Role of the state banks in financial sector: pluses and minuses

«Роль государственных банков в финансовом секторе: плюсы и минусы»

Рыбин Евгений Валерьевич, кандидат экономических наук, МГУ им. М.В. Ломоносова

В различных странах мира существуют отличные друг от друга взгляды на вопрос о необходимости и объемах присутствия в национальном банковском секторе банков, находящихся под контролем государства. Они базируются на различных теориях, данных эмпирических исследований, которые экономисты активно выдвигали и проводили на протяжении ХХ века. Как правило, положительный ответ на необходимость значительного присутствия государства в национальной банковской системе дают страны, развивающиеся от командно-административной государственной экономики к рыночной (например, Китай, Россия), страны с исконно значительной ролью государства в экономике (например, Индия, Германия), страны с нерыночной экономикой (например, Северная Корея) или страны с плохими институтами. Страны с давними традициями рыночной экономики, эффективными государственными и рыночными институтами, а также большинство развивающихся экономик Центральной и Восточной Европы стремятся минимизировать долю участия государства в банковской системе. Казалось бы, такая диспозиция адептов и противников системы банков под контролем государства позволяет исследователю сделать однозначный вывод – страны с развитой экономикой стремятся к полностью частной, самостоятельной банковской системе; в свою очередь, те развивающиеся страны, которые медленно перенимают западный опыт, пытаются найти свой, промежуточный путь, или вовсе отвергают такой опыт, выступают сторонниками государственного «контроля изнутри». Однако, не все так однозначно. Многие развитые страны проходили в своем развитии этапы увеличения и сокращения государственного участия в банковской системе, этапы приватизации и деприватизации банков. В частности, это особенно характерно для Франции и Германии. Государственное участие в экономике и в банковском секторе более характерно среди развитых экономик для стран континентальной Европы. Почему именно для них? Наиболее вероятным ответом на этот вопрос является их, несомненно, большая ориентированность на социальную защищенность населения путем государственного вмешательства и гарантий, чем у стран англиканского права. Далее в статье будет рассмат риваться те зис о связи между функционированием в ст ране

1

социальноориентированной экономики, наличием заметной доли относительно бедного населения и государственном участии в банковском секторе. В Германии, стране с самой высокой долей государства в банковской системе среди ведущих развитых стран (42%)1, банковская система достаточно специфична, многозвенна и исконно в значительной степени контролируется государством. Наряду с четырьмя ведущими банками страны, тесно аффилированными с промышленным и финансовым капиталом – Deutsche bank, Commerzbank, HVB (принадлежит с 2006 года к итальянской финансовой группе UniCredit) и Drezdner bank, в Германии существует разветвленная сеть региональных банков и сберегательных касс, а также кооперативных банков. Именно государственные сберегательные банки и региональные банки, принадлежащие федеральным землям, составляют основу государственного присутствия. В отличие от «большой тройки» (за исключением принадлежащего иностранному капиталу HVB), члены которой предоставляют в национальном и региональных масштабах весь спектр универсальных и инвестиционных банковских услуг, а также проводят экспансию зарубеж, региональные банки и сберкассы выполняют более узкие функции. Региональные банки по структуре активов близки к большой тройке, однако не ориентированы на зарубежные рынки и меньше привлекают средства от населения в депозиты, зато больше ориентированы на кредитование среднего и малого бизнеса. Государственные сберегательные банки в Германии делятся на три группы: Deutche Kommunalsbank (DGL Bank), сберегательные банки и региональные жиробанки.2 DGL Bank действует как банковская клиринговая палата и осуществляет оптовые сберегательные операции. Сберегательные банки предоставляют депозитные и кредитные услуги клиентам со средним и низким уровнем дохода, а также ипотечные кредиты. То есть речь идет, прежде всего, о поддержке местного регионального среднего и мелкого бизнеса, а также малообеспеченного населения. Государство выполняет посредством участия в банковской системе социальные функции, в чем видится главная причина участия государства в банковском секторе в развитых рыночных государствах. Такая система «обеспечила» Германии непререкаемое лидерство в Европе по количеству банков – еще в 1990 году немецких банков было более 4500, на рубеже веков более 3000, а в начале 21 века – более 2500. Однако, она же привела к тому, что в 1

Ceorge R.G. Clarke, Robert Cull, Mary Shirley. Empirical Studies of Bank Privatisation: An Overview//World Bank, November, 2003 – c.37 2 Altunbas

Y., Evans L., Molyneux Ph. Bank ownership efficiency//J. of money, credit a. banking. – Colimbus, 2001.

