Progreso o retroceso en el

¿Progreso o retroceso en el sistema de justicia para México?

En días recientes se socializó un paquete de varias iniciativas de reforma al sistema de justicia para México, dirigido a lograr un cambio estructural y completo en los aspectos de procuración e impartición de justicia. La autora, doctora en Derecho egresada de la Universidad Cooperativa de Colombia, analiza estas iniciativas, que incluyen un nuevo sistema de justicia para adolescentes, una Ley de Cultura y Justicia Cívica, una ley referida al logro de la autonomía de la Fiscalía General de la República, una ley para el Poder Judicial, una iniciativa de reforma a la actual Ley de Amparo, una iniciativa para la implementación de la Ley Nacional Penal que incluye fuero federal y fuero común para todo el territorio nacional, y un nuevo Código de Procedimientos Penales.

Innegables fallas detectadas en el sistema acusatorio y adversarial En la actualidad, México cuenta con un sistema acusatorio y adversarial, establecido constitucional mente desde 2008, con un periodo de implementación de ocho años, y con un Código Nacional de Procedimientos Penales, expedido y publicado en 2016 y que en la actualidad tiene aplicación en todo el territorio nacional. En la exposición de motivos de las iniciativas citadas se presentan serias y profundas críticas a este modelo de justicia, especialmente a lo que tiene que ver con la procuración de justicia, a las altas incidencias delictivas y a la falta de condi ciones óptimas para que las víctimas y los ofendidos del delito puedan acceder a la justicia en términos de eficacia. Se consigna que lo que se ha logrado es crear una puerta giratoria al crimen y que, en consecuencia, es necesario modificar estructuras e implementar un sistema que ha sido calificado, por quienes promueven la reforma, como un esquema de perfeccionamiento a lo que se tiene en Mexico en este momento.

En efecto, es innegable que hay fallas por corregir que percibimos todos como ciudadanos nacionales y como extranjeros que vivimos en el país, lo mismo que como operadores del sistema, desde la dinámi ca de los jueces y desde la perspectiva de los abogados que litigamos en todos los ámbitos procesales. Existen protocolos de actuación y otras herra mientas institucionales legales para lograr una investigación eficaz del delito, pero no se aplican de manera adecuada; existen las figuras del primer

respondiente y de la policía con capacidad de procesar, pero aún no diligencian bien los formatos y las actas que sirven para integrar las carpetas de investigación, y no se cuenta con unidad de crite rios para resolver y solventar los nudos procesales y probatorios que aparecen en el momento de ser atendidos en las salas de juicio, que son como una Torre de Babel, donde hay tantas interpre taciones como jueces y donde se reclama del usuario, llámese víctima, ofendido o inculpado, la estabilidad jurídica que deriva de la certidumbre de las decisiones. Entre otros aspectos, además de los señalados, siguen siendo materia de reflexión otros temas importantes como la prevención del delito, que debe soportarse en programas sociales dirigidos al logro de un bienestar, en el entendido de un mínimo vital atendible por el Estado, además de un esquema de manejo no sólo económico y político sobre el tema de las adicciones, sino tam bién social, educativo y clínico. Esto, aunado a un desarrollo de nociones de seguridad ciudadana que coloque a la autoridad que realice funciones de seguridad pública en un plano de cercanía con la población, para generar respeto, pero nunca en un esce nario de intimidación, percibiendo la realidad de las comunidades y haciendo presencia efectiva con respeto a los derechos humanos.

¿Progreso o retroceso en el sis tema de justicia para México? Cada país debe desarrollar, de manera lógica, suficiente y razo nada a su realidad, un sistema de procuración y administración de justicia que le sea de utili dad. Copiar modelos como si se tratara de colocar camisas de fuerza sin estudiar la viabilidad de sus resultados, no es un acto responsable, aunque sí puede ser plausible el estudio de sistemas comparados de Derecho y, en lo que resulte atendible, traer a cola ción algunos aspectos. El sistema acusatorio y adversarial que se tiene en México en la actualidad, en su creación y en su imple mentación, ha sido parte de una oleada en los países de la región y se trata, en efecto, de un logro de democratización de la justicia. Asimismo, se han establecido figuras que promueven derechos y garantías y que en su momento permitieron superar otras figuras del pasado que pertenecían al sistema tradicional, el cual, lejos de dar resultados eficaces, fue plenamente reconocido como violatorio de derechos y garantías, como en el caso del arraigo.

