LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LA ARGENTINA CONTEMPORANEA.

XXVII Congreso Nacional de Trabajo social. 11, 12 y 13 de septiembre de 2014

EJE: Enfoque de derechos y políticas públicas en la contemporaneidad.

LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LA ARGENTINA CONTEMPORANEA. TENSIONES ENTRE EL ESTATUTO DE CIUDADANÍA Y EL MUNDO DEL TRABAJO. Viviana Verbauwede1.

Evangelina Benassi2.

Gabriela Romero3.

Florencia Serra4.

Resumen En este trabajo presentamos algunos avances preliminares de la investigación: “Políticas sociales: entre el trabajo y la ciudadanía” radicada en la Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Entre Ríos.

Las preguntas centrales de la investigación se formulan en el reconocimiento de que las políticas sociales implementadas en nuestro país en el período pos convertibilidad inaugurarían una nueva configuración de las políticas sociales, en la que es posible advertir ciertas continuidades, a la vez que ciertas rupturas, respecto a las políticas sociales de corte neoliberal características de la década del 90.

Proponemos aproximarnos al estudio de dos políticas sociales contemporáneas: la Asignación Universal por Hijo y el Programa de Inclusión Previsional. Las categorías de ciudadanía y trabajo se constituyen en las claves teóricas del análisis, reconociendo que las mismas han estado presentes, aunque de modos y con sentidos diferentes, en el desarrollo de las políticas sociales en Argentina a lo largo del XX y principios del siglo XXI, y que por su carácter multívoco y por ser portadoras de una densidad teórica e histórica requieren ser revisadas tanto en su zonas de fusión como en sus líneas de confrontación y/o escisión.

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Magíster en Sociología y Ciencias Políticas. Lic. en Trabajo Social. Docente Facultad de Trabajo Social.

UNER. verviviana@hotmail.com 2 Especialista en Políticas Sociales. Lic. en Trabajo Social. Docente Facultad de Trabajo Social. UNER. evangelinabenassi@gmail.com 3 Magíster en Trabajo Social. Lic. en Trabajo Social. Docente Facultad de Trabajo Social. UNER. gabrielaromero211@gmail.com 4 Magíster en Trabajo Social. Lic. en Trabajo Social. Docente Facultad de Trabajo Social. UNER. serraflorencia@yahoo.com.ar

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Introducción En el presente trabajo desplegamos algunas de las discusiones que nos venimos dando como equipo de investigación en el marco del proyecto “Políticas sociales: entre el trabajo y la ciudadanía” radicado en la Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Entre Ríos.

El eje de la investigación se centra en el análisis de las políticas sociales contemporáneas a partir de las categorías de ciudadanía y trabajo. Categorías que entendemos han estado presentes, aunque de modos y con sentidos diferentes, en el desarrollo de las políticas sociales en Argentina a lo largo del XX y principios del siglo XXI, y que por su carácter multívoco y por ser portadoras de una densidad teórica e histórica requieren ser revisadas tanto en su zonas de fusión como en sus líneas de confrontación y/o escisión.

Las preguntas centrales que organizan nuestras búsquedas se formulan en el reconocimiento de que las políticas sociales implementadas en nuestro país en el período pos convertibilidad inauguran una nueva configuración de las políticas sociales, en la que es posible advertir ciertas continuidades, a la vez que ciertas rupturas, respecto a las políticas sociales de corte neoliberal características de la década del 90.

En esta línea de problematización nuestra investigación se orienta al análisis particular de dos políticas sociales contemporáneas: el Programa de Inclusión Previsional (PIP) (2004) y la Asignación Universal por Hijo (AUH) (2009).

El Programa de Inclusión Previsional entró en vigencia mediante la ley 25.994 y el decreto 1454/5 y tiene como objetivo lograr la inclusión en el sistema previsional de aquellas personas que se encuentran en edad jubilatoria y les faltan o no tienen años de aportes formales, como así también aquellas personas con 30 años de aportes formales y que por su edad se encuentran en situación de riesgo para obtener un nuevo empleo. Por su parte la Asignación Universal por Hijo fundada en el Decreto Presidencial de Necesidad y Urgencia Nº 1602/2009, se nutre de dos leyes nacionales: el Régimen de Asignaciones Familiares (Ley Nº 24.714 del año 1996) y la Ley de Protección Integral de los derechos de las niñas, niños y adolescentes (Nº 26.061 año 2006), estableciendo la incorporación de niños, niñas y adolescentes pertenecientes a grupos familiares que no se encuentran contemplados en el Régimen de Asignaciones Familiares pasando a formar parte de éste. Es decir que está destinada a las niñas, niños y adolescentes cuyos padres, tutores o curadores se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal por un salario menor al Mínimo Vital y Móvil (SMVyM). A partir de reformas posteriores la prestación

