Sobre la responsabilidad patri

Sobre la responsabilidad patrimonial del Estado

El pasado 11 de febrero, con motivo de la presentación del libro Responsabilidad patrimonial del Estado, coordinado por la magistrada Zulema Mosri Gutiérrez, el autor de estas líneas, y colaborador del libro, destacó la importancia de que todas las entidades federativas cumplan con el mandato de introducir en sus constituciones y en su legislación local esta institución jurídica, cuyo objetivo debe ser elevar la calidad de los servicios públicos.

Estudié el tema de la responsabilidad del Estado para mi recep ción doctoral y, meses después de concluido éste, hice una propuesta consti tucional y legislativa para nuestro país; promoví su conocimiento y su discusión en el foro e impulsé convencidamente su incorpora ción ante el Poder Constituyente Permanente y, ulteriormente, ante el Congreso de la Unión, así como en algunos congresos locales. Dicho lo anterior, quisiera ha cer cuatro precisiones y confesiones obligadas: 1) No fue una tarea unipersonal, sino una labor de equipo entre quienes destaco al entonces diputado y después senador Fauzi Hamdan. 2) Los textos aprobados y vi gentes no son en todos los casos exactamente los propuestos ori ginalmente pero, en su espíritu y letra, son coincidentes en mucho, tanto más si se toman en consi deración algunas de las reformas a la ley reglamentaria de junio de 2009, que volvió a las redacciones del anteproyecto que tuve el privi legio de elaborar en 2002. 3) Introduje la noción de “ac tividad administrativa irregular” para el texto constitucional, por haber sido condición para la apro bación de la incorporación de esta institución jurídica en nuestra Ley Fundamental y, por lo mismo, quien impulsó —en el cuarto de al lado—, en los dictámenes apro batorios, la intención de agregar más adelante la “actividad admi nistrativa regular”, por ser más propio de una verdadera respon sabilidad objetiva. 4) Propuse la definición de “actividad administrativa irre gular” asociada al daño, que se incorporó en el segundo párrafo del primer artículo de la Ley Fe deral de Responsabilidad Patrimonial del Estado y que ustedes conocen.

Enuncio, en forma breve, algunas preocupaciones, no sin aceptar que hay críticas de fondo, como las del doctor Oriol Mir Puigpelat, dignas de tomarse en cuenta. Además, existe una am plia bibliografía que pugna por hacer realidad en nuestro país la responsabilidad del Estado juez y del Estado legislador.

Algunas entidades federativas han tomado la delantera y han extendido esta institución jurídica a los ámbitos judiciales y legisla tivos locales. Sin embargo, otras no han cumplido el mandato de introducir en sus constituciones y en su legislación local la respon sabilidad patrimonial de carácter objetiva y directa.

Uno de los temas de discusión es si esta institución, como está regulada, ha cumplido con sus finalidades, entre las cuales se encuentra el mejoramiento de la calidad de la prestación de los ser vicios públicos. Para ello, el trabajo de investigación estadístico que nos ha entregado Zulema Mosri es digno de encomio.

La inquietud radica en que, independientemente de las dificultades prácticas que aún se detectan en la aplicación de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, no se advierte que a pesar de la repa ración condenatoria en los casos procedentes haya una suerte de “remediación” o “corrección” efectiva por parte de la entidad pública responsable, con el fin de evitar daños subsecuentes, como consecuencia de la actividad administrativa irregular; lo cual atenta contra una de las finalida des de este instituto jurídico. En otras palabras, lo que a muchos nos preocupa es que esta institución jurídica no ha cumplido con una de sus finali dades: la de elevar la eficiencia de los servicios públicos. Para acreditar el origen de esta intran quilidad coincidente me remonto a octubre de 1999, cuando en mi intervención en el seminario internacional que promoví en el Instituto Nacional de Administra ción Pública para profundizar en esta institución, prácticamente desconocida entonces en Mexico, me hice la siguiente pregunta: “En caso de que fuera incorporada la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado a nuestro orden jurídico, ¿qué consecuen cias traería para la administración pública en su conjunto?