Es necesario revisar el sistema de justicia en México para per feccionarlo, en el contexto de un equilibrio procesal de las partes, donde se investigue mejor sin restar derechos al inculpado, don de se respete a la víctima y se exijan resultados a las autoridades. Lo anterior, como parte de todo un engranaje que entienda que el problema de la inseguridad y de las incidencias delictivas no sólo es un tema de normas y más nor mas, pues el delito no se detiene, los que los cometen no se frenan y la sociedad tiene temor, no sólo de los que delinquen, sino tam bién de las autoridades. Por todo lo anterior es necesaria, por no decir urgente, la construcción de una cultura ciudadana del orden y el respeto; no de la intimidación. El sistema que se plantea en la reforma al Código Nacional de Procedimientos Penales, deno minada contrarreforma, no es ni mucho menos un esquema de perfeccionamiento del actual, sino una modificación completa y total, que plantea, entre otros aspectos, los siguientes: 1) desa parición de los jueces de control; 2) imposición de la figura del arraigo como acto de investi gación y a la vez como medida cautelar; 3) constitucionalización de las excepciones para convali dar la prueba ilícita; 4) establecimiento de un juez único para las dos etapas del proceso, el cual cumpliría funciones de instruc ción y, posteriormente, conocería del juicio y dictaría sentencia; 5) ampliación de los derechos y las facultades de la víctima u ofendi do del delito con mayor margen de actuación del asesor jurídico; 6) institución de jueces y magis trados especializados en responsabilidad penal, nombrados por el Senado por terna enviada por el Ejecutivo, para juzgar a jueces y a magistrados de la cuerda proce sal penal, y 7) establecimiento de figuras como agente encubierto, infiltrado, operaciones encubier tas y entregas vigiladas.

Distribución y reasignación de roles y funciones en el sistema que se plantea El proceso que se propone con la reforma incluye dos etapas: 1) in vestigación y 2) juicio. Esta última comprime la actual etapa inter media en sus fases escrita y oral

y agrega una segunda fase o de juicio con desahogo de pruebas, alegatos y decisión del juez.

La reducción de etapas tiene implicaciones que no podemos desestimar para el análisis de los derechos fundamentales, en particular del inculpado. Por ejemplo, en la etapa de investi gación no se tendrá como parte integral de la audiencia inicial el control posterior de la detención, a menos que la defensa así lo considere y lo solicite.

El juicio sería una única etapa que comienza con la acusación que formula el Ministerio Públi co y que contendría dos fases: una de oferta y descubrimiento de medios de prueba para filtro, como la actual etapa intermedia del sistema acusatorio, y una de desahogo de pruebas, para que el juez único, que ya había cono cido del asunto durante la etapa de investigación, pueda resolver. Se insiste en la desaparición de la figura del juez de control y sería un único juez el que, apoyando al Ministerio Público en la integración de una averi guación judicial, posteriormente dicte sentencia. En este sentido, el inculpado y la defensa tendrán un ejercicio conjunto de titulari dad de la acción penal, con una dirección y una operatividad de la actividad investigativa blindada y sólida. Además, la víctima y el ofendido estarán representados por un asesor jurídico, al que se le concederán cada vez más facul tades. Asimismo, al dignificar a la víctima y al ofendido del delito se promovería una verdadera coadyuvancia entre su asesor jurídico y el Ministerio Público, con la cual, lamentablemente, no se cuenta en la actualidad.