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también va a alcanzar a las hijas e hijos del personal doméstico con sueldo inferior al SMVyM (Art. 4º, Resolución 393/09) y a los niños de los trabajadores temporarios registrados del sector agropecuario Entendemos que ambas políticas se fundan en el reconocimiento de que las transformaciones que se vienen suscitando en el mundo del trabajo en las últimas décadas han determinado que un amplio sector poblacional quede excluido de la posibilidad de optar por un trabajo formal y por consiguiente de gozar de los derechos sociales históricamente vinculados al trabajo asalariado. De igual modo tanto la AUH como el PIP pondrían de manifiesto la responsabilidad que comienza a asumir el Estado posneoliberal en el sentido de garantizar mayores condiciones de igualdad entre los trabajadores formales y los trabajadores informales o precarios.

Podemos pensar que la AUH y el PIP reconocen en su diseño e implementación que las transformaciones en el mundo del trabajo en las últimas décadas imponen dificultades reales a la inclusión social vía el empleo formal. Dificultades que nos advierten la complejidad de seguir asociando el goce de los derechos sociales con la protección del trabajador formal asalariado. ¿Ha perdido el trabajo, en tanto empleo, el potencial privilegiado de inscripción en la estructura social, tal como lo formula Castel (1997)? y ¿cuáles serían los soportes de integración social por fuera del trabajo que promueven las políticas sociales en los últimos años?

Para comenzar a transitar estos interrogantes proponemos en primer lugar algunas claves que nos permiten descifrar el período histórico en el que se inscriben las políticas sociales que constituyen el campo empírico de nuestra investigación.

Posteriormente avanzamos en los debates que el denominado enfoque de derechos introduce en las políticas sociales contemporáneas, para finalmente desplegar una serie de ideas, hipótesis y nuevos interrogantes que se están poniendo en juego en el trabajo de campo que nos encontramos desarrollando en esta instancia del proceso de investigación.

Algunas claves para analizar la contemporaneidad de las políticas sociales.

Una de las características más destacadas del período posterior a la crisis políticoinstitucional desatada en nuestro país a fines de 2001 es sin dudas el cambio de discurso que comienza operar en torno al rol del Estado.

A partir de 2003, sostienen Gamallo y Pautassi (2012), la retórica de las sucesivas administraciones presidenciales renovó protagonismo estatal tanto en la economía como en los asuntos sociales. La confrontación con la denominada “herencia

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neoliberal” de la década anterior, y la centralidad de la acción estatal confirman el retorno del Estado a un primer plano.

En el mismo sentido Arcidiácono (2012) argumenta que

“...con la etapa de

recuperación económica y asentamiento de la presidencia de Néstor Kirchner, el discurso oficial apeló al fortalecimiento y la recuperación del Estado, a la par que numerosos espacios de participación surgidos en el marco de la crisis perdieron su potencialidad. Esa toma de posición se vinculó con el intento de recuperación del rol del Estado como mecanismo de diferenciación tanto del estado débil de 2001-2002 como del Estado de los 90 que desarrolló programas que delegaron funciones en organismos de la sociedad civil” (Arcidiácono, 2012: 29).

En este nuevo escenario el Gobierno nacional impulsó la idea de que el retorno a la situación de pleno empleo era posible, que la inclusión progresiva y creciente de la población en relaciones asalariadas formales permitiría recuperar los niveles de protección social perdidos. La visión “trabajo céntrica” se define como una forma de diferenciación discursiva respecto de la década de los noventa y que resultaba coherente con el consecuente supuesto carácter transitorio de los programas asistenciales (Arcidiácono, 2012).

En consecuencia es posible destacar en este período un conjunto de

medidas

relevantes vinculadas a la ampliación de derechos, y por tanto de ampliación de los propios horizontes de la ciudadanía. Entre estas podemos mencionar la Asignación Universal por Hijo5, la reestatización de los fondos jubilatorios, el programa “Conectar Igualdad”6, la Ley de Matrimonio igualitario7, el Programa de Inclusión Previsional, entre otros. Iniciativas que llevaron a que la sociedad debata justamente acerca de los alcances de la ciudadanía, que se pusieran en agenda las necesidades y aspiraciones de sectores y sujetos sociales que hasta el momento se encontraban invisibilizados y/ o relegados, como la comunidad homosexual, la vejez sin ningún tipo de respaldo previsional, los niños/adolescentes hijos de desocupados y/o el trabajadores

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La Asignación Universal por Hijo para protección social (AUH) se comenzó a implementar en nuestro país el 28 de octubre 2009 por el decreto 1602/09 del Poder Ejecutivo de la Nación.

