LCF). A esta última solo tienen acceso países con marcos sólidos de política monetaria, fiscal y financiera, y un historial favorable de desempe ño económico. La LCF es de carácter contingente, de acceso inmediato y no condicional. A 28 de febrero de 2022, la tasa de interés de este crédito (1,217 %) se ubicaba 258 pbs por debajo del cupón promedio de la deuda externa (3,80 %).

2) La realizada con el Banco de la República (BanRep)3 en 2021, en la que el Gobierno nacional le compró US$2.790 millones al Banco, a la TRM vigente. Como pago de los dólares, el Estado entregó títulos de deuda pública TES del portafolio di versificado que administra, valorados a precios de mercado. Estos títulos son líquidos, se negocian activamente en el mercado secundario y son de cotización

LA MITIGACIÓN PROACTIVA DE RIESGOS APORTÓ POSITIVAMENTE EN LA GESTIÓN DE LA DEUDA, POR MEDIO DE LA EJECUCIÓN DE OPERACIONES DE MANEJO DE DEUDA PÚBLICA EN LOS MERCADOS DOMÉSTICOS E INTERNACIONALES QUE REDUJERON EL RIESGO DE REFINANCIAMIENTO.

❯❯ Colombia extendió el plazo de su curva de bonos locales a 30 años y la de títulos extranjeros a 40 años, favoreciendo el desarrollo de mercados de pensiones, seguros, hipotecas e infraestructura.

obligatoria por parte de los creadores de mercado, características que le permiten al Banco utilizarlos en sus operaciones monetarias. Al efectuarse el pago de las reservas con títulos del portafolio de la DGCPTN del MHCP, el monto total de la deuda pública se mantuvo inalterado, por lo que la venta de reservas no constituyó una operación de financia ción, sino una operación que fortalece la po sición de liquidez del Gobierno na cional.

Lo anunciado se complementó con una dinámica

favorable de préstamos multilaterales y una activa presencia en los mercados externos con la emisión de bonos en 2020 y 2021, en un contexto de tasas bajas y a plazos más largos.

LA REACTIVACIÓN PERMITE LA REDUCCIÓN SOSTENIDA DE LA DEUDA PÚBLICA

La política fiscal contracíclica permitió una sólida recuperación de la economía, es así como el crecimiento económico pasó de -7,0 % en 2020 a 10,6 % para 2021, cifra que no solo es la más alta desde que hay registro, sino que está entre las primeras de América Latina y la OCDE. Este crecimiento se debe a la recupe ración del empleo, el dinamismo del consumo interno, unos términos de intercambio favora bles y un impacto positivo sobre el recaudo tri butario. Se espera que para 2022 la economía colombiana mantenga un crecimiento posi tivo, en línea con los pronósticos del FMI que elevó su proyección de 4,5 a 5,8 %.

En el periodo comprendido entre 2003 y 2012, el GNC había reducido la deuda al pasar de 46 al 34,2 % del PIB. En línea con lo anterior, en 2021 la reactivación económica y una ges tión activa de la deuda, permitieron iniciar una senda de reducción de la deuda pública de 65,0

COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

DINÁMICA DE LA DEUDA BRUTA DEL GNC

Descomposición de la deuda

del

GNC Tasa de interés efectiva Balance primario Crecimiento PIB real Tasa de cambio Residual Inflación UVR Cambios netos deuda GNC Deuda/PIB (eje derecho) Proyección MFMP

a 63,8 % del PIB, tres años antes de lo previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2021. Para 2022 se espera una relación deuda/ PIB de 58,9 %, convergiendo de manera gradual y ordenada al ancla de deuda establecida en 55% por la Regla Fiscal.

DESARROLLO DEL MERCADO DE DEUDA PÚBLICA LOCAL

El desarrollo de un mercado de deuda públi ca profundo, líquido, diversificado y de largo plazo es la piedra angular de la estrategia de gestión de deuda. Colombia logró reducir los costos y ampliar los plazos, mitigando el efecto de desplazamiento. Las emisiones a largo plazo son fundamentales para servir de referencia y desarrollar los mercados de pen siones, seguros, hipotecas e infraestructura.

Fuente: DGCPTN, con corte a 31 marzo, 2022.

Febrero 2022 Cupón promedio 6,81% Vida media: 9,68 años

Diciembre 2021 Cupón promedio 6,19% Vida media: 9,77 años

El aumento de la vida media a 10 años permitió que Colombia se ubicara por enci ma del promedio de los países de la OCDE en este indicador en 2020 (8 años), en un es cenario en el que Canadá, Dinamarca, Japón, Reino Unido y Estados Unidos aumentaron su financiamiento a corto plazo para hacerle frente a la pandemia del COVID–19.

En el panorama local se destacan dos transacciones:

1) Se realizó la emisión del título a 30 años4 que permitió extender la curva de rendimientos de la nación y ser la pri mera colocación que se lleva a cabo por medio del mecanismo de sindicación y construcción del libro de ofertas, en lí nea con las mejores prácticas interna cionales. Esta emisión fue galardonada

SE ESPERA QUE PARA 2022 LA ECONOMÍA COLOMBIANA MANTENGA UN CRECIMIENTO POSITIVO, EN LÍNEA CON LOS PRONÓSTICOS DEL FMI QUE ELEVÓ SU PROYECCIÓN DE 4,5 A 5,8 %.

2) La reapertura del TES UVR a 30 años bajo el mecanismo de subasta, en un momento en el que el mercado ratificó su interés por este tipo de títulos7.

En cuanto al mercado de capitales interna cionales, la nación emitió seis de los diez tí tulos con los cupones más bajos en dólares en su historia. Entre ellos, los primeros bonos a 20 y 40 años; el primero (bono global 2042)8 por US$1.000 millones y cupón de 4,125 % y el segundo (bono global 2061)9 por US$1.300 millones y tasa cupón de 3,875 %. Además, realizó la emisión de los bonos globales 2032 y 2042 por US$3.000 millones, la operación de financiamiento más grande del Estado en este mercado.

Fuente: DGCPTN, con corte a 30 marzo, 2022.

por Latin Finance5 y por International Finance Review6

Gráfica 7. CURVA DE RENDIMIENTOS BONOS GLOBALES

8. DIVERSIFICACIÓN DE INVERSIONISTAS

2015

Fiducia

Una mayor diversificación de la base inver sionista local y extranjera favorece la liqui dez en el mercado de deuda pública durante la pandemia. Colombia sostiene una estruc tura diversificada de tenencias, por geografia y tipos de fondo en donde no existen actores dominantes en el mercado. Lo anunciado ha permitido absorber choques de manera or denada, gracias a la permanente interacción entre inversionistas institucionales como los fondos de pensiones, fondos extranjeros, los bancos comerciales, aseguradoras y otros entes financieros.

Otro aspecto relevante, es la emisión de bonos verdes soberanos, lo que convierte a Colombia en el primer país emergente en emitir este tipo de bonos en moneda local. Lo anunciado se realizó por medio de subas tas y adoptando el mecanismo alemán de bonos gemelos al mercado doméstico10. Este bono ganó el premio al bono verde del año por Environmental Finance11 destacando la innovación, el desarrollo del mercado de ca

PARA EL 2021, LAS NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO SE REDUJERON A 11,3 % DEL PIB GRACIAS AL CRECIMIENTO ECONÓMICO, LA GESTIÓN ACTIVA DE LOS RIESGOS DE LA DEUDA Y EL COMPROMISO DEL GOBIERNO NACIONAL CON LA REDUCCIÓN DEL DÉFICIT FISCAL.

pitales y la contribución al financiamien to sostenible de Colombia.

El 29 de septiembre de 2021, el MHCP subastó COP$750 mil millones en TES Verdes denominados en pesos, con ven cimiento en el 2031. Se recibieron ofer tas de compra por COP$2,3 billones, 4,61 veces el monto convocado inicialmen te. La sólida demanda permitió activar cláusulas de sobreadjudicación del 50 %, COP$250 mil millones adicionales al monto inicialmente subastado de COP$500 mil millones12

La tasa de corte de la subasta de los TES verdes fue de 7,556 %, que al com pararse con el rendimiento del TES con vencional con vencimiento 2031 (7,630 %) presentó una diferencia de 7 puntos básicos, técnicamente conocido como greenium. Lo expuesto evidencia el inte rés de los inversionistas locales y extran jeros en esta clase de títulos de deuda pública de Colombia.

El 28 de octubre de 2021, el MHCP realizó la segunda subasta de TES verdes 2031 del año13, por COP$650 mil millones que contó con demandas de inversionis tas locales y extranjeros por un total de COP$948 mil millones, lo que representó 1,5 veces el monto inicialmente ofrecido.

Fecha de colocación: 29-sept21 28-oct21

Emisión: 26-mar-21 26-mar-21

Vencimiento: 26-mar-31 26-mar-31

Cupón: 7% 7%

Plazo: 10 años 10 años Tasa: 7566% 7877%

Bid to Cover14: 4,6 1,5 Greenium: 7pbs 15 pbs

Gráfica

Fuente: DGCPTN

MITIGACIÓN PROACTIVA DE RIESGOS DE LA DEUDA PÚBLICA

Colombia realizó entre 2018 y 2021, canjes de deuda interna por COP$60 billones, lo que ha permitido mejorar el perfil de la deuda pública sin incrementar el endeudamiento neto, en marcándose en el artículo 2.2.1.1.3 del Decreto 1068 de 2015. Con lo anunciado, se mejoraron los indicadores de vida media, al intercambiar títulos de la parte corta por títulos de la parte media y larga de la curva. Se gestionó el riesgo de refinanciamiento al reducir el repago de las

Gráfica

9. CATEGORÍA DE GASTOS VERDES ELEGIBLES*

Transporte limpio y sostenible

Servicios Ecosistémicos y biodiversidad

Fuentes de energías no convencionales, eficiencia energética y conectividad

Residuos y economía circular

Producción Agropecuaria sostenible, de bajas emisiones y adaptada al cambio climático

Fuente: DGCPTN.

❯❯

2021

2020 16 % 2 % 1 %

%

Participación portafolio por vigencias 35,2 % 64,8 % 2020 2021

Gráfica 10. CANJES EN EL MERCADO LOCAL

UVR23 COP 19 UVR 19 COP 18

Fuente: DGCPTN.

COP 24 UVR25 UVR21 COP 20 COP 19 UVR19

COP 22 COP 22

COP 32 UVR 35 12,31

UVR21 COP 20

15,94 16,54 15,21 2018201920202021

Anexo, se realizaron redenciones anticipa das con los beneficios de reducción del saldo y del costo de la deuda pública. En los últimos tres años, se redimió un total de COP$13,94 billones de las referencias de los TES con ven cimientos en 2020, 2022 y 2024, cuyos cupo nes se encuentran en promedio 146 pbs por encima del cupón promedio de la deuda in terna con corte a diciembre de 2021.

Gráfica 11. SUSTITUCIONES DE DEUDA EXTERNA

Fuente: DGCPTN.

COP 25 UVR27 COP 28

COP 25

COP 22

UVR 23

UVR27 COP 28 UVR37 UVR 27 COP 27 COP 30

COP 32

COP 32

COP 31

UVR33 COP 34 UVR35 UVR37 UVR 23

COP 34 UVR35 UVR37 UVR29 COP 30

De la misma manera, se efectuaron tres sustituciones de deuda externa por US$2.743 millones entre 2018 y 2021. Estas lograron extender la vida media y reducir el riesgo de refinanciamiento de la nación, al cambiar bonos globales con vencimientos de uno a seis años por bonos con vencimientos de diez a treinta años.

miento en julio de 2021. Lo expuesto generó, además de un ahorro en el pago de intereses, una reducción de la deuda a corto plazo y, por consiguiente, una mejora del perfil de vencimientos. 15,59 15,33 15,18 2018 2019 2020 2021

TES RECIBIDOS POR EL GNC ($Bn)

TES ENTREGADOS POR EL GNC ($Bn)

❯❯ Las necesidades de financiamiento de Colombia fueron satisfechas, de manera oportuna y diversificada, ante una mayor demanda de recursos, con el fin de atender la emergencia provocada por la pandemia.

Gráfica 12. FIJACIÓN DE TASAS EN CONDICIONES FAVORABLES (SWAP A 10 AÑOS)

Swap USD 10 años Swap EUR 10 años

5,5

4,5

3,5

2,5

1,5

0,5

83 créditos; US$17.554 millones; tasa promedio 2,51%; VM de 13,0 años

6 créditos; €3,008 millones; tasa promedio 1,56%; VM de 15,4 años

mar.-10 jul.-10 nov.-10 mar.-11 jul.-11 nov.-11 mar.-12 jul.-12 nov.-12 mar.-13 jul.-13 nov.-13 mar.-14 jul.-14 nov.-14 mar.-15 jul.-15 nov.-15 mar.-16 jul.-16 nov.-16 mar.-17 jul.-17 nov.-17 mar.-18 jul.-18 nov.-18 mar.-19 jul.-19 nov.-19 mar.-20 jul.-20 nov.-20 mar.-21 jul.-21 nov.-21 mar.-22

Con el propósito de mitigar la volati lidad de la tasa de interés y los efectos del desmonte de la tasa Libor, se ejecutó una política de fijación de tasas de cré ditos multilaterales haciendo uso de las cláusulas que tienen estos contratos. El MHCP fijó la tasa de 89 créditos por US$ 20.000 millones (US$ 17.554 millones y € 3.008 millones), disminuyendo la parti cipación de la deuda a tasa variable, al pasar de 12,3 % en diciembre de 2018 a 4,9 % en diciembre de 2021.

Adicional, para balancear la composi ción y mitigar el riesgo ante fluctuaciones de la tasa de cambio en el portafolio de deuda externa de la nación, se ha imple mentado una estrategia de conversión de moneda haciendo uso de las cláusulas de conversión de créditos multilaterales. A la fecha, se han convertido US$ 1.151 millo nes con una vida media ponderada de 7,6 años, a una tasa de cambio promedio pon derada de COP$ 3.814,62, la cual se ubica 102 pesos por debajo de la TRM promedio en lo corrido del año16. La tasa de interés promedio ponderada de las conversiones fue de 7,43 %, 351 pbs por debajo de la tasa del TES comparable de acuerdo con la vida media17

❯

Las necesidades de financiamiento de la nación vienen convergiendo a niveles prepandemia, gracias a la política fiscal contracíclica y la administración eficiente de la deuda pública.

Cuadro 2. CONVERSIÓN DE MONEDA CRÉDITOS MULTILATERALES

Banco

BID 210,0 5,8 $ 3.780,85 6,55 %

BIRF 34,6 10,3 $ 3.825,00 7,67 % BID 156,4 6,0 $ 3.951,96 7,05 % BID 5,5 6,0 $ 3.951,96 7,05 %

BID 8,4 6,3 $ 3.901,62 7,83 % BID 33,0 8,1 $ 3.901,62 7,89 % BID 300,0 11,3 $ 3.786,00 8,37 % BID 306,7 6,1 $ 3.798,90 7,46 % BID 96,9 6,0 $ 3.755,85 6,74 % 1151,5 7,6 $ 3.814,62 7,43 %

Fuente: DGCPTN.

CONCLUSIONES

Las necesidades de financiamiento de Colom bia fueron satisfechas de manera oportuna y diversificada, ante una mayor demanda de recursos con el fin de atender la emergencia provocada por la pandemia. Las necesidades de financiamiento de la nación vienen con vergiendo a niveles prepandemia, gracias a la política fiscal contracíclica y la administración eficiente de la deuda pública. Esta reducción gradual y ordenada de la deuda, se ha logrado mucho antes de lo que se había previsto en el MFMP 2021.

La gestión de la deuda pública de Colombia ha trascendido en el desarrollo de diferentes

mercados como el de pensiones, seguros, hi potecas e infraestructura dada la extensión de la curva soberana. Adicional, la innovación y sostenibilidad financiera lograda a través de la emisión de los TES verdes seguirá fortalecien do la liquidez del mercado de deuda pública colombiana y ampliando la diversificación de la base de inversionistas.

La DGCPTN seguirá monitoreando los riesgos inherentes a la deuda pública, por medio de una gestión activa de mitigación del riesgo de refinanciamiento, con la ampliación de la vida media de la deuda. El riesgo de tasa de interés con la disminución de la proporción de deuda en tasa variable y el riesgo cambiario con la conversión de créditos a moneda local. EC

* El Director de la DGCPTN les agradece a John Sarmiento Santana (Subdirector de Riesgo) y a Santiago Rodríguez Méndez (Coordinador de Pasivos de la nación) por los insumos técnicos para la elaboración de este documento.

REFERENCIAS✱

1. A través del Decreto 685 de 2020 se ordenó la emisión de los TDS y, en virtud del Decreto 562 de 2020, fueron incorporados presupuestalmente como una fuente de recursos adicional al Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME.

2. https://www.imf.org/es/News/Articles/2021/04/29/imf-executive-board-concludes-review-of-colombia-flexible-credit-line-arrangement#

3. https://www.banrep.gov.co/es/asignacion-deg-colombia-parte-del-fmi-y-venta-reservas-internacionales-gobierno-nacional

4. Colombia lanzó nuevo TES 2050 por 4,8 billones al plazo más largo de la historia en la curva en pesos. https://www.minhacienda.gov.co/ webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-143867%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

5. Local currency deal of the year: Colombia. http://read.nxtbook.com/latinfinance/magazine/2021_q1/local_currency_deal_of_the_ye.html

6. Latin America Local Currency Bond: Colombia’s Ps4.8trn 30-year bond. https://www.ifre.com/story/2747073/latin-america-local-currencybond-colombias-ps48trn-30-year-bond-1fxx0vvp7d

7. Emisión de TES UVR obtuvo tasas y plazos favorables tras ajuste en monto de subastas. https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-136193%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

8. Colombia emite US$3.000 millones en bonos globales y lanza con éxito el primer bono en dólares a 20 años. https://www.minhacienda.gov. co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-160551%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

9. Colombia lanzó con éxito primer bono a 40 años y mejora el perfil de deuda externa. https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-154668%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

10. Colombia lanza, por primera vez en la historia, exitosa colocación de TES verdes por $750.000 millones. https://www.urf.gov.co/webcenter/ ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-184499%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

11. Green bond of the year - sovereign: Republic of Colombia. https://www.environmental-finance.com/content/awards/environmental-financesbond-awards-2022/winners/green-bond-of-the-year-sovereign-republic-of-colombia.html

12. En línea con lo establecido en la Resolución 951 de marzo 31 de 2020 del MHCP.

13. Colombia culmina con éxito emisión de TES verdes en 2021: https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-180337%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

14. Ofertas recibidas en relación con el monto convocado.

15. Las categorías de los Gastos Verdes Elegibles son: i) Fuentes de energías no convencionales, eficiencia energética y conectividad; ii) Servicios ecosistémicos y biodiversidad; iii) Producción agropecuaria sostenible, de bajas emisiones y adaptada al cambio climático; iv) Transporte limpio y sostenible; v) Gestión, aprovechamiento sostenible y saneamiento del agua; vi) Construcciones ambientalmente sostenibles y adaptadas al cambio climático; vii) Residuos y economía circular, y viii) Gestión del riesgo de desastres naturales asociados al cambio climático.

16. La TRM promedio en lo corrido del año al 27 de mayo de 2022 es de $ 3.916,66.

17. La tasa de los TES 2030 al al 27 de mayo está en 10,94 %.

LA DEUDA PÚBLICA Y EL FRACASO DE LAS REGLAS FISCALES

❯ Existe cierto consenso en que una deuda es sostenible si la dinámica del PIB es mayor a la de las tasas de interés.

En sí mismo, el principio es válido, pero los hechos están mostrando que este postulado básico no se ha cumplido.

EN EL MUNDO SE OBSERVA un aumento signi ficativo de la deuda pública. En lugar de ce rrar los déficits, tanto Europa como Estados Unidos continúan incrementando la brecha fiscal y la deuda pública. Los gobiernos se niegan a subir impuestos, mientras que el gasto público sigue en aumento. Se ha per dido la credibilidad en las reglas fiscales. Los hechos muestran que estas han fracasado.

La situación se complicó con la pandemia de COVID-19. En septiembre de 2020, en me dio de la crisis, los gobiernos del G20 ya ha bían desplegado más de 15 billones de dóla res en recursos fiscales, de los que 7 billones fueron de apoyo presupuestario directo y 8 billones adicionales de préstamos del sector público e inyecciones de capital en corpora ciones.

