SOSIALPOLITIKK PÅ NORSK
VELFERDSTENESTENE, FORVALTNINGA OG DET POLITISKE SYSTEMET
Samlaget Oslo
© 2022 Det Norske Samlaget
Omslag: Kristin Berg Johnsen
Førtrykk: ord & form, Gudbrand Klæstad
Trykkeri: Specialtrykkeriet Arco
Printed in Denmark
ISBN 978-82-340-0186-4
Magne Eikås har motteke støtte frå Det faglitterære fond.
Boka er utgitt med støtte frå Kunnskapsdepartementet ved Lærebokordninga for høgare utdanning.
Det må ikkje kopierast frå denne boka i strid med åndsverklova eller i strid med avtalar gjorde med KOPINOR, Interesseorgan for rettshavarar til åndsverk.
Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndraging og kan straffast med bøter eller fengsel.
Innhald
Kapittel 1 Sosialarbeidarane i velferdsstaten 11
Skjønet karakteriserer bakkebyråkratane 13
Makta til bakkebyråkratane 14
Velferdsstaten som folkeheim eller tyrann? 17
Formålet med sosialpolitikken 18
Politisk kompetanse som fagleg styrke 20
Innhaldet i boka 23
Oppgåver 24
Kort oppsummering av kapittelet 24
Kapittel 2 Den norske velferdsstaten 25
Før velferdsstaten fanst 25
Barneomsorga før barnevernslovene 30
Velferdsstaten blir etablert 31
Ulike velferdsstatsmodellar 34
Universelle kontra behovsprøvde velferdsordningar 37
Utfordringar etter gullalderen 42
Norsk sosialpolitisk debatt 44
Nye trekk i sosialpolitikken 45
Oppgåver 47
Kort oppsummering av kapittelet 48
Kapittel 3 Profesjonsrolla til sosialarbeidarane 49
Profesjonsteori 50
Profesjonspraksis 52
Profesjonsorganiseringa 53
Profesjonar i eit kritisk lys 55
Arbeidsvilkåra til bakkebyråkratane 56
Profesjonshistoriene til dei tre sosialarbeidargruppene 59
Sosionomane 59
Barnevernspedagogane 61
Vernepleiarane 63
Oppgåver 66
Kort oppsummering av kapittelet 66
Kapittel 4 Demokratisk styring 68
Når demokratiet ikkje fungerer 69
Demokratisk autoritet 70
Grunnmuren i demokratiet: Grunnlova 73
Statsmaktene: Stortinget, regjeringa og domstolane 76
Stortinget gir lover og kontrollerer regjeringa 77
Lovprosessen 79
Løyvingar 82
Gi innspel og ta avgjerder i andre saker 83
Kontrollere regjeringa 84
Regjeringa styrer i det daglege 86
Regjeringsdanninga 87
Styre, ta initiativ og setje i verk 88
Domstolane 90
Den parlamentariske styringskjeda 91
Oppgåver 94
Kort oppsummering av kapittelet 95
Kapittel 5 Statsforvaltninga 97
«Gode» demokrati står på skuldrene til sterke byråkrati 98
Den norske forvaltningspolitikken 99
Departementa som styrer sosialarbeidarane 104
Direktorata 108
Statsforvaltaren 109
Ekspertane si samfunnsrolle 110
Oppgåver 112
Kort oppsummering av kapittelet 113
Kapittel 6 Kommunane – der dei fleste
sosialarbeidarar arbeider 114
Flest sosialarbeidarar i kommunen 115
Lokalt sjølvstyre – prisgitt staten 117
Oppgåver og finansiering 118
Organiseringa av det politiske nivået 121
Ordføraren og kommunaldirektøren 123
Kommunestyre og formannskap 125
Dei politiske utvala 126
Den parlamentariske modellen 128
Den lokale forvaltninga 129
Fylka 132
Etiske utfordringar for sosialarbeidaren 133
Oppgåver 138
Kort oppsummering av kapittelet 139
Kapittel 7 Trygdesystemet 140
Hovudelementa i trygdesystemet 141
Grunnbeløpet i folketrygda 143
Dagpengar under arbeidsløyse 144
Sjukepengar 145
Arbeidsavklaringspengar 147
Uføretrygd 148
Stønad til einsleg mor eller far (overgangsstønad) 150
Stønader i samband med fødsel og adopsjon 151
Barnepensjon og etterlatnepensjon 152
Kontantstøtte til småbarnsforeldre 153
Barnetrygda 154
Alderspensjon 155
Oppgåver 157
Kort oppsummering av kapittelet 157
Kapittel 8 Tenestetilbodet 158
Pengar eller tenester? 158
Kommunalt barnevern 161
Det statlege barnevernet 165
Statens barnehus 167
Familievern 168
Tenester for personar med nedsett funksjonsevne 169
Psykiatriske tenestetilbod 173
Bustadsosialt arbeid 176
Sjukehus 177
Kommunale helse- og omsorgstenester 180
Oppgåver 183
Kort oppsummering av kapittelet 184
Kapittel 9 Arbeidslinje og sosialhjelp 185
Økonomisk sosialhjelp 186
Kvalifiseringsprogram (KVP) og kvalifiseringsstønad 190
Bustøtte 192
Faktorar som påverkar arbeidsløyse 193
Arbeidslinje og aktiveringspolitikk 195
NAV som organisasjon 196
Oppgåver 204
Kort oppsummering av kapittelet 204
Kapittel 10 Medverknad 206
Bakgrunn og nærskylde omgrep 207
Medverknad for barn og foreldre 208
Medverknad for personar med nedsett funksjonsevne eller psykisk sjukdom 210
Når retten til medverknad kan setjast til side 211
Medverknad og makt 213
Å få til medverknad 214
Medverknad på systemnivå 216
Medverknad for tilsette 218
Avtalar mellom partane i arbeidslivet 219
Fagorganisasjonar 221
Oppgåver 221
Kort oppsummering av kapittelet 222
Kapittel 11 Minoritetsposisjonar 224
Kvite privilegium 224
Minoritet – teori og omgrep 226
Identitetspolitikk og multikulturalisme 227
Urfolk og nasjonale minoritetar i Noreg 231
Utbreiing og politikk mot urfolk og nasjonale minoritetar 231
Sentrale konvensjonar 234
Samane si nyare historie 236
Både samisk og norsk medborgarskap 238
Innvandring og integrasjon 240
Innvandringspolitikk 242
Integrasjonspolitikken 245
Yrkesdeltaking 246
Velferdsordningane og migrantane 249
