Beskæftigelse for alle (uddrag)

Flemming Larsen & Niklas A. Andersen

Beskæftigelse for alle?

Den kommunale beskæftigelsespolitik på kontanthjælpsområdet siden 2000

Frydenlund Academic

Beskæftigelse for alle?

Den kommunale beskæftigelsespolitik på kontanthjælpsområdet siden 2000 © Bogforlaget Frydenlund og forfatterne 1. udgave, 1. oplag, 2018 ISBN 978-87-7216-072-6 Korrektur: Mette Fuglsang Jensen Grafisk tilrettelæggelse: Morten Thunø Hansen Omslag: Caroline A. Madsen Foto omslag: Mark Knudsen/Monsun Grafisk produktion: Akaprint

Kopiering fra denne bog eller dele deraf er kun tilladt i overensstemmelse med overenskomst mellem Undervisningsministeriet og Copydan. Enhver anden form for kopiering er uden forlagets skriftlige samtykke forbudt ifølge gældende dansk lov om ophavsret. Undtaget herfra er korte uddrag i anmeldelser.

Frydenlund Alhambravej 6 DK-1826 Frederiksberg C tlf. 3393 2212 post@frydenlund.dk www.frydenlund.dk Tilmeld dig forlagets nyhedsmail på http://www.frydenlund.dk/nyhedsservice

Indhold

Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Kapitel 1: Baggrunden for undersøgelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Undersøgelsesspørgsmål og tilgang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Bogens opbygning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Kapitel 2: Datagrundlag og analysetilgang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Metode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Implementeringstilgang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Analysedimensioner og undersøgelsesfelter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Analysedimensioner i den kommunale beskæftigelsespolitik og -indsats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Analysedimensioner i den kommunale organisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Analysedimensioner i det kommunale netværks­samarbejde . . . . . . . . . . . 40 Kapitel 3: Kommunernes beskæftigelsespolitiske rolle i et historisk perspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Aktivgørelsen af beskæftigelsespolitikken – mellem disciplinering og integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Beskæftigelsespolitikkens udvikling siden 2008 – mellem kontinuitet og nybrud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Aktivlinjen under afvikling eller udvidelse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Tilbagevenden til en helhedsorienteret socialindsats? . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Ny strategisk lokal styring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Mod større organisatorisk autonomi i jobcentrene? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Ny økonomisk og resultatbaseret styring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Sammenhængen mellem politikkens indhold, styring og implementering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

5

Kapitel 4: Analyse af den kommunale beskæftigelses­politik og -indsats . . . . . . . . 63 Jobcentrenes problemforståelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Indholdet i indsatsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Opsamling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Kapitel 5: Analyse af den kommunale styring/organisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Stærkere økonomisk styring af indsatsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Fra proces- til resultatstyring? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Lokalpolitisk styring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Evalueringsstyring på beskæftigelsesområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Den kommunale organisering af indsatsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Frontmedarbejdernes sammensætning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Opsamling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Kapitel 6: Analyse af jobcentrets tværgående samarbejde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Virksomhedssamarbejdet: samarbejdet om beskæftigelse . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Uddannelsesinstitutionerne: samarbejdet om uddannelse . . . . . . . . . . . . . . . 139 De frivillige organisationer: samarbejdet udenom og omkring uddannelse og beskæftigelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Opsamling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Kapitel 7: På vej mod en større kommunal selvstændiggørelse på beskæftigelsesområdet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Beskæftigelsespolitikkens udvikling fra 2000 til 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Kommunernes aktuelle omstillingsproblematikker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Kan kommunerne gribe den nyvundne autonomi? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Hvordan håndteres beskæftigelsesområdets nye strategiske betydning? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Ledelse som kritisk omdrejningspunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Frontmedarbejdernes sammensætning og kvalifikationer . . . . . . . . . . . . . 153 Beskæftigelsesindsatsen som egenkommunal eller tværorganisatorisk opgave? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Virksomhedernes nye position og rolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 En sidste fagdisciplinær pointe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

