POLÍTICAS SOCIALES Y DERECHOS: ANÁLISIS DE LAS TENSIONES EN LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO.

XVII Congreso Nacional de Trabajo Social. 11, 12 y 13 de Septiembre de 2014

EJE: Enfoque de derechos y políticas públicas en la contemporaneidad POLÍTICAS SOCIALES Y DERECHOS: ANÁLISIS DE LAS TENSIONES EN LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO. Mariela Mendoza Juan Andrés Oliva Gustavo Parra

Introducción Este trabajo forma parte de los primeros avances del Proyecto de Investigación: Transferencia condicionada de ingreso y vida cotidiana: estudio comparado AUH (Argentina) y Familias en Acción (Colombia), en el marco del Programa hacia un Consenso del Sur para el Desarrollo Nacional con Inclusión Social, dependiente de la Subsecretaría de Gestión y Coordinación de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación (Argentina). El equipo de investigación está conformado por docentesinvestigadores de las Universidades Nacionales de Luján, Lanús, La Plata y del Litoral y, por Colombia, la Universidad del Quindío.

Para el caso de Argentina, desde el año 2009 en que se sanciona la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) por el Decreto Nº 1602, se han generado diversas controversias (tanto en ámbitos académicos, políticos, en medios de comunicación social como en la población en general) en torno a las características, modos de acceso, implementación, beneficiarios y tensiones que conlleva esta nueva modalidad de protección social. A los fines de superar análisis fragmentarios, de diferente intencionalidad, nos hemos propuesto abordar la complejidad que conlleva la Asignación Universal por Hijo en el marco de los sistemas de protección social y como una clara política social de intervención frente a las manifestaciones de la cuestión social contemporánea. 

Licenciada en Trabajo Social (UNER) Magíster en Ciencias Sociales (FLACSO) Profesora de la Universidad Nacional de Luján. Codirectora del Proyecto de Investigación: “Transferencia condicionada de ingreso y vida cotidiana: estudio comparado AUH (Argentina) y Familias en Acción (Colombia)”. Email: fabianammendoza@gmail.com  Estudiante de la Carrera Licenciatura en Trabajo Social, Universidad Nacional de Luján. Integrante del Proyecto de Investigación: “Transferencia condicionada de ingreso y vida cotidiana: estudio comparado AUH (Argentina) y Familias en Acción (Colombia)”. Email: oliva.andresj@gmail.com  Licenciado en Trabajo Social (UNLu) Doctor en Trabajo Social (PUC/SP, Brasil) Profesor de la Universidad Nacional de Luján. Director del Proyecto de Investigación: “Transferencia condicionada de ingreso y vida cotidiana: estudio comparado AUH (Argentina) y Familias en Acción (Colombia)” Director del Programa de Estudios sobre Fundamentos Teórico-Metodológicos del Trabajo Social (PEFTS-UNLu) Email: gparra.unlu@gmail.com

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En este sentido, un análisis pormenorizado de la AUH nos permite ubicarla dentro de los denominados Programas de Transferencia Condicionadas de Ingreso (PTCI) y, a partir del relevamiento realizado como considerando los debates desarrollados por cientistas sociales, hemos podido identificar de manera preliminar la existencia de nudos conflictivos y de tensión que resultan relevantes para problematizarla como política social.

De este modo, en primer lugar abordaremos una presentación general de la AUH como PTCI, con la intencionalidad de identificar las tensiones socio-políticas que se desarrollan a partir de su implementación. Posteriormente consideraremos la AUH, en cuanto PTCI, en relación a las diferentes concepciones sobre universalidad, perspectiva de derechos y de género que, en cuanto nudos conflictivos que se ponen en juego y expresan cambios en la relación Estado/Sociedad, a partir de diferentes estudios investigativos realizados que dan cuenta de la complejidad de la temática.

Para finalizar, expondremos algunas consideraciones preliminares que posibilitan visibilizar la complejidad de la AUH en cuanto política social de protección social y de programa de transferencia condicionada de ingresos.

1. La Asignación Universal por Hijo (AUH) como Programa de Transferencia Condicionada de Ingreso (PTCI) La mayoría de los autores consultados sobre la temática coinciden en considerar que los PTCI se han constituido en parte de la estrategia socio-política implementada por los gobiernos de los Estados Latinoamericanos durante las últimas décadas para afrontar las consecuencias negativas del proyecto neoliberal desplegado en el continente.