Otorga a personas desocupadas, que trabajan en el mercado informal o que ganan menos del salario mínimo, vital y móvil un beneficio por cada hijo menor de 18 años. A partir de mayo de 2011 las prestaciones se complementaron con el lanzamiento de la Asignación Universal por Embarazo para protección social (AUE), que se otorga a las futuras madres que se encuentren en las doce o más semanas de gestación.

6 La iniciativa se propone recuperar y valorizar la educación pública con el fin de reducir las brechas digital, educativa y social en el territorio argentino.

7 La República Argentina permite los matrimonios entre personas del mismo sexo desde el día el 15 de julio de 2010. De esta forma, el país se convirtió en el primero de América Latina en reconocer este derecho en todo su territorio nacional. Además, fue el décimo país en legalizar este tipo de unión a nivel mundial.

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informales. En la página web del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación se explicita: “El proyecto nacional asumido por el gobierno a partir de 2003, emprendió el camino de la recuperación política, social y económica del país de la mano de un Estado activo, presente, y promotor del desarrollo con equidad social, a través de la política como principal herramienta para la transformación de la sociedad.(...) En este marco, el Ministerio de Desarrollo Social impulsa políticas sociales inclusivas para el desarrollo integral de las personas, su familia y su entorno, fomentando la organización y la participación popular. Dos ejes centrales guían la implementación de estas políticas en todo el territorio argentino: la familia y el trabajo” Para Estela Grassi (2012) las políticas sociales en Argentina de la última década, se destacan por abrir alternativas a un trabajo protegido, a través de la existencia de políticas de empleo y auto empleo, otorgando de esta forma, una originalidad a la política que amplía la seguridad social.

Tales políticas de promoción del empleo, aumentos salariales y de seguridad social sin dudas se orientan a considerar el trabajo humano, reivindicar al sujeto como ciudadano garante de derechos, contribuir al mejoramiento de la calidad de vida y propiciar la participación de los ciudadanos en la vida social.

Grassi (2012) entiende que el eje de la política pública desde el año 2003 se orientó a la creación de empleo decente, productivo y protegido, otorgando los beneficios que prevé la normativa laboral. De este modo, el trabajo se considera como el núcleo central para la inclusión social, para la mejora de los ingresos, y el acceso a sus derechos.

En igual sentido Alonso y Di Costa (2011) reconocen durante este período una serie de medidas tendientes a garantizar el ejercicio pleno de la ciudadanía como haber recuperado los sindicatos, la centralidad de la política laboral y la lógica del seguro social, siendo ellos los principales articuladores de la protección social. Para estos autores las políticas

gubernamentales permitieron generar mayores niveles de

inclusión a través de la cobertura jubilatoria por ejemplo y otras referidas a los trabajadores, sector que había sido olvidado en las décadas anteriores.

Las políticas sociales contemporáneas. Entre el enfoque de derechos y la retórica de derechos.

Uno de los rasgos centrales que define tanto la Asignación Universal por Hijo como el Programa de Inclusión Previsional está dado en que ambas políticas consisten en la ampliación de la cobertura de determinados derechos a nuevos estatutos

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poblacionales. Derechos que hasta ese momento estaban ligados exclusivamente a las protecciones del trabajador formal asalariado. Así la AUH contempla la situación de aquellos menores pertenecientes a grupos familiares que no se encuentren amparados por el actual Régimen de Asignaciones Familiares instituido por la Ley N° 24.714. Es decir, la AUH amplía la cobertura de un derecho a aquellos niños y adolescentes pertenecientes a grupos familiares que se encuentren desocupados o que se desempeñen en la economía informal. Por su parte el PIP tiene como objetivo lograr la inclusión en el sistema previsional de personas que se encuentran en situaciones de desprotección por el incumplimiento de los requisitos previstos para el acceso a la prestación de vejez impuestos por la Ley 24.241. Aquí se plantea la ampliación de cobertura de un derecho a personas en edad jubilatoria a las que le faltaban o no tenían años con aportes formales y a personas que teniendo 30 años de aportes formales se encuentran en situación de riesgo para conseguir nuevo empleo.

