XXVII Congreso Nacional de Trabajo social. 11, 12 y 13 de septiembre de 2014
EJE: Enfoque de derechos y políticas públicas en la contemporaneidad.
DE LA DACION AL DERECHO DE ELEGIR Y PRODUCIR Susana R. de Beltrán1 Ana E. Rodríguez Arias2
Introducción En este relato se intenta transmitir las experiencias de Trabajo Social de la última década, con mención de las distintas etapas de las políticas públicas alimentarias, que dan cuenta, hasta la fecha, de los abordajes en los sucesivos marcos políticos argentinos. Los inicios de la política alimentaria datan desde 1906 en la ciudad de Buenos Aires y en 1914 en los Territorios Nacionales. En 1938, por iniciativa de Alfredo Palacios, se promulga la Ley Nro. 12.558 para brindar “Copa de Leche” y “Miga de Pan” a los comedores escolares de todo el país. En 1972 se implementa un complemento alimentario a los comedores escolares para paliar la crisis por la que atraviesan algunos ingenios azucareros tucumanos. La propuesta apunta a que los comedores escolares puedan, además, conformarse en pivotes de otras acciones sociales. Se trata de integrar lo paliativo y lo transformador. Para preservar el accionar, los fondos se transfieren a las áreas sociales de los gobiernos provinciales. La concepción se orienta a complementar las acciones del área educativa, pero diferenciándose en la intervención. Durante los años 1981 y 1982 se amplía la cobertura alimentaria y se crean los comedores infantiles, dirigidos a niños de dos a cinco años en situación de vulnerabilidad social. En 1983, con la vuelta de la democracia, se retoma la problemática alimentaria en el Programa Alimentario Nacional (PAN) que contempla el abordaje del problema desde varias líneas de acción: la ocupación productiva con el financiamiento de microemprendimientos personales, grupales e institucionales; huertas y granjas de autoabastecimiento y productivas y la provisión de cajas de alimentos. Se proponía que, al término de seis años (la gestión presidencial), la caja sólo se destinara a 1
Licenciada en Trabajo Social, se desempeña como Coordinadora Técnica de la Región Cuyo en el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (susanarbeltran@yahoo.com.ar). 2 Licenciada en Trabajo Social, se desempeña como Coordinadora Técnica de la Región Patagonia en el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (anarodriguezarias@yahoo.com).
XXVII Congreso Nacional de Trabajo social. 11, 12 y 13 de septiembre de 2014
atender situaciones coyunturales. No obstante, el componente del Programa que trasciende es el módulo alimentario. En 1989, con la llegada de la segunda presidencia constitucional post-dictadura, se decreta la Ley de Emergencia Económica, que por trescientos sesenta y cinco días suprime todo subsidio institucional (a excepción de los destinados a alimentos para comedores escolares e infantiles). Se inicia un recorrido en el que lo dilemático pasa por el área de abordaje del problema alimentario en las escuelas, manifestándose desde el discurso si el área de implementación debía ser educación o acción social, subyaciendo la ideología de asistencialismo o promoción. El debate que se genera finaliza a principios de los años ’90, cuando esos fondos se convierten en co-participables. Las transferencias se realizan a los gobiernos provinciales –Pro. So. Nu. (Programa Social Nutricional)- con el solo cargo de invertirlos en alimentos para comedores escolares e infantiles y Po. So. Co. (Políticas Sociales Comunitarias), con un destino de ochenta por ciento para alimentos y un veinte por ciento a insumos para situaciones de coyuntura. A mediados de los años ’90, el cierre de empresas y la retracción de las economías regionales por la importación de productos e insumos, entre otros factores, van dejando a familias desocupadas que requieren la atención de sus necesidades primarias. El Estado nacional reorganiza el sector social, apartándolo del área de salud, bajo la denominación de Secretaría de Desarrollo Social, con dependencia directa de la presidencia de la Nación, posicionamiento que le imprime otra modalidad a la gestión. La atención de la problemática alimentaria se dirige a los niños de 2 a 5 años y a los adultos mayores de sesenta años sin cobertura previsional. Los dos programas, PRANI (Programa Alimentario Nutricional Infantil) y ASOMA (Ayuda Solidaria a Mayores), funcionan desde 1995 a 1999. En el nuevo siglo la cartera social recupera su carácter de ministerio y se le suma la temática de medio ambiente. Ambos programas alimentarios se integran en uno solo: el programa Unidos, que amplía la cobertura a grupos familiares con hijos menores de diecisiete años. Las líneas programáticas incluyen la conformación de Consejos Sociales Locales y el apoyo a Grupos Solidarios que encaren la adquisición comunitaria de alimentos. Por razones presupuestarias y de debilidad en la gestión el programa, en el ochenta por ciento del país aproximadamente, se reduce a prestaciones alimentarias para consumo familiar.