Al mismo tiempo, debemos conceptualizar los PTCI como parte de los sistemas de protección social imperantes en América Latina. Es decir, tanto en América Latina como en nuestro país, han coexistido (y coexisten) los tres tipos ideales de protección social que señala Fleury y Molina (2002): asistencia social, seguro social y seguridad social; con mayor predominancia histórica de alguno de dichos modelos según la coyuntura socio-económica, el grado de organización de diversos sectores sociales y las posibilidades institucionales de negociación y otorgamiento en el complejo entramado del Estado y los actores sociales.

Durante la década de 1990, la orientación hacia la atención/combate de la pobreza, con énfasis en un modelo asistencial de políticas sociales, modificó significativamente los sistemas de protección social de la región que en buena medida se venían desarrollando anclados en el vínculo del empleo formal.

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Las transferencias condicionadas de ingreso comienzan a desarrollarse en la segunda mitad de la década de 1990 en América Latina y el Caribe, presentados como una innovación en los programas de combate a la pobreza; tanto porque rompían con la lógica del seguro social (trabajo + contribuciones = beneficios y servicios) como de la distribución de alimentos (las tradicionales bolsas de alimentos, desde una lógica asistencialista) Al mismo tiempo que establecían corresponsabilidades con el objetivo de mejorar los niveles educacionales, impedir la deserción escolar y el trabajo infantil, contribuir a la mejora de los niveles nutricionales e incrementar la atención en salud.

Tal como señala Fonseca (2006:7), más allá de la diversidad de programas y características que adquirieron en cada uno de los países de América Latina, todos comparten tres elementos comunes: “el foco en familias pobres o extremadamente pobres,

con

niños

y

adolescentes;

el

principio

de

las

contrapartidas

o

condicionalidades establecidas, y no pertenecen al campo de los derechos”.

Agregando, además, “de manera casi generalizada, los diseñadores de los programas determinaron que las mujeres debían ser titulares de los programas”.

Los PTCI comenzaron a implementarse durante los años 90; primeramente en Brasil en algunos estados y municipios (Brasilia y Campinhas en 1995 y en 1998) y, más tarde con los programas nacionales: Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (1996), Programa Federal de Renta Mínima (1997) y Bolsa-Escola (de 2001, resultado de la ampliación del Programa anterior de 1997). Sin embargo, el PTCI de mayor magnitud por su alcance en este período histórico fue el Progresa (1997), implementado en México. (Draibe, 2006). Cabe destacar que con diferentes características se fueron expandiendo por toda América Latina.

De acuerdo al análisis de Cecchini y Madariaga (2011), los PTCI comienzan a instaurarse en los países latinoamericanos buscando “…transformar y detener la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades humanas en las familias más vulnerables”. Para ello, los programas se encuentran dirigidos a una población específica que reúne determinadas características para constituirse en los destinatarios no sólo de la renta sino también de las condicionalidades estipuladas para mantenerse incluidos dentro del Programa.

Fonseca (2006: 15-16) señala que los programas comparten los siguientes principios: equidad (dirigidos a los sectores más pobre y vulnerables, requiriendo por lo tanto un exhaustivo sistema de registro y control de beneficiarios); - corresponsabilidad (el Estado asume la oferta de servicios públicos y los beneficiarios el compromiso en las áreas de salud y educación); -integralidad (acciones coordinadas entre distintos sectores de las políticas sociales para enfrentar las características multidimensionales

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de la pobreza y optimizar el gasto social); - transparencia (controles sociales con la participación del Estado y la sociedad civil); - evaluación (medir los impactos en las condiciones de vida de las familias, las mejoras en los indicadores sociales, para hacer eventuales ajustes y rendición de cuentas del gasto público).

Por otro lado, la autora expresa que los programas comparten la focalización; corresponsabilidad y son dirigidos casi exclusivamente a las familias con niños y adolescentes. Es por ello que la autora señala problemas políticos desde el punto de vista de la protección social en torno a que “la titularidad de los derechos es transitoria”;

se

caracterizan

por

la

“focalización

y

selectividad”;

y

“las

corresponsabilidades son de doble mano (en una mano el Estado con la oferta y en la otra el beneficiario cumple con su derecho y deber)”.