CRECIMIENTO DE LA DEUDA PÚBLICA

El desbalance entre el gasto y los tributos se ha ido agudizando, incrementando los déficits y aumentando la deuda. Aun en Colombia, con un gasto público bajo, los tributos son insuficientes. Estas dinámicas están afectando la estructura de las finan zas públicas y obligando a cambiar la óptica

JORGE IVÁN GONZÁLEZ ECONOMISTA PROFESOR DE LA UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

de política monetaria. En el plano interna cional se ha modificado completamente la percepción sobre el límite de deuda pública que podría ser admisible. Las rigideces (re glas) se han dejado de lado, y ahora se mira el panorama con mucha mayor laxitud que en los años ochenta. Esta flexibilización ha sido especialmente notoria en los países de ingresos altos.

El pago de la deuda tiene un elevado peso en el presupuesto. Como la política mone taria ha ganado autonomía y se ha despren dido de la fiscal, las burbujas financieras se han agudizado.

El análisis de la deuda es fundamental porque a medida que aumenta se reduce la disponibilidad de recursos públicos para realizar inversiones y mantener los logros de la política social. En los últimos años, en el mundo, la deuda pública está creciendo de manera significativa.

ROBERTO ARIZA ECONOMISTA

La relación que más se utiliza en las com paraciones internacionales es el saldo de la deuda con respecto del PIB. El aumento de la deuda es una tendencia generalizada. El rit mo ha resultado menor en los países de ingre sos bajos.

Así y como se observa en la Gráfica 1, el crecimiento de la deuda sigue siendo espe

Gráfica 1.

cialmente notorio en los países de ingresos altos, así que entre 1991 y 2021 el saldo de la deuda pasó de 55 % del PIB a 122,5 %. En los países de ingresos medios (entre los que está Colombia) subió de 40,8 % en 1997 a 65,1 % en 2021. Y en los países de ingresos bajos, en el mismo período, pasó de 40,8 a 48,6 %1. Las proyecciones que hace el Fondo Monetario Internacional (FMI) para el periodo 2022–2024 son optimistas. En lugar de disminuir, lo más factible es que la deuda continúe su tendencia al alza. Máxime ahora que por la guerra en Ucrania, el gasto militar subirá en los países que están implicados, directa o in directamente, en el conflicto.

Esta dinámica de la deuda pública no era concebible en los ochenta. Basta recordar que cuando se hacía referencia a la crisis de la deuda latinoamericana, el saldo de la deu da argentina promediaba entre el 40 y el 50 % del PIB. Estos porcentajes eran escandalosos, y por esta razón Argentina tuvo que firmar el plan Brady con el FMI. La situación actual ha

PAÍSES DE INGRESO ALTO, MEDIO Y BAJO.

Saldo de la deuda pública con respecto del PIB (%) (1991–2021 y proyecciones 2022–2024)

100

❯❯

Las proyecciones que hace el FMI para el 2022-2024 son optimistas. En lugar de disminuir, lo más factible es que la deuda continúe su tendencia creciente. Máxime ahora que a raíz de la guerra en Ucrania, el gasto militar subirá en los países que están implicados, directa o indirectamente, en el conflicto.

80

60

40

120 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 Alto Medio Bajo

122,5 121,4 65,1 72,2 40,8 48,6 46,3 20

55,0

Fuente: Fondo Monetario Internacional.

1. Sobre la dinámica de la deuda, ver Eichengreen, Ei-Ganainy, Esteves y Mitchener (2021).

2. TASAS DE IMPUESTOS MARGINALES A LA RENTA, PERSONAS NATURALES (1900–2020)

mínimos”, en la que los diversos países bajan las tarifas. Los grandes ricos han resultado especialmente favorecidos. El último eslabón en esta carrera hacia los mínimos son los pa raísos fiscales.

Se dijo, además, que los menores impues tos estimularían la inversión y el empleo. No ha sucedido así, pero con este argumento los gobiernos fueron complacientes con las em presas y les disminuyeron los tributos, ade más de que les aumentaron las exenciones y los descuentos. En los países de la OCDE el impuesto a la renta de las empresas bajó de 42 % en 1980 a 21 % en 2020. En Alemania la caída fue dramática, de 55 a 15 %.

LA CAÍDA DE LOS IMPUESTOS Y EL AUMENTO DEL GASTO

El gasto público continúa en alza, y los im puestos no crecen al mismo ritmo. Todo lo contrario. Se ha ido generalizando una con cepción favorable a la disminución de la tri butación (Gráfica 2).

A partir de los años noventa se redujeron de manera drástica los impuestos, pero nin gún país ha podido disminuir el gasto.

Mientras que a finales de los ochenta, las tarifas marginales del impuesto a la renta, en el último rango de ingreso, podrían llegar al 98 % como en Inglaterra, ahora, a duras pe nas, se acerca al 50 %. Se ha presentado, en el lenguaje de Oxfam (2021), una “carrera de

❯❯ En Francia, por ejemplo, el gasto público es cercano al 55 % del PIB.

Si el gasto sube, y los impuestos bajan, el único camino que queda es aumentar la deu da pública. Habría que preguntarse si esta dinámica es sostenible, si las políticas mone tarias son pertinentes, o si habría que buscar nuevas modalidades de financiación, como los impuestos a las empresas globales.

En los países desarrollados esta caída de las tarifas de los impuestos no ha estado acompañada de una disminución del gasto público que, por el contrario, sigue subiendo a pesar de los discursos gubernamentales.

En Francia, por ejemplo, el gasto público es cercano al 55 % del PIB. Y el gasto no baja por dos razones. Primera, porque la ciudadanía no lo permite. En cualquier pueblo de Europa los vecinos se rebelan cuando se cierra una guardería pública. Y, de manera general, las personas protestan cuando los servicios so ciales se deterioran.

Fuente: Piketty (2019, pos. 1233, edición Amazon).

El segundo motivo de aumento del gas to son las mayores necesidades colectivas. Algunos ejemplos: la ampliación de la espe ranza de vida es más costosa a medida que la población envejece, los grandes proyectos científicos tienen que ser financiados por los gobiernos, la lucha contra el cambio climático exige subsidios elevados. A estos gastos se le suman los asociados a la guerra.

Los altos niveles de deuda muestran tres hechos contundentes. Primero, que el gasto público continúa subiendo, y esta tendencia es generalizada. Segundo que los impuestos se han quedado rezagados. Y, tercero, que las formas de financiación de las deudas de los gobiernos tienen importantes consecuencias macroeconómicas y, además, están contribu yendo a la mayor volatilidad financiera inter nacional.

El gasto público no se puede reducir. Esta afirmación es contundente, y es una demos tración adicional de la “ley de Wagner”. Desde comienzos del siglo XX, este autor ya decía que el gasto público, como porcentaje del PIB, siempre crece (Wagner 1883). Los hechos muestran que esta tendencia se ha cumplido.

LA DEUDA PÚBLICA EN COLOMBIA

En el presupuesto de Colombia la partida más importante corresponde al servicio de la deu da, unos 75 billones de pesos (22 % del pre supuesto). Le sigue educación con 49 billones.

Aunque el tamaño del Estado es muy pe queño, y el gasto público apenas representa el 19 % del PIB, los impuestos son especial mente bajos, y difícilmente llegan a 15 % del PIB. A pesar de que es un Estado raquítico, la tributación tan pequeña no permite financiar el gasto.

La Gráfica 3 es muy diciente. La brecha entre el saldo de la deuda pública y los im puestos se va distanciando cada vez más. La dinámica de la tributación se ha ido rezagan do frente al crecimiento acelerado de la deu da. El déficit fiscal también se ha acelerado. En el 2000 el déficit era del 4,6 %, en 2005 bajó al 4 %, en 2015 llegó al 3 % y en 2021 estuvo en el 7,6 %. Estos males son estructurales y requieren de cambios radicales en el manejo de las finanzas públicas del país.

❯❯ Frente al aumento de la deuda pública algunos autores, entre los que se encuentran dos Premios Nobel de Economía, Krugman (2020 a, b) y Stiglitz (2019), consideran que no es el momento de la austeridad fiscal y que el Estado tiene que gastar.

Gráfica 3. COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL CENTRAL SALDO DE LA DEUDA PÚBLICA COMO PORCENTAJE DEL PIB Y RECAUDO TRIBUTARIO COMO PORCENTAJE DEL PIB (2000–2021) Fuente: DIAN y Ministerio de Hacienda

Joseph Stiglitz

Gráfica 4. COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL CENTRAL SALDO DE LA DEUDA PÚBLICA CON RESPECTO DEL PIB (2010–2020, PROYECCIONES 2021–2031)

Uno de los aspectos más relevantes de la deuda es el tipo de bonos que se emiten y la tasa de interés que se les paga a los tenedores. Estas decisiones tienen un claro impacto en las finanzas públicas. En el presupuesto co lombiano de 2022, se destinan 38 billones de pesos solo al pago de intereses de la deuda.

El crecimiento del saldo de la deuda es no torio. Pasó del 32,7 % del PIB en 2012, a 65,1 % en 2021 (Gráficas 3 y 4). Las últimas reformas tributarias han tenido impactos muy débi les en los ingresos tributarios. Y en lugar de crear condiciones que favorecen un mayor recaudo, se han incrementado las exenciones, y se han reducido las tarifas, así que el ritmo de aumento de los impuestos es muy lento. Y, obviamente, si los tributos crecen a un ritmo inferior a los gastos, la deuda aumenta.

De acuerdo con el Informe de Tenedores de Deuda del Ministerio de Hacienda para el cierre de 2021, la deuda emitida por el Gobier no en bonos fue de 397,8 billones de pesos que representa un aumento de 14,3 % comparado con el 2020 y de 27,3 % con relación con 2019.

La forma como se financia la deuda tiene un enorme impacto en las relaciones macro de cada país, y en los movimientos financie ros internacionales. Los gobiernos van a los mercados de capitales para obtener sus recur sos. Y en este proceso actúan como cualquier agente especulador.

Las emisiones de títulos de deuda pública alimentan los circuitos financieros y termi nan favoreciendo a instituciones y especula dores privados. Ni los congresos de los países, ni la opinión pública acostumbran participar en las decisiones sobre el monto y la compo sición de la deuda pública. No obstante su importancia, este asunto se deja en manos de una tecnocracia especializada que toma de cisiones trascendentales por fuera del control público.

a medida que aumenta se reduce la disponibilidad de recursos públicos para realizar inversiones y mantener los logros de la política social.

En las proyecciones que hace Hacienda en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (Minis terio de Hacienda 2020, 2021) se supone que la deuda irá disminuyendo de manera pro gresiva hasta llegar al 42,9 % del PIB en 2031 (Gráfica 4). Estos imaginarios son inverosími les. Apenas son el sueño del Ministerio de Ha cienda. En las actuales condiciones del país es imposible reducir el gasto y, mucho menos, la deuda. Las proyecciones no son creíbles y, seguramente, la deuda continuará en aumen to. Habría que preguntarse, entonces, por su composición y las posibilidades de aligerarla.

Así y como se deriva de las conclusiones de la Comisión del Gasto y de la Inversión Pú blica (2017), el Gobierno nacional debe gastar más y mejor. De modo que la única alterna tiva que queda para reducir la brecha fiscal es aumentar la tributación, y este proceso se debe hacer con criterios de progresividad (Garay y Espitia 2019). Se deben subir las tari

Fuente: DIAN y Ministerio de Hacienda

fas del impuesto a los patrimonios altos, a los dividendos, a la tierra, a la renta en los rangos superiores. No es justo que los ricos sigan sin tributar. La tarifa efectiva del impuesto pa gado por las personas que pertenecen al 1 % más rico apenas es de 2,5 %.

LAS REGLAS FISCALES HAN FRACASADO

Frente al aumento de la deuda pública algu nos autores, entre los que se encuentran dos Premios Nobel de Economía, Krugman (2020 a, b) y Stiglitz (2019), consideran que no es el momento de la austeridad fiscal y que el Esta do tiene que gastar. Desde su perspectiva, en las actuales circunstancias, el endeudamiento es necesario para recuperar las economías. En su último informe Oxfam (2021), El Virus de la Desigualdad, ha dicho que la austeridad es una política “desfasada”.

La pregunta por la sostenibilidad de la deuda siempre es pertinente. Existe cierto consenso en que una deuda es sostenible si la dinámica del PIB es mayor a la de las tasas de interés. En sí mismo, este principio es váli do, pero los hechos están mostrando que este postulado básico no se ha cumplido.

La regla fiscal ha fracasado, tanto en Co lombia como en la mayor parte de los países del mundo. Ha llegado el momento de replan tear este discurso que ha perdido su esencia.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS✱

LOS ALTOS NIVELES DE DEUDA MUESTRAN TRES HECHOS CONTUNDENTES: PRIMERO, QUE EL GASTO PÚBLICO CONTINÚA SUBIENDO, Y ESTA TENDENCIA ES GENERALIZADA; SEGUNDO QUE LOS IMPUESTOS SE HAN QUEDADO REZAGADOS. Y, TERCERO, QUE LAS FORMAS DE FINANCIACIÓN DE LAS DEUDAS DE LOS GOBIERNOS TIENEN IMPORTANTES CONSECUENCIAS MACROECONÓMICAS.

El año pasado, en 2021, el 90 % de las naciones tenían un déficit fiscal superior al 4 % del PIB. En la zona euro, en 2020, el déficit fue del 7,2 % del PIB, superando ampliamente la regla del llamado Pacto de Estabilidad que es de 3 %. En la zona euro, en 2021, el saldo de la deuda pública fue del 97,3 %, y según la regla no de bería superar el 60 % del PIB. En varios países de Europa, el porcentaje llegó al 120 %, como sucede en Italia y España. En Estados Unidos está alrededor de 130 % del PIB.

Europa y Estados Unidos continúan incre mentando la brecha fiscal y la deuda pública. Para responder a las necesidades de financia miento, entre 2008 y 2020 la Reserva Federal realizó cuatro QE (quantitative easing). Son operaciones de “emisión” (compra de títulos en el mercado secundario). Y las cifras son sorprendentes. Las dos primeras QE fueron por 600 mil millones de dólares cada una. Y la cuarta por 700 mil millones. El Banco Cen tral Europeo no se ha quedado atrás, y desde el 2015 viene haciendo operaciones similares. En marzo la QE europea fue por 750 mil millo nes de euros. En lugar de las reglas es evidente el manejo discrecional de la deuda en función de los intereses políticos de los países.

Si se aceptara el fracaso de la regla fiscal se podría avanzar en busca de soluciones. Por ahora, de manera terca, se mantiene el discur so poco creíble de la importancia de cumplir con la regla fiscal. EC

• Comisión del Gasto y la Inversión Pública., 2017. Informe Final de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública, Comisión del Gasto y la Inversión Pública, Ministerio de Hacienda, Fedesarrollo, Bogotá, D. C.

• Eichengreen Barry., EI-Ganainy Asmaa., Esteves Rui., Mitchener Kris., 2021. In Defense of Public Debt, Oxford University Press, Oxford.

• Garay Luis., Espitia Jorge., 2019. Dinámica de las Desigualdades en Colombia. En Torno a la Economía Política en los Ámbitos SocioEconómico, Tributario y Territorial, Desde Abajo, Bogotá, D. C.

• Krugman Paul., 2020 a. “Learn to Stop Worrying and Love Debt”, New York Times, dec. 3.

• Krugman Paul., 2020 b. “Why Biden Will Need to Spend Big”, New York Times, oct. 19.

• Ministerio de Hacienda y Crédito Público., 2020. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020, Ministerio de Hacienda, Bogotá, D. C.

• Ministerio de Hacienda y Crédito Público., 2021. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2021, Ministerio de Hacienda, Bogotá, D. C.

• Oxfam., 2021. El Virus de la Desigualdad. Cómo Recomponer un Mundo Devastado por el Coronavirus a Través de una Economía Equitativa, Justa y Sostenible, Oxfam, London.

• Piketty Thomas., 2019. Capital et Idéologie, Seuil, Paris.

• Stiglitz Joseph., 2019. “The End of Neoliberalism and the Rebirth of History”, Project Syndicate, nov. 4.

• Wagner Adolph., 1883. “Three Extracts on Public Finance”, en Musgrave Richard., Peacock Alan., 1967, ed. Classics in the Theory of Public Finance, St. Martin Press, New York, pp. 1-15.

TAREAS PENDIENTES EN EL AJUSTE FISCAL

❯ Seguimos manejando uno de los déficits fiscales más altos de la región, lo que requerirá esfuerzos adicionales en los años venideros para alcanzar una sostenibilidad aceptable en las finanzas públicas.

AL TERMINAR LA ADMINISTRACIÓN DUQUE EL BALANCE QUE SE HACE SOBRE SU POLÍTI CA FISCAL ES AGRIDULCE. La mayoría de los observadores coinciden en que, si bien con la expedición de la Ley 2155 de 2021 hubo un avance en el saneamiento de las finanzas públicas, sin embargo, seguimos manejando uno de los déficits fiscales más altos de la región, lo que requerirá esfuerzos adiciona les en los años venideros para alcanzar una sostenibilidad aceptable en las finanzas pú blicas.

Como se puede observar en el siguiente cua dro Colombia ha mantenido un desbalance fiscal durante 2020 y 2021 superior al 7 % del PIB, tendencia que no se va a corregir según las propias proyecciones del Gobierno durante 2022. El nuestro es, si se quiere, el desbalance más protuberante de la región apenas comparable con Brasil.

BALANCE FISCAL DEL GOBIERNO GENERAL EN LAC6 1

La tarea inconclusa en materia fiscal que deja el gobierno de Iván Duque no solo se reduce a reconducir el abultado desbalance que se guimos arrastrando, vía mayores ingresos o morigeración en el gasto público. Así como se ha ilustrado en el cuadro anterior, se ha llega do a esta situación por la carencia de ajustes estructurales que si bien se diagnosticaron, durante la administración que termina, no se aplicaron los correctivos adecuados. Que daron en simples diagnósticos de comisiones especializadas que el próximo gobierno en contrará en los anaqueles respectivos.

Los estudios recientes de Hacienda Públi ca coinciden en que tiene más capacidad re distributiva el gasto que el tributo. Podemos tener una estructura muy progresiva de las tarifas de los diversos impuestos, pero si el gasto no se focaliza bien hacia aquellos sec tores más vulnerables de la sociedad, el sis tema, como un todo, puede terminar siendo tremendamente regresivo.

Brasil -13,4 -6,2 -7,4 6,0 Chile -7,1 -7,9 -1,6 5,5

Colombia -7,2 -7,3 -7,0 0,2 Ecuador -6,1 -2,3 0,1 6,2

México -4,5 -4,2 -3,5 0,9

Perú -8,3 -5,4 -3,9 4,4

Fuente: MHCP, DNP, WEO, octubre 2021.

Queremos comenzar con el estudio de tres aspectos de la morfología del gasto público en Colombia que están teniendo efectos malsa nos en la estructura tributaria y que vienen de vieja data. Su corrección es apremiante, pues mientras más pasa el tiempo y no se afronta su corrección, más alejados nos encontramos de los ideales constitucionales de la progresi vidad, de la equidad y de la eficiencia; carac

1. Sobre la dinámica de la deuda, ver Eichengreen, Ei-Ganainy, Esteves y Mitchener (2021).

JUAN CAMILO RESTREPO EXMINISTRO DE HACIENDA Y DE AGRICULTURA

terísticas que debe marcar la fisonomía del sistema tributario como un todo. Estos tres problemas son:

i. El inadecuado diseño de los subsidios que se otorgan;

ii. La frondosa estructura de privilegios tributarios que impera;

iii. La asfixiante inflexibilidad en el sistema de asignación del gasto público.

EL INADECUADO DISEÑO DE LOS SUBSIDIOS

Existen varios tipos de subsidio. Normalmen te se distinguen entre aquellos de carácter social y los de carácter productivo, siendo los primeros los más significativos.

La última vez que Planeación Nacional hizo un cálculo completo del costo de los sub sidios fue en 2015 y en ese momento el país asignaba cerca de 9 % de su PIB a los subsidios ($71,8 billones). La situación no se ha modifi cado desde entonces y los subsidios de carác ter social equivalen al 40 % del presupuesto nacional.

