César Herrera Toledo

de seguridad nacional, como un tema de prioridad nacional. Tenemos que replantearnos procesos y alinear nuestras acciones hacia un modelo de gestión, donde el incremento de la eficiencia, la calidad y la cobertura sea nuestro objetivo principal. Ése es nuestro compromiso.

Es indispensable trabajar unidos en la definición de políticas públicas, así como en la construcción de alianzas que coadyuven a contar con los recursos necesarios para atender las necesidades de este sector.

El sector agua, un tema transversal en la agenda nacional

CÉSAR HERRERA TOLEDO Ingeniero civil y maestro en Ingeniería hidráulica. Ha ocupado diferentes cargos en la CFE y la Conagua. Colaboró con la ONU como responsable del programa conjunto de agua y saneamiento en comunidades pobres. Es consultor y director técnico de la asociación civil 2500 Cuenta, dedicada a estudios sobre el agua en el Valle de México.

El tema que aborda este segundo Foro del Agua es apasionante: el fortalecimiento institucional que requiere el sector agua. Y hablo del sector agua, no sólo de la Conagua, porque es un tema transversal que toca a distintas instituciones. Me parece que todos estos jugadores deben entrar en la estrategia para el manejo del agua del país, como lo plantea la propia Ley de Planeación y las definiciones del programa especial, que es el marco en el que se inscribe el Programa Hídrico Nacional.

La Conagua ha padecido una disminución de personal muy notable. Al iniciar su operación en el año 1989, la Conagua tenía 35,000 trabajadores; muchos de ellos salieron de la institución al transferir a los usuarios los distritos de riego. Además de eso, ha habido programas de retiro de personal, denominados “retiro voluntario”.

Hay dos categorías de personal en la Conagua y en la mayoría de las instituciones públicas: el personal de confianza y el personal de base. El personal de confianza corresponde en general a todos los cuadros técnicos más preparados en las especialidades de las distintas instituciones, y éste es el personal que se ha retirado. En estos programas se ha retirado muchísima gente, porque tiene mayores oportunidades de trabajar en otros sitios; de manera que un número de personas muy importante, que eran 35,000 y hoy son 11,250 aproximadamente, 3,655 de las cuales son no sindicalizados (de confianza), están haciendo las actividades sustantivas dentro de la institución.

Sobre ellos recae gran parte del trabajo de la Conagua hoy en día. ¿Pero qué significa que se haya reducido tanto el personal de la Conagua por las razones mencionadas antes, y ahora por la austeridad republicana? Se ha descapitalizado esta institución; no cuenta con los cuadros suficientes para atender los múltiples problemas de inundaciones, suministro de agua potable, de administración del agua que –a mi parecer– es la esencia del trabajo de la Conagua.

Se ha perdido gran capacidad del personal especializado y se ha contratado personal nuevo por honorarios; es importante mencionar esto porque mucha de la gente que está siendo sustituida con personal nuevo es gente muy experimentada; en el área de la administración del agua hay personas en el registro público de derechos del agua que tiene los conocimientos para poder interactuar con las áreas técnica, jurídica, etc. Y en los campos técnicos hemos perdido a grupos muy importantes de personas que realizaban sus actividades sustantivas en riego, agua potable, control de inundaciones, etc.

Por otra parte, a lo largo del tiempo hemos visto en el presupuesto de la Conagua una gran variación. Conforme ha habido grandes proyectos de infraestructura, los presupuestos han sido mayores, y mucho más en el periodo 2004-2016, en el que se desarrollaron proyectos muy importantes, como el Túnel Emisor Oriente.

El trabajo de la Conagua se puede dividir en dos grandes áreas: la administración del agua, que tiene que ver con la planeación, administración del recurso propiamente (cuánta agua hay, cuánta se concesiona, cuánta se descarga, etc.), y por otra parte la infraestructura.

Es evidente que la infraestructura absorbe muchísimo más dinero, y no quiere decir que así deba ser. Probablemente debieron dedicarse más recursos a la administración del agua, para tener mayor control y mejores condiciones de los cuerpos de agua. El dinero para la infraestructura ha sido insuficiente de todos modos; no hemos logrado llegar a los niveles deseables, en términos de uso del agua eficiente en la agricultura, agua potable para toda la población, etc. Hay una tarea muy grande por desarrollar.