Asylmottak 250
Sosialpolitikken for flyktningar, asylsøkjarar med opphald og familieforeinte 252
Integrasjonslov og introduksjonsprogram 253
Særlege reglar for EU- og EØS-borgarane 254
Papirlause 256
Aktiv kristen som minoritetsposisjon? 257
Seksuelle minoritetar 258
Sosialarbeidarrolla og minoritetane 259
Oppgåver 262
Kort oppsummering av kapittelet 264
Kapittel 12 Status og utfordringar for velferdsstaten 265
«Det nordiske gullet» 266
Politiske føresetnader 267
Økonomiske føresetnader 268
Normative føresetnader 274
Profesjonsspesifikke utfordringar 280
Utfordringar for barnevernspedagogane og dei som arbeider i barnevernet 281
Utfordringar for vernepleieprofesjonen 283
Utfordringar for sosionomane 285
Vidareutvikling av den norske velferdsstaten – kan garantert
minsteinntekt (borgarløn) bli det neste steget? 286
Oppgåver 290
Kort oppsummering av kapittelet 291
Litteraturliste 292
Register 316
KAPITTEL 1
Sosialarbeidarane i velferdsstaten
Dei tre profesjonane som denne boka er skriven for, arbeider i ulike yrkesfelt. Nokre gonger arbeider dei saman, slik for eksempel sosionomar og barnevernspedagogar ofte gjer i det kommunale barnevernet. Andre gonger er dei meir einerådande, eller dei arbeider side om side med andre profesjonar som lærarar, sjukepleiarar eller psykologar. Mykje kan vere forskjellig i utøvinga av yrket, men det er også ein god del som er felles. Eit fellestrekk er at yrkesutøvarane i sosialarbeidarrolla møter krysspress og dilemma som spring ut av sjølve yrkesrolla.
I boka Krysspress presenterer forfattarane konkrete dilemma som sosialarbeidarar har måtta handtere fordi dei er yrkesutøvarar i velferdsstaten (Ylvisaker og Rugkåsa 2020). Eitt av eksempla handlar om ei jente som vaks opp i eit afrikansk land før ho kom til Noreg. Barnevernet måtte finne ein fosterheim til jenta etter at mora døydde og ein alkoholisert far ikkje var i stand til å ha omsorga for henne. Barnevernsarbeidaren fortel at ho hadde arbeidd med saka lenge – også før mora døydde – og at ho reagerte sterkt på den fosterheimen barnevernsleiinga valde for jenta. Barnevernsleiinga meinte det ikkje var andre alternativ, sidan det var mangel på fosterheimsplassar. Sosialarbeidaren på si side oppfatta at den svært religiøse jenta ikkje ville passe inn i den tildelte fosterheimen i det heile, og som sosialarbeidar opplevde ho ein sterk lojalitetskonflikt mellom omsynet til jenta og til det leiinga bestemte. Etter hennar meining gjekk leiinga for langt i å ta økonomiske omsyn i staden for å finne ei god løysing for jenta. For sosialarbeidaren vart saka vanskeleg å legge bak seg; ho arbeidde vidare med og tenkte over saka i lang tid etterpå. I ettertid tenker ho at ho gav seg for fort.
Eksempelet illustrerer eit sentralt poeng i denne boka, nemleg at yrkesutøvinga til sosialarbeidarane er prisgitt dei rammene som sosialpolitikken og utfallet av dei demokratiske prosessane, inkludert dei økonomiske ram-
Krysspress
Prisgitt rammene
Hjelperolle og forvaltarrolle
mene, set. Yrkesutøvinga til sosialarbeidaren, utforminga av sosialpolitikken og dei demokratiske prosessane finn stad på ulike nivå, men nivåa heng uløyseleg saman. Denne boka tek opp alle dei tre nivåa – sosialarbeidarrolla, sosialpolitikken og demokratiet, og innleiingsvis skal vi kort gjere greie for korleis desse tre nivåa heng saman.
Vi kan seie at sambandet mellom nivåa er bakt inn i sjølve sosialarbeidarrolla, fordi denne rolla har både eit hjelpeelement og eit forvaltningselement – eit forvaltningselement som botnar i politiske vedtak. At sosialarbeidarrolla er todelt, skaper tidvis ei spenning for sosialarbeidarane, slik som i eksempelet – ved at det ein som fagperson opplever som rimeleg og etisk rett, kan støyte mot dei krava som dei demokratisk fastsette rammene inneber.
På den eine sida har altså sosialarbeidaren ei hjelperolle. Altruistiske motiv er sentralt for svært mange av dei som byrjar på sosialarbeidarstudiet. Men det er viktig for rolleforståinga også å vere bevisst på den andre sida ved sosialarbeidarrolla: forvaltarrolla. Når ein skal setje i verk vedtak og utøve makt, er ein representant for ein stat som i siste instans kan bruke tvangsmakt. Dersom dei politiske og økonomiske rammene er slik at vedtaka sosialarbeidaren må gjennomføre, strir mot det ein vil gjere ut frå hjelperolla, må ein likevel setje i verk vedtaket.
Bakkebyråkratar
Statsvitaren Michael Lipsky har eit treffande omgrep for det særmerkte ved den todelte hjelpar- og forvaltarrolla til sosialarbeidarar og ein del andre yrkesgrupper. Han kallar denne typen profesjonar for street-level bureaucrats – bakkebyråkratar (Lipsky 1980). Desse profesjonsgruppene er ikkje berre byråkratar som utøver saksbehandling tilbaketrekt på kontora sine, og dei er heller ikkje berre hjelparar som står i ein hjelperelasjon «på bakken». Dei har begge arbeidsoppgåvene integrerte i yrkesrolla si, både å vere politikkforvaltar og å vere hjelpar. Dei er bakkemannskapet som får politiske papirvedtak til å bli røyndom for brukarane.