De los actos de investigación que se proponen en la reforma al Código Nacional de Procedi mientos Penales La criminalidad en México, y sus altas incidencias, incluye delitos sofisticados y cada vez más com plejos. Y en muchas ocasiones hay que romper estructuras delicti vas sólidas a las que se les debe conocer, identificar y estudiar para erradicarlas. En este sentido, las figuras de agente encubierto, infiltrado o entrega vigilada pue den resultar de gran utilidad. No obstante, valdría la pena revisar si se respetan los derechos funda mentales cuando estas figuras se incluyan como actos de inves tigación de los que no requieren control ni autorización de un juez, previos a su implementación en un proceso en específico. En el texto de la iniciativa de reforma se indica que serían actos no so metidos a controles anteriores ni posteriores, lo que podría colocar en riesgo de exclusión a los ele mentos materiales probatorios y a la evidencia física que se obtenga de este modo, pues las personas que lleven a cabo esas actividades, para garantizar su eficacia, debe rán ingresar en el escenario de la intimidad de las personas que estén siendo investigadas en sus domicilios, en sus oficinas, etcéte ra. Se trata, en efecto, de un tema muy delicado que de seguro no podrá ser resuelto por un protoco lo que se realice para desarrollar estas figuras. La intromisión de estas personas con esas funciones debe ser atendida en el texto legal del Código Nacional de Procedi mientos Penales.

Éstos son algunos de los cambios estructurales al actual sistema de justicia de México, en relación con los cuales la sociedad entera debe pronunciarse, para construir un modelo de justicia que sea eficiente sin vulnerar ja más los derechos fundamentales.

* Abogada, maestra y doctora en Derecho egresada de la Universidad Cooperativa de Colombia, de la Universidad Católica de Colombia y de la Universidad de Santiago de Cali, en Colombia. Es litigante en diversas ciudades de Latinoamé rica y capacitadora en el sistema penal acusatorio.

Es necesario revisar el sistema de justicia en México para perfeccionarlo, en el contexto de un equilibrio proce sal de las partes, donde se investigue mejor sin restar derechos al inculpa do, donde se respete a la víctima y se exijan resultados a las autoridades.

Litigio estratégico: un arma contra la corrupción

Gerardo Carrasco Chávez*

Gracias al litigio estratégico que realizan organizaciones como Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, cada vez se vuelve más evidente la urgencia de que la ciudadanía, y los abogados con mayor énfasis, nos comprometamos en el combate a la corrupción, aprovechando las herramientas legales a nuestra mano, como lo deja ver el autor de estas líneas.

A quién le corresponde el combate a la corrupción? Quien diga que le compete al Estado está en lo correcto. Quienes afir men que es tarea exclusiva del gobierno están equivocados. La corrupción daña a la socie dad directamente, lesiona el Estado de Derecho e inhibe el desarrollo económico. Prevenirla y com batirla le atañe al Estado en su conjunto, lo cual comprende, desde luego, tanto al poder político (gobierno) como a la población (ciudadanía), al ser dos elementos fundamentales del propio Estado, diría el maestro Hermann Heller.

Habrá quienes aún no logren comprender la problemática y consideren esta discusión como meramente académica o para que estudiantes de Derecho y profesores reflexionen en las aulas. Sin embargo, las implicaciones prácticas de seguir considerando que el gobierno tiene el monopo lio del combate a la corrupción pueden resultar peligrosas y, al final de cuentas, traducirse en frustrantes casos de impunidad.

Basta con recordar el emblemático asunto del conflicto de interés por la llamada Casa Blanca en el sexenio pasado, lo cual mermó casi por com pleto la credibilidad de una promesa de cambio y marcó de por vida la reputación de un ex secre tario de la Función Pública que, sin más, absolvió a su jefe de toda culpa. Aunque no hay que ir tan lejos para ejemplificar la peligrosidad de dejar únicamente en manos del gobierno el combate a la corrupción pues, apenas hace unos meses, con una mano en la cintura, se ha absuelto a un alto funcionario que ha amasado fortuna de manera inexplicable. ¿El Derecho debe dejar todo esto en las manos del gobierno? ¿Es válido que el propio Poder Ejecutivo sea juez y parte en la investigación de actos de corrupción como faltas administrati vas? ¿Las y los ciudadanos tenemos que cruzarnos de brazos ante casos de complicidad e impunidad que tanto han lesionado las instituciones?

