Ricardo Martínez Lagunes

funcionamiento adolece de falta de continuidad, de recursos y de acciones prácticas efectivas: en la mayoría de los casos su participación se limita a que los representantes de los diferentes sectores asistan a las reuniones periódicas de carácter informativo, en las que se les da a conocer la situación general de sus fuentes de agua y los programas que la autoridad del agua tiene en proceso o en proyecto. Hace falta que los usuarios mayores –organismos operadores de los sistemas municipales, distritos de riego, desarrollos industriales– participen en la ejecución y financiamiento del manejo de sus fuentes de agua (estudios, monitoreo, hidrometría, etc.), en su caso a través de terceros, bajo la coordinación y normativa de la autoridad del agua, con la asesoría técnica de la academia. Y finalmente, es indispensable que haya la voluntad política para aplicar los ordenamientos legales, y la voluntad social para respetar sus disposiciones.

Del gris al verde, transiciones en la política hídrica

RICARDO MARTÍNEZ LAGUNES Ingeniero civil con maestría en Ciencias. Fue gerente de Planificación Hídrica en la Conagua. Actualmente es consultor para The Economist Intelligence Unit, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Titulé así mi presentación para mostrar cómo gradualmente va cambiando la política hídrica tanto de nuestro país como globalmente. En el siglo XX pasamos de un país rural a uno predominantemente urbano. Los servicios de agua potable y saneamiento eran prácticamente inexistentes a principios del siglo pasado, por lo que se hicieron esfuerzos muy importantes para dotar de infraestructura hidráulica a la mayor parte de la población.

En la figura 1 se muestra la población total del país y la población con acceso a la infraestructura de agua potable y saneamiento en cada década. Puede apreciarse que, especialmente a partir de la década de 1960, cada década se dotaba de infraestructura a entre 14 y 20 millones de habitantes.

A pesar de lo anterior, para lograr la cobertura universal de los servicios de agua y saneamiento se requiere que en la década de 2020 a 2030 se adicionen del orden de 28 millones de habitantes adicionales. Esto es más de lo que se ha adicionado en décadas anteriores.

Hoy, a pesar de que más del 95% de la población tiene infraestructura de agua potable y saneamiento básico, solamente el 59% recibe el agua diariamente y tiene saneamiento mejorado. Existen grandes contrastes; por ejemplo, en el estado de Nuevo León el indicador es del 94%, mientras que en el estado de Guerrero es del 15%; todo esto proviene de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares (ENIGH), que publicó el Inegi hace unos días.

Por otro lado, los prestadores de los servicios de agua y saneamiento1 solamente facturan el 42% del agua que producen, según resultados del Censo de Captación, Tratamiento y Suministro de Agua 2018 del Inegi. Esto significa que el 58% del agua que se suministra a través de las redes de agua potable no se factura, ya sea por pérdidas en las redes (fugas) o bien por fallas en los sistemas comerciales del prestador.

Otro aspecto muy importante es que a lo largo del siglo XX se desarrolló la capacidad de almacenamiento de agua a

140

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0 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 Población Agua entubada Alcantarillado 29 24 19 14 9 4 -1

Elaboración propia a partir de la ENIGH 2020. 1910-1920 1920-1930 1930-1940 1940-1950 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010 2010-2020 2020-2030 Población Agua potable Alcantarillado

Figura 1. Proporción de la población con agua entubada diariamente y saneamiento mejorado.

1 Utilizo el término genérico de “prestador”, ya que no en todos los casos se ha constituido formalmente un organismo operador.

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0

Figura 2. Capacidad de almacenamiento de agua en México. 1900-1909 1910-1919 1920-1929 1930-1939 1940-1949 1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

2201 Usos consuntivos 2002

Figura 3. Usuarios del agua registrados en el Repda.

través de la construcción de presas de almacenamiento. En la figura 2 se aprecia que en la década de 1960 se desarrolló la mayor capacidad de almacenamiento del siglo; posteriormente la capacidad aumentó mucho menos. En muchos países del mundo ocurrió algo similar conforme se fueron acabando los mejores sitios para embalsar el agua.

Hasta aquí hablamos de infraestructura gris, pero habría que preguntarnos qué falta respecto a la infraestructura natural, la infraestructura verde. A la par que se construía infraestructura se fue dando una transición hacia la gestión del agua. En 1989 se crea la Comisión Nacional del Agua y en 1992 se promulga la Ley de Aguas Nacionales. Se observa un cambio muy importante en la política hídrica marcado por el objetivo de lograr que los usuarios del agua cuenten con una concesión y que ésta quede inscrita en el Registro Público de Derechos de Agua (Repda). En la figura 3 se observa ese cambio cualitativo al lograr el registro masivo de los usuarios del agua.

Otro cambio importante es que se logra aumentar la recaudación de derechos y aprovechamientos por parte de la Conagua. La Ley Federal de Derechos permitía el cobro de derechos, pero no fue hasta principios de la década de 1990 que se observa un incremento muy importante en la recaudación, como se aprecia en la figura 4. La recaudación llegó a ser equiparable al presupuesto de la Conagua. Los hechos anteriores marcan la transición de la política hídrica enfocada en la construcción a una centrada en la gestión del recurso hídrico.

Gradualmente, en el ámbitointernacional se reconoce a los servicios de agua potable y saneamiento como derechos humanos que deben ser protegidos por el Estado. La Asamblea General de la ONU reconoció a los derechos humanos al agua y al saneamiento (DHAS) en 2010. En 2012 este acuerdo internacional se incorpora a la Constitución política de México.

2003 2004 2005 2006 2007

2008 Hidroeléctricas 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

25000

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1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Uso o aprovechamiento de aguas nacionales Otros conceptos Figura 4. Recaudación de la Conagua en millones de pesos constantes de 2017.