Vi kan samanlikne sosialarbeidarar med andre bakkebyråkratgrupper, for eksempel lærarar, sjukepleiarar og politifolk. Alle desse yrkesgruppene har til ein viss grad både ei hjelperolle og ei forvaltningsrolle der ein utøver myndigheit. Sjukepleiarar og lærarar har gjerne eit klart tyngdepunkt i hjelperolla (drive sjukepleie eller undervise), mens det for politiet er motsett; der ligg tyngdepunktet i myndigheitsutøvinga, jamvel om det også av og til handlar om å hjelpe folk. Det som karakteriserer sosialarbeidarane, er at hjelperolla og forvaltningsrolla står side ved side, i ein innbakt heilskap, i større grad enn for dei andre yrkesgruppene. Sosialarbeidaren står som hjelpar på den eine foten og som maktperson på den andre.
Møta mellom bakkebyråkratane og brukarane er sanningas augneblink for sosialpolitikken. I dette møtet blir den realiserte sosialpolitikken til, på godt og vondt. Vi skal vidare i innleiingskapittelet bruke litt meir plass på Lipskys teori om bakkebyråkratane, fordi teorien får godt fram samanfiltringa mellom sosialpolitikken og sosialarbeidarane i møtet med brukarane. I møte mellom sosialarbeidaren og brukaren er det for sosialarbeidaren viktig å vere bevisst på at makta kan bli misbrukt både i enkeltsaker og systematisk. Det siste viste seg for eksempel i den store trygdeskandalen som vart avslørt i 2019.
Vi skal komme tilbake til trygdeskandalen, men først skal vi vende tilbake til Lipskys teori og koplingane mellom dei tre nivåa. Deretter skal vi ta for oss to grunnleggande politiske posisjonar om korleis velferdspolitikken bør vere, og kva som er formålet med sosialpolitikken.
Skjønet karakteriserer bakkebyråkratane
Teorien til Michael Lipsky får godt fram kva som kjenneteiknar arbeidet og arbeidsvilkåra til yrkesgruppene innanfor bakkebyråkratiet.
Spesifikt for sosialarbeidarane kan vi seie at denne gruppa har tre hovudoppgåver: Dei yter tenester og hjelp, fordeler stønader – og pålegg byrder. Sosialarbeidarane arbeider i velferdsorganisasjonar som forvaltar store pengesummar. Eit perspektiv på politikk er at politikk er striden om å fordele knappe gode/verdiar og å fordele byrder i samfunnet (Rønning 2001). Pengar og velferdstenester er knappe gode. Det er måten bakkebyråkratane opptrer på, som iverksetjarar av fordelinga av dei knappe goda, som avgjer om borgarane i samfunnet synest sosialpolitikken fungerer godt eller dårleg.
Med Lipskys teori kan vi så belyse to generelle «bakkebyråkratkjenneteikn» når sosialarbeidarane utfører dei spesifikke arbeidsoppgåvene sine. Det første gjeld skjøn og det andre gjeld maktaspektet som ligg i rolla. Eit kjenneteikn ved bakkebyråkratar er altså at dei utøver skjøn, og at arbeidet gir dei makt over dei brukarane som dei skal hjelpe. Det norske ordet skjøn kjem av det norrøne ordet skyn, som betyr vurdering, forstand, dømmekraft, vit eller omdømme (Grimen og Molander 2008). Lipsky var klar på at bakkebyråkratane sitt arbeid i stor grad handlar om å utøve skjøn i situasjonar der det ikkje finst eit eintydig svar på kva som er rett handlemåte. Lover, reglar og forskrifter kan berre gi meir eller mindre konkrete svar på kva for ei handling som er rett i ein gitt situasjon der det krevst at bakkebyråkraten handlar. Politikvinna må vurdere om det er grunnlag for
Iverksetjarar
Utøve skjøn
Ulike kunnskapsformer
å pågripe ein person, eller om ho berre skal gi vedkommande ei bot eller ei munnleg åtvaring. Læraren må bestemme seg for om ein elev skal få med seg brev heim til foreldra om dårleg oppførsel, eller om han heller vil prøve å endre oppførselen gjennom samtalar med eleven. Vernepleiaren må finne ut kva som er rett handlemåte når ein av brukarane har brote ein avtale. Skal det setjast i verk «straffetiltak», for eksempel å annullere eit planlagt kinobesøk, eller held det med andre og mildare verkemiddel for å få brukaren til å forstå at ein skal halde avtalar? Sosionomen må finne ut kva ho vil gjere dersom ein ungdom som tek imot økonomisk sosialhjelp, bryt aktivitetsplikta. Skal stønaden reduserast, som det er høve til å gjere, eller skal ho heller ta ein alvorleg samtale med ungdommen og la nåde gå for rett?
Handlingsrom
Det er svært mange element som ligg bak utøvinga av eit fagleg, profesjonelt skjøn. Ifølgje Inger Oterholm (2015) er dette basert på praktisk kunnskap (inkludert taus kunnskap), etisk kunnskap, teoretisk kunnskap, forskingsbasert kunnskap, organisasjonskunnskap, juridisk kunnskap og kunnskap som brukaren sjølv har om eige liv. Alle desse kunnskapsformene blir aktiviserte når bakkebyråkraten skal handle. Og handling krevst sjølv om bakkebyråkraten kan vere usikker på kva som er rett handlemåte i ein gitt situasjon. Kor stort handlingsrom ein har når det gjeld å bruke profesjonelt skjøn, vil variere ut frå kva slags tenesteområde det er tale om. På område der det er få klare reglar og eit diffust lovverk, vil dette rommet vere større enn på område der lovverket og reglane er meir eintydige. Men sjølv på område der det finst relativt detaljerte lover og reglar, vil det vere rom for skjøn når desse skal tolkast og overførast til praktisk handling.