6

Bilag 1: Spørgeskema med svarfordelinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Problemforståelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Forskellige aktørers betydning for problemforståelsen og indsatsen . . . . . . 161 Betydningen af viden for problemforståelse og indsats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Organisering og styring af indsatsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Organisering af indsatsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 Proces- og resultatstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Indholdet i indsatsen og sanktionspraksis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Virksomhedssamarbejdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 De faglige organisationer og uddannelsesinstitutionerne . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 Andre jobcentre og aktører . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 Bilag 2: Spørgeskema­undersøgelsens metode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Formulering, udsendelse og indhentning af spørgeskema . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Validitet og repræsentativitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

7

Kapitel 5

Analyse af den kommunale styring/organisering

Det er bredt anerkendt inden for implementeringsforskningen, at politikkens rejse fra idé- og beslutningsfase til konkret praksis ude i velfærdsorganisationernes udførende led er lang og kroget. En konsekvens heraf er, at der ofte opstår en grundlæggende diskrepans mellem officielle intentioner og konkret praksis. Hvad end denne diskrepans anses som uhensigtsmæssig eller nødvendig for udviklingen af responsive og virksomme indsatser, så er det et vilkår, der ikke fuldstændigt kan undgås, lige meget hvordan de central- og lokalpolitiske strategier tilrettelægges.

Frontlinjemedarbejdere vil altid, i kraft af deres medierende rolle for politikken (jf. kapitel 2), påvirke politikkens konkrete udformning i mødet med borgeren. Denne medierende rolle kan dog påvirkes og formes af den organisatoriske og styringsmæssige kontekst, hvori politikken implementeres. Indførelsen af nye styringssystemer, organisationsformer og ledelsesværktøjer i velfærdsorganisationer har således ofte som enten eksplicit eller implicit formål at sikre større sammenhæng mellem politikernes intentioner, ledelsens krav og frontlinjemedarbejdernes praksis.

Dette er også tilfældet på beskæftigelsesområdet, hvor forholdet mellem den statslige styring/kontrol og de kommunale forvaltningers autonomi løbende har udviklet sig i takt med introduktionen af nye styrings- og organiseringsformer.

Resultatet af jobcentrenes oprettelse i 2007 blev dengang, at kommunerne fik ansvaret for indsatsen, men samtidig fik centraladministrationen langt bedre mulighed for at overvåge og kontrollere den kommunale beskæftigelsesindsats.

Den markante omstrukturering af beskæftigelsesområdet op gennem 00’erne betød samtidig, at den kommunale beskæftigelsesindsats, sammenlignet

90

med andre velfærdsområder, blev frontløber i introduktionen af New Public Management (NPM)-inspirerede tiltag. Hvor undersøgelsen fra 2000 viste, at kommunerne kun i begrænset omfang havde inkorporeret nye styrings- og organiseringsformer, så tegnede undersøgelsen fra 2008 et væsentligt anderledes billede af et politikområde, der i udpræget grad gjorde brug af organisationsog styringsprincipper hentet fra den private sektor (Larsen et al 2001; Larsen 2009). 2008-undersøgelsen kunne ligeledes synliggøre, at disse organisatoriske ændringer og styringsredskaber havde afgørende betydning for kommunernes tilgang til og forståelse af beskæftigelsesindsatsen.

Sådanne politiske konsekvenser af administrative og styringsmæssige forandringer bekræftes ligeledes af den internationale litteratur om forskellige workfare-systemer (Larsen & van Berkel 2009; Soss, Fording & Schram 2011; Brodkin 2011). Pointen er kort sagt, at det ikke kun er ved fastlæggelsen af indsatsernes formål og indhold (jf. kapitel 4), at problemforståelsen og tilgangen til ledighedsproblematikken i kommunerne påvirkes; styringen og organiseringen af opgavevaretagelsen er lige så afgørende herfor.