No todos los subsidios son ineficientes ni todos son regresivos. Existen algunos valiosos que contribuyen a amortiguar la pobreza y a estimular la producción. Y al mismo tiempo existen otros que son tremendamente regre sivos, es decir, que benefician, protuberante mente, a las personas más ricas o con mayor capacidad de pago, en cuyo caso terminan acentuando la mala distribución del ingreso en nuestro país.

Quizás el caso más emblemático es el de las pensiones, pues el quintil más alto recibe el 50,8 % del total de los subsidios que se ca nalizan hacia las pensiones, en tanto que el quintil más bajo de la población recibe ape nas el 4,3 %. Esta evidencia está poniendo de presente la necesidad apremiante de trabajar la postergada Reforma pensional, que este go bierno no afrontó en su momento ni la trami tó oportunamente en el Congreso.

En el cuadro siguiente podemos ver la dis tribución del gasto y de los subsidios socia les por quintil de ingresos, calculados por el Departamento Nacional de Planeación para 2014: allí se puede apreciar cómo el caso más grave es el de las pensiones como lo hemos mencionado, pues los dos quintiles (4 y 5) de las personas más adineradas absorben casi el

SI SE QUIERE HACER REALMENTE UN AVANCE EN TÉRMINOS DE EFICIENCIA ES INDISPENSABLE QUE SE REEVALÚE TODO ESTE ESQUEMA DE LOS SUBSIDIOS Y HAYA UN PROCESO DE DEPURACIÓN EN LAS LÍNEAS QUE PROPUSO EL PROYECTO DE LEY QUE HEMOS MENCIONADO Y QUE, INFORTUNADAMENTE, NO HIZO TRÁNSITO EN EL CONGRESO.

80 % de los subsidios pensionales. También se presentan algunos casos que generan distor sión, como los subsidios a la vivienda y a los combustibles que, como en el caso pensional, representan el complejo más regresivo de todo el esquema de los subsidios en el país.

Es evidente que los subsidios que se han asignado durante la pandemia, como lo va mos a analizar adelante, han sido mejor fo calizados que la masa de subsidios que ha venido aplicando el país en los años pasados, pues ha habido un ejercicio de focalización más acertado. Sin embargo, la masa de subsi dios vigente sigue siendo unas de las malfor maciones más grandes del proceso de asigna ción de gasto público en Colombia.

Con razón se ha anotado que por la ausen cia de mecanismos institucionales apropia dos muchos de los subsidios entregados hoy están mal focalizados y entre los casos más preocupantes se encuentran los subsidios dirigidos a pensiones, servicios públicos y vi vienda. Al hacer un análisis de los subsidios sociales en el agregado, la distribución se ape ga más al principio de igualdad absoluta, en la que todos los quintiles de ingresos reciben la misma cantidad proporcional de subsidios que a uno de progresividad en el gasto. Es de cir, la distribución actual del gasto no toma en cuenta, plenamente, la diferencia de ingre sos de la población.

En el 2015 se presentó por el Gobierno un interesante proyecto de ley que buscaba la expedición de una ley estatutaria para regu lar los subsidios (proyecto de ley No. 186 de 2016) que contemplaba una serie de princi pios orientados a que los subsidios tuvieran más transparencia y más claridad. Allí se dis ponía que la creación de todo subsidio debía estar acompañada de un estudio de costo be neficio para cerciorarse que sí iba a cumplir los propósitos buscados. En segundo lugar, que los subsidios no serían otorgados de ma nera permanente.

Periódicamente, se evaluaría si estaban cumpliendo los objetivos original mente buscados y en caso contra rio se suspende ría; y, por último, que los subsidios

debían responder a criterios de claridad, de legalidad y de efectividad que periódicamen te estarían siendo valorados a fin de romper el círculo vicioso y malsano que hoy existe según el cual que una vez creado el subsidio este permanece indefinidamente.

Detrás de los subsidios gravitan grandes grupos de presión que buscan perpetuarlos en el tiempo. Sería recomendable que en el fu turo el país tomara las líneas generales de este proyecto de ley y las convirtiera en ley de la república, pues como hemos visto este cons tituye uno de los principales factores de mala asignación del gasto público en Colombia. Lo expuesto no quiere decir que todos los subsi dios sean malos o malsanos: hay algunos muy eficientes y los hay muy eficaces; solo que es tán en una misma madeja, revueltos con los que no lo son. Ya hemos citado el caso de los subsidios al esquema pensional.

Entonces, si se quiere hacer realmente un avance en términos de eficiencia es indispen sable que se reevalúe todo este esquema de los subsidios y haya un proceso de depuración en las líneas que propuso el proyecto de ley que hemos mencionado y que, infortunada mente, no hizo tránsito en el Congreso.

INFLEXIBILIDADES PRESUPUESTALES

En un importante estudio que realizó Echeve rry, Ferguson y Querubín, se establece que en los últimos años el nivel de inflexibilidad del presupuesto nacional alcanza el sorprenden te porcentaje del 95 %2. En este documento se distinguen tres puntos dentro del conjun to de inflexibilidades: “el primero se origina en normas que dictan un gasto de obligato rio cumplimiento (inflexibilidad en el gasto), el segundo ata algunas fuentes de ingresos y las destina a usos específicos (rentas de desti nación específica), y el tercero se refiere a los recursos parafiscales que son recursos que perciben algunas entidades con un fin espe cífico, y que al no pasar por el presupuesto no están sujetas a la evaluación periódica de su pertinencia”.

ES UN VERDADERO ESPEJISMO PENSAR EN LA REALIDAD DEL DISCURSO DEMOCRÁTICO SEGÚN EL CUAL EL GOBIERNO AL PREPARAR EL PRESUPUESTO ESCOGE PARA CADA VIGENCIA LOS GASTOS DE MAYOR PRIORIDAD, Y ES EL CONGRESO QUIEN DEFINE CUÁLES SON LAS PRIORIDADES AL APROBAR EL PRESUPUESTO.

Así las cosas, es un verdadero espejismo pensar en la realidad del discurso democráti co según el cual el gobierno al preparar el pre supuesto escoge para cada vigencia los gastos de mayor prioridad, y es el Congreso quien define cuáles son las prioridades al aprobar el presupuesto.

Obviamente, con niveles de inflexibilidad cercanas al 95 % del total de las apropiacio nes presupuestales, ese ideal democrático se convierte en un espejismo. Naturalmente, hay inflexibilidades que nacen en la misma Cons titución, como las transferencias de la nación a los departamentos y municipios para hacer posible la descentralización, o las pensiones, o el mismo servicio de la deuda. Pero hay otros rubros que obedecen a la designación por ley de gastos con destinación especifica en don

2. Juan Carlos Echeverry, Leopoldo Fergusson y Pablo Querubín, “La batalla política por el presupuesto de la Nación o supervivencia fiscal”, CEDE, Universidad de los Andes, 2004.

de, simplemente, una porción del ingreso se destina a un propósito preestablecido que nada tiene que ver con el presupuesto anual. Así, el presupuesto se convierte en una simple oficina de registro o de notaría donde se con signan los gastos que han sido predetermina dos por la Constitución o por el legislador.

Esta es otra restricción que tiene el proceso de asignación del gasto público. Hasta el pun to de que prácticamente todos los ministros de hacienda, sin excepción, consignan en sus memorias la camisa de fuerza que les impo ne esta abigarrada red de inflexibilidades que no dejan ningún margen, pues al diseñar los presupuestos anuales las prioridades están ya predeterminadas.

Hay que hacer un esfuerzo si no para elimi nar (lo cual no es factible), pero sí para amino

rar el peso de estas inflexibilidades que como las rentas de destinación específica señaladas por ley, hacen inflexibles la asignación del gasto público. Su permanencia hace nugato ria la utilización del gasto público como ins trumento para atenuar el ciclo económico en las coyunturas y dirigirlo hacia propósitos prioritarios.

El excontralor Antonio Hernández seña laba ya desde el 2003 que “existen casi 300 disposiciones legales que obligan al gobierno a asignar anualmente recursos del presu puesto a determinados objetivos específicos, algunas de ellas con más de 50 años de exis tencia. Este cúmulo de normas –agregaba–parece expresar cierta prevención o temor a que el presupuesto sea el instrumento de mocrático por excelencia de amplio debate ❯❯ “Los hogares de menores ingresos normalmente no se benefician de las deducciones como las relacionadas con el pago de intereses hipotecarios o los aportes voluntarios a fondos de pensiones, porque sus ingresos son demasiados bajos para obtener un hogar propio o ahorrar montos adicionales para una pensión privada”.

1. INGRESOS

NO PERCIBIDOS SEGÚN EL MFMP

Miles de millones de pesos

% del PIB

2018 2019 2018 2019

IVA 67254 74939 6,80 % 7,10 %

Exclusiones* 55340 61285 5,60 % 5,80 % Exenciones 9265 10181 0,90 % 1,00 % Tarifas reducidas 2649 3474 0,30 % 0,30 %

IRPJ 7238 10104 0,60 % 0,90 %

Ingresos exentos 4359 4188 0,40 % 0,40 % Descuentos tributarios 1049 4533 0,10 % 0,40 %

tradicional como se hace el gasto. Pero existe una segunda manera que es la de renunciar a ingresos que de otra manera se habían perci bido. Esto significa, en buen romance, el valor de las exenciones, deducciones y demás gabe las tributarias que en el fondo conducen a una renuncia a ingresos en favor de alguien que puede ser un grupo o una persona jurídica de terminada. Pero es una manera de renunciar al recaudo.

A partir de los años setenta la teoría de la Hacienda Pública desarrolló la medición de la segunda forma del gasto público que se cono ce con la denominación de “gastos fiscales”.

905 803 0,10 % 0,10 % Tarifas de ducidas para ZF y ciertos contratos de estabilidad

Deducción de inversión en activos fijos

925 580 0,05 % IRPN 6505 7009 0,70 % 0,70 % Ingresos exentos y deducciones tributarias

6083 6554 0,60 % 0,60 % Descuentos tributarios 422 455 0,00 % 0,00 % Impuestos especiales al combustible

203 228 0,00 % 0,00 % Impuesto al carbono 274 165 0,00 % 0,02 %

Total 81474 92445 8,10 % 8,70 %

público y de control político, para definir y ha cer efectivas las prioridades del gasto guberna mental”3

El Estado tiene dos maneras de gastar: la primera consiste en ejecutar las apropiacio nes presupuestales que le han sido autoriza das por el presupuesto anual y es la manera

Respecto de esta segunda modalidad del gasto público, diferente de la presupuestal, la Comisión de Expertos en Beneficios Tributa rios ha calculado esta modalidad del gasto en 6,5 % del PIB anual. Los informes que apare cen en el Marco Fiscal de Mediano Plazo indi can que antes de realizar algunos ajustes téc nicos que la misma Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios estableció, para 2018 los ingresos no percibidos por beneficios tributarios ascendían a 8,1 % del PIB y en el 2009 a 8,7 %. ¡Estamos frente a gastos fiscales inmensos!

Esto ha conducido a que los ingresos no percibidos en Colombia sean los mayores de toda la región, como se ilustra fácilmente en este cuadro que es tomado de los informes de Cepal.

Lo que fundamentalmente nos interesa destacar es la manera como los beneficios tributarios, o al menos algunos de ellos, que brantan gravemente los principios de la equi dad tributaria. Hacen las inequidades más acentuadas y en nada contribuyen a la pro gresividad del sistema fiscal.

Según la Comisión de Expertos en Benefi cios Tributarios4 que hemos venido mencio nando, las abultadas gabelas que se otorgan en el sistema colombiano no solo quebrantan la equidad horizontal sino el concepto de equidad vertical dentro del sistema tributa rio como un todo y, además, terminan bene ficiando, en la práctica, a los más adinerados mientras que las personas con menor capa cidad de pago no reciben ningún beneficio importante por este tramado de beneficios tributarios.

3. Citado en Echeverry et al, obra citada, pág. 8. 4. Informe de la Comisión de expertos en beneficios tributarios, Oecde y DIAN 2021. Fedesarrollo.

Fuente: CEPAL

Cuadro

Cuadro 2. INGRESOS NO PERCIBIDOS A TRAVÉS DE LOS PAÍSES ALC, COMO PORCENTAJE DE SU PIB

Nos vamos a permitir citar textualmente dos párrafos del Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios que ha blan por sí solos.

El primero tiene que ver con el concepto de equidad horizontal que no es preservado por la cantidad de gabelas existentes. “Una gran cantidad de gastos tributarios en Co lombia vulneran el principio constitucional de ‘equidad horizontal’ conforme al cual los ‘iguales’ deben ser gravados ‘equitativamen te’. Por ejemplo, algunos gastos tributarios únicamente ofrecen un tratamiento tribu tario preferencial a ciertos negocios particu lares, como una menor tarifa de impuestos de renta para personas jurídicas a hoteles o, exenciones temporales para los ingresos co nectados con ciertas inversiones.

Otros gastos tributarios ofrecen un trata miento tributario preferencial a determina dos individuos. Por ejemplo, un porcentaje de los ingresos percibidos por individuos que trabajan en cargos específicos, como jueces y/o fiscales, los cuales están exentos de impuesto a la renta, al igual que los gas tos de representación obtenidos por los de canos y profesores de las entidades públicas. Estos gastos tributarios no solo distorsionan el diseño del sistema tributario y generan desigualdades, sino que también originan una percepción pública, ya sea justificada o falsa de que existe clientelismo político. Para

“LA TAREA INCONCLUSA EN MATERIA FISCAL QUE DEJA EL GOBIERNO DE IVÁN DUQUE NO SOLO SE REDUCE A RECONDUCIR EL ABULTADO DESBALANCE QUE SEGUIMOS ARRASTRANDO, VÍA MAYORES INGRESOS O MORIGERACIÓN EN EL GASTO PÚBLICO”.

compensar los ingresos tributarios no re caudados, por motivo de tratamientos prefe renciales, el gobierno debe imponer mayores cargas a los demás negocios e individuos, o reducir su prestación de bienes y servicios públicos”.

Un principio que resulta gravemente vulnerado con la proliferación de gabelas tributarias es la llamada equidad vertical. “Muchos gastos tributarios en el sistema tributario colombiano –agrega la Comisión de Expertos– también vulneran el prin cipio constitucional de ‘equidad vertical’, conforme al cual los contribuyentes con mayor capacidad de pago deberían pagar mas impuestos. El ejemplo más notorio de esto recae en las deducciones tributarias al impuesto sobre la renta para personas naturales, las cuales aumentan de forma proporcional al nivel de ingresos. Estos gastos tributarios son extremadamente regresivos, debido a que las personas con mayores ingresos no solo disfrutan de una deducción superior, sino que el valor de dicho beneficio también incrementa con la tarifa tributaria marginal del contribuyente, la cual, en sí misma, se incrementa

Fuente: Cepal.

Bolivia Perú Guatemala Argentina Chile El Salvador México Brasil Ecuador Costa Rica

Rep. Dominicana Uruguay Colombia

con el beneficio debido a la progresividad del esquema tributario del impuesto a la ren ta a las personas naturales. Otro ejemplo es la exención tributaria de las personas (hasta un tope extremadamente alto), mientras que los ahorros pensionales obligatorios y volun tarios son deducibles del ingreso gravable personal a la tasa marginal del impuesto a la renta de las personas naturales del contri buyente. En consecuencia, el gobierno está subsidiando de forma efectiva las pensiones, y dicho subsidio es superior para los individuos más ricos”.

Como se puede observar por estas dos ci tas, el sistema termina gravando de manera diferente a quienes tienen igual capacidad de pago, y otorgando beneficios más que pro porcionales a los que mayor capacidad de pago tienen, es decir, a los más acaudalados.

Esta última característica del abigarrado sistema de prebendas tributarias recibe el ca lificativo, por parte de la Comisión de Exper tos en Beneficios Tributarios, de ser “atroz mente regresivo”.

En efecto, dice el informe que “Colombia debe reformar las deducciones tributarias dentro del impuesto a la renta de las personas naturales que incrementan con los ingresos. Esta forma de diseño tributario, agrega, es atrozmente regresiva. Primero, las deduccio nes que incrementan con el tamaño para que los hogares más ricos obtengan un beneficio mayor. Segundo, el valor de la desgravación incrementa con la tarifa tributaria marginal del contribuyente por lo que el valor es ma yor para los hogares más ricos. Y tercero, los hogares de menores ingresos normalmente no se benefician de las deducciones como las relacionadas con el pago de intereses hipote carios o los aportes voluntarios a fondos de pensiones, debido a que sus ingresos son de masiados bajos para obtener un hogar propio o ahorrar montos adicionales para una pen sión privada”.

Esta es, pues, la característica más cho cante del entramado de gabelas que se ha venido instaurando en Colombia: termina beneficiando más a los ricos que a los contri buyentes de medianos y bajos ingresos, y es naturalmente una de las razones que expli

LO QUE NOS INTERESA DESTACAR ES LA MANERA COMO LOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS, O AL MENOS ALGUNOS DE ELLOS, QUEBRANTAN GRAVEMENTE LOS PRINCIPIOS DE LA EQUIDAD TRIBUTARIA. HACEN LAS INEQUIDADES MÁS ACENTUADAS Y EN NADA CONTRIBUYEN A LA PROGRESIVIDAD DEL SISTEMA FISCAL.

ca, primero, las reclamaciones de los grupos de presión para evitar cualquier desmonte del sistema de beneficios tributarios que se intente; y segundo, su perpetuación en el tiempo que termina arrastrándose, año por año, sin que se haga ningún estudio de costo beneficio de los gastos fiscales que esta mo dalidad del gasto implica.

Los costos de los beneficios tributarios, como lo hemos llamado, son inmensos. Pién sese no más en la cuantificación que ha he cho la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios que calcula, aun con bases más conservadoras que las que suele trabajar el Marco Fiscal de mediano plazo, que los be neficios tributarios están teniendo un costo anual de 6,5 % del PIB. Estos son costos anua les que equivalen a casi 5 veces lo que se va a recaudar con la última reforma tributaria aprobada en el Congreso.

Racionalizar el sistema de privilegios tri butarios es, en el fondo, un problema político. Mientras no haya una decisión de tipo políti co de avanzar hacia la simplificación y racio nalización, el sistema seguirá pesando como una piedra de molino al cuello de la tributa ción colombiana con esta enredada madeja de privilegios.

Llama la atención que fuera precisamen te el Gobierno que convocó a la Comisión de Expertos en Privilegios Tributarios el mismo que desatendiera sus recomendaciones. Esta comisión propone, por ejemplo, que se elimi nen las exenciones de las zonas francas, de las llamadas megainversiones, que se racio nalicen las distorsiones tributarias que hoy entraña el sistema del IVA. Nada de esto fue atendido por el Gobierno. Por el contrario, en la Reforma Tributaria que presentó al Con greso se propone la creación de más privile gios tributarios; y pocos días antes de radicar el ministro Carrasquilla la Reforma Tributa ria, el propio Gobierno expidió un decreto profundizando las irritantes gabelas con que hoy rodean todo el quehacer de las empresas ubicadas en las zonas francas. Es decir, el que menos ha avanzado en la racionalización del sistema de privilegios ha sido, precisamente, el Gobierno que convocó a la Comisión de Expertos Tributarios5. EC

5. Léase La Economía Política de la Pandemia, Juan Camilo Restrepo, Editorial Temis, 2021, del que se han tomado algunos apartes de este artículo.

SE FORTALECE INSTITUCIONALIDAD FISCAL

PABLO CÓRDOBA GARCÉS PRESIDENTE DEL COMITÉ AUTÓNOMO DE LA REGLA FISCAL

LA REGLA FISCAL ES UNA INSTITUCIÓN QUE BUSCA SALVAGUARDAR LA SOSTENIBILIDAD FISCAL. Para esto establece límites de ma nera precautelativa sobre el tamaño de va riables como el gasto, el déficit o la deuda pública de los gobiernos. Las reglas tienen por objeto corregir y contener los incentivos de los gobernantes a gastar en exceso, espe cialmente en buenos tiempos, o a no ahorrar para periodos de desaceleración o choques que afectan los ingresos del gobierno.

La importancia de evitar este comporta miento radica en que el gasto tiende a ser una variable persistente que cuando se fi nancia con recursos transitorios genera una obligación a futuro que, ante la ausencia de estos, puede poner en riesgo la sostenibili dad de las finanzas públicas.