XXVII Congreso Nacional de Trabajo social. 11, 12 y 13 de septiembre de 2014
Los acontecimientos del 20 de diciembre de 2001 -que se caracterizan por violencia, muerte y represión- agilizan por parte del área social transferencias de fondos a algunos gobiernos provinciales, para atender situaciones de tensión social relacionadas con la provisión de alimentos. En 2002 se inicia una nueva gestión presidencial elegida por asamblea parlamentaria. El contexto está influido por esos acontecimientos recientes. La canasta básica eleva sus costos desmesuradamente, incrementando la población bajo línea de pobreza e indigencia a diario. En estas condiciones, la atención alimentaria se caratula “de emergencia” y se crean abordajes acordes que se materializan en distintas áreas del Ministerio de Desarrollo Social. Uno de los citados es el Programa de Emergencia Alimentaria (PEA), que prevé la transferencia de fondos a los gobiernos provinciales para la atención de familias en situaciones de vulnerabilidad extrema. Las posibilidades para trabajar con PEA están abiertas a integrarse al programa alimentario provincial, complementarlo o cubrir otras prestaciones alimentarias. La contraparte provincial, además de aporte dinerario- aparece por la constitución de un Consejo Consultivo Provincial con la representación de la mayor cantidad de sectores de la comunidad y su replicabilidad en los municipios y barrios de aplicación del programa. Desde el convenio éste sería el mayor compromiso que se solicita al ejecutor, y que se encuentra consignado en el escrito a firmar. Uno de los retos es la constitución de los mismos en el nivel local y la definición del alcance de sus funciones, ya que se pretende puedan trascender a la de meros veedores. El diseño propone que puedan asesorar, seguir la ejecución y monitorear la gestión del PEA, pudiendo articular con el Programa Jefes y Jefas de Hogar. Entre las facultades más relevantes de los Consejos Consultivos se puede citar la elaboración de reglamentaciones internas, la elaboración de informes relacionados con el Programa y la presentación de propuestas. En el año 2003, por acto eleccionario democrático, asumen nuevas autoridades. Por primera vez en la historia de las políticas sociales, asume en la cartera de Desarrollo Social una profesional del Trabajo Social, que introduce modificaciones a las políticas alimentarias. Se aglutinan todas las daciones alimentarias existentes en el ámbito nacional, en un solo abordaje denominado Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA), dependiente de la Subsecretaría de Políticas Alimentarias y (a la fecha) de la Secretaría de Economía Social.
XXVII Congreso Nacional de Trabajo social. 11, 12 y 13 de septiembre de 2014
Marco Institucional - Lineamientos del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria se crea con basamento en la Ley de Alimentación y Nutrición Nro. 25.724 del año 2003. Tiene como objetivo consolidar el abordaje de la política alimentaria desde la integración de recursos y acciones, para asegurar el acceso a la alimentación de las familias nutricionalmente vulnerables, respetando los valores culturales y la restitución de la comensalidad familiar. El marco referencial contempla a los sujetos en el ejercicio de sus derechos básicos y legitima el de la alimentación, garantizado por el Estado. Esta perspectiva posibilita que se contemplen estrategias inclusivas y superadoras que proyectan nuevas y mejores formas de vida. El punto de encuentro son las personas en situación de vulnerabilidad social, que actúan e interactúan en el territorio, y construyen procesos sociales que fortalecen las experiencias democráticas cotidianas. El Plan incentiva una dimensión protagónica del sujeto que le posibilita compartir, con otros conciudadanos, la elección de los alimentos a consumir, en comercios convencionales, a través de la Tarjeta Alimentaria. Con el apoyo del Programa Prohuerta-INTA, el Plan impulsa la ejecución de proyectos agro-alimentarios que incluyen al productor familiar, abriéndole condiciones de producción de mayor envergadura, que puedan encuadrarse en la economía social. Se trata de un camino hacia nuevos estadios, en los que se prioriza el derecho al trabajo, tanto en unidades familiares como comunitarias. Son acciones de soberanía alimentaria, asociadas al derecho y al deber de producir alimentos para todos. Las acciones se orientan a apoyar procesos, tanto a las capacidades existentes como a las iniciales. La direccionalidad es la autoproducción y venta de alimentos frescos y/o envasados. El valor agregado, que es el trabajo propio, como eje articulador que también genera valor económico. Las relaciones asociativas solidarias y autogestionarias se abonan en la recuperación de ferias y mercados populares, práctica participativa que facilita la inserción y venta de producción artesanal en espacios colectivos inmediatos. Se prioriza la calidad, se elimina la intermediación y se disminuye el precio final del producto en concordancia con el cuidado de los recursos naturales regionales.
