EL TRABAJO SOCIAL EN DEBATE: CONFIGURACIÓN DEL ESTADO Y LAS POLÍTICAS SOCIALES EN EL PROCESO

XXVII Congreso Nacional de Trabajo Social. 11, 12 y 13 de septiembre de 2014

Eje temático: Enfoque de derechos y políticas públicas en la contemporaneidad EL TRABAJO SOCIAL EN DEBATE: CONFIGURACIÓN DEL ESTADO Y LAS POLÍTICAS SOCIALES EN EL PROCESO SOCIO-HISTÓRICO RECIENTE. Fernanda Maiola1

Resumen El artículo se enmarca como avance de una investigación en curso inscripta en el Programa de Estudios sobre Fundamentos Teórico-Metodológicos del Trabajo Social

de la Universidad

Nacional de Luján. Se describen y analizan las características y concepciones que adquieren las categorías de Estado y las Políticas Sociales ya que constituyen el eje central de discusión de

la mayoría de las ponencias presentadas desde una perspectiva crítica al modelo

Neoliberal. Asimismo se problematizan algunas de las categorías de análisis utilizadas en ese debate que sirvieron de fundamento teórico e ideológico para la aplicación de las medias de ajuste y recorte del Estado, y la promoción de los preceptos de los organismos internacionales de crédito como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional durante la década del ´90. Desde esta perspectiva, se indaga el sentido y contenido que asumen estas concepciones que aparecen “resignificadas” en el debate del Trabajo Social durante el proceso socio-histórico reciente.

Introducción: El presente texto se encuadra como un avance de una investigación en curso2 para la cual se han estudiado las ponencias presentadas en

los congresos nacionales de la Federación

Argentina de Asociaciones Profesionales de Servicio Social y de la Federación Argentina de Unidades Académicas de Trabajo Social realizadas durante el periodo 2005 al 2010.

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Licenciada en Trabajo Social. Especialista en Ciencias Sociales con mención en Historia Social. Universidad Nacional de Luján. femaiol@hotmail.com 2 “Contexto contemporáneo y Trabajo Social en debate, una propuesta de análisis sobre el período 2005-2010 en Argentina” se está desarrollando en el marco del Programa de Estudios sobre Fundamentos Teórico-Metodológicos del Trabajo Social (PEFTS) del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Luján. Participan en la dirección y codirección: Basta, Roxana y Cavalleri, Silvina. Y en calidad de auxiliares: Fink, Tatiana; López, Ximena; Stancanelli, Marina; Vdovsov, Laura; Vivas, Valentín. El objetivo de esta investigación está vinculado a indagar las tendencias en el debate profesional y las categorías contexto contemporáneo, Estado, política social, sociedad civil y aspectos socio-ocupacionales. Es importante señalar que la elaboración del presente texto surge del diálogo y de la discusión de los avances de la investigación realizadas en las reuniones del grupo de trabajo.

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Del análisis que venimos desarrollando surge la pertinencia de describir y analizar las características y concepciones que adquieren las categorías de Estado y las de Políticas Sociales. Estas dimensiones constituyen el eje central de discusión de la mayoría de las ponencias presentadas en los encuentros académicos señalados.

Las mismas centran la

discusión en la intervención profesional. Desde sus orígenes nuestra profesión estuvo fuertemente vinculada al desarrollo de las políticas sociales. Ya sea si se entiende a las mismas como base de sustentación y legitimación de la profesión, o a las actividades profesionales como instrumento de ejecución de las políticas sociales. Podríamos ubicar la institucionalización de la profesión con el desarrollo del Estado, particularmente con la intervención social del mismo a través del desarrollo de las políticas sociales. Esta perspectiva expresa la dimensión constitutiva de la política social en relación a la profesión. O como bien señala Iamamoto y Carvalho al hacer referencia al vínculo estructural entre la constitución de las políticas sociales y el surgimiento de la profesión en la división social y técnica del trabajo (E.Rossetti Behring, I.Boschetti; 2011).