Sin dudas en la última década el discurso de los derechos fue adquiriendo peso en los reclamos y reivindicaciones ciudadanas a la vez que el llamado “enfoque de derechos humanos” se introduce claramente en el diseño de las políticas sociales.

En este escenario se plantea la adopción del enfoque de derechos humanos en el ámbito de las políticas sociales. Arcidiácono (2012) refiere que el enfoque de derechos brinda un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que está basado normativamente en principios y estándares internacionales de Derechos Humanos y operacionalmente dirigido a respetarlos, protegerlos y satisfacerlos. Se trata entonces de “integrar estos principios tanto en la legislación, como en programas, planes, procesos de desarrollo de cada uno de los países”.

Los Derechos Humanos son pensados así como un programa que puede guiar u orientar las políticas públicas de los Estados y contribuir a las estrategias de desarrollo e inclusión social. Un programa que define lo que el Estado no debe hacer, a fin de evitar violaciones de derechos, y también aquello que sí debe hacer para lograr la plena realización de los derechos civiles y políticos, y también los derechos económicos, sociales y culturales.

Para Laura Pautassi (2012) el “enfoque de derechos humanos” lleva más de una década desde su desembarco en América Latina y ha generado suficiente consenso y legitimidad por parte de los actores involucrados en las políticas públicas y las estrategias de desarrollo. No obstante, advierte que si bien el discurso de derechos ha impregnado rápidamente las distintas esferas de la política y del activismo judicial, se ha ido incorporando de manera dispar, con algunos avances significativos, y en otros

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casos sólo a partir de referencias discursivas sin llegar a consolidarse en el núcleo central de la producción política.

En esta misma advertencia Ardiciácono (2012) formula un interrogante: ¿Por qué a pesar de haber ratificado los tratados internacionales de derechos humanos, las políticas de inclusión social no avanzan en esta dirección? Algunas de las respuestas posibles planteadas las encuentra en: a) Dificultad para insertar el enfoque en la agenda; b) Problemas de los sectores populares para insertar demandas; c) Falta de legitimidad del enfoque; d) Los desafíos estructurales que plantea el enfoque; e) Ausencia de voluntad política; f) Déficit en capacidades estatales.

De este modo la autora alerta sobre el riesgo de vaciamiento de contenido del enfoque de derechos, entendiendo que en el diseño de políticas sociales existe un "lenguaje de derechos", pero que finalmente siguen siendo pensadas bajo supuestos de "empleabilidad/ inempleabilidad". De ahí que propone pasar de políticas con retórica de "derechos" hacia políticas de enfoque de derechos (Arcidiácono, 2012).

Para Lera y otros (2009)8 el análisis de la incorporación del enfoque de derechos en las políticas públicas contemporáneas debe reconocer ante todo que el lenguaje de derechos tiene de por si un valor ético y político. El riesgo se plantea cuando se emplea una retórica de los derechos en las políticas públicas sin discutir en profundidad las implicancias del reconocimiento del derecho que se pretende considerar.

Las políticas sociales implementadas en Argentina en la primera década del siglo XX, advierten según la lectura que propone Pautassi (2012), cierta inercia institucional que debe ser revisada, ya que si se pone el énfasis en la continuidad, pocas veces se analizan las propias estructuras reproductoras de las marginaciones y el papel que los derechos consolidan en tal dirección. ( Pautassi, 2012:302) Uno de los modos de evitar que la inclusión del enfoque de derechos en las políticas sociales quede en una mera retórica, radicará entonces en dar cuenta de los límites del proceso, y a partir de allí, promover nuevas acciones y arreglos institucionales en un mix de intervenciones que recupere- y no desconozca- las diferentes esferas de la provisión del bienestar (Pautassi, 2012: 301).

Protecciones sociales. Entre el mundo trabajo del trabajo y el estatuto de la ciudadanía.

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Lera Carmen y otros (2008) Percepciones y concepciones acerca del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupado de diferentes actores que participan del mismo en la ciudad de Paraná. Equipo de Investigación de la Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Entre Ríos. 2006-2008

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Tal como venimos argumentando la AUH y el Programa de Inclusión Previsional marcan un punto de ruptura en los modos de pensar las políticas sociales en la Argentina, en la medida en que ambas políticas tienden a incorporar a grupos poblacionales que tradicionalmente se hallaban excluidos de los mecanismos tradicionales de seguridad social.