En términos de estructura, los PTCI se caracterizan por sustentarse en la entrega de recursos monetarios o el acceso a determinados bienes a familias en condiciones de pobreza e indigencia y, como ya señalamos, al cumplimiento de ciertas condicionalidades, las cuales varían de acuerdo a los particulares diseños elaborados en cada país.

Los estudios desarrollados sobre el impacto que han originado los PTCI en las condiciones de vida de las familias destinatarias indican que hubo mejoramiento socioeconómico; las familias comienzan a acceder al consumo de bienes y servicios a los cuales se veían imposibilitados por no contar con ingresos económicos suficientes para su reproducción social.

Al mismo tiempo, uno de los aspectos más conflictivos y que ha generado diversos debates entre cientistas sociales y militantes políticos, se vincula específicamente a la utilización de las condicionalidades como parte de su estructura organizativa.

“En América Latina, y debido principalmente a las políticas de ajuste estructural implementadas durante la década de 1990, las mujeres se incorporaron de manera abrupta en el mercado laboral; en especial, mujeres de clase baja y media baja vieron la necesidad de salir a trabajar como una forma de compensar o suplir los ingresos familiares. (…)“En la última década ha surgido un paradigma alternativo asociado a la necesidad de enfocarse en el combate a la pobreza y en la actualidad promovido por los organismos multilaterales de crédito, como el Banco Mundial. Este ha reconocido la importancia de la inversión en la primera infancia y en la educación temprana. (…) este paradigma ha conducido en América Latina a la adopción de políticas enfocadas en la niñez en busca de la inclusión social.” (Lopreitte, 2012:123).

Para el caso de nuestro país consideramos que la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) como PTCI -por las particularidades propias del desarrollo

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histórico del Estado como por su diseño en sí mismo-, da lugar al desarrollo de tensiones socio-políticas que nos interesa abordar para su análisis ya que el programa en la actualidad representa uno de los mayores programas sociales del país y de la región por la magnitud de su alcance social.

En términos generales podemos señalar que la AUH se inscribió (mediante DNU 1602/09) dentro del Régimen de Asignaciones Familiares (Ley 24.714), como un subsistema no contributivo destinado a los niños, niñas y adolescentes que pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se encuentren incluidos dentro del mercado informal del trabajo y su ingreso no supere en el monto del salario mínimo, vital y móvil. Posteriormente se incluyeron a los empleados como personal doméstico como así también a los trabajadores temporarios registrados en el sector agropecuario, posibilitando el acceso a la Asignación durante los períodos en que se encuentran desocupados. En el año 2011, se incluyen como parte de la población objetivo a las mujeres embarazadas que reúnan la misma requisitoria.

La AUH estipula el cumplimiento de condicionalidades: la escolarización y el control sanitario de los niños, niñas y adolescentes y para las mujeres embarazadas su incorporación al Plan Nacer para que acceda a la atención médica necesaria. En este sentido, la AUH se asemeja a los PTCI de otros países latinoamericanos que consideran necesario que las familias asuman responsabilidades para la atención de los niños, niñas y adolescentes y el Estado asume la función de controlar el cumplimiento de estas condicionalidades aunque sin brindar los mecanismos necesarios que faciliten el acceso esos servicios (Arcidiácono y otras, 2012) Un aspecto distintivo de la AUH (en relación a otros PTCI que se implementan en América Latina) es que al incluirse la AUH como parte del sistema del Régimen de Asignaciones Familiares se logra su ampliación -el cual fue creado como parte de los derechos de los trabajadores formales- alcanzando a los trabajadores desocupados o que desarrollan su actividad sin registro formal. Sin embargo, como ya señalamos, esta ampliación se logra a través de un Decreto de Necesidad y Urgencia del Poder Ejecutivo, lo que plantea una debilidad.

Bestard, desarrolla un interesante análisis respecto a las implicancias político-legales sobre este aspecto y considera, entre otras cosas, que desde el punto de vista de la institucionalidad democrática un DNU no tiene el mismo status jurídico que una ley y además: “El DNU como herramienta jurídica para implementar la AUH adolece de defectos graves de orden constitucional y del derecho de los derechos humanos”. La consolidación de la AUH en Ley significaría garantizar su vigencia en el tiempo y

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reglamentar institucionalmente los aumentos pertinentes para garantizar el poder adquisitivo de los destinatarios.

2. Tensiones socio-políticas en la AUH Teniendo en cuenta lo expuesto evaluamos que en la AUH se desarrollan tensiones socio-políticas que complejizan su análisis y que a partir de una primera aproximación podríamos nuclear en tres aspectos.