Makta til bakkebyråkratane
Skjønsutøvinga til sosialarbeidaren og den lokale iverksetjinga av politikk som sosialarbeidaren då blir ein del av, har til sjuande og sist eit klart maktaspekt: Bakkebyråkratar har betydeleg makt over liva til enkeltindivid og familiar.
Maktutøving heimla i lov
Det å kunne utøve makt er heimla i mange ulike lover, og det gjeld også den mest synlege og inngripande maktbruken – å bruke tvang, innlegging og tilbakehalding i institusjon når individ motset seg det, og å fjerne barn frå foreldre som motset seg det. Vi skal ikkje gå i detalj her, sidan mange av desse lovene og tiltaka vil bli tekne opp i dei seinare kapitla om økonomiske overføringar og velferdstenester. Vi vil berre konstatere at mykje av grunnlaget for maktutøvinga ligg i at bakkebyråkraten kontrollerer dei
knappe goda som skal fordelast. Eit eksempel: Kor mykje skal ein innvandrarfamilie med fire barn få i samla offentleg stønad og velferdstiltak når ingen av foreldra har lønt arbeid? Det ligg også makt bak å fordele byrder: På kva slags vilkår skal foreldra i denne familien få den økonomiske stønaden og dei ulike hjelpetiltaka dei får innvilga? Kva må dei stille opp med som gjenyting? Makt kan vere svært negativt når den blir brukt vilkårleg på grunnlag av svak dømmekraft eller på grunnlag av diskriminerande og fordomsfull praksis. Men makt kan også brukast positivt til beste for brukarane av velferdstenestene. Bakkebyråkratane kan då opptre som advokatar for brukarane for å gi dei tenester som dei har rett på. For eksempel kan lokalpolitikarane i ein kommune stramme budsjettet så mykje inn at det endar med at ei gruppe får heller knappe tenester. Sosialarbeidarane er då dei yrkesutøvarane som ser konsekvensane tydelegast, og som har best føresetnader for å gi kvalifiserte tilbakemeldingar. Dette kjem vi nærmare inn på når vi presenterer det politiske systemet som gir rammene for sosialarbeidarane.
Maktbruken til sosialarbeidarane skjer ikkje vilkårleg. Velfungerande demokrati og at det eksisterer ein rettsstat, er for oss som samfunnsborgarar og som brukarar av velferdstenestene ein garanti for at maktutøvinga går føre seg på ein rett og rimeleg måte. I den tredelte nivåinndelinga vi var inne på, demokratiet, sosialpolitikken og yrkesutøvinga til den enkelte sosialarbeidaren, er det dei demokratiske prosessane som avgjer kva for nokre oppgåver sosialarbeidaren skal ta seg av, mens rettsstaten set vilkår for korleis maktutøvinga skal gå føre seg.
I kapittel 4, 5 og 6 er temaet demokratiet, dei politiske institusjonane og forvaltninga, men det er alt her innleiingsvis verdt å understreke den rolla rettsvesenet spelar i demokratiet, og korleis rettsstaten balanserer det skjønet og den potensielle makta som dei i forvaltningsroller har. I praksis føreset demokratiet rettsstaten (Rose 2019). Uavhengige domstolar er dei som sikrar at den makta politikarane har, ikkje blir misbrukt. Det same gjeld for makta til bakkebyråkratane. Tilsynsordningar og dokumentasjonskrav skal sørgje for at møta mellom sosialarbeidarane og brukarane går rett for seg. Når vi har ein rettsstat, inneber det at lovene i landet blir følgde, og dermed at styringa blir føreseieleg i staden for vilkårleg, og at alle er like for lova. I ein demokratisk rettsstat kan ikkje politikarar rigge til valkampen slik at dei sjølve får store fordelar for eksempel ved å setje kjelkar i vegen for kritiske media eller politiske motstandarar. Og sosialarbeidarane skal ikkje kunne misbruke makt utan at det får konsekvensar. Derfor skal handlingar der ein yrkesutøvar grip inn i livet
Rettsstat
Skjøn nødvendig
til andre folk, ha utspring i lov (legalitetsprinsippet), og saksbehandlinga skal følgje bestemte reglar slik forvaltningslova fastset, noko vi kjem tilbake til.
Men det er vanskeleg å regulere møta mellom bakkebyråkratar og brukarar fullt ut, og nokre samfunnsvitarar har kalla dette reguleringstomrommet «demokratiets sorte hull» (Rothstein 1994; Eriksen 2001). For eksempel fanst det før 2021 inga samla oversikt over kor ofte politi brukte makt mot barn som var under barnevernets omsorg. Det var av nokre oppfatta som problematisk sett i lys av rettstryggleiken til barna (Ergo og Bjørnå 2021).
Det meste taler for at bakkebyråkratane må ha rett til å bruke fagleg skjøn, all den tid det knappast finst standardiserte svar på dei utfordringane som kan oppstå. Ulike situasjonar krev ulike svar. Den relativt store fridommen profesjonsutøvarane har i det daglege arbeidet, er nødvendig for at dei skal kunne yte tenester som er tilpassa den enkelte brukaren. Vi kan seie at desse forholda krev at bakkebyråkratane er klare over det etiske ansvaret dei har, og risikoen for maktmisbruk. Det er utdanningsinstitusjonane som sertifiserer kvar enkelt utøvar av profesjonen. Dei har ansvar for at du som les denne boka, held eit godt fagleg nivå, slik at brukaren kan vere trygg på deg som fagperson når du seinare skal yte hjelp og gjere vedtak som kan ha store konsekvensar for brukaren. Dersom personar som ikkje eigna seg for desse yrka, likevel vart sosialarbeidarar, kunne det få skadeverknader for brukarane. Utdanningsinstitusjonane har derfor eit ansvar for å rettleie personar dei oppfattar som ueigna, bort frå sosialarbeidarutdanningane.