Esta importante pregunta nos sitúa frente a una segunda óptica (la primera, como “garan tía legal”), no menos importante que la anterior, bajo la cual, a mi juicio, debe observarse igualmente el fenómeno de la responsabilidad patrimonial del Estado… Nos referimos —expre sé hace 21 años— al tema que en sede doctrinal se ha llamado óptica de la gestión de servicios, basado en el principio de solida ridad social…

Este criterio de la “gestión de servicios” descriptivamente podríamos definirlo como aquel que, merced al principio de responsabilidad patrimonial del Estado, promueve la elevación creciente de la calidad en la pres tación de los servicios públicos, de los que la administración pú blica es su principal titular.

El principio de la responsabili dad patrimonial del Estado, además de consistir en una importante garantía, al propio tiempo es la posibilidad gradual, pero real, de contar con servicios de calidad o de mayor calidad para lo sucesivo. Así, la disyuntiva es incorporar un verdadero régimen de responsabilidad del Estado que a la vez de cumplir con un imperativo de justicia fomente mejores estadios de servicios pú blicos, o bien conformarnos con la recepción de servicios medio cres y con dudosas posibilidades reales de mejorarlos a través de muchos esfuerzos.

A nadie escapa que la finali dad de la administración pública es contribuir con eficiencia a cumplimentar los intereses gene rales de la sociedad. O, lo que es lo mismo, la administración tiene como misión fundamental servir eficientemente a la sociedad. Por su parte, al Derecho le correspon de conceder a la administración pública los privilegios indispensa bles para lograr su objetivo, pero también le corresponde estable cer los límites necesarios para que la misma administración no se aparte de los fines que le son propios.

En efecto, era —y continúa siendo— importante este enfo que de la gestión de servicios, razón por la cual, con el ánimo de honrar el principio de orden y control que conlleva esta institu ción jurídica, en 2005, al término de mi participación en la pre sentación de mi segundo libro, afirmé:

“Por la trascendencia que la incorporación de la institución jurídica de la responsabilidad patrimonial del Estado trajo a toda la administración pública del país, es conveniente que el Ejecutivo federal tome en cuenta las siguientes recomendacio nes, con el fin de prepararse de la mejor manera posible para afrontar esta nueva responsabili dad. Aquí dos de ellas: ”• La identificación de las actividades —u omisiones— de mayor potencial lesivo de la administración pública, con el objeto de adoptar las medidas necesarias a fin de disminuir su capacidad lesiva en lo más posible y, también, en su caso, explorar la conveniencia de contratar seguros de responsabilidad civil.

”• Valorar (y quizá ésta es la más importante para nuestro punto) la procedencia del esta blecimiento de una unidad administrativa específica que concentre la información derivada de lesiones patrimoniales probadas, que hayan sido consecuencia de la actividad administrativa irregular o dañosa del Estado, a fin de realizar un efectivo se guimiento y evitar o disminuir en lo posible el pago de indem nizaciones y, en cambio, hacer recomendaciones viables, con el propósito de elevar la calidad de los servicios públicos en toda la administración pública”.

Como se puede apreciar, en realidad se trata de medidas que deben ser consideradas en el ámbito de la ciencia de la admi nistración y de la política pública, más que en el Derecho admi nistrativo; sin embargo, como es evidente, se trata de disciplinas del conocimiento que se comple mentan mutuamente. Lo cierto es que la administración pública no debe quedar impasible vien do pagar reparación de daños causados por su propia actividad; con mayor razón si el origen de la lesión antijurídica provino de su actividad irregular y que, de no corregirse, es susceptible de oca sionar nuevos o mayores daños. Lo cual, sin embargo, a mi juicio, excede a la dogmática jurídica de la figura de la responsabili dad patrimonial del Estado, que descansa principalmente en el derecho fundamental a la “inte gridad patrimonial de los particulares”, y que, por derivación, debe contribuir en alguna medida al mejoramiento de la calidad de la prestación de los servicios públi cos, en su sentido más amplio. Sobra decir que estas reco mendaciones —y otras varias más— no han sido atendidas y es urgente su consideración e instrumentación debida.

Para ejemplificar el largo proceso que muchas veces toma la maduración de una institución jurídica en un país, por justificada y benéfica que parezca, quisiera referirme al primer balance del funcionamiento de la responsa bilidad patrimonial del Estado en España, que hizo su indiscutible autor, el profesor Eduardo García de Enterría, al prologar la obra de otro gran catedrático español, el profesor Leguina Villa, en 1970, a 15 años de la expedición de la ley de la materia en aquel país y que, coincidentemente, corresponde al tiempo que en México tiene de publicada nuestra ley en la materia.