En función de este escenario es que resulta pertinente analizar las concepciones teóricas y metodológicas de estas categorías. De la lectura de las ponencias que hacen al debate de Trabajo Social surge que en general hay un consenso crítico respecto al modelo Neoliberal y a las políticas sociales desarrolladas por el mismo. Desde esta perspectiva, se destaca la implementación durante los ´90 de programas focalizados, descentralizados y fragmentados, caracterizados por un achicamiento del Estado y fomento del mercado. De más está decir que estas acciones sirvieron de fundamento teórico e ideológico para la aplicación de las medidas de ajuste y recorte del Estado, y la promoción de los preceptos de los organismos internacionales de crédito como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. En general se hace hincapié en la descripción y caracterización de las políticas sociales implementadas

durante esos

años. Focalización, fragmentación, descentralización

y

privatización constituyen los ejes centrales de dichas descripciones. Estas dimensiones son analizadas de acuerdo al impacto que han tenido en el desarrollo y el análisis de la intervención profesional. En este punto, la noción de sujeto es indagada en función de la misma en términos de ciudadanía y ampliación de derechos. En general esta discusión se centra en una concepción de un sujeto singular, definido por la “demanda” profesional. Y en esta línea, se hace alusión al Estado de Bienestar sostenido por políticas sociales universales en contraposición a las acciones focalizadas y fragmentadas desarrollas bajo el dominio del Neoliberalismo. Ahora bien, la mayoría de los trabajos hacen referencia a ese pasado entre las

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condiciones de universalidad y focalización de la intervención social del Estado, sin especificar las condiciones propias del momento de la publicación. Desde esta perspectiva, consideramos oportuno por un lado discutir los alcances y orígenes históricos de dicha universalización y también analizar las continuidades y rupturas con las políticas implementadas en el periodo en estudio.

Y en esta línea, problematizar el significado y contenido de algunas nociones utilizadas en el debate que sirvieron de fundamento teórico-ideológico de la perspectiva neoliberal.

Política social como una dimensión conceptual y analítica.

En los trabajos analizados la categoría política social en general es definida en torno a los procesos o modos de integración social. Esta lectura está asociada a la perspectiva teórica de Castel (1997) quien define la noción de “cuestión social” con los procesos de cohesión social.

Para este autor la “cuestión social”: “es una aporía fundamental en la cual una sociedad experimenta el enigma de su cohesión y trata de conjurar el riesgo de su fractura. Es un desafío que interroga, pone de nuevo en cuestión la capacidad de una sociedad (lo que en términos políticos se denomina una nación) para existir como un conjunto vinculado por relaciones de interdependencia” (Castel, 1997:20). Castel trabaja la cuestión del asalariado porque dice que allí justamente se encuentra el núcleo de la “cuestión social”. Desde este punto de vista se definen los procesos de inclusión y exclusión social en términos de relación, a través de la categoría de vulnerabilidad social. Desde una perspectiva histórica, la política social es conceptualizada como instrumento para lograr la cohesión social, ubicando al trabajo como el eje organizador a través del cual se desarrolla la política social. De esta manera, la política social es un instrumento de respuesta a la “cuestión social” en tanto quiebre de la cohesión social y mecanismo de integración social.

Pastorini define la política social de acuerdo a las funciones que desempeña: la social, en tanto instrumento de prestación de servicios y bienes, la función política como mecanismo de legitimación del sistema, y la económica a través de la intervención en la esfera de la producción

y reproducción de la fuerza de trabajo (2000). Esta definición incorpora la

dimensión económica de las políticas sociales, desde una perspectiva crítica. Desde una lectura más tradicional la cuestión económica en la definición de política social estaría vinculada a entenderla como una forma secundaria de distribución del ingreso o forma de redistribución económica con el fin de resolver los desajustes provocados por el proceso de modernización económica y el desarrollo del capitalismo. Otra manera de conceptualizar a las

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políticas sociales es la de pensarla como forma de distribución de las responsabilidades sociales entre el Estado, el mercado y la familia (Esping-Andersen: 2001) Desde una perspectiva crítica, se asocia la definición con la profesión en tanto intervención sobre la “cuestión social” (Netto, 2003). Inscripta en este marco conceptual, la política social sería expresión de la desigualdad social y económica producto del conflicto entre el capital y el trabajo (Parra, 2001). En función de esta interpretación, consideramos oportuno poner en discusión los orígenes y el alcance del desarrollo de las políticas sociales en nuestro país. Ya que comprendemos que esta categoría está enmarcada en determinada realidad social, económica y política; y por tanto, es expresión de ese proceso dinámico e histórico En esta línea, si hacemos una breve historización del desarrollo de las intervenciones sociales del Estado en nuestro país, podríamos identificar los origines de la política social con un desarrollo residual y limitado. De esta manera, hacia fines del siglo XIX y principios del XX la intervención del Estado en materia social se orientó básicamente a apaciguar y reducir el conflicto social producto del acelerado proceso de crecimiento económico acompañado de fuerte desigualdad social. Desde esta perspectiva el Estado estableció una intervención sumamente dual basada en el fomento de la integración a través de la represión y el control social como las respuestas a las manifestaciones obreras, al reclamo de los higienistas, de los católicos y reformadores sociales expresado en la regulación social,