Den todelte sosialarbeidarrolla
Utøve skjøn og makt
Vi kan summere opp sambandet mellom sosialarbeidarrolla, sosialpolitikken og demokratiet i fire punkt. For det første blir dette sambandet manifestert i sjølve sosialarbeidarrolla, og mellom hjelpeelementet og forvaltningsdelen av sosialarbeidarrolla kan det tidvis danne seg eit spenningsforhold.
For det andre har sosialarbeidarane ein utstrekt rett til å bruke fagleg skjøn som siste utøvande ledd når sosialpolitikken blir sett i verk. Dette skjønet er fagleg fundert, men det er også ei kjelde til makt. Maktaspektet kjem også inn når sosialarbeidarane skal gjennomføre vedtak.
Innanfor rammene
For det tredje må sosialarbeidaren operere innanfor dei rammene som sosialpolitikken lokalt og nasjonalt set, og dei lovene og økonomiske grensene det sosiale arbeidet skjer innanfor, som talet på fosterheimsplassar i eksempelet først i kapittelet. Dersom sosialarbeidaren opplever at rammevilkåra er urimelege, må han eller ho likevel arbeide innanfor dei.
For det fjerde kan og bør sosialarbeidarane arbeide for å endre rammene om dei står fram som urimelege. Det er ein grunn til at demokratisk kompetanse fortener ein plass i verktøykassen til sosialarbeidaren. Dei politiske rammene for det sosiale arbeidet er med andre ord viktige. To grunnleggande politiske syn, som vi no skal presentere, står mot kvarandre om korleis desse rammene bør vere.
Velferdsstaten som folkeheim eller tyrann?
Ein omfangsrik sosialpolitikk kan prinsipielt forståast på to svært ulike måtar: at han enten tilfører eller innskrenkar fridom (Rothstein 1994). På den eine sida kan velferdsstaten oppfattast som eit av dei store menneskelege framstega, ja som ein triumf for evna til å handle kollektivt i demokratiet. Velferdsstaten er folkeheimen vår – eit uttrykk den svenske sosialdemokraten Per Albin Hansson brukte for nesten 100 år sidan for å karakterisere ein visjon om det trygge fellesskapet som inkluderer alle.
Som samfunnsmedlemmer oppnår vi meir om vi får til å koordinere samkvemmet mellom oss på ein god måte, enn om vi berre handlar åleine – velferdsstaten er i dette perspektivet ei solidarisk ordning som dei skandinaviske landa har komme lengst i å verkeleggjere. Og fordi det handlar om å tilføre enkeltindivid dei ressursane som trengst for å velje det livet dei ønskjer seg, gir ein omfangsrik stat individet meir fridom, sett frå denne synsvinkelen.
På den andre sida kan den typen omfangsrik velferdsstat som vi har i Noreg, også oppfattast stikk motsett – som ei dramatisk innskrenking av fridommen til enkeltmennesket. For det første handlar det då om, slik filosofen Robert Nozick har peika på, at dei svært høge skattesatsane som mange land har lagt seg til, inkludert Noreg, i røynda inneber at ein betydeleg del av vanlege folk si arbeidstid går med til å finansiere skattane. I Noreg er det samla skattetrykket på like under 40 prosent (Amundsen 2018). I spissformuleringa til Nozick betyr det at nesten halvparten av alt arbeid vi gjer, er tvangsarbeid for staten (Nozick 1974).
For det andre handlar det i dette perspektivet om at staten blandar seg opp i alle sider ved folks liv. For det er ein vesensskilnad mellom staten med den retten den har til å bruke tvangsmakt, og det sivile samfunnet med alle sine frivillige samanslutningar, som grendelag, velforeiningar, religiøse foreiningar, politiske parti eller idrettslag. Desse vel du sjølv om du vil vere med i. Men du kan ikkje melde deg ut av staten – og staten har samtidig altså ein rett sprungen ut av demokratiet til å bruke makt over
Meir fridom
Mindre fridom
Innblanding
Påverke rammene
Folkeheim
Sti-avhengigheit
deg (Brennan 2016). Då er det, vurdert ut frå denne andre, kritiske posisjonen, illevarslande at stadig fleire samfunnsområde blir tekne vekk frå familiane og det sivile samfunnet og flytta over til staten.
Ein stor velferdsstat gir enkeltmenneske mindre fridom, sett frå denne synsvinkelen. Den enkelte burde heller fått behalde meir av det han eller ho tener, og så bestemme sjølv kor mykje som skal brukast på velferd og forsikringar i forhold til andre ting, som å reise eller bygge nytt hus.
I amerikansk politikk fell dei to oppfatningane saman med venstre- og høgresida i politikken, der venstresida ønskjer meir offentleg finansiert velferd. I Noreg er det derimot slik at den svært omfangsrike velferdsstaten vi har, i hovudsak er eit felleseige mellom venstre- og høgresida, i alle fall om vi taler om tida etter 1945, jamvel om også norsk høgreside arbeider for lågare skattar og avgifter. Om vi derimot ser på utviklinga av velferdsstaten i perioden før den andre verdskrigen, var det først og fremst arbeidarrørsla og partia Venstre og Arbeidarpartiet som gjekk i bresjen for å utvikle den (Nilsen 2013).
Skilnaden mellom Noreg og USA viser korleis den historiske politiske tradisjonen i ein stat og dei første vegvala i ein tidleg fase i historia til staten, er avgjerande for den vidare retninga. Retninga avgjer om, og korleis, løysingane på velferdsbehova blir organiserte og finansierte seinare også, det som blir kalla sti-avhengigheit (Esping-Andersen 1999).
Vi kan seie det med to tonegivande skandinaviske forskarar på velferdsstaten, men med litt andre ord enn dei bruker: For velferdsstaten gjeld det at oppføringa av grunnmuren bestemmer korleis resten av huset blir bygd (Esping-Andersen 1990; Rothstein 2000).
