Héctor Javier Ibarrola Reyes

dos; eso es lo que tendría que vigilar la comisión: que efectivamente así sea.

La distribución de las aguas de las cuencas la vemos equitativa: 1,850 millones para México, 431.7 para Estados Unidos. Esto se hace por derecho; entonces tenemos la obligación de entregar agua, y tenemos el derecho de recibir agua, pero tenemos que cumplir con todas las previsiones que están tomadas en cuenta en el tratado. ¿Qué ha pasado con México? Que en México las excepciones del tratado las hemos vuelto norma. La excepción que tiene el tratado es que, si no podemos pagar en un ciclo de cinco años, lo podemos hacer en el ciclo siguiente, pero únicamente cuando tengamos sequía extraordinaria o un accidente en nuestro sistema hidráulico. Muchas veces eso no sucede; tenemos agua suficiente en nuestras presas, y simplemente no dejamos escurrir el agua suficiente hacia el Bravo para poder cumplir con nuestras obligaciones; posteriormente eso nos lleva a conflictos muy serios, como el que ocurrió el año pasado con los agricultores del estado de Chihuahua, y ya no teníamos suficiente agua, cuando pudimos estar anticipando escurrimientos hacia el río Bravo que nos habrían evitado ese tipo de situaciones. Esta clase de conflictos normalmente escalan muy rápido y tensan mucho la relación bilateral; se convierten rápidamente en un irritante que empieza a afectar a otros temas, por eso siempre buscamos evitar que los asuntos del tratado no escalen, porque se convierten muy pronto en un problema que alcanza los más altos niveles entre los gobiernos de ambos países.

En el entendido de que el tratado les asigna agua por derecho tanto a México como a Estados Unidos, y que mientras no exista una sequía extraordinaria estamos obligados a entregar los 431.7 millones de metros cúbicos, está considerada está variabilidad, los escurrimientos del río, por el hecho de que tenemos cinco años para cumplir con las entregas del río Bravo; es decir, no estamos obligados a entregar los 431.7 millones de metros cúbicos anuales, sino el volumen de 2,158 en el periodo de cinco años.

Los gobiernos le confiaron a la CILA la responsabilidad de resolver todas las discrepancias que tuviéramos en la interpretación del tratado.

En conclusión, el tratado lleva vigente más de 76 años; hemos sido capaces de cumplir con nuestras obligaciones, a pesar de que ha habido periodos de rispidez, de conflicto, particularmente en el caso del río Bravo. En el caso del Colorado, Estados Unidos invariablemente ha entregado más de los 1,850 millones de metros cúbicos que nos corresponden. La importancia de mantener las entregas flexibles en quinquenios ha sido muy importante para México. Finalmente, en las gráficas se muestra cómo ha cumplido México con las entregas del río Bravo.

Si revisamos el periodo de 1954 a 2019, vemos que el río Conchos ha aportado el 48.65% de las entregas que corresponden a México. Este río ha aportado aproximadamente la mitad de lo que corresponde a México, y los otros cinco tributarios contribuyen con el otro 58 por ciento.

Si analizamos nada más de 1954 a 1991, vemos que el Conchos incluso aportaba más del 50%. Pero si revisamos el periodo que va de los noventa a la fecha, en la última gráfica, vemos cómo el río Conchos ha disminuido su aportación al 38.3%, cuando normalmente aportaba el 50 por ciento. ¿Qué ha pasado? Que ha habido un incremento en los usos en la cuenca del río Conchos, incremento que ha impactado las entregas en el tratado.

Tenemos que hacer un uso más eficiente del agua, buscar nuevas fuentes y hacer un reúso más eficiente del agua; todo eso nos va a ayudar a cumplir con todos los usos que se requieren en México, pero también con nuestras obligaciones en el marco del tratado.

Aspectos relevantes en materia jurídica de la planeación hídrica en México

HÉCTOR JAVIER IBARROLA REYES Ingeniero civil y licenciado en Derecho con maestría en Investigación de operaciones. Fue subdirector técnico en la extinta Comisión de Aguas del Distrito Federal y subgerente de Planeación Hídrica Nacional en la Conagua. Es socio fundador y director general de Gerencia y Administración de Proyectos S.A. de C.V., donde ha realizado diversos proyectos y obras civiles, principalmente hidráulicas.