Dejar impunes los casos que pongo como ejemplo no sería tan sencillo si el Poder Judicial de la Federación abandonara el viejo criterio jurisprudencial de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (jurisprudencia 2a./J 1/2006) y se reconociera el interés del denuncian te de actos de corrupción ante la Secretaría de la Función Pública para acudir al juicio de amparo en caso de detectar cualquier irregularidad en un asunto sometido a proceso. Quizá ni siquiera sería necesario abandonarlo, sino bastaría con que los operadores jurisdiccionales lo dejaran a un lado simple y sencillamente porque ya no es aplicable, aunque todavía vemos resistencias, como lo expli caré a continuación.

En diciembre de 2005, por una mayoría de tres votos, la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cerró la posibilidad de que los particulares combatan acuerdos dictados dentro de procedimientos por responsabilidades administrativas. La ministra Luna Ramos y los ministros Aguirre Anguiano y Ortiz Mayagoitia consideraron que el particular denunciante tiene una mera facultad o potestad de formular quejas o denuncias por incumplimiento a las obligacio nes de los servidores públicos, pero carece de un poder para exigir de la autoridad una determina da conducta respecto de sus pretensiones. Por lo tanto, mencionan en la sentencia, el promovente de una queja administrativa no tiene interés para impugnar en el juicio de amparo la resolución favorable que le sea dictada al servidor público

denunciado. Además, sostuvieron que el régimen de responsabilidades de los servidores públicos no tiene como propósito fundamental salvaguardar el interés del denunciante mediante el procedimiento sancionador, sino sólo lograr y preservar una presta ción óptima en el servicio público de que se trate. Sin embargo, los ministros Góngora Pimentel y Díaz Romero publicaron un voto disidente muy interesante y, puede decirse, acorde con lo que fue recogido una década después por el Constituyente Permanente y el Congreso de la Unión en la confor mación del Sistema Nacional Anticorrupción y su marco jurídico. Consideran, desde luego, que el pro movente de una denuncia por responsabilidades administrativas contra algún servidor público sí tiene interés jurídico para promover un juicio de amparo indirecto contra la resolución dictada por el órgano respectivo. Esto, pues la sociedad está interesada en que los servidores públicos ajusten su actuación a lo que indican los lineamientos éticos del servicio pú blico, así como en el hecho de que quienes incurran en conductas o atenten contra los intereses de los particulares o la institución a la que pertenecen sean sancionados.

Concluyeron los ministros disidentes que, si el ob jetivo principal del régimen de responsabilidades del servicio público es garantizar la prestación óptima del mismo, el procedimiento disciplinario debe con cebirse no sólo como un medio de control de legalidad del actuar de quienes gobiernan, sino también como una instancia de defensa de los intereses de la sociedad en general. Opinión vanguardista y acorde con la idea de crear un Sistema Nacional Anticorrup ción de la mano de la ciudadanía.

A partir del 19 de julio de 2017 es aplicable en México un nuevo régimen de responsabilidades de los servidores públicos, mismo que obedeció a la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción publicada en el Diario Oficial de la Fede ración en mayo de 2015. Desde el nuevo artículo 113 de la Carta Magna se advierte que una de las bases del Sistema Nacional Anticorrupción es la participa ción ciudadana.

Asimismo, la nueva Ley General de Responsa bilidades Administrativas contempla un procedimiento de la mano de los particulares. En la propia exposición de motivos el legislador indica que la corrupción se combate no sólo con el esfuerzo de las autoridades, sino que es indispensable la parti cipación de la ciudadanía “como el ingrediente más importante para el funcionamiento del sistema”. Reconoce que cuanto más se haga partícipe a las y los ciudadanos de los asuntos del haber público, se avanzará hacia un México más incluyente, ordena do y democrático. De ahí que la legislación dote de herramientas a los particulares para que sean ellos mismos quienes impulsen los procedimientos de in vestigación y sanción de servidores públicos y otros particulares que se coludan para cometer faltas administrativas.