XXVII Congreso Nacional de Trabajo social. 11, 12 y 13 de septiembre de 2014
En ambas líneas, Tarjeta Social Alimentaria y Producción de Alimentos para Autoconsumo, la articulación con las familias involucradas, es desde el rol de copensoras y ejecutoras de acciones de interés familiar y comunitario. Con ese anclaje, el Plan enlaza y vincula el abordaje del programa interministerial Primeros Años3 y del Proyecto Familias y Nutrición en localidades críticas de todas las regiones de nuestro país. Se estimula el desarrollo infantil, induciendo prácticas de crianza que activan las posibilidades de la niñez y la colocan en un lugar de cuidado y atención, como sujeto activo. La incorporación del enfoque de género permite introducir el Derecho de las Mujeres, resignificando las representaciones y prácticas cotidianas e interrogando las relaciones entre mujeres y varones. El Plan, a través del abordaje comunitario, refuerza a las organizaciones de base que implementan espacios de comensalidad colectiva para niños y adultos mayores en localidades con alta densidad poblacional. Son ámbitos de contención que han adquirido relevancia local. La Educación Alimentaria Nutricional está presente en los diferentes espacios en los que se desarrolla el Plan. Es un marco conceptual que prioriza la alimentación variada y completa, fomentando la adecuada selección de alimentos que, por su precio y valor nutricional, son apropiados para incorporar a la dieta familiar. Todas las líneas de trabajo están atravesadas por acciones de capacitación a operadores comunitarios (facilitadores, referentes, promotores y multiplicadores) y de co-operación con equipos técnicos locales, enmarcadas en la perspectiva de Redes Comunitarias.
Fundamentación y Marco Conceptual Del análisis de la historicidad de las políticas alimentarias se observa que el rol del Trabajador Social es preponderante. En ese camino atravesado por encuadres ideológicos diversos, los Trabajadores Sociales
hemos
acompañado
“recurrentes,…solicitantes,…beneficiarios,…destinatarios”
y
otros
a perfiles
hasta
acercarnos a “actores”. El más reciente es “Titulares de Derecho”, incorporado por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación desde el año 2003, en concordancia con el enfoque de Naciones Unidas, consignado en la Carta Internacional de Derechos Humanos del año 1949 y acordado por la República Argentina. Los Titulares de Derecho son la ciudadanía, en vulnerabilidad alimentaria, incluida en un sistema que los habilita para ejercer derechos como consumidores y productores. 3
Ministerios de Educación, Trabajo, Salud, Justicia y Derechos Humanos y de Desarrollo Social.
XXVII Congreso Nacional de Trabajo social. 11, 12 y 13 de septiembre de 2014
En ese doble papel de consumidores- productores el Trabajo Social se direcciona hacia la organización familiar y comunitaria de las siguientes cuestiones: - Poder de la compra: la Tarjeta Alimentaria asegura el derecho de elegir los alimentos y a los proveedores de los mismos. “Comprar alimentos es un derecho y decidir a quién le compramos también es un derecho”4. - Enfoque de la Economía Social:
Como alternativa que da primacía al bienestar de las personas, reinstalando “[…] estructuras de relaciones de producción y reproducción de una cultura de valores que dé prioridad a los derechos humanos y las responsabilidades universales de todos los ciudadanos” (Coraggio, 2007:89).
En la preservación y cuidado del medio ambiente para la producción de alimentos.
En el reconocimiento de la necesidad y capacidad asociativa para comercializar a valores justos para sí y el comprador.
En todo ese proceso el enfoque es integral e integrador, con énfasis en los saberes y haceres del territorio, para continuar reconstruyendo la malla colectiva que sostiene y empodera. “[…] Implica la inescindibilidad entre asistencia, promoción y desarrollo desde la perspectiva ciudadana…genera participación y pertenencia” (La Bisagra. Políticas Sociales en Acción, 2007:139).
Descripción General Metodología: 1.
La vinculación macro-micro: la estrategia se orienta a trabajar en coordinar y fortalecer la red local (instituciones públicas y privadas) desde la red nacional institucional (Plan Nacional de Seguridad Alimentaria).
2.
La transversalidad: es el sustento del accionar, ya que facilita la comunicación y participación en diferentes sentidos y dimensiones, “[…] no sentirnos omnipotentes y dueños absolutos de las soluciones” (Freire, 2008).
3.