Entre los ordenamientos jurídicos más importantes para la planeación hídrica están los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos –el primero otorga al Estado la rectoría del desarrollo nacional y el segundo se refiere al Sistema Nacional de Planeación Democrática– y los tratados internacionales de los que México forma parte y que se relacionan con los principios rectores del sector agua y de la planeación del desarrollo nacional. Como ley reglamentaria de dichos artículos constitucionales está la Ley de Planeación.

Otros ordenamientos legales que tienen que ver con el tema del agua y de la planeación son la Ley de Asociaciones Público-Privadas y la Ley de Disciplina Financiera, promulgadas en 2012 y 2016. Estas dos leyes tienen relación directa con aspectos de endeudamiento en que pueden incurrir los estados y municipios, en ocasiones comprometiendo sus aportaciones y participaciones federales, con el objeto de conseguir recursos para las inversiones en infraestructura hidráulica.

Entre la Constitución y las leyes, se encuentran los tratados internacionales de los que México forma parte, como el Tratado de límites y Aguas de 1944 suscrito con los EUA.

Planes y programas sectoriales, especiales

TEMA TRES

Falta de reglamento que regule horizontes, plazos, competencias, concurrencia, etc.

Ley de Planeación

Temas relevantes en planeación hídrica

TEMA UNO

Agenda 2030 Naciones Unidas TEMA DOS

Derecho humano al agua

Objetivos ONU

Consejo Nacional de la Agenda 2030 Seguimiento

OBJ 6

Ley de Coordinación Fiscal

sus decisiones para que, sin menoscabo de vulnerar ese derecho, normar y realmente pronunciarse de la mejor manera posible. Es importante mencionar que los principios jurídicos, citados en tesis jurisprudenciales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, están insertados en la fracción 6ª del artículo 4º de la Constitución mexicana: Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de Figura 1. Temas relevantes y su relación con la planeación hídrica. la ciudadanía para la consecución de dichos fines.

Asimismo, encontramos ordenamientos internacionales El derecho humano al agua, como los demás derechos como los tratados de Río y de Kioto, que son fuente del dere- humanos, se rige por cuatro principios básicos: la universalicho entre las naciones del mundo y antecedente de la planea- dad, la interdependencia, la indivisibilidad y la progresividad. ción actual en materia de medio ambiente –y, por supuesto, Las tesis y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia del agua–. Entre las últimas iniciativas que buscan una mejor citan siempre estos cuatro principios de los derechos humagestión del agua, encontramos el derecho humano al agua y nos; por tanto en la elaboración de los planes es necesario la Agenda 2030 de Naciones Unidas (ONU). Tomando como salvaguardar el derecho humano al agua. El derecho humano punto de partida estos dos temas, el Constituyente mexica- al agua, al igual que todos los derechos civiles y políticos y no realizó una reforma a la Carta Magna el día 8 de febrero de económicos, sociales y culturales reconocidos en los pactos 2012, donde se reconoce el primer principio rector antes men- internacionales, goza de la tutela de los principios rectores cionado; en el 5º transitorio de dicha reforma se instruye la ela- de los derechos humanos, los cuales establecen que ningún boración de una Ley General de Agua que regule ese principio derecho humano está por encima de otro. rector, ley que a la fecha no ha sido publicada. Al tratarse de derechos humanos, sabemos que su tutela

El tema del derecho humano al agua ha subido y el Poder y protección es obligatoria tanto para gobernantes como para Judicial ha tomado cartas en el asunto pronunciándose es- gobernados. Por tanto, en el caso del derecho humano al pecialmente sobre el abastecimiento de agua potable (véase agua, su inclusión en los planes y programas hídricos le da la tabla 1), y ha obligado a la autoridad a dotar el servicio a go- fuerza para que sea vinculante y de cumplimiento obligatorio. bernados o quejosos que han hecho valer este derecho. Es Lo anterior se refuerza con la reforma al tercer párrafo del importante ir de la mano con este poder soberano para que artículo 1º constitucional, el cual incorpora los principios recpueda entender mejor cómo se opera la gestión del agua y los tores reconocidos internacionalmente de los derechos huservicios inherentes a ella, así como, qué implicaciones tienen manos, ya que establece que todas las autoridades, en el