En primer lugar, la persistencia de una lógica de focalización nacida del seno del neoliberalismo, formando parte de su programática política pero que al mismo tiempo se presenta como universal, por estar orientada a la población que se encuentra fuera del mercado formal del trabajo, lo cual señala la masividad de su alcance.

En segundo lugar, e íntimamente vinculado a lo anterior, la AUH pone en cuestión principios y categorías socio-políticas al plantearse como un reconocimiento de los derechos de los niños/as y jóvenes que, al presentarse como parte de los derechos sociales en su operacionalización institucional se expresa más como derechos asistenciales, tensionando de este modo la perspectiva de derechos.

Finalmente, y como parte del debate académico, también se cuestiona que la AUH se encuentra orientada a que tanto las transferencias como las condicionalidades posicionen a las mujeres como los sujetos responsables para acceder al Programa y mantenerse incluidos en el mismo, al tiempo que originan ciertas condiciones materiales que permiten a las mujeres mayor manejo autónomo de recursos.

Desde esta perspectiva nos proponemos avanzar en la discusión analítica como un modo de aportar en la reflexión de las políticas sociales actuales hacia la niñez y las familias como así también a las transformaciones que promueven.

2.1. Focalización/universalidad La focalización como estrategia de abordaje para el enfrentamiento de las manifestaciones de la cuestión social -propias del orden social capitalista- son propuestas gestadas desde el ideario neoliberal. La reducción del gasto social se ha presentado como una de las medidas necesarias de implementar ya que posibilitaría al Estado sostener un accionar eficiente y eficaz para atender las llamadas problemáticas de la pobreza y, por lo tanto, menguar las consecuencias negativas del desarrollo económico-social.

La perspectiva neoliberal sustenta la falsa premisa que la crisis social se resuelve con la consolidación de un Estado que limite su intervención social pues el modelo de Estado de Bienestar ha demostrado su fracaso.

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Desde esta lógica de pensamiento el desarrollo de programas sociales focalizados se presenta como un modo de responder a los objetivos neoliberales: limitar el gasto social (y con ello la intervención estatal) e implementar programas específicos de acuerdo a determinados perfiles poblacionales.

Cabe destacar que “en la medida en que estos programas tienen el objetivo de convertirse en universales y permanentes, podría sugerirse que tienen la característica de ser una asignación familiar ‘desmercantilizada’, ya que la condición de empleabilidad de los padres no es excluyente para recibir el beneficio”. (Lopreitte, 2012:128).

Lo cual también se relaciona con el debate que se genera en torno a la continuidad de la focalización, como estrategia socio-política para llegar a determinados conjuntos poblaciones, que claramente forman parte de los sectores sociales que vienen padeciendo desde hace tiempo las consecuencias que genera la agudización de la desigualdad social, es decir lo que algunos autores denominan como grupos vulnerables.

Si bien la focalización de políticas sociales en programas sociales no es un tema novedoso, en el caso de nuestro país ha significado una avanzada en términos de estrategias socio-políticas que ha logrado socavar los principios universales que caracterizaron al sistema de políticas sociales propio de un modelo de Estado orientado al bienestar social.

Ahora, es necesario remarcar que se originaron cambios en relación a los programas sociales focalizados impulsados durante los años '90, los cuales se caracterizaron por constituirse en meros instrumentos orientados al combate a la pobreza.

La AUH, a diferencia de los programas sociales focalizados de los '90`, se constituye como política dentro de una norma de seguridad social, conformándose en un programa que adquiere características diferenciales en relación a los PTCI, al plantearse como una asignación familiar para la población que se encuentra por fuera del mercado formal del trabajo.

En este aspecto, podemos identificar un importante avance político en el reconocimiento de derechos de una población des-vinculada del trabajo formal y por lo tanto, des-vinculada de los derechos propios de la sociedad salarial. Al respecto, Lo Vuolo (2010) considera que para nuestro país, la implementación de la AUH, significó el reconocimiento de los trabajadores informales como sujetos de derecho.

Sin embargo, si consideramos como política universal la implementación de una cobertura social al conjunto de la población por el solo hecho de ser ciudadanos apuntando a la des-mercantilización de ciertos bienes y servicios, como la salud o la

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educación-, podemos afirmar que la AUH, por la naturaleza de su diseño, no puede considerarse como universal al plantear exclusiones para el acceso a este recurso social.