GOB.MX

Un señalamiento más: en la figura 1 se puede observar que entre los años 2012 a 2021 (en azul oscuro) aparece el presupuesto de inversión e infraestructura, y en color azul más claro está el gasto corriente, en donde está fundamentalmente el personal y todas las actividades asociadas a la administración del agua. Se puede observar una disminución del presupuesto global hasta llegar a niveles que hoy, en 2021, son del orden de 24,000 millones de pesos, cuando ha tenido cerca de 50,000 millones de pesos.

El gasto corriente es del orden de 11,000 millones de pesos, y lo que llama la atención es que el 40% se destina al Valle de México, donde se aplican los costos del Cutzamala y de la PTAR Atotonilco que representan aproximadamente 5,000 millones de pesos anuales; queda muy poco dinero para las demás actividades. Esto es importante porque, además de ser poco el dinero, en el Valle de México, considerando las oficinas centrales y otras, se concentra prácticamente el 40% del personal de confianza. Con el poco dinero que queda, poca gente se puede distribuir en el país para realizar las actividades sustantivas. Tenemos un problema de distribución de personal y de presupuesto. Las consecuencias de esto se advierten en la situación de los recursos hídricos: por una parte hay más de 100 acuíferos sobreexplotados. En el mapa de la figura 2 se observan los acuíferos: con color verde intenso están los sobreexplotados, que son más de 100 de los 614 que están identificados.

Algo estamos haciendo mal, que no logramos que se mantengan en equilibrio los acuíferos; hay un problema de la administración del agua que no está resolviéndose, es muy poco lo que se mide en acuíferos, no tenemos suficiente información. Entonces, los balances que se hacen son aproximados, lo que no nos permite tener la certeza para tratar de establecer políticas de reducción de extracciones que nos indique muy claramente cómo se va a resolver el problema. Es muy

Evolución de presupuesto de la Conagua (por tipo de gasto) importante este tema; necesiINPC. Base segunda quincena de julio 2018 (mensual), resumen, principales índices, precios al consumidor tamos dedicar muchos más esfuerzos, mucho más dinero, medición –fundamental– y mmppc más estudios para conocer mejor los comportamientos de los acuíferos del país. Como sucede con los acuíferos, en los ríos vemos también muchos problemas. Se han sobreconcesionado los volúmenes de los ríos, los volúmenes de agua superficial. La inversión ha disminuido notablemente, pero también el gasto corriente en los últimos años Nos encontramos con conflicGran parte del gasto corriente se destina a OCAVM tos porque el agua no alcanza para todos los usuarios. Hay Figura 1. Evolución del presupuesto por componentes. nuevos actores que están entrando en juego y que no están siendo considerados debidamente, por ejemplo el gasto ecológico. Es importante considerar el caudal ecológico porque es vida para todas las especies que habitan aguas abajo de los aprovechamientos que se concesionan. En algunos países, como Nueva Zelanda, hay ríos que tienen personalidad; son representados por gente. El río está perfectamente definido por sus caudales, y entran en las discusiones de las asignaciones de agua, cosa que en México está muy lejos de suceder. Pero no es un problema de cantidad; el problema en el país también es de calidad, derivado de estas debilidades que tenemos actualmente en la administración del agua. No digo que el personal lo esté haciendo mal, porque lo que está mal es la asignación de los recursos para que se tengan más elementos y poder abordar oportunamente estos problemas. Complementando lo anterior, se pueden ver en la tabla 1 las descargas de aguas residuales y municipales. En la parte superior están las descargas urbanas, y en la parte inferior las descargas industriales. Del volumen de agua que se recolecta, se generan del orden de 1.83 millones de toneladas de DBO (demanda bioquímica de oxígeno). De ésas, se remueven en los sistemas de tratamiento solamente la mitad: 0.92. Esto en los municipios. En el caso de la industria, de 10.32 millones de toneladas de DBO que se generan, solamente se remueven 1.75. Tenemos un grave problema de vigilancia, de control, de cumplimiento de la normatividad, que también cae en el área de administración de agua, porque por alguna razón no se están cumpliendo las normas y estamos cayendo en situaciones en que el agua está más contaminada de lo que debería estar conforme a las normas actuales. Por si eso fuera poco, también tenemos problemas de sequías y de inundaciones. Los problemas de sequía los esta-

70 60 50 16.02 40 30 44.84 20 74% 10 –2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Inversión Gasto corriente

15.80 41.29 72% 17.74 44.01 71% 16.63 36.97 69% 14.50 35.12 71% 14.56 11.28 10.18 11.97 11.77 19 19.10 15.2 11 13

mos viviendo hoy. Lo vimos, por ejemplo, en el Valle de México y en la Ciudad de México. Y aunque existen planes para poder anticiparse a estos fenómenos, no los estamos aplicando oportunamente. Al igual que las inundaciones, es falta de infraestructura, no es solamente un problema de alertamiento. Necesitamos hacer mucha ingeniería para enfrentar estos problemas, y mucha medición.