Anexos de Coordinación Fiscal

Sistema de Coordinación Fiscal

Ordenamientos jurídicos relacionados con la planeación hídrica Metas Indicadores Ley de

Disciplina

Financiera Ley de Asociaciones

Público Privadas

Constitución mexicana Artículos 4°, 25, 26, 27, 115 TEMA CUATRO

Ley General de Agua Ley de Aguas Nacionales Intentos de creación Naturaleza de las leyes generales contra las federales

ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Agenda 2030. Indicadores del Objetivo 6 y su inclusión en la planeación en México

El 25 de septiembre de 2015, la ONU adoptó la Agenda 2030 para el Desarrollo sostenible. Entre los 17 objetivos globales que se planteó alcanzar, se encuentra el número 6: Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos. En la tabla 2 se muestran las ocho metas vinculadas al objetivo de la Agenda 2030.

Si bien esta iniciativa no es vinculante, sí es moralmente obligatoria para las naciones del mundo.

México ha asumido el compromiso de contribuir al cumplimiento de la Agenda 2030 al momento de insertarla en el Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior es así debido a que la Ley de Planeación, en su reforma del día 16 de febrero de 2018, establece en su 5º transitorio que las administraciones públicas federales correspondientes a los periodos 20182024 y 2024-2030 podrán considerar en su contenido las estrategias para el logro de los Objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Asimismo, establece que para lograrlo, en los procesos de elaboración de los proyectos de dichos planes se considerarán las propuestas del Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Este Consejo está integrado por varias entidades y dependencias del gobierno federal, y da seguimiento al cumplimiento de los objetivos y las metas planteados, pero quizá deba fortalecerse para ser el ente garante de que haya continuidad en las acciones que se planteen a largo plazo en el sector hídrico y evitar que el país se reinvente cada seis años.

En este orden de ideas, es de destacar que el ejercicio de planeación de lo local a lo global debe alinearse a los principios rectores nacionales e internacionales. Así sean planes muy focalizados, planes de pueblos indígenas, de barrios, de municipios, regiones, especiales o de cualquier índole, todos deben estar alineados a las directrices y lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo, del plan sectorial que es el Programa Nacional Hídrico y, por supuesto, de los tratados suscritos por México como el de los 17 objetivos de la Agenda 2030.

Tabla 1. Tesis jurisprudenciales tomadas por el Poder Judicial

IV.1o.A.64 A (10a.) Derecho humano al agua. Como recurso indispensable para la subsistencia, requiere de atenderse prioritariamente mediante un adecuado ejercicio presupuestal (legislación del estado de Nuevo León).

IV.1o.A.62 A (10a.) Agua como derecho humano a la subsistencia. Se transgrede cuando las autoridades responsables no acreditan haber destinado los recursos económicos de una manera oportuna y eficaz (legislación del estado de Nuevo León). El derecho humano al agua. Su inclusión a la normatividad y planeación hídrica

En noviembre de 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (un órgano compuesto de 18 expertos independientes que supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por sus Estados partes; se creó en virtud de la Resolución ECOSOC 1985/17* del 28 de mayo de 1985 para llevar a cabo las funciones de seguimiento asignadas al Consejo Económico y Social de la ONU en la parte IV del pacto) aprobó la Observación General número 15, a través de la cual aportan elementos de análisis y reflexión para construir el contenido normativo al que se debe sujetar el derecho humano al agua y al saneamiento; se refieren a que el recurso hídrico debe ser suficiente, saludable, aceptable, accesible y asequible.

En el contexto internacional, el 28 de julio de 2010, a través de la Resolución 64/292, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció explícitamente el derecho humano al agua y al saneamiento, reafirmando que un agua potable limpia y el saneamiento son esenciales para la realización de todos los derechos humanos.

Ley de Planeación

En 1930 se expidió la primera Ley sobre Planeación General de la República y fue derogada en 1983 para dar paso a la Ley de Planeación vigente, conforme a la cual se han elaborado los Siete planes nacionales de desarrollo de los últimos sexenios. Esta ley dispone que el Ejecutivo debe elaborar y presentar al Congreso el Plan Nacional de Desarrollo PND para su aprobación, con lo que el plan adquiere rango de Ley.