– Vol. 33, №4. – P. 926-950.

2

означенный период времени немецкая банковская система была одной из наименее рентабельных в зоне евро. Среди 35 банков, которые в 2001 году были включены в европейский биржевой индекс Euro STOXX- 50, три немецких банка имели самые низкие показатели рентабельности собственного капитала.3

Кроме того, немецкая банковская

система по причине преобладания в основном мелких региональных и сберегательных банков долгое время была непривлекательна для иностранных инвестиций. Все эти факторы привели к падению роли немецких банков на мировых рынках и вынудили Правительство к реформам, направленным на консолидацию банковского сектора. Была введена практика вертикальной интеграции земельных и сберегательных банков; на 40% снижено число самостоятельных народных и сельскохозяйственных кооперативных банков, чья деятельность не выходила за пределы региона; укрупнен ряд земельных банков. В 2000 году были приняты законы о налоговой реформе, в которых отменяется налог на прирост капитала при продаже акций, - мера, направленная на

стимулирование

процессов слияний и поглощений. Толчком к решению иностранных банков увеличить экспансию на немецком рынке стало

решение

об

отмене

в

2005

году гарантий кредитоспособности пятисот

государственных немецких банков. Это поставило их в одинаковые условия с остальным банковским сектором. Все эти меры стали давно ожидаемыми шагами по ослаблению государственного влияния в немецкой банковской системе и ее консолидации в частных руках. Они быстро дали конкретные результаты в виде значительного повышения объемов инвестиций иностранного банковского капитала в Германию, увеличения прибыльности немецкого банковского рынка розничных услуг, консолидации банков. Однако, по-настоящему, отдачу они дадут лишь через некоторый временной лаг, когда увеличится очень низкая по меркам стран ЕС концентрация немецкого банковского сектора по активам, капиталу и выданным кредитам. Тогда немецкие банки окончательно вернут себе ведущие позиции на европейском финансовом рынке. Франция - другая европейская страна, где государство периодически укрепляет свои позиции на национальном банковском рынке. Как правило, это происходило при приходе к власти социалистов. Приход в конце 1980-ых годов к власти «консервативного» правительства, экономический рост и политика минимизации государственных расходов 3

Weber M. Die deutschen Banken im europaischen Bankenmarkt//Bank. – Koln, 2002. - №8. – S. 514-520.

3

вызвали к жизни необходимость повышения эффективности банковского сектора Франции путем более полной передачи его в частные руки. Была проведена масштабная приватизация банковских активов государства в пользу частных инвесторов. В 1993 году был приватизирован крупнейший банк Франции BNP Paribas; в 1999 году приватизирован один из крупнейших банков Франции Credit Lyonnais; окончательно государство рассталось с его акциями в 2002 году, продав около 11% акций банку BNP Paribas. Перед приватизацией Credit Lyonnais Правительство Франции дважды вынуждено было предоставлять ему кредиты на оздоровление, но и это не спасало его от возможного банкротства. Ныне частный, BNP Paribas является одним из наиболее агрессивных банков Европы по продвижению на зарубежные рынки, проводя активную скупку конкурентов. За это время произошла его экспансия, повышение эффективности. Эти примеры показывают, что развитые рыночные страны могут иметь серьезную долю государства в активах и капитале национальной банковской системы, но исторические данные характеризуют эти периоды падением инвестиционной привлекательности, рентабельности и эффективности банков в данных странах. Неэффективность государственной собственности в банковском секторе доказывают многие научные исследования. Согласно исследованиям J.Fiecher и P.Kupiec, принадлежащие государству финансовые учреждения не только испытывают системные риски, но также потенциально угрожают своим правительствам существенными долгами, которые можно восполнить лишь из бюджета.4 Этот постулат логично вытекает из другого, активно декларируемого в частности экспертами Мирового банка: из-за выполнения государственных задач банки, контролируемые государством, кредитуя по указанию Правительства определенные отрасли и предприятия, становятся «бременем» для своего Правительства. В тоже время, аккумулируя значительные государственные и частные средства, такие банки становятся слишком большими и важными для страны, чтобы допустить их банкротство.5 Тем самым Правительство в случае ухудшения ликвидности и устойчивости таких банков вынуждено субсидировать их из доходов государственного бюджета. То есть в основном из налогов населения, благом которого и объясняется необходимость в наличии подобных банков.