Con base en lo anterior podemos afirmar que el viejo criterio de la segunda sala del Alto Tribunal ya no es aplicable a procedimientos de responsabilida des administrativas iniciados bajo la nueva legislación. Sin embargo, a pesar de ello, aún encontramos juzgadores renuentes a admitir la nueva realidad, que el gobierno (ya) no tiene el monopolio del com bate a la corrupción.

¿Qué hacer para buscar criterios novedosos que rompan con el paradigma descrito? Desde mi pers pectiva, la herramienta más poderosa es aquella que utilizamos en Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad desde hace cuatro años: el litigio estra tégico.

Por eso la aportación a la sociedad que tratamos de hacer en esta materia desde Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad es un sistema de pre cedentes judiciales que garanticen a la ciudadanía la posibilidad de participar activamente en proce dimientos relacionados con hechos de corrupción. Sabemos que no es una tarea fácil y que en el cami no encontraremos resistencias tanto jurídicas como políticas, pero por más largo, empedrado y cuesta arriba que se vea el camino, alguien tiene que inten tarlo una y otra vez hasta que alcanzar el resultado. Nos hemos dado a la tarea de aprovechar las nue vas herramientas que la Ley General de Responsabilidades Administrativas le otorga a la ciudadanía, así como la evolución que la figura del interés en el amparo ha tenido en la última década, para tratar

de romper la concepción tradicional de que los particulares nos encontramos inhabilitados jurídica mente para combatir la corrupción hasta las últimas consecuencias.

Elaboramos 32 denuncias en contra de servidores públicos y particulares que participaron en faltas administrativas en el sexenio anterior y utilizamos como base información forense de la Auditoría Su perior de la Federación donde se acredita el desvío de casi 6,700 millones de pesos en distintas secreta rías de Estado y organismos descentralizados. Una vez presentadas las denuncias ante los respectivos órganos internos de control, sólo en 21 por ciento de los casos se dio inicio a la investigación correspon diente. En el resto de los asuntos, como esperábamos, las autoridades indicaron que no son competentes o que no cuentan con elementos suficientes para abrir una investigación. Esto, a pesar de ya encontrarse probado por la Auditoría Superior de la Federación que existieron los desvíos y que la tarea de la Secretaría de la Función Pública se limitaba a investigar quién o quiénes participaron y castigarlos en consecuencia.

Como parte de la estrategia, promovimos sendos juicios de amparo ante las diferentes respuestas incongruentes y faltas de fundamentación y moti vación que se iban recibiendo, con el fin de replantear ante el Poder Judicial de la Federación que la ciudadanía, como denunciante de una falta admi nistrativa, sí tiene interés —incluso jurídico, en mi opinión— para acudir a juicio contra actos dictados en este tipo de procedimientos.

Era de esperarse que, en primera instancia, los juzgados de distrito se limitaran a desechar de plano o a sobreseer el juicio por supuesta falta de interés jurídico o legítimo con base en la jurisprudencia 2a./J 1/2006 de la segunda sala, pero en el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, por unanimidad, encontramos el criterio que estábamos buscando durante más de un año.

La sentencia dictada en el amparo en revisión 466/2019 hace un profundo análisis del papel de la sociedad civil en el Sistema Nacional Anticorrup ción, creado con motivo de la mencionada reforma

Quienes nos dedicamos a ejercer el Derecho tenemos una responsabilidad aún ma yor, pues contamos con la capacidad de operar el sis tema desde la trinchera jurídica para combatir abusos tanto de servidores públicos como de particulares y abatir la impunidad.

constitucional de mayo de 2015, así como de la exposición de motivos de la Ley General de Res ponsabilidades Administrativas. Se indica que este ordenamiento, a diferencia de la abrogada Ley Fe deral de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y a lo concebido por la segunda sala de la Suprema Corte en la desafortunada juris prudencia a la cual ya se le dedicaron suficientes líneas, ahora se otorga y reconoce un papel activo a la persona denunciante. Esto quiere decir que su participación e interés no se limitan al mero acto de ser informado del inicio de la investigación, sino que se le permite intervenir de manera directa durante la investigación y en el transcurso del procedimien to seguido en forma de juicio.