Un país con unas finanzas públicas soste nibles crea confianza sobre su capacidad de honrar su deuda y de atender las necesida des de bienes y servicios de su población. De esta manera, las reglas fiscales son un ins trumento que contribuye a mantener bajas las tasas de financiamiento de la economía, a promover el ahorro externo positivo y con esto a la estabilidad macroeconómica, la in versión y el crecimiento1

El uso de reglas fiscales en el mundo desa rrollado y en desarrollo ha venido en aumento. Más allá del diseño de cada metodología de reglas (su cobertura, indicador sobre el cual se aplica, metas), ha cobrado relevancia el aspecto institucional de los marcos de responsabilidad

❯ Un país con unas finanzas públicas sostenibles genera confianza sobre su capacidad de honrar su deuda y de atender las necesidades de bienes y servicios de su población.

JUAN

fiscal a la hora de garantizar el cumplimiento y efectividad de las reglas fiscales.

La importancia de los consejos fiscales o de las instituciones fiscales independientes es cada vez mayor. Son organismos no par tidistas con el mandato oficial de evaluar la política fiscal y el cumplimiento de las leyes, incluyendo, en la mayoría de los casos, las re glas fiscales. Estas instituciones contribuyen a la transparencia y credibilidad de las reglas alrededor del mundo2.

En el caso de Colombia, el país cuenta con una experiencia importante en la construc ción de un marco institucional para garanti zar la sostenibilidad fiscal. Este marco, que se viene creando desde los años noventa, incluye reglas para diferentes niveles de go

bierno y sobre distintos agregados fiscales3. Igualmente, en el frente institucional se ha venido fortaleciendo el rol de organismos independientes que apoyen el cumplimiento de las reglas fiscales y aporten transparencia y confianza a este instrumento.

Así, luego del proceso de ajuste fiscal del Gobierno Nacional Central (GNC) que se dio tras la crisis financiera de 1999, y que incluyó un programa con el Fondo Moneta rio Internacional, se adoptó una regla fiscal paramétrica para el GNC con la expedición de la Ley 1473 de 2011. La adopción de este instrumento respondió, en ese momento, a la necesidad de consolidar el proceso de ajuste y anclar las expectativas sobre la polí tica y la sostenibilidad fiscal. La adopción de

la Regla coincidió con el visto bueno de las tres calificadoras de riesgo principales sobre el grado de inversión de la deuda soberana colombiana.

La regla fiscal tenía como objetivo asegu rar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el largo plazo y la estabilidad macroeco nómica4. Se establecieron en la ley los si guientes aspectos:



Sería una regla fiscal aplicable al GNC.  Se aplicaría sobre el balance estructu ral para depurar los efectos del ciclo de la economía y del ciclo minero-energé tico que no inciden sobre la sostenibi lidad fiscal de largo plazo.



Respecto de las metas se definió tanto una meta de largo plazo como metas intermedias y una condición sobre la tendencia del ajuste:

 Metas intermedias: déficit estruc tural ≤ 2,3 % del PIB en 2014 y ≤ 1,9 % del PIB en 2018.

 Meta de déficit estructural ≤ 1 % del PIB a partir de 2022.

 Condición adicional: mantener una senda decreciente anual del déficit es tructural.

LA IMPORTANCIA DE LOS CONSEJOS FISCALES O DE LAS INSTITUCIONES FISCALES INDEPENDIENTES ES CADA VEZ MAYOR. SON ORGANISMOS NO PARTIDISTAS CON EL MANDATO OFICIAL DE EVALUAR LA POLÍTICA FISCAL Y EL CUMPLIMIENTO DE LAS LEYES, INCLUYENDO EN LA MAYORÍA DE LOS CASOS LAS REGLAS FISCALES.

la amortización de deuda pública y a fi nanciar el gasto contracíclico o gastos extraordinarios.

Por su diseño, esta herramienta contaba con una cobertura institucional adecuada y mecanismos de monitoreo básicos. La re gla fiscal se consolidó como un instrumen to fundamental de la política fiscal del país. No obstante, a pesar de sus ventajas, luego de una década de aplicación, también fue ron claros sus desafíos y oportunidades de mejora, en parte, debido al crecimiento de la deuda pública.

Con las crisis generadas por la caída de los precios del petróleo y la pandemia del COVID–19, se identificó la necesidad de ajustar el instrumento de la regla para que este contribuyera de manera más directa a la estabilización de la economía y que contara con mayor capacidad para anclar las expec tativas sobre la sostenibilidad fiscal y la deu da pública.

CAMBIOS CON LA LEY 2155 DE 2021



Respecto de eventos extraordinarios que pudieran vulnerar la estabilidad económica del país, se definió la po sibilidad de suspender la regla previo concepto favorable del Consejo Su perior de Política Económica y Fiscal (Confis).



Como mecanismos de política contra cíclica y de estabilización se definieron dos instrumentos:

 Gasto contracíclico que se podría realizar cuando el crecimiento real del PIB se proyectara 2 puntos porcentua les por debajo del crecimiento de largo plazo, y la brecha del producto fuera negativa.

 La creación de un Fondo de Aho rro y Estabilización Macroeconómica (FAEM) en el que se ahorraría los supe rávits totales del GNC, sus rendimien tos y otros aportes extraordinarios del gobierno. Los recursos se destinarían a

Tras una década de aplicación y aprendiza jes, y luego de evidenciar los efectos del cho que petrolero (2014–2018) y de la pandemia (2020–2022) sobre las finanzas públicas, con la Ley 2155 de 20215 se reformaron varios as pectos de la regla fiscal para el GNC. Por un lado, se realizaron ajustes al indicador sobre el que se aplica la regla y sobre las metas de esta. De otro, se modificaron aspectos insti tucionales de los comités responsables de la administración de la regla, y de los mecanis mos de transparencia de la misma.

a. La regla

En cuanto a los cambios analíticos de esta, el Artículo 59 de la Ley 2155 de 2021, modificó el Artículo 5 de la Ley 1473 de 2011, hacien do explícito el vínculo entre el objetivo de sostenibilidad de las finanzas públicas con el control de la deuda, e introduciendo un límite sobre la deuda neta de 71 % del PIB y un ancla de la deuda neta de 55 % del PIB. Se introdujo, también, un cambio al indi cador sobre el cual aplica la regla para lograr dos objetivos. Por un lado, para precisar as pectos técnicos sobre los componentes cícli cos y transacciones de única vez, y de otro,

Con las crisis generadas por la caída de los precios del petróleo y la pandemia del COVID–19, se identificó la necesidad de ajustar el instrumento de la regla para que este contribuyera de manera más directa a la estabilización de la economía.

para incluir en la fórmula de la regla el ancla a la deuda neta del GNC.

Así, la regla se aplica sobre el balance pri mario neto estructural (BPNE). La Ley de finió que entre 2022 y 2025 habrá una tran sición del BPNE del GNC que no podrá ser menor que: -4,7 % del PIB en 2022, -1,4 % del PIB en 2023, -0,2 % del PIB en 2024, y 0,5 del PIB en 2025.

Para 2026 en adelante, la Ley establece una fórmula para el BPNE en función de la deuda neta de activos financieros. Según el nivel de la deuda en t-1, el BPNE del GNC será como mínimo, para cada vigencia fiscal t, el siguiente:

El BPNE t se calcula en porcentaje del PIB, para cada vigencia (t). La deuda neta de acti vos financieros de la vigencia anterior (t-1), DN t-1, entra a la fórmula como porcentaje del PIB.

El BPNE se define como: BPNE t = BPN t - TU t - CP t - CEt, Donde:  Balance primario neto (BPN): balance fiscal total restando a los ingresos, los ingresos por rendimientos financieros (RF); y restando a los gastos, el gasto en intereses (ID); de acuerdo con la metodología que defina el Confis.  Transacciones de única vez (TU): me didas de ingresos y/o de gastos que tie nen efectos transitorios sobre el resul tado fiscal y, por tanto, no modifican

de manera permanente la situación de las finanzas públicas ni inciden sobre la sostenibilidad fiscal. Serán identifi cadas y calculadas por el Confis, previo concepto favorable del CARF.

Ciclo petrolero (CP): diferencia entre el ingreso petrolero6 menos ingreso estructural petrolero, medido a pesos corrientes de cada vigencia. El ingreso estructural petrolero corresponderá al promedio del ingreso petrolero de los 7 años anteriores, medido como % del PIB, excluyendo valor mínimo y máxi mo. Será calculado por el Confis.

Ciclo económico (CE): efecto de las fluctuaciones económicas sobre los in gresos fiscales. El gobierno reglamentó la metodología para el ciclo económi co7 y será calculado por el Confis. Según lo dispuesto en la normatividad, el CARF proveerá como insumo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cálculo de las estimaciones del PIB tendencial y de las elasticidades del recaudo al PIB, a más tar dar el 30 de abril de cada año.

b. La institucionalidad

Con la reforma del 2021, la regla fiscal para el GNC se fortalece con la creación del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF). Este co mité, que reemplaza al consultivo y a los gru pos técnicos existentes bajo la norma ante rior, se establece como un organismo técnico, permanente e independiente. El principal ob jetivo del CARF es el de realizar seguimiento a la Regla Fiscal, buscando garantizar la soste nibilidad de las finanzas públicas, a través de la emisión de conceptos no vinculantes.

El Comité Autónomo está compuesto por siete miembros, cinco son expertos con prestigio profesional o académico en finan zas públicas, estos no pueden ser servido res públicos y serán remunerados según lo dispuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Comité elegirá a un pre sidente entre los expertos, que actuará como vocero. Los dos adicionales son los presiden tes de las comisiones de asuntos económi cos del Congreso. En el caso de los expertos estos serán designados por el Ministro de Hacienda para periodos de 4 años, prorroga bles por una sola vez9. En lo que respecta a

❯❯

El CARF reiteró la necesidad de acelerar el ajuste fiscal para disminuir las presiones de costo del financiamiento y para contribuir a la sostenibilidad de la deuda pública y la consolidación de un crecimiento económico no inflacionario y con recuperación del empleo.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

los miembros del Congreso, estos serán de signados por el órgano legislativo, según los miembros de las comisiones del Congreso. El ministro de Hacienda asistirá a las sesiones del CARF con voz, pero sin voto.

Frente al comité de la regla fiscal vigente hasta 2021, se aprecia que se fortalece el rol de este órgano institucional al asignarle fun ciones claras y detalladas y, adicionalmente, se plantean aspectos que brindan mayor au tonomía para el funcionamiento del comité. Uno de los principales aspectos para garan tizar la autonomía del CARF fue la especifi cación de un proceso de selección de los ex pertos, con periodos fijos para el ejercicio de sus funciones.

Otra de las mejoras institucionales con siste en que el CARF, según lo dispuesto en la Ley, contará con un equipo técnico definido y seleccionado por los miembros del comité, para apoyar el ejercicio de sus funciones y análisis. Este equipo estará constituido por 7 y hasta 20 integrantes, entre los que se cuen tan un director técnico, un secretario admi nistrativo, analistas de diferentes rangos de experiencia relacionada con las funciones del CARF y un profesional de comunicacio nes. El director técnico ejercerá la Secreta ría Técnica del CARF, coordinará el flujo de información con el Ministerio de Hacienda y liderará el equipo técnico cuya dedicación e independencia brindará mayor autonomía al CARF.

Dentro de las funciones10 del CARF se identifican cuatro principales responsabili dades:

a. Pronunciarse sobre:

i. MFMP y el informe de cumplimien to de la regla fiscal.

ii. Proyecciones del Gobierno nacional en materia macroeconómica y fis cal.

iii. Sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas del Gobierno Ge neral.

iv. La cláusula de escape, públicamen te, y hacer seguimiento a la cláusu la de escape, según reglamentación del Gobierno nacional.

b. Emitir concepto técnico sobre:

i. MFMP y el informe de cumplimien to de la regla fiscal.

LA VISIÓN DE ESTA NUEVA INSTITUCIONALIDAD ES ESTABLECER UN DIÁLOGO CON LA COMUNIDAD Y CONCIENTIZAR SOBRE LA SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LOS BENEFICIOS QUE CONLLEVA CONTAR CON UNA ESTRATEGIA FISCAL CREÍBLE.

ii. Metodologías empleadas para el cál culo de los indicadores fiscales aso ciados al balance fiscal y a la deuda del GNC.

iii. Cálculo de los ciclos petrolero y eco nómico usados para la aplicación de la regla fiscal.

c. Efectuar análisis de consistencia entre:

i. Metas de la regla fiscal.

ii. MFMP. iii. MGMP. iv. PGN.

v. Plan Plurianual de inversiones del PND, para recursos del Gobierno Nacional.

vi. Otros instrumentos de la política fiscal.

d. Proveer insumos técnicos para el cálculo del ciclo económico, con siderados necesarios, según regla mentación del Gobierno nacional.

Respecto de los pronunciamientos del CARF, la norma especifica que serán no vin culantes, no obstante, serán públicos y am pliamente difundidos. Lo anterior favorece la transparencia de los análisis del comité respecto de la situación fiscal. Para garan tizar el ejercicio de sus funciones, la norma también establece que el CARF puede solici tar la información necesaria que será provis ta a través del MHCP.

Este ministerio indicará los términos y condiciones en que se deberá dar manejo a la información y se anonimizará, cuando sea necesario, para dar cumplimiento a las normas sobre manejo de información perso nal y/o confidencial. Finalmente, en aras de la transparencia, el CARF rendirá informe al Congreso sobre sus funciones en abril y sep tiembre de cada año y atenderá las consultas del Congreso.

En cuanto a su funcionamiento, el Decreto 1732 de 2021 estableció que el CARF adoptaría su propio reglamento. Este último se aprobó en la segunda sesión del CARF e incluye disposiciones sobre las reunio nes, la estructura organizacional

del comité, su funcionamiento y operati vidad, así como las comunicaciones y la transparencia.

PRIMER PRONUNCIAMIENTO Y DOCUMENTO TÉCNICO CARF

Una de las primeras labores del CARF fue el análisis y pronunciamiento sobre el Plan Financiero 202211 que contenía nuevas pro yecciones macroeconómicas y fiscales para el cierre de 2021 y la vigencia 2022. Este pri mer análisis se desarrolló en dos documen tos. Primero, un pronunciamiento oficial del CARF que resume las principales conclusio nes sobre la consistencia entre las metas del Plan Financiero y el cumplimiento de la regla fiscal, que fue socializado con la prensa12. El segundo documento, es un análisis que so porta las conclusiones del pronunciamiento y les permite a los actores interesados pro fundizar sobre el análisis de las principales variables13

Dentro de las conclusiones del CARF sobre la actualización del Plan Financiero 2022 se destacó el esfuerzo del Gobierno por ajustar los resultados y proyecciones fiscales ante una mejor perspectiva de los ingresos y del desempeño económico, a pesar de la mayor presión de gasto generada por los intereses de la deuda y la pandemia. En este contexto se observó que el Estado realizó un cambio de ingresos de capital, transitorios, por ingresos corrientes, más permanentes, aportando ma yor credibilidad a su estrategia fiscal de cor to plazo. Esta mejor perspectiva de ingresos no se tradujo en mayor gasto, con lo que el Gobierno reduce el déficit fiscal esperado y, adicionalmente, al mantener su estrategia de financiamiento, mejora la disponibilidad ini cial de recursos de caja para 2022. Con estos ajustes, también se mejora la perspectiva de la deuda, mejorando las expectativas hacia una reducción de la misma.

A pesar de lo anunciado, el CARF observó que aún persisten desbalances en la econo mía, como el amplio déficit en cuenta corrien te que se profundiza por el déficit del Gobier no Central. Estos desbalances entre ahorro e inversión, a su vez tienen efectos sobre las primas de riesgo y la percepción de la capa cidad de financiamiento de la economía co lombiana. Lo anterior, sumado a un contexto

LA IMPORTANCIA DE LOS CONSEJOS FISCALES O DE LAS INSTITUCIONES FISCALES INDEPENDIENTES CONTRIBUYEN A LA TRANSPARENCIA Y CREDIBILIDAD DE LAS REGLAS ALREDEDOR DEL MUNDO.

de mayores expectativas de inflación y alta incertidumbre, puede presionar los costos de la deuda pública.

Frente a este contexto, el CARF reiteró la necesidad de acelerar el ajuste fiscal para disminuir las presiones de costo del finan ciamiento, tanto para el sector público como para el privado, y para contribuir a la sosteni bilidad de la deuda pública y la consolidación de un crecimiento económico no inflaciona rio y con recuperación del empleo.

Respecto de los supuestos y metas para la vigencia fiscal, se encontró que los supuestos macroeconómicos consignados en la revisión del PF para 2022 son probables y son consis tentes con las expectativas del mercado. Con la información disponible al momento de pu blicación del PF 2022, no se identificaron ries gos de importancia sobre los escenarios fisca les asociados a los supuestos del MHCP y se consideró que el escenario fiscal presentado le permitiría al Gobierno cumplir la transición planteada por la Ley para la Regla Fiscal. No obstante, al contrastar de manera preliminar las metas de Balance Primario Neto Estruc tural (BPNE) se proyecta que el Gobierno ce rraría el año con un déficit entre 3 y 4 puntos porcentuales del PIB, mayor al que resultaría de aplicar la fórmula para la Regla Fiscal que se debe converger en 2026.

Pese al esfuerzo del Gobierno por reducir el déficit en 2022, en el corto y mediano plazos se requerirán medidas adicionales, de ingre sos y gastos, a las ya contempladas en la Ley de inversión social, para reducir el déficit pri mario a los niveles compatibles con la Regla Fiscal y lograr una reducción permanente de la relación deuda a PIB. En este contexto, el CARF hizo un llamado para que se integren recomendaciones de diferentes comisiones tributarias y de gasto, y que las propuestas de política, tanto del ejecutivo como del le gislativo, sean responsables y consideren la situación fiscal del país para salvaguardar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

PERSPECTIVAS DE TRABAJO DEL CARF

El CARF buscará dar amplia difusión a sus pronunciamientos y documentos técnicos y se comunicará de manera permanente con el público con el fin de aportar a la transpa

rencia de la política fiscal, y para llamar la atención cuando se presenten situaciones que pongan en riesgo la sostenibilidad fiscal del país. La visión de esta nueva institucio nalidad es establecer un diálogo con la co munidad y concientizar sobre la sostenibili dad de las finanzas públicas y los beneficios que conlleva contar con una estrategia fiscal creíble.

Construir confianza sobre la capacidad del Gobierno de mantener un nivel de défi cit coherente con un nivel de deuda pública sostenible y sobre la capacidad de ofrecer los bienes y servicios a la población de forma permanente requiere contar con informa ción oportuna y comprender el estado de las finanzas públicas del país, tarea a la que el CARF va a contribuir.

Asimismo, el CARF consolidará sus he rramientas de análisis con el propósito de profundizar en aspectos clave de la política fiscal y del cumplimiento de la regla y de la sostenibilidad fiscal del país. Dentro de las temáticas a abordar durante el primer se mestre de 2022, se incluye la generación de

REFERENCIAS

insumos para la regla (PIB potencial y elas ticidades del recaudo no petrolero al PIB), el primer informe al Congreso y el análisis del Marco de Gasto y el Marco Fiscal de Media no Plazo de 2022. En el segundo semestre, el CARF se pronunciará sobre el Proyecto de Presupuesto 2022, presentará su segundo in forme al Congreso y hará un balance de las iniciativas legislativas relacionadas con la sostenibilidad fiscal, incluyendo el Plan Na cional de Desarrollo 2022–2026.

Adicional, se profundizará sobre temas relacionados con el impacto fiscal del Fondo de Estabilización de los Precios de los Com bustibles (FEPC), los balances ahorro-inver sión de la economía colombiana y la relación entre las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica, la estimación impacto económico del COVID–19, los cambios de política monetaria nacional y global sobre las finanzas públicas, los efectos fiscales del programa ingreso solidario, el recaudo adi cional derivado de la modernización tribu taria y la adopción de mejores prácticas de estadísticas de finanzas públicas.EC

1. Barreix, A. D., Corrales, L. F., Benitez, J. C., Garcimartín, C., Ardanaz, M., Díaz, S., ... & Arango, A. E. (2019). Reglas fiscales resilientes en América Latina (Vol. 767). Banco Interamericano de Desarrollo.