Det er derfor nødvendigt at have blik for de gældende styringsprincipper, målings- og evalueringssystemer og den organisatoriske opbygning i kommunernes beskæftigelsesindsats for at forstå indsatsen. Her er der flere indikationer på, at der er sket væsentlige ændringer siden seneste undersøgelse fra 2008, hvor kommunerne har fået større frihedsgrader til at organisere og tilrettelægge indsatsen (jf. kapitel 3). Denne udvikling falder ligeledes sammen med en øget kritik af NPM-styringsparadigmet i det seneste årti. Både internationale og danske forskere har således i stigende grad påpeget uhensigtsmæssige konsekvenser ved NPM, såsom overdrevne dokumentationskrav, fragmentering af forvaltninger og udviklingen af coping-strategier hos frontlinjemedarbejderne (Lægreid & Christensen 2007; Hood & Dixon 2015; Møller et al. 2016).

I lyset af dette øgede forskningsmæssige fokus på alternativer til NPM og de senere års politiske reformer af beskæftigelsesområdet vil vi i det følgende analysere den kommunale organisering af beskæftigelsesindsatsen. Fokus er på samspillet mellem nyere centralt fastsatte styringstiltag – såsom refusionsordninger, resultat- og evalueringsstyring – og den interne organisering af jobcentrenes indsats, herunder håndteringen af medarbejderne og deres faglige sammensætning.

91

Stærkere økonomisk styring af indsatsen De politisk-administrative rammer omkring den kommunale beskæftigelsesindsats var i 00’erne præget af den markante omvæltning, som hele jobcenterkonstruktionen indebar. Perioden siden 2009 har generelt ikke gennemgået lige så tydelige forandringer i de organisatoriske rammer, som mere har været præget af mindre justeringer. Særligt ét aspekt ved den statslige styring af jobcentrene har dog ændret sig ganske markant, nemlig den økonomiske styring af beskæftigelsesområdet i form af refusionssatser og budgetlov.

Refusionssatserne er i to omgange blevet reformeret i det sidste årti. Først i 2010, hvor den statslige refusion af kommunernes forsørgelsesudgifter til ledige i aktivering blev sænket for alle aktiveringstyper. Tidligere refunderede staten 65 % af kommunens udgifter til kontanthjælpsmodtagerne, når de var i aktivering, og 35 %, når de gik passive. Med ændringen i 2010 blev refusionen i passive perioder sat til 30 %, og dette blev også refusionssatsen for alle aktiveringstyper, bortset fra virksomhedsrettet aktivering, hvor satsen blev sat til 50 %. Dette betød, at kommunerne gik fra at få refunderet 65 % af udgifterne til borgere i såkaldt vejledende og opkvalificerende tilbud til kun at få refunderet 30 % af udgifterne. Rationalet bag den højere refusionssats for virksomhedsrettet aktivering var, at kommunerne skulle motiveres til at tilbyde aktivering i virksomhederne, fordi flere studier viste, at dette havde den bedste beskæftigelseseffekt (Christensen & Jacobsen 2009; Jespersen, Munch & Skipper 2008). Virkningerne af denne ændring viste sig hurtigt, idet brugen af virksomhedspraktik blev fordoblet fra 2009 til 2012. Dette er i god tråd med erfaringerne fra tidligere refusionsomlægninger, som viser, at kommunerne generelt er særdeles responsive over for økonomiske incitamenter. Med dette in mente er det interessant at studere konsekvenserne af den seneste refusionsændring med effekt fra 1. januar 2016. Med denne refusionsændring blev differentiering i satser på tværs af aktiveringsredskaber og imellem aktive og passive perioder med ét slag fjernet. I stedet blev satsen fastlagt til 80 % for alle nyledige med aftrapning i løbet af det første års ledighed, således at satsen ender på 20 % for personer, der har været ledige i 52 uger og længere. Da satsen aftrappes over tid, og slutsatsen er lavere end den forhenværende laveste sats på 30 %, betyder det, at kommunerne får et meget stærkt økonomisk incitament for at få borgerne hurtigst muligt ud af ledighedssystemet. Samtidig betyder ensartetheden på tværs af aktiveringsindsatser, at det ikke er muligt at ”spekulere” i at bruge bestemte

92

redskaber for refusionens skyld. Ideelt set burde det give kommunerne større valgfrihed, når de enkelte indsatser skal tilrettelægges, men samtidig hægtes denne valgfrihed også op på et større kommunalt økonomisk ansvar for at opnå de ønskede resultater.