Formålet med sosialpolitikken
Sjølvstende
Av-familisering
Den danske sosiologen Gøsta Esping-Andersen har skrive fleire bøker som har blitt mellom dei mest sentrale referansane i den sosialpolitiske litteraturen. Ifølgje han bidreg omfattande velferdssystem til større sjølvstende for enkeltindividet. Større sjølvstende uavhengig av sosiale risikoar er nettopp eit av formåla med sosialpolitikken. Sjølvstendet til individet gjeld for det første overfor familien ein veks opp i, og for det andre overfor arbeidsmarknaden. Velferdsstaten skal såleis ideelt sikre deg, same om du kjem frå ein rik eller fattig familie, og same om du klarer å få deg eit arbeid eller ikkje. To sentrale omgrep Esping-Andersen bruker, er «de-familisation», eller «av-familisering», og «de-commodification». De-commodification er litt vanskelegare å omsetje enn de-familisation, men direkte omsett betyr
det «av-vareifisering», eller at den som søkjer arbeid i mindre grad er prisgitt den «vareverdien» han har i arbeidsmarknaden (Esping-Andersen 1990). Vi kan med eit enklare ord kalle de-commodification for marknadsuavhengigheit. Desse to omgrepa rommar det vi kan oppfatte som det eigentlege poenget med sosialpolitikken, og det er viktig å forstå dei presist.
Det første omgrepet, av-familisering, viser til at familien vi veks opp i, eller nye familiar vi går inn i som vaksne, er ei primær kjelde til velferd. I tidlegare tider var det slik at når helsesvikt, arbeidsløyse eller alderdom gjorde at ein trong nokon til å ta seg av ein, var det familien som stort sett måtte trå til. Men med vårt moderne helsevesen, sjukeheimar og arbeidsløysetrygd avlastar det offentlege velferdstilbodet familien på desse felta.
Det er elles viktig å understreke at av-familisering ikkje betyr å vere «mot» familien. Det handlar snarare om ei arbeidsdeling der velferdsstaten tek over dei største omsorgsoppgåvene og slik frigjer familiemedlemmene frå å bruke tid på omsorgsarbeid.
Av-familisering gjeld for oss både som mottakarar og som utøvarar av omsorg og stønad. For det første blir den enkelte, som mottakar, garantert eit omsorgstilbod uavhengig av kva evne og vilje familien måtte ha til å utføre omsorgsarbeid. For det andre trer vi som utøvarar på vegner av det offentlege inn slik at den enkelte familiemedlemmen kan halde fram med ein sjølvvald livsførsel også når det oppstår nye, krevjande omsorgsoppgåver i familien. Vidare omfattar av-familisering også økonomisk stønad slik at dei økonomiske stønadene myndige borgarar i samfunnet har krav på, for eksempel arbeidsløysetrygd, blir tildelt uavhengig av kva foreldra tener. Det same gjeld når ein blir gammal og går ut av arbeidslivet; inntekta til barna har ikkje noko å seie for eins eigen rett på alderstrygd. Annleis var det i Noreg heilt fram til 1964. Då kunne ikkje eldre som hadde barn som kunne forsørgje dei, få statleg støtte (Hatland 2001).
Av-familisering er altså ikkje det same som familieavvikling; tvert om, kan ein seie, og dette er eit poeng Esping-Andersen understrekar. Slik han ser det, kan ein stor velferdsstat spele på lag med familien sine interesser og styrke han (Esping-Andersen 2009, 2016). Det gjeld ikkje minst for kvinner i dei skandinaviske landa, som på grunn av ein godt utbygd velferdsstat og ei kollektiv barneomsorg med tungt subsidierte barnehagar og foreldrepermisjonar har kunna kombinere arbeidsliv med barn mykje lettare enn det kvinner for eksempel sør i Europa har kunna (Studsrød og Tuastad (red.) 2017).
På same måte betyr ikkje marknadsuavhengigheit å vere mot marknadsøkonomi. Det handlar i staden om at den enkelte sjølv om han eller
Marknadsuavhengigheit
Av-familisering
Støtte for kvinner
Marknadsuavhengig
ho mistar evna til sjølvforsørging, skal sikrast ein god levestandard og føresetnader for eit sjølvvalt liv. Ein er marknadsuavhengig i den forstand at det ikkje er den «prisen» marknaden set på forventa arbeidsinnsats, som avgjer livsmoglegheitene. Om vi samanliknar velferdsordningane i dei skandinaviske velferdsstatane med velferdsordningane i andre land, har dei ein svært høg grad av av-familisering og marknadsuavhengigheit. Det skin igjennom at for Esping-Andersen er det eit adelsmerke. Men kor langt samfunnet bør gå i av-familisering og marknadsuavhengigheit, er eit omstridd spørsmål. Oppfatningane kokar ned til variantar av dei hovudoppfatningane vi var innom tidlegare; velferdsstaten som folkeheim eller som tyrann.
I eit kritisk perspektiv inneber ein sosialpolitikk med utstrekt av-familisering og marknadsuavhengigheit at staten tappar familien for oppgåver og makt, og at den enkelte i for stor grad må betale for ein annan som ikkje kan arbeide. Ser vi derimot på velferdsstaten som folkeheim, er utstrekt av-familisering og marknadsuavhengigheit gode indikatorar for kvaliteten på det tryggingsnettet velferdsstaten skal gi. Ser ein det frå ein slik synsvinkel, vil målet vere ein velferdsstat med eit finmaska tryggingsnett som skal hindre fattigdom og gjere det mogleg for innbyggarane å realisere livsprosjekta sine i arbeids- og familieliv.
Re-commodification
Trygdeskandalen
Vi skal seinare i boka komme inn på arbeidslinja i sosialpolitikken. Mens vi kan seie at formålet ideelt sett er marknadsuavhengigheit eller «de-commodification», har den praktiske politikken i ein viss grad gått i retning av re-commodification, altså større vekt på betydninga av arbeidsdeltaking (Molander og Terum 2019). Det kan diskuterast om politikken nokre gonger går for langt i å skulle fremje arbeidsdeltaking og knyte sanksjonar opp mot den (Stjernø og Øverbye 2012). Samtidig er dei sosialpolitiske motiva ikkje berre samfunnsnytte, men også at arbeidsdeltaking har verdi for den enkelte.