4

Gerard Caprio, Jonathan Fiechter, Robert E. Litan, Michael Pomerleano. The Future of State-Owned Financial Institutions//World Bank, 09.2004.-c.9 5

Gerard Caprio, Jonathan Fiechter, Robert E. Litan, Michael Pomerleano. The Future of State-Owned Financial Institutions//World Bank, 09.2004.-c.2

4

Участие государства в коммерческих банках ведет к нестабильности банковской системы, и такая позиция поддерживается многими экспертами, в частности МВФ и Мирового банка. Несомненным является то, что банки, контролируемые государством, получают гласные или негласные правительственные гарантии по привлеченным средствам. Это позволяет им привлекать средства в депозиты по более низкой цене, что, в свою очередь, в идеальных условиях дает таким банкам большую маржу при кредитовании, чем частным рыночным банкам. Однако на практике это не происходит, так как государственные банки вынуждены на льготных условиях, то есть по заниженной ставке или без обеспечения кредитовать неэффективные и кризисные отрасли и предприятия, выполняя указания своего акционера – Правительства. В итоге доказано, что, несмотря на, как правило, более дешевое привлечение у государственных банков зачастую более низкий доход на капитал по сравнению с частными (например, в работе Gerard Caprio, Jonathan Fiechter, Robert E. Litan, Michael Pomerleano для Мирового банка на примере банков Уругвая). Таким образом, государственные банки получают неконкурентные преимущества, но при этом снижается их общая эффективность; вслед за этим вся банковская система становится неэффективной из-за выполнения социальных и экономических задач государства (снижаются показатели эффективности,

такие как, доход на капитал,

увеличивается доля просроченной задолженности и прочее) и, в конце концов, возникает нестабильность банковской системы.6 Еще одним серьезным конкурентным преимуществом, которым владеют государственные банки, является их защищенность от недружественных слияний и поглощений. Сколь бы неэффективным не был бы банк с государственным акционерным контролем, он будет защищен от недружественной смены корпоративного контроля Правительством с его практически неограниченными ресурсами по сравнению с частным капиталом. Защищенность от слияний и поглощений неэффективного банка ведет к ухудшению эффективности всей банковской системы. Более того, так как приоритетной целью государства является не максимизация прибыли подконтрольного банка, а проводимая государственная политика, а менеджмент банка уверен в защищенности от недружественного поглощения со стороны более эффективных частных банков, то в смешанной экономике (где сосуществует

6

James Hanson. The Role of State-Owned Financial Institutions: Policy and Practice//6-ая годовая конференция «Financial Markets and Development» Мирового банка. 26-27 апреля 2004 г.,Wachington, DC/World Bank

5

государственная и частная собственность на банки), как правило, государственные банки будут менее эффективны, чем частные. Эти выводы уже были проиллюстрированы примером Германии, где лишь отказ от преференций государственным банкам вызвал эффект повышения доходности банковского сектора и его инвестиционной привлекательности для иностранцев. Неэффективность государственной собственности на коммерческие банки можно подтвердить и примерами развивающихся стран, где большинство из них и функционирует. В Индии доля проблемных ссуд (non-performing loans, NPL) в кредитном портфеле была у государственных банков на 25% выше, чем у частных. В Аргентине доля проблемных ссуд в кредитном портфеле у банков под государственным контролем в 1991 году составляла более 50%, что превышал этот показатель у частных банков в 5 раз. Существуют теории об отрицательной зависимости между экономическим ростом и величиной государственной собственности в банковской системе.7 Особенно сильна эта отрицательная корреляция в странах с низким доходом (доказывается J.Hanson). Исследования А.Shleiffer, R.La Porta и F.Lorenzo-De-Silanes8 на примере репрезентативной выборки