El acompañamiento personalizado: entendida como co-pensamiento y construcción conjunta desde la singularidad y derechos de los sujetos personales, grupales o colectivos, desarraigando haceres asistenciales instalados en años de dación centralizada. El federalismo deja de lado antiguos conceptos centrípetos.
4
Cartilla de divulgación de la Asociación Civil NorteSur, Bariloche, Argentina.
XXVII Congreso Nacional de Trabajo social. 11, 12 y 13 de septiembre de 2014
4.
La integralidad: se apunta a la planificación participativa con los sectores involucrados, generando propuestas promocionales y asistenciales para paliar las cuestiones puntuales, desde la realidad del territorio.
5.
La co-responsabilidad: entre la sociedad civil organizada y partícipe y el Estado.
Actividades: Los
Trabajadores
y
Trabajadoras
Sociales
hemos
implementado
técnicas
participativas tanto en la dimensión familiar como plural. En el Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria
desde
un
abordaje
multidisciplinario
con
aporte
de
nutricionistas, comunicadores e ingenieros agrónomos. En todo momento se orientó a “poner sobre el tapete” los prejuicios y resistencias que obstaculizan y lentifican el crecimiento de las personas. “El lenguaje proporciona identidad personal y comunitaria…define una manera de ser, de relacionarse, de entenderse, de mirarse, de comprenderse, de desempeñar un papel activo” (Freire, 2008:62). El Esquema Conceptual Referencial Operativo, ECRO, se interrogó para la adquisición de nuevos aprendizajes que habiliten a los Titulares de Derecho a actuar en sus contextos inmediatos: familia, comunidad, comercios de adquisición de alimentos, espacios de producción, otros. La planificación previó procesos que condujeron al análisis y evaluación de sesgos en la gestión. La mirada y la construcción conjunta enriquecieron e imbricaron otras modalidades de trabajo y de vinculación.
Conclusiones El pasaje que atravesaron, los ciudadanos y ciudadanas en vulnerabilidad alimentaria, de meros receptores de daciones arbitrarias a Titulares de Derecho, que pueden elegir y producir sus alimentos, “…rescata el protagonismo de las personas de modo integral, en un contexto no dado, sino transformado y realizado humanamente a la vez que transformador de las subjetividades” (La Bisagra. Políticas Sociales en Acción, 2007:147). El desafío para los Trabajadores Sociales se direcciona hacia la interpretación de la nueva línea en la política alimentaria argentina, instituida a través del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, que con andamiaje social y legal reconoce las particularidades del territorio y la cultura de los pobladores.
XXVII Congreso Nacional de Trabajo social. 11, 12 y 13 de septiembre de 2014
Se trata de co-diseñar en continuidad estrategias superadoras que no conculquen el Derecho a participar a la ciudadanía en situación de vulnerabilidad alimentaria, tanto en la implementación como en el desarrollo de instrumentos que los empodere en la resolución de sus problemáticas. “Las personas tienen que llegar al fondo de su problema por sí mismos y ver la capacidad de darle cara, no hay personas que lo saben todo y otras nada” (Freire, 2008:61). Son acciones sustentables para mejorar la calidad en la gestión social y por ende profundizar el ejercicio de los derechos vitales de los involucrados. “Mirarnos como caminamos, mientras caminamos, para hacer camino al andar” (Trosman, 2009:5).
Bibliografía BELTRAN, Susana y Rodríguez Arias, Ana (2010). Las redes comunitarias en acción, ponencia presentada en el IV Encuentro de Psicología, provincia de San Juan. BELTRAN, Susana y Rodríguez Arias, Ana (2012 y 2013). La calidad en la gestión social, ponencia presentada en el XXVI Congreso Nacional de Trabajo Social de Tucumán y en las IX Jornadas Bonaerenses de Trabajo Social, Mar del Plata, Provincia de Buenos Aires. CORAGGIO, José Luis (2007). Economía social, acción pública y política. Buenos Aires: Ciccus DABAS, Elina (comp.ª)(2006). Viviendo redes: experiencias y estrategias para fortalecer la trama social (1ª edición). Buenos Aires: Ciccus. FREIRE, Paulo (2008). Pedagogía de la esperanza. Un reencuentro con la pedagogía del oprimido. Buenos Aires: Siglo XXI Editores. La Bisagra Políticas Sociales en Acción (2007). Ministerio de Desarrollo Social de la Nación PICHÓN RIVIERE, Enrique y Freire, Paulo (1985). El proceso educativo. Seminario con Paulo Freire y Ana Pampliega de Quiroga. Buenos Aires: Ediciones Cinco TROSMAN, Carlos (2009). Corpografía”. Revista Campo Grupal, año XI (109), pp.5.