la protección y la

legislación laboral de principios de siglo XX. Estas medidas tendrán un carácter defensivo, represivo y fuertemente asistencial y paternalista. “Es así como las políticas sociales adquieren un fuerte carácter compensatorio, no dirigidas a asegurar los derechos universales, sino fundamentalmente como formas de regulación de la relación capital-trabajo, formas indirectas de salario -ubicadas fuera de la lógica del mercado y adquiriendo el status de beneficio o dádiva-, que permitan el mantenimiento y la reproducción de la fuerza de trabajo; así como una forma de legitimación del Estado y de moralización de las clases subalternas” (Parra, 2001:88).

De este modo, las políticas sociales, desde sus orígenes, presentan un carácter compensatorio y marginal, fragmentado y focalizado La intervención social del Estado se va a encuadrar desde una perspectiva de coerción y obligación al trabajo. Y desde este punto de vista, esta intervención se enmarca en políticas de integración y adaptación de los pobres, ya que éstos eran considerados enfermos o disfuncionales.

Según esta lectura, la intervención social va a estar vinculada a la individualización de los problemas sociales; las causas de la pobreza se ubican en los sujetos, haciéndolos responsables de su destino. La “ayuda social” se orientó tradicionalmente a dos tipos de

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pobres,

a aquellos que no estaban en condiciones de trabajar por problemas de salud,

discapacidad, viudez, etc. y a los que sí se encontraban en condiciones de trabajar se los orientaba a realizar esa tarea.

En nuestro país en la década del ´303 se desarrollaron una serie de medidas de intervención social más sistemáticas que sirvieron de base para el desarrollo del denominado Estado de Bienestar o Social. Es en este contexto que se instrumentan una serie de intervenciones orientadas a compensar las desigualdades sociales, como un deber del Estado. Es en este contexto

y especialmente en la década del ´40 que se desarrollan una serie de políticas

orientadas al acceso de alguna manera universal de determinados bienes y servicios (educación, salud, etc.). Sin embargo, es importante aclarar que esta situación respondió a un contexto del crecimiento del empleo, impulsado por el mismo Estado. Es decir, los altos niveles de protección social se confundían con una concepción universal y homogénea de los sujetos debido al desarrollo de políticas sociales compensatorias acompañadas con políticas económicas de corte keynesiano. Desde esta perspectiva, la respuesta a la desigualdad social y/o pobreza claramente va a seguir vinculada a la condición laboral.

La respuesta a las situaciones de pobreza se sustenta fuertemente en el fomento del mercado de trabajo; de esta manera se inaugura la figura del trabajador formal como expresión constitutiva del ciudadano. Desde esta perspectiva, la dimensión asistencial de la intervención social se orientará a reconocerles derechos a aquellos que quedaron afuera del mercado formal de trabajo. Por lo cual, hay un mecanismo de conjunción entre la universalidad y la selectividad.

Políticas Sociales y Estado: Ruptura o Continuidades con la perspectiva Neoliberal La crisis económica y financiera del capitalismo conjuntamente con el pensamiento Neoliberal favorecieron

la aplicación de políticas económicas, políticas y sociales que significaron el

desplazamiento del Estado en términos de intervención social y la restauración del mercado como fuerza dominante en la asignación y distribución de bienes y servicios. En este sentido hay un retorno a la individualización de la pobreza. Claramente la tendencia a la focalización de las políticas sociales responde al ajuste producto de la crisis económica y financiera de los Estados pero también implica una mirada culpabilizante y moralizante de la situación de

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En este punto, coincidimos con Suriano: “Si bien es cierto que hasta los años treinta las ideas liberales tenían una fuerte impronta en la sociedad civil y significaban un freno a la regulación activa por parte del Estado, también lo es que desde la conformación del Estado nacional comenzó a gestarse el proceso de construcción del Estado social que fue horadando y resquebrajando la concepción liberal clásica y desplazando lentamente el control de la acción social de lo privado hacia lo público” (2004:52)

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pobreza. En esta perspectiva se vuelve a naturalizar la pobreza y a entenderla como causa de carácter individual. “Así, la política social renuncia a constituirse en la garantía de la condición social de los asalariados a través de una red de seguridad social y se escinde en múltiples intervenciones territoriales especificas, focalizándose en la pobreza. El sujeto de la política social es el pobre “individualizado” que se ubica en los límites de la supervivencia física repelido de los “mecanismos de integración” del mercado de trabajo; sujeto definido no por los derechos que posee, sino por las carencias que individualmente demuestra, o que exhiben las zonas donde territorialmente sobrevive” (Fernández Soto y Tripiana, 2009:127).