доказали, что страны с хорошим качеством институтов

стремятся обладать частными банковскими институтами. Страны с плохими государственными и

рыночными институтами и неэффективными механизмами

финансового рынка стремятся компенсировать эти недостатки государственным регулированием. Однако это не повышает их эффективность. Тогда почему развитые рыночные страны прибегают к государственной собственности на коммерческие банки? Почему эта форма так распространена в мире? И эффективна ли она для каких-либо ситуаций? Основной причиной, по которой развитые рыночные страны идут на государственное вмешательство в период кризисов и рецессии экономики является не попытка повысить эффективность банковской системы, а стремление дать социальную защиту населению и важным для занятости отраслям народного хозяйства. Европейские государства, в особенности континентальные, проводят социально ориентированную политику. В периоды экономического спада, когда к власти приходят левые политики одной из основных их задач является сохранение уровня жизни и занятости населения на 7

Gerard Caprio, Jonathan Fiechter, Robert E. Litan, Michael Pomerleano. The Future of State-Owned Financial Institutions//World Bank, 09.2004.-c.2 8

Rafael La Porta, Florencio Lopez-De-Silanes, Andrei Shleiffer. Government Ownership of Banks. The J. of finance 02.2002

6

докризисном уровне. В частности, это политика проводится через покупку частных банковских институтов и кредитования через них кризисных традиционных для данной страны отраслей и малообеспеченного населения. В период экономического подъема такие банки, как правило, вновь приватизируются, поскольку потребность в корректировке рынка отпадает и на первый план выходит эффективность банковской системы. Пример немецких и французских государственных банков подтверждает эту теорию: их основная функция - кредитование малообеспеченного населения, регионального среднего бизнеса, сельского хозяйства и ряда других важных отраслей, проявляется, прежде всего, в период кризисов. До 40% жителей Земли живет в странах с доминирующей государственной собственностью в национальных банковских системах.9 Однако, большая часть этого населения живет в трех развивающихся странах - Китае, Индии и Бангладеш (всего свыше 2,5 млрд. человек). Другие страны с преобладающей долей государственного капитала в банковской системе - это Иран, Эфиопия, Египет, Алжир и другие. Значительным - от 30% до 50% - является государственное участие в банковских системах России, Индонезии, Бразилии, Израиле, Кореи и некоторых других странах (данные World Bank). Как можно видеть, все это страны - с тем или иным типом экономики, переходной к рыночной. В большинстве своем переход происходит от директивной экономики эпохи различного типа диктатур: коммунистической (Китай, Россия), монархической (Иран, Египет), авторитарной (Корея, Эфиопия). Переход от диктатуры всегда происходит достаточно тяжело с постепенным освобождением экономики от жесткого регулирования целевых показателей. Страны Латинской Америки подвержены системным кризисам и частым сменам Правительств. Они характеризуются большой долей бедного населения. Чтобы сгладить эти факторы и удержаться у власти, Правительства вынуждены много внимания уделять поддержке бедных слоев населения, сельского хозяйства и ряда других кризисных отраслей.