2. Davoodi, H. R., Elger, P., Fotiou, A., Garcia-Macia, D., Han, X., Lagerborg, A., ... & Medas, P. A. (2022). Fiscal Rules and Fiscal Councils: Recent Trends and Performance during the COVID-19 Pandemic. IMF Working Papers, 2022(011).

3. El marco de responsabilidad fiscal incluye la Ley 358 de 1997 que limitó, cuantitativamente, el endeudamiento de los gobiernos subnacionales y lo condicionó a la posición de solvencia; la Ley 617 del 2000, introdujo límites temporales al crecimiento del gasto corriente del gobierno central y limitó el gasto corriente de las entidades territoriales a una proporción de los ingresos propios, según su categoría municipal o departamental. Finalmente, la Ley 819 de 2003 estableció el marco fiscal de mediano plazo como instrumento para promover la transparencia y la responsabilidad fiscal.

4. Ley 1473 de 2011, por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones.

5. Por medio de la cual se expide la Ley de inversión social y se dictan otras disposiciones.

6. Sin incluir las regalías que son ingreso del nivel local.

7. Reglamentado en el Decreto 1717 de 2021.

8. Para detalles sobre la composición del CARF ver: https://www.carf.gov.co/webcenter/portal/ComitAutnomodeReglaFiscal/pages_comite/ comitecarf

9. Por una única vez, dos de los miembros expertos serán elegidos por dos años. Estos podrán ser reelectos una sola vez por cuatro años.

10. Según lo dispuesto en el Artículo 14 de la Ley 1473 de 2011, modificado por el Artículo 61 de la Ley 2155 de 2021.

11. Publicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) en febrero de 2022.

12. Disponible en: https://www.carf.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_

CLUSTER-186504%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

13. Disponible en: https://www.carf.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_

CLUSTER-186514%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

44

LA ESTRATEGIA ACOMODATICIA DE LA DEUDA PÚBLICA DEL GNC

❯ La colocación de nueva deuda para cubrir los faltantes de liquidez de tesorería y el financiamiento de la ejecución del gasto de las vigencias fiscales se tiene que adaptar a las condiciones económicas y a la estructura oligopólica del mercado crediticio nacional e internacional.

HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ ECONOMISTA

LOS ESTUDIOS TEÓRICOS Y EMPÍRICOS DE LA DEUDA PÚBLICA CONCENTRAN SU ATENCIÓN EN LA SOSTENIBILIDAD FISCAL DE LOS PAÍSES. En torno de este tema indagan so bre las causas macroeconómicas y financieras que con ducen a la sostenibilidad, y las consecuencias económi cas que genera la insostenibilidad. Tanto para las causas como para las consecuencias todos coinciden en que las variables cruciales surgen, primero, de las condiciones de cada una de las obligaciones crediticias y, segundo, del entorno macroeconómico presente y futuro. En las condiciones de cada crédito, como es obvio, se incorporan en los análisis las tasas de interés interna cionales y nacionales, fijas o flexibles, los plazos de ven cimiento, corto y largo plazos, y la moneda de emisión del instrumento financiero, si es nacional o es moneda divisa. Y se consideran como variables macroeconómi cas relevantes el crecimiento económico, la inflación, la tasa de cambio y las tasas de interés; las dos primeras son objetivos y las otras están relacionadas con los ins trumentos de política macroeconómica.

Este conjunto de variables que las investigacio nes consideran como fundamentales para los aspectos microfinancieros de la deuda tienen unos enlaces decisivos con las variables vin culadas con la política macroeconómica, por ejemplo, variables esencialmente macro como el tipo de cambio o la inflación son determi nantes de los riesgos de interés, de impago (defaulf) o de inflación a los que se exponen los emisores y los compradores de bonos. El nivel que tomen estas variables establece las condiciones en que se puede emitir o com prar una deuda con el menor riesgo y con el menor costo o el mayor rendimiento posible. Asimismo, los plazos y tasas de interés de contratación pueden alterar los nive les contemporáneos y esperados de los flujos de mone da divisa, los que ejercen algún grado de perturbación sobre la tasa de cambio y las tasas de interés internas. Por consiguiente, existe una retroalimentación entre lo macroeconómico y las condiciones crediticias en un momento determinado, y las autoridades fiscales deben tenerla presente cuando diseñan e implementan la es trategia de la deuda pública de un país.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y su Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (DGCPTN) como responsables de la operación de financiamiento del Gobierno Nacional Central (GNC) diseñaron una estrategia de endeuda miento para el periodo comprendido entre 2018 y 2022 que tiene como objetivos alcanzar una emisión óptima de acuerdo con las tasas de interés vigentes en cada año, los plazos y las monedas (divisas) que reduzcan los riesgos de liquidez y solvencia; conseguir la soste nibilidad de la deuda en el largo plazo y profundizar el mercado de capital del país (MHCP, 2018).

ISIDRO

Las sendas de sostenibilidad del modelo que guía la estrategia tienen como variables principales la tasa de cambio, la inflación, las tasas de interés y el balance fis cal primario. Los choques que tengan estas variables le generan a la autoridad fiscal las posibles trayectorias que debe seguir la gestión de la deuda. La estrategia tiene como punto central lograr, en 2022, un saldo final con la generación de superávits primarios, por tanto, un choque que eleve los costos del financiamiento implica realizar un ajuste fiscal en el gasto.

Desde el diseño, la estrategia no tiene suficientes grados de libertad. Quedó restringida por las políticas monetarias de los bancos centrales de los países desa rrollados (la Federal Reserve de Estados Unidos, el Ban co Central Europeo, el Banco de Inglaterra y el Banco Central del Japón), y por las fluctuaciones del mercado

financiero internacional, ya que ellos, con sus decisiones e instrumentos de política, determinan de forma global los niveles de tasa de interés internacional y nacional, los flujos de moneda divisa hacia el país, las tasas de cambio entre monedas - divisas y entre el peso y las mo nedas divisas1, y los plazos a los que están dispuestos a dar crédito los tenedores de deuda diferentes a la banca multilateral (BIRF, BID y CAF) y a las agencias de apoyo de los gobiernos de los países desarrollados.

El GNC puede tener algún control sobre una variable, el nivel de déficit primario. Es un control mínimo porque lo único que puede manipular es una parte del gasto pri mario, pues no tiene dominio sobre las bases imponibles ni sobre gran parte de los gastos en funcionamiento e inversión, lo que constituye una notable inflexibilidad presupuestal.

60,0% del PIB 18,1 pp Nivel de deuda neta 50,2 % del PIB Deuda externa 31,8 % del PIB 23,8 % del PIB 39,0 del PIB** 14,8 pp Dólar 27,9 % del PIB 18,1 % del PIB 89,2 % del PIB** 71,1 pp Euros 3,9 % del PIB 5,7 % del PIB 9,2 % del PIB ** 3,5 Pesos 1,6% del PIB ** UVR 0,0 % del PIB ** Deuda interna 68,2% del PIB 76,2 % 61,0 % del PIB ** -15,2 pp Pesos 49,1% del PIB 55,8 % 69,8 % del PIB ** 14,0 pp UVR 19,1% del PIB 20,4 % 30,2 % del PIB ** 9,8 pp

Perfil de la deuda

Vida media externa 11,9 años 11,6 años -0,3 años Duración externa 6,4 años

Vida media interna 6,2 años 8,4 años 2,2 años Duración interna 5,8 años

Tasa de cambio $3.171 $3.233 $3.723 $490 Inflación 3,2 % 3,0 % 5,6 % 2,6 pp

La tendencia decreciente que ya traía la economía mundial empeoró con la declaratoria mundial de la pandemia del COVID–19 y el cierre parcial de la economía global en 2020–2021.

Al carecer de control efectivo sobre las tasas de in terés, las tasas de cambios, las calificaciones de riesgo soberano y sobre sus niveles de ingreso impositivo, la DGCPTN queda supeditada a minimizar los impactos financieros y macroeconómicos de la contratación de créditos y la emisión de bonos con la elección de los pla zos de vencimiento, escoger la tasa de interés entre fija o flexible para la deuda interna u optar un tipo de tasa y una moneda divisa para la deuda externa de manera que minimice el costo del endeudamiento y no genere presiones de corto plazo sobre la liquidez de la tesorería. Pero no puede escoger el nivel de esas variables ni incidir sobre su dinámica de mediano y largo plazos.

En estos términos, la estrategia colombiana de en deudamiento se caracteriza porque es acomodaticia: la colocación de nueva deuda para cubrir los faltantes de liquidez de tesorería y el financiamiento de la ejecución del gasto de las vigencias fiscales se tiene que adaptar

a las condiciones económicas y a la estructura oligopó lica del mercado crediticio nacional e internacional: la DGCP tiene que optar por aquel portafolio que sea el menos costoso en ese momento, sin garantizar que esa gestión reduzca el pago de intereses y comisiones en el futuro. Esto ocurre por tratarse de una economía peque ña en el contexto mundial.

El MHCP (2018) evaluó, dentro del contexto macroeco nómico de 2013–2017, las metas de la ante rior estrategia con los indicadores de los objetivos que se habían propues to: las composiciones de la deuda, de las tasas de interés, del tipo de moneda, de la fuente de fi nanciación y la vida media del portafolio. Pero para la estra tegia del período 2018–2022 no hizo explícitas sus metas

en ese documento. Ante esa ausencia aquí se toman los indicadores del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2019 como línea de base y meta para 2022 (Cuadro 1), pues fue el primero que redactó la actual administra ción, y se comparan con los datos preliminares de 2021. Es oportuno recordar que en el MFMP el Gobierno califi có su ajuste fiscal como el “más grande en el déficit fiscal desde que existe la Regla Fiscal”.

En las proyecciones del MFMP–2019 se incorporaron choques sobre el crecimiento, las tasas de interés, la depre ciación y el balance primario para determinar sus efectos sobre la deuda del gobierno general, pero no especificaron las consecuencias sobre la deuda del GNC que es el nivel de gobierno más crítico para las finanzas públicas consoli dadas, tiene el 81,1 % de la deuda total y el 88,3 % de la del sector público nacional.

Además, las sociedades de economía mixta nacionales en su mayoría arrojan excedentes financieros y los niveles de gobierno departamental y municipal generan con fre cuencia superávits por las restricciones o indicadores que les impone las normas sobre finanzas públicas territoriales para poder endeudarse.

Pero el gobierno general calculó que los posibles choques que llevarían a un incremento de la deuda tenían como fuen te la tasa de interés real que aumentaría en 20,2 puntos por centuales (pp) el saldo de la deuda y la depreciación del peso

1. SALDO DE LA DEUDA DEL GNC

que la aumentaría en 1,5 pp. El crecimiento económico y los superávits primarios reducirían el saldo. La deuda neta en la línea de base con choques era de 45,3 % del PIB, en 2022 pa saría a 40,6 % y en 2030 cerraría en 31,3 % del PIB.

El optimismo y los eslóganes de los técnicos fueron des bordados por los hechos económicos. La tendencia decre ciente que ya traía la economía mundial empeoró con la declaratoria mundial de la pandemia del COVID–19 y el cierre parcial de la economía global en 2020–2021. Fue un choque no previsto por ninguna autoridad económica del mundo y es un evento poco frecuente en la historia eco nómica, pero que cuando se presenta tiene la capacidad de romper las tendencias en los niveles de las variables e inducir cambios drásticos en la dinámica económica. Eco nométricamente recibe el nombre de cambio de régimen de la variable en estudio.

En 2020 el crecimiento económico colombiano se de rrumbó y la política fiscal desempeñó una función con tracíclica. El recaudo impositivo real del GNC cayó un 13,3 % y el gasto real creció un 17,9 % lo que permitió en ese año frenar el desplome de la demanda agregada. Ese gasto se financió con deuda en el bienio 2020–2021. El saldo de la deuda del GNC saltó de nivel (Gráfica 1), cam bió de régimen: en 2019 creció en $23,9 billones, un año después en $105,5 billones y en 2021 en $112,4 billones, es decir, en dos años creció un 44,2 %.

2. SALDO Y COMPOSICIÓN DE LA DEUDA DEL GNC, 1923–2021

COMPOSICIÓN

El cambio de nivel rompió la estrategia de endeuda miento. A 2021 la deuda bruta con respecto del PIB au mentó en 18,1 pp frente a la meta esperada para 2022; en la composición, la deuda externa incrementó de 14,8 pp y por monedas se concentró en dólares, en tanto que la deuda interna se mantiene dentro del valor de la meta, y en el perfil, la deuda externa está en el límite de la meta y en la interna la vida media de los créditos se subió en 2 años cotejada con el valor esperado (Cuadro 1). El nivel de la deuda bruta saltó a 60 % del PIB, lejos de lo espe rado por el Gobierno (Gráfica 2), el crédito externo en pesos creció 36,0 % en 2020 y 27,0 % en 2021, y el interno en 14 % en 2020 y en 2021, y se modificó la composición, la externa pasó de 34 % del PIB en 2019 a 41,0 % en 2021 (Gráfica 2).

La contribución de las variables macroeconómicas a la variación del saldo de la deuda como proporción del

PIB indica que el crecimiento económico (de -6,8 % en 2020), la variable que el GNC en su estrategia espera ba que lo redujera, aportó el 40,9 % de su crecimiento en 2020, la tasa de cambio el 30,0 % y la tasa de interés real el 23,6 %. Estas contribuciones reflejan la deprecia ción del peso, un 12,6 % en el año, la menor inflación en medio siglo, 1,43 %2, y una tasa de interés de la deuda interna de 5,67 % nominal, un 4,2 % real. En 2021 la de preciación aumentó un punto básico y en lo corrido de 2022 ya lleva un 7,0 %, y la inflación fue de 5,62 % en 2021 y en 2022 subió a 8,5 %, variables que hacen prever un incremento en el costo del endeudamiento del país.

La deuda externa de 2020–2021 muestra que se tomaron créditos que tienen un plazo promedio de 18,7 años con un

Gráfica 3. PERFIL DE LA DEUDA DEL GNC

MILLONES DE PESOS

Título del gráfico

Interna Externa Total

La reforma tributaria debe tener como principios rectores la equidad horizontal que se logra disminuyendo los actuales beneficios tributarios y la ampliación de las bases imponibles garantizando la equidad vertical.

periodo de gracia promedio de 9,6 años, el 64,0% a tasas de interés variable. Estos créditos y los vigentes que se tomaron antes de 2020 muestran un perfil de amortiza ciones que concentran el 56,6 % del total de pagos hasta 2030 y entre 2031 y 2038 el 28,8 % (Gráfica 3). Esto indica que las dos próximas administraciones nacionales o in crementan la tributación o eligen por un nuevo finan ciamiento que les permita desplazar pagos a un plazo más largo.

Hacia el inmediato futuro se requiere del diseño e im plementación de un proceso de ajuste para alcanzar los parámetros que señala la Ley 2155 de 2021, pues las fi nanzas públicas muestran que la deuda compatible con la sostenibilidad está en el límite y es superior al ancla que define esa ley. Este ajuste se tiene que hacer en un escenario internacional con crecimiento en los niveles de inflación, de menor crecimiento económico y con una tensión bélica entre las potencias militares globales. El beneficio que el país ha obtenido en este contexto es

el incremento del precio del petróleo que indujo durante el primer trimestre de 2022 a una menor depreciación de la moneda nacional, lo que puede contribuir a esta bilizar el costo del endeudamiento externo en este año.

Las tasas mínimas de interés internacional y nacional que se observaron hasta finales de 2021 pueden tender a elevarse porque la mayoría de los bancos centrales pre tenden sacrificar crecimiento por menor inflación con una normalización de la política monetaria que reduzca la demanda agregada. La Junta Directiva del Banco de la República ya envió el mensaje al subir la tasa de interés de intervención. Con la tendencia alcista se aumenta el riesgo de insostenibilidad de la deuda. Con tasas de in terés bajas, como lo señala Blanchard (2019), para los go biernos son manejables los pagos, pero en situaciones de tasas de interés altas la insolvencia y la insostenibilidad están a la orden del día.

El Estado muestra que tiene un compromiso con un manejo macroprudencial de la deuda, pero en el corto

Fuente: MHCP.

BALANCE FISCAL Y PRIMARIO DEL GNC

DÉFICIT O SUPERÁVIT DE LOS BALANCES

PAGO DE LOS INTERESES DE LA DEUDA

Fuente: MHCP y cálculos propios.

REFERENCIAS✱

Hacia el inmediato futuro se requiere del diseño e implementación de un proceso de ajuste para alcanzar los parámetros que señala la Ley 2155 de 2021, pues las finanzas públicas muestran que la deuda compatible con la sostenibilidad está en el límite y es superior al ancla que define esa ley.

plazo se enfrenta a un déficit en su balance (Gráfica 4) y a la necesidad de corregir el balance primario con el propósito de garantizar los elementos de ley ante riormente señalados para mantener la calificación de riesgo- país y el grado de inversión. La mejor forma es con una suficiencia fiscal, es decir, que la siguiente ad ministración incremente la presión fiscal para cubrir la mayoría del gasto con los recaudos tributarios.

La reforma tributaria debe tener como principios rectores la equidad horizontal que se logra disminu yendo los actuales beneficios tributarios y la amplia ción de las bases imponibles garantizando la equidad vertical. Esa reforma se tiene que complementar con una ejecución presupuestal del gasto que la rijan los principios de eficiencia y eficacia en el uso del recur so público en todos los niveles y órdenes de gobierno. Con la cantidad de necesidades sociales por cubrir, en especial la reducción de la pobreza, la ineficiencia en la gestión del recurso público es un lujo que el país no se puede dar. EC

• Blanchard, O. (2019), “Public Debt and Low Interest Rates”, American Economic Review, Vol. 109, No. 4, pp.1197-1234.

• Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2018). Estrategia de gestión de la deuda de mediano plazo 2018-2022, Bogotá, D. C., Edit. MHCP. Disponible en: https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ ShowProperty?nodeId=/ConexionContent/WCC_CLUSTER-111569

SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA: APROXIMACIÓN A LOS DIVERSOS ENFOQUES

❯ Las reglas fiscales, basadas en metas puntuales de superávit y deuda, por sí solas no garantizan la sostenibilidad, ya que las finanzas públicas guardan una estrecha relación con las otras variables macroeconómicas.

LA DEUDA PÚBLICA COLOMBIANA ALCANZA HOY NIVELES HISTÓRICOS, tanto en términos absolutos como en el del PIB, lo que genera una preocupación en torno de su sostenibili dad. Cerca del 80 % de la deuda se concentra en el Gobierno Nacional Central (GNC) que a su vez es, en gran medida, garante del 20 % de la deuda del resto del sector público. Por esto se suele centrar el análisis de sostenibili dad de la deuda en las finanzas del Gobierno.

MIGUEL ALFONSO MONTOYA OLARTE CONTRALORÍA DELEGADA ECONOMÍA Y FINANZAS

En este sentido, el GNC cuenta, desde el 2012, con una regla fiscal que se suspendió con la crisis provocada por el COVID–19, pero que se rediseñó y se empezó a aplicar desde el 2022. Esta regla impone metas a 10 años en el balance primario neto estructural1 y fija límites en los niveles de deuda neta a PIB2

No obstante, la interacción entre las variables fisca les y macroeconómicas que determinan la trayectoria del nivel de la deuda en el tiempo es compleja, lo que da origen a diversos enfoques y matices con respecto de la sostenibilidad de la deuda pública y su nivel límite.

En este documento se muestran, en primera instan cia, las estadísticas de la deuda pública colombiana y luego se contrastan los principales enfoques en torno de sostenibilidad de la deuda. El propósito fundamental es aportar elementos para una discusión amplia sobre la

sostenibilidad de la deuda y el rol de las finan zas públicas en la economía.

NIVELES DE LA DEUDA PÚBLICA

El saldo de la deuda bruta del sector público colombiano alcanzó a septiembre de 2021 los $844 billones, equivalentes al 75,5 % del PIB. Este nivel de la deuda se constituye en un máximo histórico (Gráfico 1), con un incremento notorio en 2020, en razón a los efectos que la crisis de la pandemia ocasio nó en las finanzas del GNC, tanto en la parte tributaria, afectada por la caída del producto, como en el gasto in crementado para afrontar la emergencia de salud. A esto se sumó la devaluación, lo cual incrementó el saldo en pesos de la deuda externa que en gran parte es asumida por el Gobierno.