La Ley de Planeación estableció en su artículo 3º transitorio que el Ejecutivo federal deberá expedir el reglamento de esta ley en un plazo no mayor de 180 días naturales contados a partir de su entrada en vigor y a la fecha no ha sido expedido, a pesar de representar la oportunidad para normar la forma en la que se cumplirán y financiarán las metas y objetivos del PND. En su artículo 21 bis, señala que los planes deben considerar una visión de largo plazo que incluya vertientes sectoriales y regionales, con un horizonte de hasta 20 años. Esto es muy importante porque es posible planear en horizontes de corto y largo alcance, es decir, planes sexenales y también un eje de planeación a 20 años; es decir, transexenal; también establece que los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo deberán guardar congruencia, en lo que corresponda, con ese horizonte y la Ley para Impul-

Tabla 2. Agenda 2030. Indicadores del Objetivo 6 y su inclusión en la planeación en México

Objetivo 6 Metas a 2030 Principios

Agua limpia y saneamiento Acceso universal y equitativo al agua Acceso a los servicios de saneamiento e higiene adecuados Mejora de la calidad del agua Uso eficiente y sostenible del agua Lograr la gestión integral de los recursos hídricos Ecosistemas relacionados con el agua reestablecidos Apoyo a los países en vías de desarrollo Participación de las comunidades locales en la gestión del agua Orientación a largo plazo Voluntario y encabezado por el país Proceso abierto, inclusivo, transparente Centrado en la gente y en especial en la población en situación de vulnerabilidad

sar el Incremento Sostenido de la Productividad y la Competitividad de la Economía Nacional, tema que se incluye en la planeación en el sector hídrico. El capítulo 7º de la Ley de Planeación, que se refiere a las responsabilidades, establece que los servidores públicos de la administración pública federal pueden ser sancionados en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas; así, si se quisiera vincular o demandar el cumplimiento de ese reglamento, se podría hacer y obligaría a que el tan mencionado reglamento y el cumplimiento de los objetivos de largo alcance sean atendidos.

Ley General de Aguas

En la reforma constitucional del 8 de febrero de 2012, se establece que el Congreso de la Unión contará con un plazo de 360 días para emitir una Ley General de Aguas para reglamentar el ejercicio del derecho humano al agua. A mediados del año pasado la Cámara de Diputados presentó ante la Comisión Permanente del Senado un proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Aguas (LGA); sin embargo, a la fecha no ha sido aprobado ni publicado.

Esta iniciativa de ley establece en su segundo transitorio abrogar la Ley de Aguas Nacionales, lo que sería un error, porque la Ley de Aguas Nacionales es administra el agua y da vida a unidades fundamentales como el Servicio Meteorológico Nacional, entre otros aspectos importantes que no debe plasmarse en una ley general.

Es importante destacar la diferencia que existe de fondo en la naturaleza jurídica de una ley general y una federal o nacional. Una ley general, de acuerdo con la interpretación que el Pleno de la Suprema Corte ha dado al artículo 133 de la Constitución federal, es aquella que puede incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano. Las leyes generales responden a dos objetivos concretos: realizar la distribución de competencias en la materia y uniformar criterios con independencia de que su aplicación sea en el orden federal o local.

Mientras la ley general se enfoca en distribuir competencias y uniformar criterios que las legislaturas locales habrán de desarrollar para su aplicación en su respectivo orden jurídico, una ley nacional (como lo sería la Ley de Aguas Nacionales) contiene normas que habrán de aplicarse de forma directa y sin necesidad de la expedición de una legislación menor que la desarrolle, en todos los órdenes que se comprenden en el territorio nacional.

En conclusión, la Ley General de Aguas debe estar orientada a la necesidad de normar el derecho humano al agua en un arreglo armónico en las legislaturas de los tres órdenes de gobierno, y no a gestionar la administración del agua y regular la prestación de los servicios, como lo presenta la cámara baja en su decreto de creación. Por tanto, ambas leyes del sector agua, la general y la nacional, deben coexistir y complementarse bajo su propia naturaleza jurídica.