En aquella ocasión, don Eduar do denunció “un desfallecimiento de la actividad aplicativa de los jueces”. En un momento anterior, el mismo autor habló de “una insensibilidad general para su aplicación”.

En efecto, el rigor que exi gieron los jueces —en los pocos casos que en España se presen taron durante los primeros 15 a 25 años de vida de la institu ción— para que los particulares reclamantes acreditaran el nexo causal entre el funcionamiento de la actividad administrativa y el daño efectivamente acreditado, hizo prácticamente nugatoria las bondades del sistema en sus primeros años de incorporado al orden jurídico español. Lo más sorprendente, y a la vez paradójico, es que en gran medida la resistencia más difícil de superar es la de los propios particulares a quienes está di rigida primordialmente. Así, en un intento por encontrar alguna razón que justifique tal estado de cosas, García de Enterría dirige su reflexión a tratar de interpretar el sistema de valores de la sociedad española para hallar en él alguna luz que alivie su franca decepción. En tres razones básicas pode mos resumir las resistencias que revela el autor citado al debido funcionamiento de la institución en estudio: a) una tendencia a la aceptación de los siniestros como desgracias providenciales; b) la posible herencia arcaizante y preburguesa de la concepción señorial de la vida, que parece ver inelegante la actitud del perju dicado que pone en marcha una demanda de reparación, y c) una notoria falta de fe en el Dere cho como técnica de soluciones justas.

Ahora bien, deseo manifestar que, a pesar de que en México haya todavía pendientes y tareas inconclusas en esta materia, en sus apenas primeros 15 años de vida legislativa se aprecia que la institución es cada vez más cono cida y, en modesta cantidad, crecientemente utilizada. Aun cuando sigue siendo una institución joven, confío en que serán los casos justa y técnicamente bien resueltos, en cuanto a la indem nización de daños se refiere, los que generarán progresivamente mayor confianza, al saber los particulares que hay afectaciones materiales y personales ocasio -

Alejandro Cubí, Avelino Toscano Toscano, Dirk Zavala Rubach, Zulema Mosri Gutiérrez, César Octavio Irigoyen Urdapilleta, Álvaro Castro Estrada y Carlos Espinosa Berecochea. Foto: www.tfjfa.gob.mx.

nados por la administración que no tienen la obligación jurídica de soportar, y que su justo reclamo los deja indemnes —restituyendo su integridad patrimonial, cons titucionalmente reconocida—, además de que debe contribuir al mejoramiento de la calidad de la prestación de los servicios públi cos a favor de la sociedad.

A este último aspecto, estimo indispensable la activación y el reforzamiento de los medios de control y vigilancia (intraorgá nicos e interorgánicos, interno y externo, preventivo y correctivo, ex ante y ex post) de la admi nistración pública, a través de la participación decidida de la Secretaría de la Función Pública y de la Auditoría Superior de la Federación, quienes cuentan con los medios normativos nece sarios para exigir avanzar en la corrección y el mejoramiento de los servicios públicos, con el fin de lograr la buena y eficiente administración que nos merece mos, para lo cual las resoluciones

El Constituyente Permanente procrastinó la inclusión de la “actividad administrativa regular”, lo que ha dificultado la operación de esta institución jurídica.

de las autoridades jurisdiccionales constituyen una guía certera y revestida de autoridad legal y moral. Máxime que, de confor midad con el artículo 16 de la ley de la materia, “las sentencias firmes deberán registrarse por el ente público federal responsable, quien deberá llevar un registro de indemnizaciones debidas por responsabilidad patrimonial, que será de consulta pública...”

Impulsemos, pues, las medidas administrativas y legales nece sarias para alcanzar tan noble y solidario fin —la gestión de servicios— en nuestro país. Pero también busquemos ampliar la cobertura de la institución a la actividad administrativa regular, revisar límites, hacer los ajustes necesarios para contar con un procedimiento de recla mo menos complejo y formal, concentrándose en su elemento clave, “la relación de causalidad”, y que se incluya la responsa bilidad de los llamados Estado juez y Estado legislador a nivel nacional.

* Magistrado de la Décimo Segunda Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.