Este retorno a la individualización en el tratamiento de la “pobreza” promueve una intervención social basada en la diferenciación y heterogeneidad. Una discriminación positiva que favorecerá la igualdad social. Dentro de este marco se alude a una intervención social basada en la subjetividad, la singularidad, la historia y/o trayectoria del sujeto, etc. Estas categorías incluidas en las intervenciones sociales remiten claramente al predominio del proceso de individualización; es decir el otorgamiento de la prestación social se vincula con la situación específica y particular del “beneficiario”. Diferenciándose de la asignación y el ejercicio del derecho. La condición social del sujeto es evaluada para la intervención social, incorporándose las nociones de “empoderamiento” y “resiliencia”. En este punto, se vuelve a la condición singular y al mérito de los sujetos pasibles de la asistencia social. “[…] Se toma central para mitigar la pobreza que los mismos pobres asuman la responsabilidad de hacer frente a las dificultades” (Fernández Soto y Tripiana; 2009: 134). En este proceso de individualización y focalización de la pobreza, la cuestión territorial adquiere significación en los mecanismos de asignación y distribución de bienes y prestaciones sociales.

Los procesos de individualización reducen la responsabilidad del Estado frente a la “cuestión social”, mientras que sujeta a los individuos a una fuerte carga económica, política y social. La intervención social está supeditada al mérito del beneficiario o a la difícil situación de éste. Y la posibilidad de superación de la pobreza quedaría reducida a la disposición y experiencia individual de los pobres, a su capacidad de “empoderamiento”. (Fernández Soto y Tripiana; 2009). En este sentido, la noción de sujeto es asociado a estos conceptos de resiliencia y empoderamiento distanciándolo de la perspectiva de derecho.

Resulta adecuado señalar que luego de la crisis del 2001 el Estado reconfigura los márgenes de legitimidad política, social y económica. A partir del 2003 se evidencia una mejora considerable en los indicadores macroeconómicos. Este periodo se abre entre la salida de la convertibilidad y la devaluación y la situación de default. En el 2003 hay indicadores que expresan las altas tasas de crecimiento económico y superávit fiscal vinculado a la

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recuperación de la industria, post-devaluación, así como el crecimiento y la expansión de la agroindustria. Estas variables impactan favorablemente en la caída de la tasa de desempleo, sumamente elevada durante el periodo anterior.

Ahora bien, pese a estos buenos índices económicos, el crecimiento ha sido muy desigual y se han consolidado las brechas económicas y sociales de los noventa. De esta forma, durante el periodo en estudio se mantuvieron los índices de crecimiento económico y superávit público y fiscal a pesar del efecto que ha tenido la crisis mundial de 2008/2009 ocasionando a nivel local la denominada “crisis del campo”.

Este ciclo se caracteriza por una intervención activa por parte del Estado en materia social, económica y política. Para algunos las políticas implementadas en este periodo asumen un carácter “progresista”, “populista” o “posneoliberal”.

Desde el plano del discurso hay un

posicionamiento crítico a la ideología neoliberal, sin embargo consideramos que en los hechos se sostienen la mayoría de sus lineamientos. A nuestro modo de ver, es expresión de esta perspectiva el mantenimiento de la desigualdad económica y social; la naturalización de la pobreza y los procesos de exclusión social, y la focalización e individualización del origen y alcance de los mismos. La recuperación de la economía expresó tanto la persistencia de una desigual distribución de los ingresos como una acentuación de la precariedad. Hay un sostenimiento y ampliación de las tasas de empleo no registrado y la inclusión en este rubro de “trabajo clandestino o esclavo” presente fuertemente en la construcción y la industria textil (Svampa, 2008).

Al mismo tiempo a través de los conceptos accesibilidad, universalidad e integración social se implementan programas sociales focalizados y fragmentados. Las políticas asistenciales han reproducido esta lógica4, con una retórica discursiva de universalidad e inclusión social se ha implementado una política de transferencia de ingresos condicionada a la situación de pobreza y vulnerabilidad social. La noción de derecho se reduce considerablemente desde el momento en que se solicita a los destinatarios de la política social la presentación de determinadas condiciones para el acceso y sostenimiento de la misma.