Refusionsreformen fra 2016 indskriver sig således i en generel tendens op gennem 10’erne, hvor centraladministrationen og særligt Finansministeriet har villet sikre større kommunalt ansvar for udgifterne til de forskellige velfærdsområder. Med budgetloven fra 2012 blev både stat, regioner og kommunernes økonomi bundet op på EU-kravet om, at underskuddet på den strukturelle saldo maksimalt må udgøre 0,5 % af BNP. For kommunernes vedkommende betød det fastlæggelse af udgiftslofter over en fireårig periode, hvor manglende overholdelse af loftet resulterer i mindskelse af det betingede bloktilskud på helt op til 100 % for den enkelte kommune. Budgetloven har således både strammet styringen med kommunernes samlede udgifter, men også øget muligheden for individuelle sanktioneringer af de specifikke kommuner, som ikke holder sig under det udmeldte udgiftsloft. Det er dermed blevet endnu vigtigere for de enkelte kommuner at kontrollere deres udgifter, samtidig med at den seneste ændring af refusionssatserne gør det vanskeligere for kommunen at kontrollere selvsamme udgifter. Hvor kommunerne til en vis grad tidligere kunne projektere med bestemte refusionssatser ved at vælge de mest rentable typer af aktivering til de ledige, så er det langt vanskeligere at forudsige refusionssatserne ud fra et refusionssystem, der er bundet op på opnåelsen af bestemte resultater. Senest er også refusionssatsen på 50 % af driftsudgifterne ved kommunale aktiveringsprojekter og mentorstøtte blevet afskaffet og erstattet af en finansiering gennem det generelle bloktilskud. Kommunerne og de lokale jobcentre er dermed på én og samme tid blevet sat fri fra den meget detailorienterede økonomiske styring af deres aktiveringsaktiviteter, men samtidig er den statslige styring af den samlede kommunale økonomi blevet væsentligt øget op gennem 10’erne.

Vi har forsøgt at indfange, hvordan de kommunale jobcentre håndterer denne dobbelthed ved refusionsændringen ved at spørge ind til jobcenterchefernes syn på den kommunale autonomi efter refusionsreformens ikrafttræden (tabel 5.1).

93

Procent Øget

44,1

Uændret

48,5

Mindsket

5,9

Ved ikke

1,5

Tabel 5.1 Den kommunale autonomi til selv at tilrettelægge indsatserne over for de ledige er efter refusionsomlægningen med virkning fra 1. januar 2016 …

Jobcenterchefernes besvarelser fordeler sig næsten udelukkende imellem påstanden om, at den kommunale autonomi er øget (44,1 %), eller at den er forblevet uændret (48,5 %). Kun 5,9 % af jobcentercheferne mener, at den kommunale autonomi er mindsket efter refusionsreformens ikrafttræden. Der er således relativt entydige forventninger til, at den kommunale autonomi ikke begrænses af de nye økonomiske styringsmekanismer, hvilket er bemærkelsesværdigt, når det sammenlignes med et lignende spørgsmål, der blev stillet i forbindelse med undersøgelsen fra 2008. Her blev jobcentercheferne bedt om at vurdere den nye jobcenterkonstruktions betydning for den kommunale autonomi. Besvarelserne var i den forbindelse langt mere splittede, hvor ca. en fjerdedel af jobcentercheferne forventede en større autonomi, og ca. en fjerdedel forventede, at det ville betyde mindsket lokal autonomi (Larsen 2009: 70). På trods af kun et års erfaring med refusionsreformens konsekvenser er der her langt større entydighed i synet på reformens betydning for den kommunale selvbestemmelse på beskæftigelsesområdet. Én ting er dog at få større autonomi til at tilrettelægge indsatserne, noget andet er, hvordan denne autonomi reelt udnyttes.