Asimismo señalamos que dichas políticas se construyen sobre un reconocimiento de las transformaciones del mundo del trabajo donde la informalidad y precariedad parecen constituirse en un denominador común de las últimas décadas. Es así que resultan paradigmáticas en tanto sus fundamentos parecen poner en tensión la centralidad que ha tenido el trabajo como soporte privilegiado de inclusión social (Castel, 1997).

La pregunta que nos formulamos entonces refiere a cuáles serían los soportes de integración social por fuera del trabajo que promueven estas políticas?. La condición de titular de derechos de sus destinatarios parece poner en el centro de la escena la figura del ciudadano por encima de la figura del trabajador.

En la actualidad resulta complejo seguir asociando el goce de derechos sociales con la protección del trabajador formal asalariado. ¿Asistimos a un pasaje de las protecciones sociales vinculadas al estatuto del trabajo hacia la protecciones sociales garantizadas por la condición ciudadana?, ¿Cuáles serían entonces las coordenadas en las que el trabajo y la ciudadanía se sitúan en esta nueva configuración de las políticas sociales?, ¿De qué modo se reedita el debate universalidad- focalización en el marco en este nuevo escenario?, ¿Cómo se redefinen las zonas de protección y desprotección social?, ¿Qué nuevos modos de vinculación se producen entre la condición ciudadana y el mundo del trabajo?

Estos interrogantes abren nuevas líneas de problematización de la AUH y del PIP. Unas en torno a la supuesta universalidad que adoptan estas políticas y otras en torno a la persistencia del trabajo como organizador de las protecciones que dichas políticas ofrecen.

El trabajo de campo que nos encontramos desarrollando se orienta a recuperar las perspectivas

de

los

diferentes

actores

involucrados

(funcionarios

políticos,

especialistas en el tema, técnicos vinculados a la ejecución de los programas, destinatarios) las que seguramente abonaran a las lecturas e interrogantes planteados hasta este momento, a la vez que habilitarán nuevas problematizaciones.

Finalmente nos interesa destacar que en la investigación que emprendimos no pretendemos mostrar todas las entradas, salidas y cruces posibles que las categorías de ciudadanía y trabajo plantean a las políticas sociales contemporáneas, sino, más

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bien insistir en que las entradas, salidas y cruces, además de ser múltiples, siempre quedarán abiertos a nuevas problematizaciones.

Bibliografia ALONSO, Guillermo y otros (2011) Los vaivenes de las políticas sociales en Argentina, Colombia, Chile, México y Uruguay ¿Neo o posneoliberalismo?. México. Ed. Miguel Angel Porrúa.

ARCIDIACONO, Pilar (2012) “Políticas sociales y bienestar en Argentina 2002-2009.

Entre el trabajo asalariado y los programas sociales”. Revista SAAP (ISSN 1666-7883) Vol.

6,

Nº

2,

noviembre

2012,

319-341

Disponible

en

la

web:

http://www.scielo.org.ar/pdf/rsaap/ v6n2/v6n2a05.pdf ARCIDIACONO, Pilar, GAMILLO, Gustavo y STRASCHNOY, Mora (2013) “Políticas sociales no contributivas en Argentina: Plan Nacer, Asignación Universal por Hijo y Asignación Universal por Embarazo”. Buenos Aires. 11 Congreso Estudios del Trabajo.

BOLETÍN OFICIAL 18/10/96 – Ley 24.714 – Régimen de Asignaciones Familiares – Se instituye con el alcance nacional y obligatorio, el régimen de Asignaciones Familiares.

BOLETÍN OFICIAL 26/10/05 - Ley 26.061 - Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.

BOLETÍN OFICIAL 30/10/09 - Decreto 1602/09 - Asignaciones Familiares - Incorpora el subsistema no contributivo de asignación Universal por hijo para protección social.

CASTEL, Robert (1997) La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado. Buenos Aires. Editorial Paidos.

LERA, Carmen, GENOLET, Alicia, SCHOENFELD Zunilda, GUERRIERA, Lorena, BOLCATTO, Silvina, ROCHA, Verónica (2009) “La política social desde la perspectiva de los derechos. El caso del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y el Plan Familias por la Inclusión Social”. En: La investigación en Trabajo Social. Volumen VIII. Facultad de Trabajo Social. UNER. Paraná.

PAUTASSI Laura (2012) “La exigibilidad de derechos en contextos de marginación social. El lugar de la política pública”. En PAUTASSI, L GAMALLO G (2012) ¿Mas derechos, menos marginaciones? Políticas Sociales y Bienestar en Argentina. Buenos Aires. Editorial Biblos