Resulta interesante el análisis que desarrollan Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy (2013) respecto del concepto universalidad que se pone en tensión en la AUH a partir de considerar lo que indican, desde su estudio, como las exclusiones más importantes: los privados de libertad, las personas migrantes, el límite del quinto hijo y, lo que en un primer momento, fue la no inclusión de escuelas de gestión privada.

Las autoras reconstruyen la concepción de universalidad que se sostiene desde el Poder Ejecutivo antes y después de la implementación de la AUH, evidenciando que se consideraba al trabajo como la única política universalizable pues es a través del trabajo que se logra la superación de la pobreza.

“Desde esta concepción, pareciera que el potencial desmercantilizador de las políticas sociales universales podría tensionarse con el objetivo de recuperar el lugar del trabajo como centro de la vida social, al incrementar las posibilidades de que las familias puedan prescindir del mercado de empleo para adquirir ciertos bienes y servicios orientados al bienestar. Asimismo se sostenía que las transferencias universales podían ocasionar una potencial inequidad ya que lo cobrarían también quienes no lo “necesitan”. (Pautassi et alii, 2013:22) Desde esta perspectiva, lo universal en la AUH estaría dado por el alcance que la medida tiene hacia la población objetivo; aunque al mismo tiempo excluye a determinados grupos de la población como por ejemplo los trabajadores que tributan al régimen de autónomos, los contribuyentes al régimen simplificado tributario — monotributistas— (excepto los monotributistas sociales), los privados de libertad (incluyendo personas internadas en instituciones de salud mental y con discapacidad psicosocial), los migrantes que no tengan residencia legal de al menos 3 años, los que no tienen documento nacional de identidad (DNI) y los que declaren tener un salario superior al salario mínimo vital y móvil. (Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy, 2013) Entonces, si bien la AUH se ha constituido en una política relevante, que ha logrado visibilizar la existencia de vastos sectores de la sociedad que no se encuentran insertos en el mercado formal del trabajo, que necesitan de un ingreso para su reproducción social, que no plantea tiempos ni cupos para la incorporación de destinatarios, por sus características de selectividad de la misma población objetivo, no puede considerarse como una política universal en los términos de alcance a toda la población de la sociedad argentina, es decir en los términos tradicionales en lo que se entiende por universalidad.

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En síntesis, Arcidiácono y otros (2011:298) señalan expresan: “como consecuencia la AUH queda a mitad de camino entre un una prestación de tipo asistencial y residual y una transferencia de ingreso ligada a un derecho universal pensada para la niñez”.

Estas autoras indican, además, que siendo la AUH una transferencia de ingresos a los hogares, se evidencia un impacto en la pobreza y la indigencia; “Según proyecciones de ANSES, la AUH en su alcance teórico de 4,9 millones de niños, niñas y adolescentes impactaría en la tasa de pobreza de forma que esta pasaría del 9,1% al 6,4%, lo cual supone una reducción del 35%; a su vez que, 727 mil niños, niñas y adolescentes saldrían de la situación de pobreza”.

En la misma línea, Logiudice señala que más allá de las críticas que puedan formularse, “la nueva forma de definir la población objetivo, los modos de verificación de los requisitos de acceso y permanencia y el acceso de carácter continuo, permiten afirmar que la Asignación Universal, aún continuando con los lineamientos de los programas de transferencias condicionadas, alcanza una cobertura inédita y resulta una iniciativa superadora de las precedentes, que todavía persisten ligados a una focalización crecientemente selectiva”. (2011:82).

Aunque la autora expresa que la AUH constituye un punto de inflexión en la política asistencial, la caracteriza como una forma de intervención híbrida, en la medida que mantiene la focalización pero promueve mayor protección a los sujetos asistidos. Es así que señala: “De este modo, aún cuando no estén claros sus efectos en términos de remercantilización/desmercantilización de la fuerza de trabajo y pese a la persistente asistencialización de la política social, es dable concluir que la asistencia – entendida como aquel sector de la política social destinado a atender a los sujetos excluidos del mercado de trabajo– ha experimentado un proceso de creciente institucionalización y aseguración, que excede su tradicional carácter compensatorio y residual, que fuera profundizado por el neoliberalismo” (2011:87).