Her er en mulig antagelse, at de økonomiske omstændigheder i et vist omfang tvinger kommunerne til at foretage prioriteringer i indsatsen både i forhold til målgruppernes problemstillinger og længden på ledighedsperioden. Denne forventning underbygges af undersøgelsen fra 2008, hvor 80 % af jobcentercheferne svarede, at refusionsordningerne havde ”stor eller meget stor betydning” for de kommunalpolitiske prioriteringer på beskæftigelsesområdet (ibid.: 128).

Ydermere viste den kraftige vækst i brugen af virksomhedsrettet aktivering i kølvandet på refusionsændringen i 2010, at økonomiske incitamenter påvirker kommunernes praksis og prioriteringer. Refusionsændringen fra 2010 udgjorde dog også en meget tydelig fordring om brug af bestemte aktiveringsredskaber, hvorimod den seneste refusionsændring, som nævnt, er sværere entydigt

94

at fastlægge en strategi og indsats ud fra. Spørgsmålet er derfor, hvorvidt og hvordan kommunen og jobcentret vil prioritere anderledes som følge af de nye refusionssatser.

Forventningen er, at en vis grad af creaming, forstået som at gøre en særlig indsats over for målgrupper med gode chancer for succes (Lipsky 1980), kan blive en konsekvens af, at kommunerne er økonomisk pressede til at få ledige hurtigst muligt i job. Det er velkendt i forskningen om velfærdsstatens frontlinjepraksis, at bagsiden af en creaming-proces ofte vil være, at svagere og mere udfordrede målgrupper forfordeles og nedprioriteres. Det er selvsagt vanskeligt at indfange en sådan creaming i vores spørgeskema, da de fleste jobcenterchefer højst sandsynligt vil være påpasselige med at vedkende sig en bevidst forfordeling af bestemte ledige. Derudover vil creaming ikke nødvendigvis være resultatet af officielle strategier fra ledelsens side, men nærmere have karakter af en slags overlevelsesstrategier fra sagsbehandlernes side i forsøget på at tilpasse sig kombinationen af høje krav og begrænsede ressourcer (ibid.).

Vi har dog forsøgt at indfange en eventuel creaming-proces ved at spørge ind til, hvorvidt refusionsændringer bevirker, at jobcentret i højere grad end tidligere skal prioritere mellem målgrupper (jf. tabel 5.2).

Procent I meget høj grad

10,3

I høj grad

27,9

I nogen grad

38,2

I mindre grad

16,2

Slet ikke

5,9

Ved ikke

1,5

Tabel 5.2 I hvilken grad bevirker refusionsomlægningen, at der i din kommune skal prioriteres mere imellem målgrupperne?

Over en tredjedel (38,2 %) svarer, at jobcentret i høj eller meget høj grad skal prioritere mere mellem målgrupperne som følge af refusionsændringen, og samme andel (38,2 %) svarer, at der i nogen grad skal prioriteres mere mellem målgrupperne. Dette resultat er på sin vis bemærkelsesværdigt, når det tages i betragtning, at det ideelt set ikke bør være økonomien, men derimod de lediges behov, der afgør prioriteringerne i indsatsen. Reelt set er svarfordelingen dog

95

ikke overraskende, idet refusionsomlægningen kræver en eller anden form for omstrukturering af kommunerne, hvis ikke de skal opleve en forringet økonomi. Den øgede betydning af kommunens nettoudgifter ved tilbuddene, som blev dokumenteret i foregående kapitel, må også her forventes at spille ind.

Billedet genfindes også i de seks case-kommuner, hvor flere af jobcentrene er begyndt at lave egne organisationsinterne opdelinger af kontanthjælpsgruppen (Larsen et al. 2017). Typisk vil de allersvageste ledige med meget dårlige beskæftigelseschancer blive placeret i en eller anden form for passiv-kategori, hvor de kun modtager det lovgivningsbestemte minimumsantal af samtaler og aktiveringstilbud, medmindre de selv henvender sig for yderligere hjælp. At sådanne prioriteringer bliver konsekvensen i mange af landets jobcentre, indikeres også af de senere års udvikling i aktiveringsgrad. Som det ses i nedenstående tabel, er der sket en nedgang i både aktiveringsgraden og andelen af aktiveringsberørte blandt de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere (jf. tabel 5.3 og 5.4).