Asimismo, desde un abordaje territorial con una concepción de desarrollo local y economía social se han desarrollado políticas asistenciales en función de la individualización, focalización

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Un ejemplo es la Asignación Universal por Hijo para Protección Social según el decreto 1602/09. La misma está destinada a aquellos “grupos familiares que se encuentran desocupados o se encuentren en la economía informal consistente en el pago de una suma mensual por cada hijo menor de 18 años que estuviere a cargo del beneficiario, así como la asignación por hijo con discapacidad. Que el otorgamiento del beneficio se somete a requisitos que deberán acreditarse para garantizar la universalidad y a la vez preservar la transparencia, condicionándolo al cumplimiento de los controles sanitarios obligatorios para menores y a la concurrencia a! sistema público de enseñanza”.

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de la pobreza y la zona territorial de la intervención social.

Desde este punto de vista, se

mantienen abordajes sociales basados en la situación individual del sujeto y la definición de zonas o territorios delimitados por indicadores de pobreza. De esta manera, la intervención es individualizada

y

presenta

un

carácter

territorial.

Los

conceptos

de

resiliencia

y

empoderamiento corresponden a esta concepción, asignando en los sujetos la responsabilidad de la situación de la pobreza y su resolución, a través de la promoción de los recursos y potencialidades individuales adecuados para lograr salir de la

situación de pobreza. Es

pertinente señalar que la noción de empoderamiento es atribuida tanto a la trayectoria individual como colectiva de los sujetos. En esta última se hace alusión a los procesos de empoderamiento o capitalización de los sujetos de determinado territorio definido, como dijimos, por un contexto de pobreza y vulnerabilidad social con el objeto de identificar las situaciones problemáticas a ser modificadas. Esta lectura continúa sustentando una focalización y fragmentación de la realidad social.

Estos conceptos responden a la lógica teórica e ideológica de la corriente Neoliberal al promover un recorte de la realidad social, depositando las cargas políticas, sociales y económicas en los sujetos. Se fomenta una explicación individual en la definición de las causas y superación de la pobreza. Por eso, el abordaje social también es focalizado en el individuo desde un enfoque cuasi psicológico al identificar recursos,

fortalezas y potencialidades

individuales. Desde este punto de vista, las nociones de resiliencia y empoderamiento remiten a esa matriz ideológica y teórica. Estas concepciones sirvieron de fundamento para llevar a cabo diferentes medidas de capacitación y ejecución de las políticas de reforma y reestructuración del Estado durante la década de los ´90. Y en este sentido, es pertinente poner en discusión el contexto histórico y político

a través del cual estos conceptos son

“resignificados”.

Reflexiones finales: El propósito del trabajo se orientó a indagar el sentido y significado de algunos conceptos utilizados en el debate de Trabajo Social en el periodo en estudio que sirvieron de fundamento teórico e ideológico del Neoliberalismo en un contexto de fuerte posicionamiento crítico hacia esta corriente.

En general las publicaciones analizadas hacen referencia al desarrollo de la

intervención profesional en relación a las políticas sociales. Y en este sentido, hemos realizado una breve caracterización del contexto histórico, político y económico a través del cual se desplegaron. Partiendo de una definición de política social inscripta en determinado proceso social y, por tanto, dinámico e histórico.

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Desde esta perspectiva, las políticas sociales en nuestro país, desde sus orígenes, presentan un carácter compensatorio y marginal, fragmentado y focalizado. Coincidimos con la lectura crítica que se hace a la perspectiva neoliberal, expresión de las medidas de ajuste y recorte del Estado; y escenario propicio para el desarrollo de los conceptos en discusión.

A manera de hipótesis creemos que la condición reciente de los procesos sociales en estudio dificulta la posibilidad de generar una distancia oportuna para realizar un análisis crítico del contexto de la publicación. De alguna manera, estos procesos corresponden a un tiempo pasado que se hace presente en la elaboración de la ponencia

y atraviesa dicha

contextualización. Es por esto que en general los trabajos estudiados caracterizan las condiciones que asumieron las políticas sociales durante el neoliberalismo sin especificar las del marco de la publicación. O también podría pasar que esta reserva correspondiera, más bien, a una postura teórica e ideológica en la cual las políticas sociales desarrolladas corresponden a un Estado de carácter “progresista”, “populista” o “posneoliberal”. Por lo cual, las criticas concernirían a un periodo superado.

Como hemos señalado en este texto,

identificamos algunas rupturas y continuidades con el modelo implementado durante la década de los `90. Pero específicamente respecto a la discusión en torno a las políticas sociales y la dimensión social del Estado creemos que se sostuvieron los lineamientos básicos de la perspectiva neoliberal. Es desde esta lectura que las dimensiones discutidas en el debate en estudio presentan determinado sentido que hace referencia a la perspectiva histórica, teórica e ideológica de corte neoliberal.

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