Es de señalar que cerca del 81 % de la deuda pública total se concentra en el GNC, el 11,4 % les corresponde a las entidades descentralizadas del orden nacional3, el 5,6 % a los gobiernos territoriales (gobernaciones y alcaldías) y el 2,2 % a las entidades descentralizadas territoriales 4 (Gráficao 1).

Dado este nivel de deuda pública, especialmente en el GNC, surge la preocupación sobre su sostenibilidad a me diano plazo, es decir, sobre la trayectoria de deuda a PIB en

CONTRALORÍA DELEGADA DE ECONOMÍA Y FINANZAS

el tiempo. Generalmente, se tiene como referencia la ecua ción de la deuda5, en la que variables macroeconómicas como el crecimiento económico, la tasa de interés real de la deuda, la tasa de cambio y el balance primario, determinan la senda de la deuda en el tiempo. No obstante, la dinámica de la deuda es más compleja. Se revisan los principales elementos que enmarcan la discu sión actual sobre la sostenibilidad de la deuda, teniendo en cuenta los dos enfoques principales que la han abordado.

ENFOQUES SOBRE SOSTENIBILIDAD, LÍMITE DE DEUDA Y REGLA FISCAL

Para los enfoques convencionales o estándar6 la deuda pública es un instrumento de financiamiento de los go biernos para orientarlo a programas y proyectos de desa rrollo o, como ha sucedido con la pandemia, para desti narlo a la emergencia sanitaria y apoyar la recuperación de la economía.

Si bien estos objetivos son importantes, el nivel de la deuda tiene un límite a partir del cual se compromete la sostenibilidad. Sobre la base de este límite se elevan los costos del endeudamiento, se aumenta la tensión del refi nanciamiento y se incrementa la posibilidad de crisis fis cales. La deuda pública es sostenible si el gobierno tiene la capacidad de cumplir con todas sus obligaciones actuales y futuras sin caer en moratoria o sin tener que apelar a una ayuda financiera excepcional (Hakura, 2020). La deu da pública se vuelve insegura cuando existe un riesgo no despreciable en el sentido de que dadas las políticas ac tuales y probablemente futuras, la relación entre la deuda y el PIB aumente constantemente, lo que en algún mo mento llevará al incumplimiento (Blanchard, 2022).

afirmaba que era del 50 % del PIB, en las primeras décadas del siglo XXI varió entre el 40 y el 90 % del PIB, dependien do del nivel de ingreso de los países. El FMI7 y Blanchard sostienen ahora que no existe un número universal mági co, ni dos números mágicos para el nivel de deuda y el dé ficit fiscal. Para cada país se deben evaluar los riesgos aso ciados a las variables macro que determinan la relación deuda a PIB, así como la calidad de las instituciones fisca les, las políticas de gestión de la deuda y las experiencias pasadas de crisis. Con base en esto, se deben determinar umbrales de deuda críticos, adoptando las medidas de política fiscal pertinentes para su reducción en el tiempo. El ajuste en tributación y gasto para lograr este objetivo es lo que comúnmente se denomina consolidación fiscal.

En este sentido, se sostiene que es esencial recuperar el espacio fiscal para enfrentar crisis futuras. Por espacio fis cal se entiende la capacidad de un gobierno para aumen tar el gasto o reducir los impuestos sin afectar el acceso al mercado y comprometer la sostenibilidad de la deuda. Se enfatiza que para lograr estos objetivos se debe alcan zar credibilidad de la política fiscal ante los mercados o el público, por lo que son claves los marcos fiscales. Estos contienen metas en ingreso, gastos y deuda que están su jetos a límites numéricos establecidos por reglas fiscales.

Estas últimas deben ser flexibles, lo que permite tener una política contracíclica, y asegurar que se compensen los periodos de aumento de la deuda con su reducción progresiva en los tiempos de bonanza. Se afirma, además, que las reglas fiscales deben tener metas realistas para evitar su incumplimiento futuro, lo que afecta la credibili dad de la política fiscal.

Es preciso señalar que este enfoque reconoce los pro blemas de las reglas fiscales para ajustarse al ciclo de la economía, con el riesgo de tornarse procíclicas y afectar la inversión pública, por lo que se siguen debatiendo las Gráfico 1. DEUDA

El nivel crítico a partir del cual la deuda es insostenible ha evolucionado en las últimas décadas. En los noventa se

BRUTA DEL SECTOR PÚBLICO COLOMBIANO*

CONTRALORÍA DELEGADA DE ECONOMÍA Y FINANZAS

ventajas y desventajas de estas restricciones basadas en indicadores como el balance primario estructural, el gasto en intereses con respecto del PIB (o en relación con los ingresos fiscales), o el patrimonio neto público (activo menos pasivo).

Otros aspectos teóricos que caracterizan estos enfo ques convencionales y definen su comprensión del défi cit fiscal y la deuda son el crowding out y la equivalencia ricardiana. El primer concepto sostiene que un aumento del gasto público, si bien puede elevar la demanda agrega da, tiene como contrapartida un aumento de las tasas de interés y por esta vía desplaza o afecta la inversión priva da. El segundo concepto argumenta que un aumento del gasto público y el déficit fiscal causado, aunque puede ele var inicialmente la demanda agregada, tiene como efecto un aumento del ahorro (o reducción del consumo) de los agentes para pagar el incremento esperado de los impues tos futuros, ya que el Gobierno tendrá que elevarlos para equilibrar el presupuesto o reducir su déficit.

En virtud a estos efectos negativos del gasto público y el déficit fiscal, la recomendación es alcanzar equilibrios presupuestales o superávits. Con esto se logra la estabili dad macroeconómica en sentido amplio, no se desplaza la inversión privada, no se acumula deuda y no se les deja la carga del servicio de la deuda a las generaciones futuras, ya que esta carga reducirá partidas presupuestales para infraestructura, educación, entre otras.

Con equilibrio presupuestal el gasto solo se financia con impuestos y no es necesario competir con el sector privado por el ahorro agregado que es un recurso limitado del que depende la inversión privada. El ahorro aquí ante cede o es prerrequisito para la inversión. Cabe mencionar que acá entran los bancos como intermediarios entre el ahorro y la inversión, cuya interacción determina la tasa de interés de los créditos.

Finalmente, si bien el déficit fiscal se puede financiar con emisión monetaria, esto solo generaría inflación e inestabilidad macroeconómica que tendría como conse cuencia menor crecimiento económico. Para evitar esto se impulsó la creación de la banca central independiente y la prohibición para que esta financiara el déficit con emisión.

Por otra parte, los enfoques alternativos8 comienzan en líneas generales de los mismos determinantes macroeco nómicos de la relación deuda a PIB que tienen los enfo ques anteriores, pero posee bases conceptuales diferentes del rol de las finanzas públicas en la economía, lo cual tiene asociado otras causalidades e interacciones macro económicas que conducen a planteamientos alternativos sobre la sostenibilidad de la deuda pública.

Estos enfoques sostienen que el papel fundamental de las finanzas públicas es el de garantizar el pleno empleo , velar por la estabilidad de precios y lograr una menor des igualdad del ingreso y la riqueza. En este sentido, el gasto público debe compensar la insuficiencia de la demanda privada (hogares y firmas) con el propósito de llevar a la economía al pleno uso de los recursos productivos, inclui do el empleo. Desde otra perspectiva, la tributación debe tener como propósito contribuir a disminuir la desigual dad del ingreso y eventualmente puede ayudar a reducir la demanda para que no presione el nivel de precios. Nó tese que, bajo estos enfoques, su actuación fundamental no es el de recaudar para poder gastar.

Las anteriores consideraciones plantean una posición diferente con respecto de la sostenibilidad de la deuda por diversas razones:

Primero, una reducción del gasto público (y un au mento de los ingresos tributarios) para alcanzar una meta de superávit fiscal y reducir la deuda a PIB, puede truncar el objetivo de lograr el pleno empleo, ya que se disminui ría la demanda agregada y el crecimiento económico, lle vando a la economía a un determinado nivel de equilibrio macroeconómico, pero con desempleo y capacidad ocio sa de recursos. Con menor crecimiento económico, dada una tasa de interés real, la deuda a PIB se eleva, condición que podría persistir a mediano y largo plazos y que sería contrario a lo que se pretende.

Segundo, una meta simple de superávit o equilibrio fiscal puede restringir la capacidad del gobierno para im pulsar inversión estratégica pública, indispensable para lograr procesos de transformación productiva y tener un crecimiento alto y sostenido en el tiempo que pueda redu cir efectivamente la deuda a PIB en el tiempo.

Se deben determinar umbrales de deuda críticos adoptando las medidas de política fiscal pertinentes para su reducción en el tiempo. El ajuste en tributación y gasto para lograr este objetivo es lo que comúnmente se denomina consolidación fiscal.

❯❯ Es importante que las reglas fiscales tengan como objetivo un crecimiento económico alto y sostenido, caracterizado por procesos de transformación productiva y diversificación de la economía, y como meta explícita, el pleno empleo.

Esta discusión es pertinente para el caso colombiano porque la actual regla fiscal10 del GNC plantea reducir la relación gasto público a PIB entre el 2020 y 2032 para al canzar superávit primario y no exceder la meta de deuda a PIB que se fijó entre el 55,0 y el 71 %. El crecimiento eco nómico futuro no dependería tanto de la inversión públi ca que permanecería en un bajo 1,5 % del PIB, sino del impulso de la inversión privada (interna y externa) que se obtendría con la estabilidad macro generada por la apli cación de la regla fiscal.

Sin embargo, esto es incierto y el gasto proyectado es insuficiente para reducir el desempleo y alcanzar el ple no empleo. Es más, habría una debilidad en términos de crecimiento económico de largo plazo (por falta de una trasformación productiva) que mantendría alta la rela ción deuda a PIB.

Cabe señalar que si bien los enfoques convencionales reconocen que el crecimiento económico reduce la re lación deuda a PIB, no le conceden mucha importancia frente al ajuste fiscal, ya que en muchas ocasiones, sostie ne esa literatura, el crecimiento de las economías emer gentes se debe a factores ajenos a estos países, como el aumento de los precios internacionales de las materias primas exportadas o a un boom de exportaciones de re cursos naturales.

Tercero, los enfoques alternativos sostienen11 que el resultado del balance fiscal ya sea déficit o superávit, no es una decisión discrecional de los gobiernos, sino que más

bien es un resultado endógeno de la economía. Específi camente, el balance fiscal depende del balance del sector no gubernamental (sector privado).

De acuerdo con la contabilidad macro del ingreso nacional, el balance fiscal [gasto (G) – impuestos (T)] es igual a la brecha del sector no gubernamental, que se compone de la brecha de ahorro neto [ahorro (S) – inver sión(S)] más la diferencia entre exportaciones (X) e im portaciones (M). Esto es: (G - T) = (S – I) – (X – M)

Si la economía es cerrada (X=M), un déficit fiscal (G>T) necesariamente debe ser igual a una brecha posi tiva de ahorro neto del sector privado (S>I). Si se preten de alcanzar un superávit fiscal (T>G), necesariamente debe tener como contrapartida una brecha de ahorro neto negativo del sector privado (I>S). Si el objetivo es alcanzar superávits fiscales permanentes en el tiempo, se tendría una brecha negativa permanente del ahorro neto privado, lo que sería insostenible.

Ahora bien, si hay un déficit de la balanza comercial (M>X), como es el caso de Colombia en la última década, y una brecha de ahorro positiva, necesariamente se debe tener un déficit fiscal para que el ingreso nacional esté en equilibrio.

CONTRALORÍA DELEGADA DE ECONOMÍA Y FINANZAS

Desde este punto de vista, la mayor parte del tiempo se requiere tener déficit fiscal para que el sector privado tenga una brecha macro positiva. Esto tiene como efecto un incremento de la deuda pública. Sin embargo, la deuda no aumentaría hasta el infinito, pues el límite lo establece el pleno empleo que define también el gasto público com patible con el pleno uso de los recursos productivos. Ex pandir el gasto más allá de este nivel generaría inflación.

Una vez se alcanza el pleno empleo y se mantiene a la economía en este nivel, la relación deuda pública a PIB se empezaría a reducir en la medida en que el crecimiento sostenido y la inversión privada requieran de superávits fiscales.

Cabe mencionar que a diferencia de los enfoques con vencionales, los enfoques alternativos sostienen que la inversión privada y el gasto público son las variables que elevan el ingreso nacional y, por tanto, generan el ahorro agregado. Los bancos comerciales no requieren de ahorro previo para otorgar crédito en la medida en que crean de pósitos con los préstamos, mientras el gasto público no necesita de impuestos o de la emisión de bonos en la me dida en que la tesorería del gobierno se puede financiar con la emisión de moneda soberana. Es más, el endeuda miento público genera ahorro financiero privado ya que la emisión de bonos es adquirida por este sector, en con secuencia, la reserva de deuda pública tiene como contra partida activos financieros del sector no gubernamental.

Por consiguiente, estos enfoques plantean que la res tricción del gobierno no es financiera, la verdadera res tricción es real, es decir, la disponibilidad de recursos pro ductivos que hay en la economía. Si los recursos o bienes y servicios que adquiere el gobierno mediante el gasto son insuficientes o escasos podría dar lugar a un proceso in flacionario.

Desde este contexto, los enfoques alternativos recha zan los efectos de crowding out y equivalencia ricardia na del enfoque convencional, ya que no refleja la forma como trabajan los sistemas monetarios y crediticios mo dernos. El gasto público en lugar de elevar las tasas de interés, tiende a disminuirlas, en razón a que expande la liquidez de los mercados. Los impuestos tienen el efecto contrario. Por tanto, un déficit fiscal presiona las tasas de corto plazo hacia abajo y queda a discreción del banco central compensar este efecto de acuerdo con su objetivo de tasa de política monetaria (TPM). En este contexto, los bonos públicos (como los TES), sirven como mecanismos de contracción monetaria para compensar el exceso de liquidez provocado por el déficit fiscal, inclusive, sería su principal función, más que ser una fuente de financia miento del déficit.

Cabe señalar que esta TPM influye, notoriamente, en la tasa de rendimiento de los bonos públicos, es decir, en la tasa de interés real de la deuda que junto con el creci

miento económico y el balance fiscal, determinan la evo lución de la relación deuda a PIB. Si bien en la pandemia la TPM cayó a niveles cercanos a cero, contribuyendo a que la relación deuda a PIB no se elevara más, se conside ra, por parte del enfoque convencional, que hay riesgos de que la tasa de interés de la deuda empiece a aumentar en la medida en que los bancos centrales deban subir la TPM para enfrentar la inflación.

No obstante, estos enfoques sostienen que se debe mantener baja la TPM para no elevar la tasa real de la deuda. La decisión de subir la TPM debe identificar si la inflación tiene su origen en la demanda o se debe a pro blemas de abastecimiento, por parte de la oferta, ya que un alza de la TPM puede afectar la recuperación de la de manda y debilitar la de la economía, lo que perjudicaría el crecimiento económico. Puede, por tanto, configurarse un escenario en el que la tasa de interés real de la deuda supera el crecimiento, lo que eleva la relación deuda a PIB.

En últimas, el objetivo de la política fiscal no radica en el resultado final obtenido (déficit, superávit, nivel de deuda), sino en la capacidad de redistribuir ingreso en la parte tributaria y en la capacidad de generar crecimiento y pleno empleo en la de gasto (Lerner, 1943).

CONCLUSIONES

Los niveles de deuda pública a PIB del sector público colombiano han alcanzado valores históricos, por tanto, es necesario evaluar las condiciones para su sostenibili dad en el mediano plazo. Los enfoques convencionales enfatizan en que si bien no hay un número mágico a partir del cual el nivel de la deuda empieza a afectar la estabili dad macroeconómica, es importante emprender un pro ceso de consolidación fiscal con el propósito de reducir la deuda a PIB y recuperar espacio fiscal para enfrentar las crisis futuras. La regla y el marco fiscal son los instrumen tos para lograr estos objetivos.

Los enfoques alternativos invitan a reflexionar sobre algunos aspectos que se deben tener en cuenta para ase gurar la sostenibilidad de la deuda. Las reglas fiscales, basadas en metas puntuales de superávit y deuda, por sí solas no garantizan la sostenibilidad, ya que las finanzas públicas guardan una estrecha relación con las otras va riables macroeconómicas.

De acuerdo con esto, es necesario que exista un creci miento sostenido en el tiempo que supere la tasa de in terés real de la deuda. En el caso colombiano la regla fis cal restringe la inversión pública, lo que puede afectar el crecimiento de largo plazo y, por tanto, comprometer el objetivo de reducir la deuda a PIB. En este sentido es importante que las reglas fiscales ten gan como propósito un crecimiento económico alto y sostenido, caracterizado por procesos de transformación

productiva y diversificación de la economía, y como meta explícita el pleno empleo, punto en el que el gasto públi co alcanzaría su máximo nivel. Lo anunciado se debería acompañar por una efectiva gestión de la deuda que per mita cumplir con las obligaciones, tener un perfil de ven cimientos adecuado y propender por una reducción de la deuda externa.

Asimismo, es importante evaluar y debatir ampliamente si es sostenible tener metas de superávit primario (o bajos déficits fiscales) con balances negativos del sector privado.

REFERENCIAS✱

La tasa de política monetaria fijada por el Banco de la República incide en la tasa de interés real de la deuda pública y, por consiguiente, influye en su nivel con res pecto del PIB. Mantener tasas relativamente bajas con tribuye a su sostenibilidad, por lo que es fundamental evaluar si las alzas de la TPM se sustentan en un exceso de demanda como causa de la inflación. Si no es así, el alza puede afectar la recuperación de la economía y repercutir negativamente en la sostenibilidad de la deuda. E C

1. Balance primario neto estructural = Balance primario neto – ciclo económico – ciclo petrolero – transacciones de única vez. Donde Balance primario neto = (Ingresos – rendimientos financieros) – (Gastos – intereses).

2. Deuda neta = Deuda bruta menos activos financieros.

3. En el que se encuentran entidades como Ecopetrol, ISA y Reficar.

4. Incluye a Empresas Públicas de Medellín, Metro de Medellín, las empresas del Grupo de Energía de Bogotá, la Agencia Distrital de Infraestructura de Barranquilla, entre otras.

∆b= b t -1+dpt +Z t (r-g ) 1+g

5. La ecuación de la deuda a PIB se presenta de la forma: Donde Δb son los cambios en el saldo de la deuda a PIB (bt - bt-1), g es la tasa de crecimiento económico, r es la tasa de interés real de la deuda, dpt es el déficit primario y Zt son otros flujos que afectan la deuda (como las asunciones).

6. Este enfoque agrupa al Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y las calificadoras de riesgo. Las bases teóricas de estas instituciones, por lo menos desde la década de los ochenta, tiene sustento en la teoría neoclásica, la nueva macroeconomía clásica, el monetarismo, la teoría del ciclo real, el neokeynesianismo y el neoinstitucionalismo.

7. Monitor Fiscal. Octubre 2021. Fondo Monetario Internacional -FMI-.

8. El enfoque alternativo agrupa una gran cantidad de autores como Keynes, Kalecki, Godley, Galbraith, Palley, Rochon, Lavoie, Mazzucato, Chang y de la Teoría Monetaria Moderna (otra vertiente keynesiana) como Wray, Tcherneva, Kelton, Timoygne y Tankus. Incluye también a organismos independientes como la Cepal. Cabe aclarar que el enfoque alternativo no es netamente compacto desde el punto de vista epistemológico y se pueden presentar diferencias en torno de algunos aspectos teóricos.

9. Se entiende por pleno empleo una situación donde cualquier persona que quiera trabajar es capaz de obtener empleo a un salario digno y en condiciones decentes de trabajo. Esto se puede asimilar al producto potencial, aunque es diferente al concepto del enfoque convencional que lo asocia a la tasa de desempleo no aceleradora de la inflación (Nairu, por sus siglas en inglés).

10. Artículo 14 de la Ley 1473 de 2011, modificado por el Artículo 60 de la Ley 2155 de 2021.

11. Esto no está exento de un intenso debate en el interior del postkeynesianismo.

BIBLIOGRAFÍA✱

• Blanchard (2022). Perspectives on Debt. Deciding When Debt Becomes Unsafe. Finance & Development

• Cepal (2021). Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe.