Politisk kompetanse som fagleg styrke
Stadige medieskandalar viser at sosialarbeidarar i større grad enn andre profesjonar synest utsette for kritikk og for eit kritisk søkjelys. Det er ikkje nødvendigvis fordi denne gruppa utfører eit dårlegare arbeid samanlikna med andre profesjonar; det kan like mykje henge saman med at arbeidsoppgåvene er krevjande.
I perioden frå 2012 til hausten 2019 vart ei rekke trygdemottakarar urettmessig dømde til fengsel eller andre straffereaksjonar fordi dei hadde
reist utanlands mens dei fekk trygd – det som seinare er kjent som trygdeskandalen. Nokre av dei som vart fengsla, hadde psykiske vanskar som hindra dei frå å delta i arbeidslivet. 54-åringen Tom var ein av dei. Han tok livet sitt eit halvt år etter soninga (Pletten, Røed-Johansen og Bjørnstad 2019). Saka hans illustrerer det som opprørte mest i saka; at dei som urettmessig vart dømde, gjerne også var blant dei som hadde færrast ressursar i samfunnet. Ho er også ei påminning om kor alvorlege konsekvensar det kan få om yrkesutøvarane i velferdsstaten bruker makta si gale.
Granskingsrapporten som kom i kjølvatnet av opprullinga av trygdeskandalen, er tydeleg på at det er mange som må bere ansvaret for at det gjekk gale (NOU 2020: 9). Rapporten, som har den talande tittelen Blindsonen, peikar på at både domstolar, trygderett, departement og direktorat saman må dele skulda for skandalen. Dei som arbeider på bakkenivået lokalt, handlar ofte i tråd med instruksar som kjem «ovanfrå». Rapporten plasserer ikkje skulda på dei som arbeider i frontlinja, på bakkenivå. Likevel vil nok mange som har arbeidd med desse sakene på lokalkontora, kjenne på ei skuldkjensle for at det kunne gå så gale som det gjorde.
Også innanfor barnevernet er det regelmessig oppslag der media får fram kritikkverdige saker, og der det kan vere ei belastning for dei tilsette mens det står på. Dei handlar ofte om når barnevernet ikkje lukkast, og om brukarar som har opplevd overtramp. Ei heilt spesiell sak var den såkalla glasjentesaka, der Stavanger Aftenblad over 64 sider 30. januar 2016 dokumenterte korleis «Ida» enda med å bli ein kasteball i det store barnevernssystemet, og der mykje av det som skjedde i barnevernet, gjorde alt verre for jenta. Saka skaka barnevernet og førte til endringar.
Ei undersøking viser at mens studentar og dei som underviser i barnevern, opplevde kritikken i «glasjentesaka» som motiverande ved at dei ønskte å gjere ein betre jobb, skilde dei som jobba i feltet i barnevernet, seg ut. Dei vart i langt mindre grad enn dei tre andre gruppene (forelesarar, studentar og rettleiarar i Bufetat) motiverte. Ein av fem opplevde saka som ei stor belastning (Tuastad, upublisert manus).
Trygdeskandalen og glasjentesaka er eksempel på kritiske mediesaker. Men det er også verdt å nemne at medieoppslag kan ha ein positiv effekt for enkeltmenneske. For eksempel er ordninga med brukarstyrt personleg assistanse (BPA) ei ordning som kan gi stor fridomsvinst. Eit dokumentarprogram i NRK viste korleis ordninga med brukarstyrt personleg assistent (BPA), forvalta på rett måte, kan gi brukarane ei kjensle av å få livet tilbake. Eit fall snudde livet på hovudet for psykologen Bergljot, som vart lam. Først fekk ho avslag på søknaden om fleire timar med assistent, og
Kritikk mot barnevernet
Yrkesstoltheit
dokumentaren viste den fortvilte situasjonen hennar. Til slutt fekk ho likevel innfridd søknaden då ho flytta til ein ny bydel. Det illustrerer kor viktig skjønsbruk og lokalpolitiske rammer er (Kasnes og Hansen 2020). Eksempelet viser at brukarar med rett på ei teneste av og til må bruke media for å få gjennomslag for det dei meiner dei har krav på for å kunne leve eit liv så «normalt» som mogleg.
Deltaking
Tre kunnskapstypar
Å bidra i sosialpolitiske ordskifte kan vere med å bygge opp om yrkesstoltheita for sosialarbeidarane. Den innsikta, den faglege kunnskapen og dei erfaringane som sosialarbeidarane har, kan ha svært stor verdi i det offentlege ordskiftet når skeivheiter i tenestetilboda skal rettast opp og forbetrast. Om sosialarbeidarane som profesjonsgruppe manglar politisk kompetanse eller vilje til å delta i politisk debatt, kan omdømmet til profesjonen bli at han består av svake og tafatte yrkesutøvarar. Kritikken blir ståande uimotsagd, eller andre samfunnsgrupper får definere kva det handlar om. Med politisk kompetanse og deltaking kan derimot profesjonen sitt ry bli sterkare. Og fordi måten ein blir portrettert på i offentlegheita, har noko å seie for opplevd anerkjenning, vil også den enkelte profesjonsutøvaren då kunne få styrkt sjølvrespekt. Det kan også vere ein kur mot risikoen for framandgjering og meiningstap i arbeidet å forstå det systemet ein er del av – og å kunne vere med på å forme det. Når denne boka forhåpentlegvis gir barnevernspedagog-, sosionom- og vernepleiarstudentar sosialpolitisk innsikt og meir politisk kompetanse, kan det vere med på å styrke ein i yrkesrolla.