De este modo, la AUH estaría colocando la tensión focalización/universalidad en un estadio diferencial que requiere una ruptura de los clásicos análisis que al respecto se han venido desarrollando y que debería llevarnos a conceptualizar y debatir en torno a una nueva modalidad de política social que tentativamente podríamos denominar de una universalidad de la focalización.

2.2. La AUH: derechos sociales / derechos asistenciales Relacionado con la focalización/universalidad antes desarrollada, otra de las tensiones socio-políticas que se pone de manifiesto en la AUH es el reconocimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes y el anclaje de la medida en el otorgamiento de un

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ingreso sólo a aquellos hogares que por sus condiciones de vida no pueden sostener en forma autónoma su reproducción social. Es decir, la AUH está destinada a los niños pero ubicando la prioridad en la situación laboral de los padres o responsables legales.

Ello expresa que la medida por un lado no es universal y por otra parte pareciera que el Estado reconoce derechos de los niños a partir de la existencia de la carencia como distintivo de la población.

“La selectividad y la focalización no fueron dejadas de lado, por el contrario como fundamento político continúa el principio de “carencia” frente a la universalidad de la ciudadanía. La demostración de la ausencia de recursos materiales y simbólicos, persiste en la lógica de la política social y en su operacionalización en los diversos sectores. Los beneficios universales perdieron espacio frente a la estrategia que introducen los representantes del neoliberalismo: de “combate a la pobreza”; lo que supone necesariamente la existencia de grandes contingentes poblacionales excluidos de la integración por el trabajo formal…” (Basta, Cavalleri y Mendoza, 2013) Sin embargo, al mismo tiempo, no podemos desconocer que la AUH se propone como política que se funda en una perspectiva de reconocimiento de los derechos de los niños/as y adolescentes y, por ello mismo, en los principios de la Convención Internacional de los Derechos de los Niños (CIDN) que orientan la Ley Nacional 26.061 de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, promulgada el 26/10/2005.

Podríamos inferir que la AUH se construye como una de las respuestas del Estado ante las demandas de diversos sectores sociales, alcanzando una amplio espectro de cobertura -sobre todo hacia aquellos grupos sociales que continuaban viviendo en condiciones de indigencia y pobreza a pesar de la re-activación económica de los últimos años-; y, de esta manera, el Estado asume la función de co-responsabilidad, en términos de obligación, para prestar asistencia a los padres o tutores a efectos de garantizar y promover los derechos reconocidos en la CIDN (art. 18).

Sin embargo, uno de los aspectos a ser considerados en este estudio, es en relación a los condicionamientos que propugna el Programa: se proponen como una obligación que los niños y jóvenes sean incluidos dentro del sistema educativo y sanitario; es decir, se otorga mensualmente el 80% del monto total asignado y el 20% restante se abona a partir de la verificación de estas condicionalidades -una vez al año-, debiendo presentar las certificaciones de concurrencia correspondiente. Este es uno de los aspectos interesantes del Programa para ser indagado en profundidad porque -ya en la letra- pone en tensión el significado de derecho a con la obligatoriedad o requisitoria

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que estipula la inclusión de la población/objetivo en el sistema escolar y su asistencia a controles sanitarios.

De acuerdo al análisis de Miguel Cillero Bruñol, uno de los aspectos relevantes que significó un cambio sustancial para la concepción de niñez y promovió un cambio en la relación Estado-Sociedad-Niñez es el paso de la consideración de las necesidades a la de derechos. El niño por constituirse -a partir de la CIDN- en sujeto de derechos, es un sujeto de derechos frente al Estado y la sociedad, que debe ser protegido integralmente en su desarrollo y no ser considerado como un mero receptor o beneficiario de la asistencia social. Sostener una mirada centrada en las necesidades de los niños y no como sujeto de derechos, implica mantener respuestas dentro del ámbito de las políticas asistenciales constituyéndose en objeto de protección del Estado y la sociedad.

En relación a este punto, también podemos considerar que el límite establecido de los cinco hijos en el pago de la AUH, expone una situación de irregularidad en el reconocimiento de derechos de los niños ya que no se contempla el pago ante la existencia de un sexto hijo, aunque reúna los requisitos para su inclusión, siendo que existe una pensión para madres de más siete hijos, desatándose una situación discriminatoria al interior de los grupos familiares.