• Hakura (2020). What Is Debt Sustainability?. Finance & Development. FMI

• Lerner, A. (1943). Functional Finance and the Federal Debt. Social Research, 10 (1), 38-51.

• Monitor Fiscal. Octubre de 2021. FMI

• Mitchell, W; Wray, R; Martin, W (2019). Macroeconomics. Macmillan International. Red Globe Press.

58

EL SISTEMA DE PENSIONES: REFORMAS Y FINANZAS PÚBLICAS

ECONOMISTA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

❯ La tendencia del gasto público en pensiones muestra que si bien no es extremadamente alto, sí mantiene una presión constante y significativa sobre las finanzas públicas.

DAVID PÉREZ-REYNA ECONOMISTA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

SUMANDO APROXIMADAMENTE 3,5 % DEL PIB POR AÑO, el gasto público en pensiones es uno de los rubros más importantes del presupuesto nacional. Si bien esta cifra no es muy diferente a la de otros países de la región, el diseño actual del sistema se ca racteriza por una serie de ineficiencias que deberían ser corregidas: el gasto se concen tra en muy pocas personas y beneficia des proporcionadamente a personas de ingresos relativamente altos.

Mejorar estas fallas es uno de los ejes cen trales de la discusión de una futura reforma pensional y entender sus consecuencias es fundamental para el futuro de las finanzas públicas.

DIRECTOR

La tendencia del gasto público en pensiones muestra que si bien no es extremadamente alto, sí mantiene una presión constante y significativa sobre las finanzas públicas en Colombia.

ÓSCAR BECERRA

HERNANDO ZULETA

DEL CEDE, UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

La Figura 1 muestra la evolución del gasto público en pensiones a cargo del Gobierno Nacional Central (GNC) entre 2001 y 2020. El cambio más drástico en este rubro ocurrió alrededor de 2003, año en el que el antiguo Insti tuto de Seguros Sociales agotó sus reservas y el gobierno central tuvo que empezar a cubrir ese déficit. Desde en tonces, este último se ha mantenido en niveles cercanos al 3,5 % del PIB por año, de los que una tercera parte (1,2 puntos porcentuales) se explican por el déficit de Col pensiones.

Parte de esa estabilidad del gasto en pensiones se explica por los traslados del capital de personas afiliadas al Régi men de Ahorro Individual (RAIS) a Colpensiones (cerca de 120 mil personas por año) que suman cerca del 0,7 % del PIB entre 2013 y 2020. Sin traslados, el déficit de Col

pensiones entre 2013 y 2020 hubiera sido de 1,9 % por año y el gasto de pensiones del GNC estaría por encima del 4 % del PIB por año. Si bien estos traslados disminuyen el déficit actual, en ausencia de reformas, aumentarán en el futuro.

Dada su importancia en las finanzas de la nación (las pensiones representan cerca del 25 % del recaudo tri butario por año), una pregunta natural en este contexto es cómo se están gastando estos recursos. Una conclu sión común que surge en el análisis del gasto público en pensiones es que, si bien el gasto no es extremadamente alto, cubre a muy pocos y beneficia de manera despro porcionada a personas de ingresos relativamente altos. Como se muestra en el Cuadro 1, las transferencias pro yectadas del sistema de pensiones favorecen despropor

Junto con la desigualdad existente en el gasto pensional, otra característica que destaca la ineficiencia de este es que cubre a muy pocos adultos mayores. La cobertura del sistema de pensiones alcanza alrededor del 50 % de la población mayor de 65 años.

cionadamente a unos pocos que, típicamente, son per sonas de mayores ingresos. Las transferencias en pagos de pensiones proyectadas de la nación para 2020 mos traban que el 60 % del gasto en pensiones se concentran en el 21 % de los pensionados (aquellos en el Fondo de Pensiones Públicas – Fopep, el sector Defensa y el Ma gisterio).

Estas cifras contrastan con el total de recursos destina dos al programa de asistencia social Colombia Mayor que cubre a cerca de 1,6 millones de personas de la ter cera edad (40 % del total de beneficiarios), pero al que se le destina menos del 2 % de los recursos destinados a la protección económica de la vejez.

En el interior de Colpensiones, los pagos de nómina se concentran en un grupo pequeño de pensionados (Cua dro 2). El 5 % reciben mesadas por encima de 5 salarios mínimos y representan el 24 % del pago total de pen siones (nómina). Aunque las personas con mayores in gresos contribuyen más, hay consenso en el que las fór mulas de cálculo de la pensión en Colpensiones exhiben subsidios generosos y que tienden a ser más grandes para las personas de ingresos más altos (Altamirano et al., 2018).

Vale la pena destacar que el 55 % de los pensionados actuales de Colpensiones recibieron sus pensiones bajo condiciones previas a la Ley 100 de 1993, que implicaban mayores subsidios y pensiones más generosas. En las próximas décadas, esto llevará a una reducción natural del déficit. No obstante, las condiciones actuales siguen manteniendo subsidios implícitos significativos, y el dé ficit puede seguir aumentando a medida que siguen los traslados de RAIS a RPM.

Cuadro 1. TRANSFERENCIAS PROYECTO PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020

Colpensiones 1.395,4 36,9 14,4 32,4 859.954

Figura 2. GASTO PÚBLICO EN PENSIONES Y COBERTURA DE LOS SISTEMAS CONTRIBUTIVOS Y NO CONTRIBUTIVOS EN LATINOAMÉRICA (CIRCA 2013)

Junto con la desigualdad existente en el gasto pensional, otra característica que destaca la ineficiencia de este es que cubre a muy pocos adultos mayores. La cobertura del sistema de pensiones alcanza alrededor del 50 % de la población mayor de 65 años, pero la mitad de esta cobertura se explica por el programa Colombia Mayor que, como se mencionó, representa un monto mínimo del gasto total de pensiones. El país podría mejorar la eficiencia de su gasto para tener una mayor cobertura y prevenir la pobreza extrema en la población mayor. Como se muestra en la Figura 2, países con un nivel similar o menor de gasto (comparados con otros de la re gión) tienen indicadores de cobertura significativamen te más altos (por ejemplo, México, Ecuador, o Bolivia). Regularmente, estos países han conseguido esa mayor cobertura, por medio de la expansión de programas no contributivos, ya que la realidad de sus mercados labo rales impide que muchas personas mayores alcancen una pensión contributiva.

PROPUESTAS DE REFORMA Y SUS IMPLICACIONES

Si bien el diagnóstico sobre la cobertura y desigualdad del sistema de protección económica en la vejez son co nocidos, buscar una solución no es tarea fácil. Al ser un sistema que tiene un componente intergeneracional, es importante establecer sobre qué generaciones recae el peso de la protección económica en la vejez. En presencia de una regla fiscal que limita la financia ción del déficit del sistema pensional a través de deuda, propuestas de reforma que impliquen un déficit alto en el corto plazo implican que el pago de la deuda pensional recae sobre la ge neración actual (ya sea a través de mayores impuestos o meno res gastos en bienes públicos como salud, educación, o infraestructura). Si, además,

Fuente: Cálculos de los autores con datos tomados de Cavallo y Serebrisky (2016).

Figura 3. PROYECCIONES DEL DÉFICIT ANUAL DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN ECONÓMICA A LA VEJEZ POR PROPUESTA, 2020-2100

estas propuestas implican menores pensiones para los trabajadores actuales, el peso de la reforma recae aún más sobre esta generación.

La mayoría de las propuestas que se discuten hoy proponen cambiar las reglas de juego de manera que se reduzcan los subsidios a las pensiones de mayores in gresos en Colpensiones y se eliminen las desigualdades existentes entre el sistema de reparto (Colpensiones) y de ahorro individual (Fondos de pensiones). Estos cam bios se complementarían con la expansión de progra mas no contributivos para aumentar la cobertura del sistema.

La manera en que se haga la reforma sobre el sistema contributivo del sistema no es innocua. Intuitivamente, manteniendo otros parámetros del sistema constante (e. g., la tasa de contribución o la edad mínima de retiro), una reducción de los subsidios pagados por Colpensio nes implica una mayor sostenibilidad fiscal a costa de menores pensiones. No obstante, hay más de una forma

de reducir esos subsidios. Si se eliminan todos los sub sidios diferentes a los que garantizan la pensión míni ma, es posible que Colpensiones continúe funcionando como un sistema de reparto en el que se pagan pensio nes en función de la historia laboral de los afiliados (sis tema de cuentas nocionales) o que transite a un sistema de cuentas de ahorro individual (marchitamiento del sistema de reparto). Si se elimina la competencia y se transita a un sistema de pilares, es posible reducir los subsidios pagados por Colpensiones, pero se distribuyen entre todos los pensionados ya que los trabajadores con tribuirían a Colpensiones con parte de su salario1

En un documento reciente, Becerra, García-Huitrón y González-Velosa (2022) comparan el impacto que tie nen diferentes propuestas de reforma al sistema contri butivo sobre el déficit del sistema (la suma del déficit de Colpensiones, el Fondo de Garantía de Pensión Mí nima y el déficit de Colombia Mayor – suponiendo que Colombia Mayor mantiene una cobertura similar a la

1. Ver, por ejemplo, Clavijo et al. (2017), Villar y Forero (2018), Lora y Mejía (eds.) (2021), OECD (2022), Alvarado et al. (2021), Montenegro (2022), Becerra et al. (2022).

Nota: La Figura 3 muestra las proyecciones del déficit del sistema de protección económica a la vejez como porcentaje del PIB entre 2020 y 2098. El déficit del sistema incluye el déficit de Colpensiones, los pagos de Colombia Mayor y el déficit del FGPM.

Fuente: Becerra, García-Huitrón y Gonzalez-Velosa (2022).

actual). En su comparación, los autores destacan tres re sultados relevantes para entender la dinámica del déficit pensional: primero, reducir los subsidios a las pensiones de Colpensiones implica una mayor sostenibilidad, pero aquellos sistemas que permiten que Colpensiones siga funcionando tienen un menor costo de largo plazo y tien den a suavizar el déficit. Esquemas como el de cuentas nocionales permite hacer un “aterrizaje suave” del déficit del sistema en el que Colpensiones continúa operando y recibiendo ingresos, pero modera considerablemente sus gastos. Segundo, y en contraste con el anterior resultado, la transición a un sistema de ahorro individual es el más costoso en el corto plazo, ya que impide que Colpensiones siga recibiendo ingresos, pero continúa a cargo de un pasi

✱

REFERENCIAS BIBLIOGRÄFICAS

vo pensional considerable. Esto implica un mayor défi cit en el corto plazo y, dada una regla fiscal que impida trasladar este mayor déficit a mayor deuda, el costo de la transición recaería sobre la generación actual de personas en edad de trabajar. Tercero, un sistema de pilares –donde se complementan un esquema de re parto y uno de ahorro individual– puede tener impac tos muy diferentes según la manera en que se diseñe. De hecho, algunos diseños pueden hacer el sistema más inequitativo y menos sostenible que el statu quo. En general, la dinámica del déficit del sistema depende de qué parte de la contribución de cada trabajador se destine a financiar el pilar de reparto y de cómo se de finen los gastos en el pilar de reparto. En los escenarios presentados en la Figura 3, se supone que los ingresos son los mismos (se destina el primer salario mínimo de todos los trabajadores al pilar de reparto), pero los beneficios ofrecen diferentes esquemas de subsidios. Entre más generosos los subsidios del pilar de reparto, más alto es el déficit fiscal.

El sistema de protección económica en la vejez en Colombia tiene un amplio espacio para mejorar, ya que presenta serias falencias en cobertura y en equidad en cuanto al uso de los recursos públicos. Independiente del tipo de reforma que se implemente, especialmente en el sistema contributivo, todas las propuestas po seen implicaciones relevantes sobre la dinámica de la deuda pensional, e implícitamente, sobre las genera ciones que serán las encargadas de acarrear más de esta deuda. Si bien hay una serie de propuestas sobre la mesa que contienen elementos positivos que repre sentan una mejora de la situación actual, no existe “la reforma perfecta”: se necesita buscar coincidencias que permitan un sistema más equitativo para todos los colombianos (incluyendo las generaciones futu ras), bajo principios de responsabilidad fiscal. EC

• Altamirano, A. M. Bosch, S. Berstein, M. García – Huitrón, M.L. Oliveri (2018), Presente y Futuro de las Pensiones en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo.

• Alvarado, F., M. Meléndez y M. Pantoja (2022). Mercados Laborales Fragmentados y el Sistema de Protección Social en Colombia. UNDP LAC Working Paper Series No. 14. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

• Becerra, O., Eslava, M., Pérez-Reyna, D., & Zuleta, H. (2022). Regresivo, excluyente e ineficiente ¿qué hacer con el sistema de pensiones? Nota Macroeconómica 37. Universidad de los Andes.

• Becerra, O., García-Huitrón, M., González-Velosa, C. (2022). Protección económica a la vejez en Colombia: Avenidas de reforma. Nota técnica 2443. Banco Interamericano de Desarrollo.

• Cavallo, E., & Serebrisky, T. (2016). Saving for development: How Latin America and the Caribbean can save more and better. Springer Nature.

• Clavijo, S., A. Vera, N. Vera, E. Cuéllar, A. Ríos (2017) Elementos para una Reforma Pensional Estructural ANIF.

Ensu interés de unirse a la celebración del Bicentenario de la Independencia de Colombia, la Contraloría General de la República y la Academia Colombiana de Ciencias Económicas editan esta obra que ofrece un recorrido por el proceso histórico que dio forma al control fiscal de la República.

En palabras del presidente Iván Duque Márquez, esta obra, además de hacer “un recorrido detallado por la historia de la institucionalidad fiscal, con principal énfasis en el siglo XIX”, muestra el proceso fascinante de la construcción de un sistema de normas que se ajusta a los requerimientos de un país en formación, y “la claridad de los autores seguramente mantendrá el interés de los lectores de esta pieza indispensable en el estudio de la historia económica de nuestro país”.

Disponible en versión impresa, ePub y Pdf.

DISCIPLINA FISCAL: CLAVE DEL MANEJO DE LA DEUDA EN LOS DEPARTAMENTOS

❯ Las entidades territoriales han sabido asimilar y aplicar, de manera equilibrada, una normatividad hecha para atender coyunturas y sortear crisis. Su deuda pública es hoy una de las más bajas de América Latina.

LA TRADICIÓN DE DISCIPLINA FISCAL que ha honrado históricamente el manejo de la economía colombiana, ha calado hondo en las administraciones territoriales. Esto es particularmente cierto después del adveni miento de la Constitución de 1991, al am paro de la cual las normas que reglan esa disciplina se han adaptado tanto a las co yunturas generadas, por ejemplo, por ciclos recesivos, como a las crisis excepcionales –del tipo de la pandemia– que han resen tido los presupuestos de departamentos y municipios y han afectado la ejecución de sus planes de desarrollo.

Gracias a esa tradición, que se ha tor nado en un atributo, las administraciones territoriales han podido mitigar problemas financieros estructurales. Las restricciones al endeudamiento y a los gastos de funcio namiento son, sin embargo, fórmulas inva riables cuando se ha necesitado aplicar so luciones de choque.

Una de las claves del manejo eficaz de esas crisis y coyunturas radica en que las

DIDIER ALBERTO TAVERA AMADO DIRECTOR EJECUTIVO FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS

entidades han sabido generar reservas efec tivas de caja para atender obligaciones tan sensibles como el pasivo pensional.

Las fórmulas que complementan la preser vación de la estabilidad financiera han estado relacionadas con la regulación del esquema de transferencias nacionales y con la creación de destinaciones específicas a los ingresos para garantizar el fondeo de sectores de inver sión estratégicamente priorizados.

Es, precisamente, la efectividad de las normas de disciplina fiscal en las entida des territoriales la que ha transformado el balance fiscal en departamentos y muni cipios, que no son solo superavitarios sino viables financieramente.

Es cierto que con frecuencia escucha mos quejas sobre las restricciones impues tas al endeudamiento de las entidades te rritoriales, que en varios casos resultarían excesivas si las comparamos con las im puestas en otros países de la región. Pero también lo es que en Colombia, más que en los países vecinos, estamos aprendiendo a

❯❯

Valle del Cauca da un ejemplo positivo de disciplina fiscal. A corte de 2020 presenta deuda interna ciento por ciento por valor de $320.000 millones de acuerdo con el informe de viabilidad fiscal del MHCP y mantiene su calificación AAA.

apreciar la deuda pública como herramien ta para financiar el desarrollo y no como un problema fiscal.

Las comparaciones resultan útiles para determinar la dimensión de lo que ocurre en nuestro entorno inmediato. En ese contexto, se hace visible el bajo nivel de endeudamien to que muestran los departamentos en el país. Esto significa, por supuesto, que no es recurrente el uso del endeudamiento como mecanismo para financiar la inversión. Al cierre de 2021, el saldo de la deuda en pro medio representaba solo el 7,5 % de sus in gresos totales.

Veamos, entonces, lo que ocurre en dos países de la región que tradicionalmente han tenido economías de mayor tamaño que la nuestra. En Argentina entidades como Men doza (61,55 %), Santa Fe (17,94 %), Córdoba (57,31 %) y Buenos Aires (63,78 %) muestran en promedio que su deuda representa el 50,15 % de su total de ingresos. En Brasil, Minas Gerais (130,2 %), Paraná (45,1 %), Sao Paulo (127,4 %, y Río de Janeiro (57,2 %), su deuda constituye el 89,99 % de su total de ingresos.

UNA DE LAS CLAVES DEL MANEJO EFICAZ DE LAS CRISIS Y COYUNTURAS RADICA EN QUE LAS ENTIDADES HAN SABIDO GENERAR RESERVAS EFECTIVAS DE CAJA PARA ATENDER OBLIGACIONES TAN SENSIBLES COMO EL PASIVO PENSIONAL.

En Colombia el promedio de endeuda miento, en relación con los ingresos, es más alto en los departamentos de gran tamaño y con mayor desarrollo institucional y de re giones con importante desarrollo económi co, como se puede apreciar en el Cuadro 1.

A pesar de que la evolución del endeu damiento, en relación con las fuentes de fi nanciamiento de los departamentos, ha sido creciente, el nivel en comparación con otros países de la región aún es bajo.

Ahora bien, en Colombia los departamen tos que van alcanzando un mayor nivel de desarrollo económico e institucional pare cen tener un notable acceso a endeudamien to para el financiamiento de inversiones. La conclusión intermedia, por obvia que parez ca, corresponde a la manera como han evo lucionado los hitos de la disciplina fiscal.

ANTES Y DESPUÉS DE LA PANDEMIA

Como peso del PIB, el endeudamiento te rritorial, al cierre de 2019, representaba un 5,2 %, de este, solo un 1,57 % proviene de

1. COLOMBIA, PROMEDIO DE ENDEUDAMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS EN RELACIÓN CON LOS INGRESOS

Magdalena, Quindío, Risaralda y San Andrés 4,62 %

Departamentos de categoría cuarta Amazonas, Arauca, Caquetá, Casanare, Chocó, Guainía, Guaviare, La Guajira, Putumayo, Sucre, Vaupés y Vichada

0,83 %

Fuente: Formato Único Territorial (FUT) descargado desde la página de la Contaduría General de la Nación,

ECONOMÍA COLOMBIANA

REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Cuadro

endeudamiento directo de municipios (1,11 % del PIB) y departamentos (0,46 % del PIB). El resto llegaba de empresas industriales y comerciales del Estado u otras instituciones descentralizadas.

A raíz de la pandemia fueron evidentes algunos problemas de la estructura fiscal y financiera de las entidades territoriales, principalmente el de la inflexibilidad en sus fuentes de financiamiento y las barreras nor mativas para acceder a recursos temporales como el endeudamiento.

La crisis generada por la expansión de la pandemia y por las variaciones súbitas en los precios del petróleo generó, durante 2020, una crisis sin precedentes en el concierto de la economía internacional, en general, y de la colombiana, en particular.

Sus efectos se hicieron patentes en las presiones sobre el gasto público y se refleja ron en un crecimiento acelerado del endeu damiento. Los efectos más visibles de la cri sis que impactó con dureza el manejo de la deuda pública fueron:

❯❯ En Colombia, el promedio de endeudamiento, en relación con los ingresos, es más alto en los departamentos de gran tamaño y con mayor desarrollo institucional como es el caso de Antioquia.