2015

2016

2017

Jobparate

29,1

28,4

26,2

Aktivitetsparate

21,5

18,3

11,7

Tabel 5.3 Aktiveringsgrad blandt jobparate og aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere.

Kilde: Jobindsats.dk

2015

2016

2017

Jobparate

69,2

69,6

68,6

Aktivitetsparate

63,6

64

58,7

Tabel 5.4 Andel aktiveringsberørte blandt jobparate og aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere. Kilde: Jobindsats.dk

Aktiveringsgraden angiver den andel af ledighedstiden, som den ledige er i aktivering, og andelen af aktiveringsberørte angiver andelen af ledige, der på et tidspunkt i deres ledighedsperiode har været i aktivering. I tabel 5.3 ses det, at der siden 2015 er sket et lille fald i aktiveringsgraden blandt jobparate kontanthjælpsmodtagere (fra 29,1 % til 26,2 %), men den mest markante nedgang har fundet sted i gruppen af de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere, hvor aktiveringsgraden på ganske få år er næsten halveret (fra 21,5 % til 11,7 %). Et

96

lignende billede ses i tabel 5.4, hvor andelen af aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere, der har været i aktivering, er faldet fra 63,6 % i 2015 til 58,7 % i 2017.

Disse tal underbygger dermed, at der kan være en tendens til, at flere kommuner nedprioriterer den aktive indsats over for de mest udsatte grupper af ledige.

Også flere kommuner, end svarfordelingerne i tabel 5.5 umiddelbart indikerer.

At ca. en femtedel af jobcentercheferne (22,1 %) svarer, at der i mindre grad eller slet ikke skal prioriteres mere mellem målgrupperne, kan dog også tolkes, som at enkelte jobcentre finder andre måder at omstrukturere indsatsen på.

Måder, som ikke umiddelbart nødvendiggør en skarpere prioritering af, hvilke ledighedsgrupper der får en aktiv indsats, og hvilke der holdes mere passive.

I vores feltstudier i de kommunale beskæftigelsesforvaltninger er vi gennemgående stødt på to alternative strategier til at håndtere den seneste refusionsændring: en investeringsstrategi og en besparelsesstrategi (Larsen et al. 2017).

I sin idealtype kan investeringsstrategien beskrives som en forventning til, at øgede udgifter til en forbedret eller mere intensiv indsats på længere sigt vil tjene sig selv hjem ved, at de ledige i højere grad opnår selvforsørgelse. Besparelsesstrategien er derimod udtryk for en erkendelse af, at selvforsørgelses- og beskæftigelseseffekter er svære at opnå for de svageste kontanthjælpsmodtagere. Der er således ingen garanti for, at en opprioritering af den aktive indsats vil føre til selvforsørgelse og dermed give besparelser på længere sigt. Ud fra denne tanke vil strategien derfor være at skære ned på den aktive indsats for at indhente kortsigtede besparelser, der potentielt kan opveje længerevarende øgede udgifter til langtidsledige. Besparelsesstrategien forudsætter således, at jobcentret fortsat anskuer opgaven som en driftsopgave, hvor aktiviteterne (eller mangel på samme) tilrettelægges, for at udgifterne holdes i nogenlunde ro.

I de enkelte kommuner vil der naturligvis ofte være tale om en kombination af disse idealtypiske strategier. Den konkrete strategi kan også variere på tværs af målgrupper og indsatser, som eksemplet ovenfor med oprettelsen af en ”passiv-kategori” af kontanthjælpsmodtagere netop illustrerer. I nedenstående tabel har vi forsøgt at indfange skismaet mellem investering og besparelse ved at spørge ind til, hvordan landets jobcenterchefer vil beskrive deres overordnede aktiveringsstrategi.

97