Asimismo, Bestard pone en cuestión las condicionalidades vinculadas a lo educativo y sanitario, al sostener que desnaturalizan su carácter de derechos para los niños y adolescentes, puestos en términos de obligaciones dentro de la AUH invierte su carácter e inclusive se transforma en herramienta de control estatal que puede determinar la disminución del ingreso o incluso el retiro de la AUH. Estos son algunos de los aspectos que consideramos necesarios profundizar analíticamente en pos de construir una política centrada en una perspectiva de derechos que no se asiente solamente en una retórica discursiva.

2.3. La AUH: sujeción de la mujer / aumento de la autonomía de la mujer Otra de las discusiones generadas por la AUH se vincula con el lugar asignado a la mujer en los PTCI, aspecto también discutido por analistas, cientistas sociales y militantes políticos de otros países donde se implementan estos programas.

Claramente el lugar asignado a la mujer se vincula con las funciones que pareciera debe/debiera cumplir dentro del grupo familiar, responsable tanto del ordenamiento interno de la dinámica familiar como del sostenimiento de las relaciones necesarias con las instituciones públicas que acompañan y, muchas veces aseguran, la

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reproducción social de las familias. Sin embargo, resulta interesante, más allá de las críticas y cuestionamientos que se puedan realizar en esta dirección, los resultados de algunas investigaciones realizadas los cuales ponen en tensión lo asignado -como función- y la apertura a ciertas condiciones de posibilidad para que las mujeres accedan a ciertos grados de autonomía.

“La unidad de intervención de estos programas es la familia en su conjunto, más que los individuos que la componen, y en su interior se asigna un papel protagónico a la mujer. En la gran mayoría de los programas, las receptoras de las transferencias son las madres, bajo el supuesto de que ellas usarán los recursos monetarios para mejorar el bienestar de su familia en general y de sus hijos en particular. Asimismo, las madres están a cargo del cumplimiento de las condicionalidades y, a veces, actúan como promotoras de los programas”. (CEPAL) De acuerdo al estudio desarrollado por Nora Goren, a febrero de 2011, en un 90% de los casos el titular de la AUH resultan ser mujeres, lo cual fue promovido por Resolución 393 de la ANSES. Las mujeres por ser titulares de la AUH además de responsabilizarse por su tramitación y el cobro, deben realizar las gestiones necesarias para que los niños realicen los controles sanitarios y se encuentren incluidos en la escuela. Las mujeres que ingresen por estar embarazadas deberán inscribirse en el Plan Nacer y realizar los controles y estudios estipulados, además asistir a las actividades informativas sobre su cuidado y el del recién nacido.

La

designación

y

asunción

de

estas

responsabilidades

no es

significada

negativamente por las mujeres, reconociendo en las entrevistas implementadas que son actividades que ya venían sosteniendo. Las titulares de la AUH no pueden acceder a su inclusión en otros programas sociales vinculados al trabajo (a excepción del Programa Argentina Trabaja), restringiéndose también la posibilidad de ingresar al mercado formal del trabajo.

“No obstante, y en dirección opuesta, hemos podido observar, en el trabajo de campo, cómo en lo expresado por varias de nuestras entrevistadas que a partir de la percepción de este beneficio han decidido “apostar a la formación” mediante su inserción en la Universidad y en diversos cursos de capacitación, con el propósito de “ver si puedo trabajar de otra cosa y estar mejor” (Silvina, madre de dos hijos, antes trabajaba cuidando chicos y a partir de la percepción de la asignación decidió estudiar.

Su marido trabaja en la construcción)”. (Goren, Nora) La autora también ha identificado casos en los cuales la mujer y/o el hombre sostienen una actividad informal, la AUH les ha permitido tener un ingreso estable lo que se ha

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traducido en la posibilidad de dar lugar a nuevos comportamientos, nuevas formas de planificación, nuevos modos de construcción de su cotidianeidad y de consumo.

Los autores que critican la ausencia de una mirada de género en este tipo de programas sociales consideran que colaboran en la reproducción de roles tradicionales de la mujer -como organizadora del orden intra-familiar, sostenimiento (sin remuneración) del trabajo doméstico, limitaciones objetivas para sostener actividades públicas, laborales, etc. que le signifiquen una independencia socioeconómica-, resultan funciones y tareas naturalizadas e históricamente atribuidas a las mujeres y “dependen entonces del trabajo no remunerado doméstico de las mujeres, y por lo tanto no generan oportunidades más amplias de empleabilidad para estas”. (Lopreitte, 2012:130) Al mismo tiempo, se ha rescatado que ese lugar asignado a la mujer le permite una ampliación de su autonomía al tener que tomar decisiones sobre temas relacionados al hogar, dándoles incluso posibilidades de participación social en actividades previstas dentro de los programas.