Figura 5. Programa Nacional Hídrico 2021-2024 y ODS. 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

El Programa Nacional Hídrico 2020-2024 (PNH) establece como prioridad el garantizar los derechos humanos al agua y al saneamiento a la población, como se muestra en la figura 5. La figura muestra la interrelación de todos los objetivos del PNH entre sí y con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Los esfuerzos se enfocan no solo en construir infraestructura hidráulica, sino en lograr que esa infraestructura se traduzca en bienestar de la población.

Los objetivos tienen en su base la integralidad del ciclo del agua; ésta depende de la infraestructura natural o infraestructura verde, complementada por la infraestructura construida o gris, como las grandes presas. Los acuíferos y las cuencas hidrológicas deberán preservarse de igual manera en que se construye y se preserva la infraestructura hidráulica tradicional o gris.

El PNH debe incidir en el presupuesto de la Conagua y en general en el Presupuesto de Egresos de la Federación, ya que existen diversas entidades de la administración pública que contribuyen a los objetivos del PNH.

En la figura 6 se muestra el presupuesto de la Conagua expresado en un formato amigable y simplificado. Puede apreciarse que, por ejemplo, la zona gris, que representa aproximadamente el 21%, se dedica a la operación de infraestructura hidráulica. La Conagua se distrae en operar el Sistema Cutza-

1. Derecho humano al agua y al saneamiento mala, el sistema de pozos del Valle de México y la planta de tratamiento de aguas residuales de Atotonilco. Además de que la operación de estos sistemas no es la función esencial de la Conagua, todo esto corresponde sólo a una región del país.

En el recuadro amarillo de “Otros conceptos de menor monto” se incluye la operación de sistemas hidrológicos y meteorológicos, administración del agua y políticas hídricas, obras de protección contra inundaciones, etcétera.

El PNH debería incidir en modificar el presupuesto para reorientarlo. Es necesario que el PNH se realice lo más rápido posible para lograr incidir de inmediato en el presupuesto. El problema es que la Ley de Planeación carece de reglamento, y eso hace que el proceso de elaboración del PNH tome mucho tiempo. 6.1 Acceso al agua potable. 6.2 Acceso al saneamiento. 6.3 Mejorar la calidad del agua.

6.4 Uso eficiente de los recursos hídricos. 2. Aprovechar eficientemente 3. Reducir el agua vulnerabilidad, en el sector inundaciones productivo. y sequías 13.1 Fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación. Servicios para el bienestar

4. Preservar integralidad de 6.5 Gestión integrada de ciclo del agua los recursos hídricos. 6.6 Proteger y restablecer los ecosistemas relacionados con el agua. Capital natural y capital social

5. Mejorar condiciones de gobernanza 6.b Fortalecer la participación de las comunidades locales.

El siguiente diagrama muestra de forma gráfica y simplificada los principales rubros del presupuesto de la Conagua, de 24 921.7 mdp.

Subsidios AyS (PROAGUA) 2068 mdp (8.3%) Parque Ecológico Lago de Texcoco (PELT) 1600 mdp (6.4%)

Subsidio hidroagrícola 1569 mdp (6.3%)

Administración de la Conagua, 6192 mdp (25%) Rehabilitación y mantenimiento de sistemas de AyS Valle de México 1423 mdp (5.7%)

Valle de México, operación de sistemas de AyS (Cutzamala, PAI y Atotonilco), 5109 mdp. (21%)

Agua Saludable para La Laguna 1270 mdp (5.1%) Canal Centenario 1167 mdp (4.7%) Presa Santa María 1100 mdp (4.4%)

Presa Libertad 1075 mdp (4.3%) Otros conceptos de menor monto 812 mdp (3.3%) Infraestructura hidroagrícola 636 mdp (2.6%) Picachos 600 mdp (2.4%) Zapotillo 300 mdp

Figura 6. Presupuesto original de la Conagua 2021. AyS = Agua y saneamiento

Administración de la Conagua representa el 25%, incluye 3,719 mdp en remuneraciones y 1,100 mdp de seguro de bienes patrimoniales en Pp G010, entre otros.

Operación de sistemas de AyS en Valle de México incluye la operación del Cutzamala, PAI y la PTAR de Atotonilco, representa el 21%

Tecate ARCT MPIO. TECATE

Ensenada

MPIO: ENSENADA Mexicali

Geo- DR 014 termoeléctrica S. L. Río Colorado

Río Colorado MPIO. SLRC Cuenca del río Colorado: • Disponibilidad publicada antes del PNH: 0.325 hm3/año • Caudal ecológico requerido: 4.901 hm3/año • Requerimientos de agua potable: 14.640 hm3/año

MPIO. MEXICALI

Mar de Cortés Los acuíferos del Valle de Mexicali y de San Luis Río Colorado se encuentran sobreexplotados.

San Felipe

Figura 7. La cuenca del río Colorado.

El PNH incluye otro aspecto muy importante para la protección de la infraestructura natural o infraestructura verde, que es la programación hídrica; ésta está prevista en el artículo 15 de la Ley de Aguas Nacionales. Se prevé la posibilidad de reservar volúmenes de agua para el caudal ecológico y necesidades futuras de agua, mientras se realizan los estudios específicos. Para el cálculo del caudal ecológico existe una norma que se puede aplicar a todo el país y que permite estimar los volúmenes a reservar; se trata de la norma NMXAA-159-SCFI-2012.

En la figura 7 se muestra el ejemplo de la cuenca del río Colorado. Allí, la disponibilidad publicada antes del PNH era positiva. Con el caudal ecológico requerido y las necesidades de agua potable para el futuro, la cuenca queda en déficit y de esa forma ya no se otorgan más concesiones de aguas nacionales. Se muestran los diversos elementos a considerar en la