La nueva ley, reconocen los magistrados inte grantes del Cuarto Tribunal Colegiado, ubica a la persona denunciante como una verdadera parte procesal, con posiciones, protagonismos y preten siones equivalentes a los que corresponden al ente contralor y a los servidores públicos y/o particulares sujetos a proceso, sin hacer distinciones.

Por otro lado, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, también por unanimidad, ordenó a un juzgado de distrito admitir un juicio de amparo promovido por un par ticular en contra del órgano interno de control del Servicio Postal Mexicano ante el cierre injustificado de un expediente por faltas administrativas denun ciadas. Indicó, al resolver el recurso de queja 4/2019, que la vieja jurisprudencia de la segunda sala no resulta aplicable a la nueva Ley General de Respon sabilidades Administrativas y habla del papel activo de la parte denunciante en un procedimiento admi nistrativo sancionador.

Más temprano que tarde la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, nuevamente, qué cri terio debe prevalecer durante la vigencia de la Ley General de Responsabilidades Administrativas. De berá responder si el ciudadano denunciante tiene interés suficiente para acudir al juicio de amparo en contra de determinaciones de los órganos internos de control o el rol de la ciudadanía en el combate a la corrupción debe seguir pasivo. Esperemos que la Suprema Corte, con una nueva conformación y más progresista que la que teníamos en 2005, se en cuentre a la altura de dar la respuesta correcta. Si se reconoce que las y los ciudadanos pode mos acceder al control judicial de las decisiones de la Secretaría de la Función Pública tendremos una nueva esperanza de que las investigaciones sobre corrupción administrativa no dependan en todo momento de compromisos políticos. Quizá en los casos que actualmente litigamos no veamos sufi cientes sanciones ejemplares a altos funcionarios corruptos, desarticulación de redes de corrupción y recuperación del patrimonio de la hacienda pública, pero con base en los precedentes judiciales que se van obteniendo a favor de la ciudadanía se sentarán las bases para lo que vendrá en un futuro.

Las y los ciudadanos tenemos que estar cons cientes de que somos los protagonistas de la vida pública de México y que los gobernantes únicamen te gozan de un poder que temporalmente les fue otorgado para generar bienestar y hacer cumplir la ley. Por ello, debemos responsabilizarnos y tratar de generar un Estado de Derecho con las herramien tas que tenemos a nuestro alcance. Sin importar la profesión u oficio que se tenga, desde su metro

La legislación dota de herramientas a los par ticulares para que sean ellos mismos quienes impulsen los procedi mientos de investigación y sanción de servidores públicos y otros particulares que se co ludan para cometer faltas administrativas.

cuadrado cada uno puede generar pequeños cambios. Quienes nos dedicamos a ejercer el Derecho tenemos una responsabilidad aún mayor, pues con tamos con la capacidad de operar el sistema desde la trinchera jurídica para combatir abusos tanto de servidores públicos como de particulares y abatir la impunidad. Más aún, el Poder Judicial de la Federa ción tiene un gran reto que a su vez debe ser visto como una nueva oportunidad: romper el monopolio del combate a la corrupción que erróneamente se le ha entregado al gobierno. ¿Cuándo empezamos?

* Director jurídico de Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad. Es abogado por la Escuela Libre de Derecho y profesor de la maestría anticorrupción en la Universidad Panamericana. Bibliografía: • Reforma constitucional en materia de combate a la corrupción publi cada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015. • Exposición de motivos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016. • Contradicción de tesis 139/2005 resuelta por la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. • Amparo en revisión 466/2019 resuelto por el Cuarto Tribunal Colegia do en Materia Administrativa del Primer Circuito. • Recurso de queja 4/2019 resuelto por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.