Pero, por otra parte, se ha señalado que el grado de autonomía es limitada y laxa si no se desarrollan acciones (como parte de la política) orientadas tanto a su fortalecimiento como a la promoción de sus derechos para evitar su invisibilización como mujeres y no solo ser consideradas desde su función materna.

Nuevamente Pautassi y Arcidiácono plantean una cuestión interesante: “... una vez más la mirada desde el sector académico se tensiona con la mirada de las propias mujeres receptoras que no identifican esto como un problema en sí mismo, al contrario, se valora en relación al impacto en términos de autonomía que implica percibir un ingreso propio. En palabras de algunas de las receptoras: “Las mujeres se sienten más independientes… antes les tenían que pedir plata al marido”; “Las mamás saben lo que necesitan los hijos”; “no necesitan pedirle al marido”.

3. Consideraciones preliminares: La AUH, como PTCI, adquirió particularidades distintivas que si bien comparten algunas semejanzas con otros Programas que se desarrollan en Latinoamérica, su inclusión dentro del Régimen de Asignaciones Familiares marca una diferencia importante.

Lo Vuolo, cientista social que viene participando desde hace tiempo en el debate político y académico promoviendo la instauración de un ingreso universal, considera que la AUH es el resultado de los diversos reclamos de los movimientos sociales y de organizaciones independientes, donde el Frente Nacional contra la Pobreza

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(FRENAPO), desempeñó un papel central -ante la crisis social en nuestro país- en la demanda de reconocimiento de derechos sociales para la población desocupada.

El autor afirma que con la AUH, Argentina reconoce a los trabajadores informales como sujetos de derecho, lo cual expresa un avance político en la democratización social y una transformación de la relación Estado/Sociedad a partir de las presiones de las diferentes organizaciones políticas y sectores sociales.

Tal como plantean Arciadiácono y otros (2012) si bien la AUH amplía el régimen o Sistema de Asignaciones Familiares (implementado desde 1957 como un derecho de los trabajadores formales, en general varón-cabeza de familia), dicha extensión a sectores históricamente excluidos del mismo supuso el reemplazo de programas nacionales de transferencia condicionada de ingresos desarrollados hasta el momento: Plan Jefes/as de Hogar Desocupados y Programa Familias por la Inclusión Social. El primero con contraprestación de tareas diarias, junto a condicionalidades de salud y educación de los hijos/as y el segundo sin el requisito de contraprestación laboral.

“Esto marca un hito en la historia del derecho de la Seguridad Social en Argentina, y también en la experiencia internacional, acostumbrada a separar los beneficios contributivos de los asistenciales.” (Lo Vuolo, 2010) Es posible afirmar que la Asignación Universal por Hijo, se presenta como una política de transferencia condicionada de ingreso novedosa y superadora de otros programas anteriores, más allá de las críticas o dificultades que puedan existir en torno a la accesibilidad, las condicionalidades, su concepción de universalidad y perspectiva de derecho social presente. Las tensiones socio-políticas que comenzamos a desentrañar forman parte del movimiento contradictorio que conforma al Estado en sentido ampliado. La AUH es una respuesta a las demandas sociales que se gestaron ante la agudización de la desigualdad social como consecuencia de la implementación del proyecto neoliberal en nuestro país. Los programas residuales y focalizados fueron parte de las primeras respuestas ante la crisis del 2001/2002 que pese a su incremento en términos de masividad no impidió la intensificación del debate político en torno a la universalización del Sistema de Asignación Familiar.

La implementación de la AUH en el 2009 por medio de un DNU señala la urgencia por dar una respuesta política al mismo tiempo que expresa sus contradicciones y pueden identificarse ciertas líneas de continuidad a la lógica de los programas focalizados.

Consideramos que ahora el desafío es avanzar en la discusión para generar cambios que favorezcan la consolidación de una perspectiva de derechos que se base en los principios de universalidad (favoreciendo la desmercantilización de bienes y servicios esenciales) es pos de consolidar un sistema seguridad social.

XVII Congreso Nacional de Trabajo Social. 11, 12 y 13 de Septiembre de 2014

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