Dei samla ferdigheitene til sosialarbeidarane bygger til liks med ekspertar elles på tre kunnskapstypar: teoretisk kunnskap, faktakunnskap og praktisk kunnskap (Jenssen 2021). Teoretisk kunnskap inneber å kjenne teoriar, for eksempel tilknytingsteori; teorigrunnlaget for sosialarbeidarane er elles svært samansett og hentar litt frå sosiologi, litt frå psykologi, litt frå pedagogikk og så vidare. Faktakunnskapen inneber mellom anna kjennskap til lover eller systemkunnskap – om trygdeordningar og om det politiske systemet, for eksempel. Praktisk kunnskap er den typen erfaring – og med-erfaring i tydinga innsikt delt av kollegaer – som sosialarbeidaren opparbeider seg over tid i yrkesutøvinga. Når ein nytilsett barnevernsarbeidar møter eit barn for første gong, vil ho kanskje ha tenkt nøye gjennom på førehand korleis ho skal gå fram, og kva ho skal seie. Den erfarne barnevernsarbeidaren vil i endå større grad også kunne ha ei kjensle av kva barnet signaliserer, og «følgje» barnet der det er.
Eit omgrep filosofen Harald Grimen lanserte, er treffande for korleis alt dette, alle enkeltdelane av teori, fakta og erfaring, går saman i ein heil-
skap slik at berre nokre bitar i den store reiskapskassen blir henta fram og sette saman, tilpassa kvar situasjon. Han kalla måten sosialarbeidarane bruker kunnskapen sin på, for praktisk syntese – altså ei samanbinding av den relevante kunnskapen for den praksisutøvinga som gjeld der og då, og som skiftar (Grimen 2009; Jenssen 2021).
Her kjem også den politiske kompetansen inn – ikkje nødvendigvis som ei dominerande ferdigheit alltid lengst framme i pannebrasken, men snarare som ei innsikt som blir brukt når situasjonen krev det. Den politiske kompetansen er del av den praktiske syntesen som gjer ein sosialarbeidar til sosialarbeidar.
Innhaldet i boka
Etter dette innleiingskapittelet består resten av boka av elleve kapittel. Kapittel 2 viser dei viktigaste utviklingsstega til den norske velferdsstaten og kva som kjenneteiknar den norske velferdsmodellen. Korleis skil vår måte å organisere velferd på seg frå andre velferdsstatsmodellar? Kapittelet etterpå, kapittel 3, handlar om profesjonane, om den faglege identiteten til barnevernspedagogar, sosionomar og vernepleiarar.
Etter kapittelet om profesjonane går vi i kapittel 4, 5 og 6 over til det politiske nivået. Kapittel 4 viser korleis det politiske systemet verkar, korleis ideen om demokrati skal forståast og dei viktigaste nasjonale politiske institusjonane. Dernest gjer vi i kapittel 5 greie for dei sentrale institusjonane i forvaltninga. Kapittel 6 handlar om kommunane – der dei fleste sosialarbeidarar arbeider. Kapittelet omhandlar både politisk og administrativ organisering – og etiske dilemma som kan oppstå for sosialarbeidarane i ei demokratisk rolle.
Deretter følgjer kapitla som tek for seg det konkrete innhaldet i sosialpolitikken. I kapittel 7 blir den eine berebjelken i velferdsstaten gjord greie for – trygdesystemet. Så er den andre berebjelken, velferdstenestene, tema i kapittel 8. I kapittel 9 tek vi for oss tema som omfattar både trygd og tenester: I dette kapittelet ser vi på nøkkelinstitusjonen NAV, på den økonomiske sosialhjelpa, og arbeidslinja – eit svært viktig og omstridt tema i det sosiale arbeidet.
I kapittel 10 til 12 følgjer meir spesifikke sosialpolitiske tema – medverknad, minoritetserfaringar og diskriminering, og til slutt om utfordringar for vår type velferdsstat. Medverknad, som er temaet i kapittel 10, styrker brukarane, og har fått større vekt dei seinare åra. Kapittel 11 tematiserer ulike sider ved innvandringa og det fleirkulturelle samfunnet. Kapit-
Praktisk syntese
telet handlar også om andre minoritetsposisjonar, og at det i Noreg er meir enn eitt folk. I det siste kapittelet, kapittel 12, peikar vi på utfordringar for den norske velferdsstaten, og vi samanfattar boka ved å knyte saman det som er dei viktigaste elementa i norsk sosialpolitikk.
Oppgåver
1. Gå inn på utdanning.no og finn presentasjonar av sosionomar, barnevernspedagogar og vernepleiarar der det er oppgitt yrke og utdanning, og finn intervju med yrkesutøvarar.
a. Nemn to vanlege arbeidsoppgåver for kvar av yrkesgruppene.
b. Kva legg dei som presenterer yrka i intervjua, mest vekt på?
c. Kva er likt og kva er forskjellig i arbeidsoppgåvene til dei tre gruppene?
2. Søk på nettet og finn to kritiske oppslag som involverer ei eller fleire av dei tre utdanningsgruppene.
a. Kva går sakene ut på?
b. Er det sosialarbeidarar involvert i oppslaga, og korleis er dei i så fall portretterte?
Kort oppsummering av kapittelet
• Sosialarbeidarar har ofte ei todelt rolle; dei er hjelparar som støttar brukarar, men er i større grad enn andre hjelpeprofesjonar også ein del av eit forvaltningsapparat ved å setje i verk politikk.
• Sosialarbeidarar er del av eit maktapparat. Dei er det siste leddet som set politikken ut i praksis, og bruker her skjøn som kan avgjere framtida for enkeltmenneske.
• Kunnskap om sosialpolitikk gir innsikt i systemet ein sjølv er del av og står til ansvar for.
• To grunnleggande syn på velferdsstaten er at han enten er ei svært suksessfull solidarisk ordning eller liknar ein fridomsinnskrenkande tyrann.
• Formålet med velferdsstaten er å vere eit tryggingsnett som sikrar mot dei mest kjende sosiale risikoane.
• Den moderne velferdsstaten gir individet meir sjølvstende; samfunnsmedlemmene blir mindre prisgitt familie og marknad.
• Sosialpolitisk innsikt gir grunnlag for å kunne påverke politisk – å kunne prege i staden for berre å bli prega av andre. Det kan styrke sosialarbeidaren i yrkesrolla.