Как правило, эффективность рыночных институтов и механизмов в этих

странах весьма слаба, а государственная власть, если она не основывается на популизме или авторитаризме, не имеет широкой поддержки населения. В этих условиях Правительство вынуждено идти либо на непопулярные меры по отказу от вмешательства в экономику, что вероятнее всего приведет к его быстрой смене, если оно не опирается на 9

Cesare Calari. The Role of State-Owned Financial Institutions: Policy and Practice. Opening Remarks//6-ая годовая конференция «Financial Markets and Development» Мирового банка. 26-27 апреля 2004 г.,Wachington, DC/World Bank

7

авторитарное или тоталитарное правление (например, диктатура А.Пиночета), либо на государственное вмешательство в экономику с целью перераспределения благ. Сторонники значительного государственного участия в банковской системе, как правило, являются сторонниками государственного регулирования экономики в целом. В качестве аргументов выдвигается тезис о том, что участие государства в банковской системе позволяет преодолевать несовершенство рынка, кредитовать развитие депрессивных и кризисных национально важных отраслей, финансировать национально важные проекты и программы и, наконец, повысить устойчивость национальных банковских систем. Итак, государственная собственность в банковской системе наиболее развита в странах с нерыночной экономикой или диктатурой, а также в странах с развивающейся рыночной экономикой и недостаточно эффективными рыночными институтами. Директивная экономика и диктаторские режимы опираются на контроль всех сфер экономики и политики. Сложнее ситуация с развивающимися странами – в одних (например, многие страны Восточной Европы, некоторые страны бывшего СССР и ЮгоВосточной Азии) доля государства в банковском секторе невысока, в других (страны Латинской Америки, ряд стран СНГ) – значительна. Здесь присутствуют несколько моментов: 1. Те страны, которые ориентируются в своем развитии на американскую рыночную модель, отказываются от серьезного государственного участия в банковском секторе и ставят меньше препятствий для иностранных инвестиций в этот сектор. Страны, где наблюдается несовершенство рыночных институтов, чересчур слабая или авторитарная государственная власть и исторически сильные традиции дотирования бедного населения и социальных программ, ориентируются в лучшем случае на континентальную европейскую модель банковской системы с достаточно серьезной долей государства и рыночными преимуществами для национального капитала. В худшем случае они выбирают так называемый «свой третий путь», сочетая основы рыночной экономику с прямым государственным вмешательством (Китай). Почему для развивающихся стран плохо, как чересчур слабое, так и слишком авторитарное Правительство? Так как такие страны обычно развиваются от диктатуры в сторону рынка и демократии, то сильная государственная власть, зачастую, будет вести к рецидиву государственного вмешательства в экономику и банковскую систему (Беларусь, Венесуэла). Слабое Правительство в странах с 8

исторически социально ориентированной экономикой будет вынуждено вмешиваться в банковскую систему для сглаживания социального недовольства, с целью удержаться у власти (Бразилия, Аргентина).

2. Уровень готовности населения к восприятию реформ. Чем больше трудоспособное население привыкло к социальным дотациям, тем больше будет у государства соблазн вмешательства с целью сгладить социальное неравенство. Серьезную роль играет уровень образованности населения. Чем выше уровень образованности населения, понимания экономических и политических процессов, тем меньше у государства предлогов и необходимости вмешиваться. Тем меньше у популистских политиков шансов сыграть на социальной недовольстве населения.

3. Наличие развитых институтов, демократической власти позволяет избежать ненужного вмешательства в экономику. Государственное участие в коммерческих банках в условиях переходной экономики может сгладить социальную напряженность и неравенство, повысить социальную эффективность государственных программ, защитить важные, но неконкурентоспособные отрасли экономики. Однако повысить рыночную эффективность банковского сектора оно не способно, скорее будет наблюдаться обратная тенденция – снижение эффективности, рентабельности и инвестиционной привлекательности банковского сектора. В некоторые моменты (фазы) перехода от административной экономики к рыночной участие государства в банковском секторе может быть благом. Безусловно, нельзя осуществлять единовременную и непродуманную приватизацию. Государство должно расставаться со своими активами постепенно и только по рыночной стоимости. Существуют рыночные ситуации, когда необходима государственная поддержка определенных приоритетных отраслей. Такая поддержка может осуществляться через банки, однако наилучшим вариантом было бы ее осуществление через небанковские инвестиционные государственные компании или через банки развития, являющиеся, по сути, небанковскими кредитными организациями. На длительном отрезке времени значительное присутствие государства в банковской системе будет тормозить ее развитие и снижать эффективность. Насколько резко зависит от форм, методов и целей государственного присутствия в банковском секторе.

9

10