El Gobierno Nacional Central se con solidó como el mayor prestatario al alcanzar un saldo de $598,29 billones (59,7 % del PIB). 

Las entidades descentralizadas nacio nales presentaron un saldo de deuda de $74,50 billones (7,4 % del PIB). 

En el orden territorial la deuda total de los gobiernos centrales territoria les (gobernaciones y alcaldías) fue de $17,38 billones (1,7 % del PIB). 

Las entidades descentrali zadas territoriales al canzaron un monto de $46,24 billones (4,6 % del PIB). 

De las obliga ciones totales $317,58 billo nes le corres

pondieron a la deuda externa (31,7 % del PIB) y $418,83 billones a deuda in terna (41,8 % del PIB).

Para enfrentar la crisis económica de 2020, la mayor de la historia, el Gobierno Na cional debió realizar simultáneamente estas tareas:  Obtener los recursos necesarios para financiarse;  Adoptar medidas para aliviar costos y presiones sobre la caja;  Mitigar los riesgos del portafolio;  Mantener el funcionamiento del mer cado de la deuda.

Veamos las principales claves usadas por el ejecutivo, en consenso con las entidades te rritoriales, para obtener los mayores recursos:

❯❯ En 2020, el Gobierno Nacional, para enfrentar la crisis económica, estableció el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), financiado con recursos del crédito a un bajo costo. La atención a población en condición vulnerable fue uno de los tres ejes de acción de este fondo.

1. Estableció el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), financiado con recursos del crédito a un bajo costo. A 31 de diciembre los saldos de las operaciones de crédito destinados al Fondo llegaron a $21,32 billones.

2. Realizó ajustes en el esquema de subastas de Títulos de Deuda Pública B (TES B), con lo que pudo cumplir con su meta de colocaciones y prolongar las subastas hasta final del año.

3. Colocó, por primera vez, un TES B en pesos con vencimiento a 30 años y captó recursos por $4,80 billones a una tasa cupón de 7,25 %, con una demanda cercana a dos veces el monto emitido.

4. Ejecutó operaciones de canje de títulos con el fin de aliviar la presión sobre la tesorería y recibió TES B por $16,23 billones.

5. Dinamizó las operaciones de transferencia temporal de valores durante 2020 para el otorgamiento en préstamos por $10,46 billones de títulos de tesorería a los creadores de mercado.

6. Emitió títulos en los mercados internacionales con una nueva colocación de los bonos globales por 1.843,97 millones de dólares.

7. Firmó préstamos con agencias multilaterales y entidades gubernamentales externas por 3.721,53 millones de dólares.

8. Junto con el Banco de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público logró la renovación de la Línea de Crédito Flexible con el Fondo Monetario Internacional y consiguió un desembolso por 5.401 millones de dólares.

9. Enfrentó el riesgo de tasa de interés mediante el uso de las cláusulas de conversión de tasas variables a tasas fijas de préstamos contratados con multilaterales, aprovechando la coyuntura de bajas tasas de interés internacionales.

10. Ejecutó 50 operaciones de fijación por un total de 12.371,53 millones de dólares entre febrero y septiembre.

La evolución de las regiones y su importancia en la economía nacional han llevado a replantear las reglas fiscales, en una evolución en donde no se limiten solo a favorecer resultados fiscales positivos, sino a promover inversiones que permitan acelerar las metas de desarrollo.

Así, pues, el Gobierno Nacional reconoció esta situación y trató, por medio de decretos de emergencia (en especial el decreto 678 de 2020), de flexibilizar las normas de disciplina fiscal para darles mayor discrecionalidad a los entes territoriales en la asignación de re cursos a una situación de emergencia como la vivida.

En esta reflexión, se analizó la norma tividad de endeudamiento territorial y se ampliaron los límites al endeudamiento de departamentos y municipios, cambios que quedaron de forma permanente en la Ley 2155 de 2021.

Con la normatividad vigente, la responsa bilidad del endeudamiento territorial recae, en buena medida, en la calidad de riesgo de crédito de los entes territoriales y en los ejer cicios que para este fin adelantan las socie dades calificadoras habilitadas por la Super intendencia Financiera.

A partir de la Ley 2155 de 2021, los depar

tamentos y municipios con los dos rangos más altos de calificación crediticia (AA o AAA en las escalas más comunes) no tienen restricciones para acceder a nuevo endeuda miento, mientras el mismo les permita man tener el grado de calificación de riesgo de crédito. Este importante cambio normativo abre una nueva etapa en el endeudamiento territorial en donde tanto entidades territo riales como financieras se verán obligadas a evaluar fuentes de pago, crecimiento econó mico, aporte de las inversiones al desarrollo local, fortaleza institucional, historia crediticia así como toda una serie de variables cuanti tativas y cualitati vas que sustentan los resultados de los análisis de las calificadoras de riesgo.

ALGUNOS CASOS DE ÉXITO

CUNDINAMARCA

Una de las regiones que más ha utilizado la figura de endeudamiento es Cundinamarca. Según el informe de viabilidad fiscal realiza do por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a corte de 2020, la entidad presen tó un saldo de deuda por $654.174 millones, concentrados en un 98 % en deuda interna principalmente en crédito de fomento y ban ca comercial, recursos invertidos en mejoras de los escenarios deportivos, culturales, agro pecuarios, de instituciones educativas, bienes muebles de propiedad del departamento, mejoramiento y rehabilitación de corredores viales e infraestructura hospitalaria.

La entidad también ha acudido a crédito externo, aunque corresponde solo a un 2 % del total de la deuda, esto le permite tener un índice bajo de riesgo por cobertura de intere ses y de tasa de cambios significativos, dada la baja representatividad de la deuda externa dentro del portafolio. Además, su calificación AAA en capacidad de pago y deuda a largo plazo, representa un gran potencial para cum plir sus obligaciones y poder acceder a nuevas operaciones de crédito.

Adicional, fue una de las entidades que se acogió durante la pandemia a los beneficios otorgados por la nación, congelando la deuda pública interna de corto plazo, lo que significó un aplazamiento de cerca de $52.000 millones lo que le permitió tener mayor liquidez para atender la crisis generada durante la emer gencia.

ANTIOQUIA

De acuerdo con el informe de viabilidad fiscal del MHCP, el departamento de Antioquia pre sentaba un saldo de la deuda, a corte de 2020, cercana a los $1.679.283 millones, representa dos en un 81 % en deuda interna y un 19 % en externa, lo que supone tener un buen nivel de disciplina fiscal que garantice los riesgos de los efectos cambiarios, en especial, el del dó lar, moneda que respalda estas obligaciones.

Contrario a algunas gobernaciones que du rante la pandemia prefirieron acogerse a los beneficios del Gobierno aplazando el servicio de la deuda, Antioquia, durante la vigencia 2020, obtuvo crédito por cerca de $172.000 millones.

LA EFECTIVIDAD Y EFICIENCIA DEL ENDEUDAMIENTO SE DESPRENDE NO TANTO DE LAS CONDICIONES FINANCIERAS POSITIVAS PARA LA ENTIDAD QUE LO TOME, SINO DE LA CALIDAD Y PERTINENCIA DE LOS GASTOS DE INVERSIÓN QUE SE FINANCIEN CON ESTA FUENTE DE RECURSOS, Y ES EN ESTE FRENTE EN DONDE MÁS DEBE AVANZAR EL PAÍS.

Sin embargo, se considera financieramente estable, conservando su calificación AAA para crédito interno.

ATLÁNTICO

El departamento ha acudido a la figura de endeudamiento representada ciento por ciento en deuda interna. Según el informe de viabilidad fiscal del MHCP, con corte a 2020, estaba representada en $395.000 millo nes. Esta concentración en créditos internos le permite no tener riesgos cambiarios, sin embargo, las nuevas reglas otorgadas por ley lo facultan para que con la calificación AA+ pueda acceder a deuda externa.

VALLE DEL CAUCA

Otro ejemplo positivo de disciplina fiscal es el Valle del Cauca que, a corte de 2020, pre senta deuda interna ciento por ciento por valor de $320.000 millones de acuerdo con el informe de viabilidad fiscal del MHCP y mantiene su calificación AAA. Durante 2020, se acogió a los beneficios otorgados por la nación durante la pandemia y desembolsó cerca de $40.000 millones, lo que supone un manejo efectivo de sus finanzas y un acerta do cumplimiento de los indicadores.

MIRADA EN PERSPECTIVA

La evolución de las regiones y su importancia en la economía nacional ha llevado a un pun to de replantear las reglas fiscales, en una evo lución en donde no se limiten solo a favorecer resultados fiscales positivos, sino a promover inversiones que permitan acelerar las metas de desarrollo.

En este sentido, el endeudamiento como fuente discrecional de los departamentos y municipios puede ser una importante palan ca de crecimiento económico y desarrollo re gional, elevando su nivel a medidas de pares internacionales comparables, y garantizando su uso en sectores de inversión detonantes de desarrollo.

La efectividad y eficiencia del endeuda miento se desprende no tanto de las condicio nes financieras positivas para la entidad que lo tome, sino de la calidad y pertinencia de los gastos de inversión que se financien con esta fuente de recursos, y es en este frente en don de más debe avanzar el país.

Los mecanismos de seguimiento al buen uso de los recursos públicos han sido defi cientes para controlar la corrupción y la inefi ciencia en el uso de recursos públicos, razón por la que suelen estar estos tópicos en el top 3 de preocupaciones de los colombianos1

Un endeudamiento bien utilizado en pro yectos de inversión, detonantes de desarro llo económico y prosperidad, es un motor positivo de desarrollo, por el contrario, uno mal destinado en obras innecesarias, con sobrecostos y poco pertinentes, tendrá el efecto negativo y se consolidará como una barrera de desarrollo como ya lo vivió el país en los años noventa.

En este sentido serán necesarias meto dologías de seguimiento al impacto social y económico de los recursos de crédito en los territorios a implementar, por parte no solo de las entidades territoriales y los organismos de control, sino de los mismos financiadores, quienes no han tenido hasta el momento un aporte activo en este frente.

Los departamentos que han utilizado el cré dito como fuente de financiamiento de inver sión se han limitado, salvo contadas excepcio nes, al uso de mecanismos de financiamiento ofrecidos por la banca local, con condiciones similares en estructura (plazos, gracia, forma de pago y garantías) y con cambios en costo dependiendo de la percepción de riesgo, tama ño, interés estratégico, manejo de recaudos, re ciprocidades que perciban los prestamistas de la entidad territorial.

❯❯ Con la calificación AA+, Atlántico está facultada para acceder a deuda externa, teniendo en cuenta las nuevas reglas otorgadas por ley.

En los mecanismos de financiamiento hay otro frente de mejora y crecimiento para el endeudamiento territorial que les permita ampliar plazos de repago, optimizar costos y mezclar garantías, así como abrir o aumen tar la oportunidad para que otros segmen tos del mercado entren al financiamiento de planes de inversión de los territorios, en una mejor utilización del mercado de capitales a través de colocaciones de deuda en este mercado, y una participación de diversos tipos de ahorro en el financiamiento de las iniciativas de inversión regional.

Las entidades territoriales y, en especial, los departamentos tienen una inmejorable historia crediticia que debería facilitar este proceso.

En este contexto hay una gran oportuni dad país para financiar el desarrollo de las regiones, proyectos que mejoren la compe titividad y promuevan el desarrollo social y económico, haciendo uso del endeudamiento en una mayor escala a los niveles actuales, con las adecuadas fuentes de fondeo y nuevos me canismos de acompañamiento a la ejecución de recursos que garanticen un adecuado uso de los mismos, mejorando su eficiencia y efec tividad, mediante una adecua da ejecución en proyectos pertinentes bien estruc turados y de compro bada utilidad para el desarrollo de las regiones. EC

1. https://www.elcolombiano.com/colombia/principales-problemas-de-colombia-inseguridadcorrupcion-economia-encuesta-invamer-KP17099407

ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL Y RECUPERACIÓN ECONÓMICA EN LOS MUNICIPIOS

❯

La alta aversión que las entidades territoriales tienen frente al crédito nos lleva, como sociedad, a desperdiciar uno de los mecanismos más tradicionales para traer flujos futuros de dinero y aplicarlos a la transformación de las condiciones de vida de las comunidades locales.

GILBERTO TORO GIRALDO DIRECTOR EJECUTIVO FEDEMUNICIPIOS

HISTÓRICAMENTE COLOMBIA ha sido recono cida como una economía ortodoxa y discipli nada en el cumplimiento de sus obligaciones externas. En los años 90, cuando los temibles efectos tequila (1994), samba (1998) y tango (2001) recorrieron América Latina, y la cri sis económica golpeó a Colombia con una reducción del 4 % de su PIB, el pacto fiscal entre la nación y las entidades territoriales sufrió una profunda modificación, pues si no defendíamos la salud fiscal, el desequilibrio macroeconómico arrastraría a las entida des territoriales, como ocurrió con la caída de las llamadas transferencias entre 1999 y 2000.

En este contexto, en el que en la mayoría de las regiones de Colombia el Estado es el principal generador de empleo y, posiblemente, el único factor que puede movilizar la demanda,la lógica de obligar por ley al superávit corriente territorial está mandada a recoger.

Así, con el telón de fondo de las crisis fi nancieras de las economías emergentes de los 90, Colombia creó uno de los marcos de disciplina fiscal territorial más estrictos, re conocidos y destacados por las entidades financieras internacionales.

Como consecuencia, 20 años después, las entidades territoriales presentan una apre ciable salud fiscal, por lo menos en prome dio. El endeudamiento territorial está muy lejos de ser un factor de riesgo macroeconó mico, aun bajo la peor crisis económica del último siglo.

Pero esto ha ocurrido a costa de casti gar el financiamiento como una fuente de apalancamiento para el gasto territorial, y

podría ser, tal vez, el mayor de los actuales errores en el manejo fiscal subnacional. La alta aversión que las entidades territoriales colombianas tienen frente al crédito nos lleva, como sociedad, a desperdiciar uno de los mecanismos más tradicionales para traer flujos futuros de dinero y aplicarlos a la transformación de las condiciones de vida de las comunidades locales.

Mientras que para el 2019, 374 municipios reportaron el desembolso de nuevas opera ciones de crédito público, para el 2020 solo 103 adquirieron nueva deuda. Por supuesto, aunque en este último año hay un efecto in negable de la pandemia, para las últimas tres vigencias (2018-2019-2020), 503 municipios

(45 %), no hicieron uso de nuevo endeuda miento por la vía de operaciones de crédito público. Esto a pesar de que para la vigencia 2020, 1092 municipios (99 %) presentó supe rávit corriente y 816 (73 %) superávit total.

La tesis sobre la cual se erige la Ley 617 de 2000, y que consiste en obligar a las entida des territoriales a obtener superávit corrien te, tenía lógica en un momento en el que Co lombia buscaba tomar distancia de los casos de Brasil y Argentina, cuando la deuda de sus estados fue uno de los factores que desen cadenó las crisis financieras en esos países. Veintidós años después, la realidad es muy distinta.

Por un lado, la generalidad de las enti dades territoriales tiene un endeudamiento controlado, y la deuda pública territorial re presenta solo el 1,73 % del PIB, por el otro, estamos obligados a superar la peor de las crisis económicas de la historia, una que no fue financiera sino real: la casi detención del aparato productivo global y la puesta en marcha del instrumento económico, des pués de los confinamientos, ha traído un

SIEMPRE QUE

LOS RECURSOS SEAN APLICADOS A PROYECTOS DE LARGO ALIENTO QUE TRANSFORMEN LAS CONDICIONES DE VIDA Y QUE MEJOREN LAS DEL TERRITORIO PARA PRODUCIR RIQUEZA, ESTAREMOS

A LA VEZ INCREMENTANDO LA CAPACIDAD DE GENERACIÓN DE INGRESOS DEL MUNICIPIO Y DESATANDO UN CÍRCULO VIRTUOSO.

fenómeno de crecimiento más inflación que está poniendo a prueba hasta las economías sólidas.

En este contexto, en el que en la mayoría de las regiones de Colombia el Estado (mu nicipio y gobernación) es el principal gene rador de empleo y, posiblemente, el único factor que puede movilizar la demanda, la lógica de obligar por ley al superávit corrien te territorial está mandada a recoger.

Es más, estamos tarde para meterle mano profundamente a los límites de la Ley 617 de 2000 y a su principal y más inútil herramien ta: la categorización municipal.

Como absurdo sería pedirle a cualquier ciudadano que compre vivienda solo aho rrando, absurdo es esperar que los munici pios impulsen transformaciones profundas, estructurales sin acudir al financiamiento.

Para no ir más lejos, ¿sería viable el me tro en Bogotá sin endeudamiento? No, pun to. ¿Alguien duda que el metro en Bogotá es necesario? No, nadie, punto. ¿Necesitamos endeudarnos para hacer el metro en Bogotá? Sí, punto.

❯❯

¿Sería viable el metro en Bogotá sin endeudamiento?

¿Alguien duda que el metro en Bogotá es necesario?

¿Necesitamos endeudarnos para hacer el metro en Bogotá?

❯❯ Muchas de las transformaciones que requieren nuestros territorios sí demandan bienes físicos colectivos: vías, puentes, centros de transformación productiva, centros de investigación...

Por supuesto que no todas las políticas de desarrollo implican la formación bruta de capital fijo, pero muchas de las transfor maciones que requieren nuestros territorios sí demandan bienes físicos colectivos: vías, puentes, centros de transformación pro ductiva, centros de investigación y ciencia, colegios, hospitales, centros deportivos, ter minales de transporte, de carga, plazas de mercado, plantas de beneficio animal, redes de servicios públicos, conexión a Internet y tantos ejemplos más.

Un buen gerente público, entre otras, lo gra estructurar una sana matriz de financia miento, en donde el apalancamiento a través

de crédito se incorpora en la proporción ade cuada para generar rentabilidad financiera y social, en donde la capacidad de endeuda miento del ente territorial dicta el límite de un adecuado perfil de deuda.

Siempre que los recursos sean aplicados a proyectos de largo aliento que transformen las condiciones de vida y que mejoren las del territorio para producir riqueza, estaremos a la vez incrementando la capacidad de gene ración de ingresos del municipio y desatan do un círculo virtuoso.

Conclusión: Reforma de la Ley 617 de 2000 ¡ya! EC

08 CÉSAR ARIAS. Director General de Crédito Público y Tesoro Nacional.

“Se logrará la reducción de la deuda como porcentaje del PIB, tres años antes de lo previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2021, convergiendo de manera gradual y ordenada al ancla de deuda dispuesta por la regla fiscal”.

22

JORGE IVÁN GONZÁLEZ Y ROBERTO ARIZA. Universidad Externado de Colombia.

“Existe cierto consenso en que una deuda es sostenible si la dinámica del PIB es mayor a la de las tasas de interés. En sí mismo, este principio es válido, pero los hechos están mostrando que este postulado básico no se ha cumplido”.

28 JUAN CAMILO RESTREPO. Exministro de Hacienda y de Agricultura. “Seguimos manejando uno de los déficits fiscales más altos de la región, lo que requerirá esfuerzos adicionales en los años venideros para alcanzar una sostenibilidad aceptable en las finanzas públicas”.

36 JUAN PABLO CÓRDOBA GARCÉS. Presidente Comité Autónomo de la Regla Fiscal. “Un país con unas finanzas públicas sostenibles genera confianza sobre su capacidad de honrar su deuda y de atender las necesidades de bienes y servicios de su población”.

44 ISIDRO HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. Economista, profesor de economía.

“La colocación de nueva deuda para cubrir los faltantes de liquidez de tesorería y el financiamiento de la ejecución del gasto de las vigencias fiscales se tiene que adaptar a las condiciones económicas y a la estructura oligopólica del mercado crediticio nacional e internacional”.

52 MIGUEL ALFONSO MONTOYA OLARTE. Contraloría Delegada Economía y Finanzas. “Las reglas fiscales, basadas en metas puntuales de superávit y deuda, por sí solas no garantizan la sostenibilidad, ya que las finanzas públicas guardan una estrecha relación con las otras variables macroeconómicas”.

58

ÓSCAR BECERRA, DAVID PÉREZ-REYNA, HERNANDO ZULETA. Uniandes

“La tendencia del gasto público en pensiones muestra que si bien no es extremadamente alto, sí mantiene una presión constante y significativa sobre las finanzas públicas”.