Encontramos algunos nichos de oportunidad para poder contribuir a resolver los problemas referidos. Primero en los temas de administración del agua, con el área técnica. En la administración del agua tenemos dos componentes muy importantes: uno relacionado propiamente con lo que llamamos administración del agua, en términos de control, de las concesiones, vigilancia, el registro, etc., y el otro es la planeación.

En la administración del agua considero que hace falta más vigilancia y control de volúmenes en extracciones y descargas; se requiere abatir el rezago de personal capacitado, pero también hay otros problemas muy importantes, como establecer estrategias para resolver las sobreconcesiones de agua superficial y subterránea.

Más adelante habrá que ver el tema de los caudales ecológicos: con toda seguridad se van a reducir los caudales, el agua disponible.

Respecto al otro componente del área de administración del agua, la planeación, parece que hay algunos elementos importantes. Uno es integrar todos los componentes del proceso de programación, presupuestación y cartera de proyectos en una sola unidad administrativa. La dispersión de estas actividades en distintas áreas de la Conagua impide que se pueda aplicar un tratamiento adecuado para que exista vinculación con los otros componentes, y sobre todo con el área de programación y presupuesto. Por otra parte, me parece que es necesario elaborar planes de largo plazo. Los problemas del agua se generaron a lo largo de muchos años, y necesitamos muchos años para resolverlos. Se necesitan planes de largo plazo para el agua, y desde mi punto de vista, deben ser planes colegiados, que no sean de la Conagua nada más, sino que pueden anidarse en el seno de instituciones como el Colegio de Ingenieros Civiles de México, y que permitan que cada vez que haya un cambio de administración se pueda mantener el rumbo, que no respondan a otras razones.

Hay que recordar que el Programa Nacional Hídrico es un programa especial. Es decir, no es un programa de la Conagua nada más. Es un programa especial que debe reunir los recursos de otras dependencias; es la característica de un programa especial. En la formulación del programa deben concurrir varios sectores: salud, agricultura, energía, por lo menos, para que en todos los temas relacionados con el agua se sumen y hagan un programa nacional robusto. Esto sería muy importante para el futuro del manejo del agua. Por otra parte, los procesos participativos que se están buscando, que descansan sobre el Consejo de Cuenca y otros organismos, necesitan financiamiento. La experiencia que hemos visto es que no hay recursos suficientes para que operen los consejos de cuenca, y en consecuencia no tienen una buena participación. En cuanto a los temas técnicos, quisiera solamente señalar que es importante volver la vista a la medición. Se dio un paso al contratar la medición de más de mil sitios en el país. Después aumentó a 5 mil puntos de medición de calidad del agua; luego se suspendió totalmente. Ya no hay medición de estos 5 mil puntos. Es un tema esencial porque, si sabemos que dependemos de la información para la toma de decisiones para un conjunto de políticas, hay que contar con ella. Por otra parte, existen programas que han sido desarrollados para las sequías y para las contingencias hidráulicas, pero simplemente no se han terminado de implementar. Entonces, lo que estamos viviendo hoy de sequías e inundaciones podría ser mejor manejado si estuvieran consolidados este tipo de programas que ya existen o que están en desarrollo, y que no han sido considerados. Debe atenderse el desarrollo de cuadros técnicos e impulsar normas de calidad del agua que permitan mejorar la situación del agua en México. Por otra parte, creo que se va a requerir el desarrollo de criterios para la implementación del derecho Figura 2. Acuíferos sobreexplotados. • Deficiencias en la medición de extracción, se hacen estimaciones con base en volúmenes concesionados. • Estimaciones anuales de disponibilidad con valores aproximados • Piezometría incompleta para ver evolución de acuíferos • Imposibilidad de contar con elementos para actuar en caso de sequías Acuífero sobreexplotado En las zonas que tienen menor disponibilidad de agua, se ha recurrido a la explotación de agua subterránea. Se identifican 614 acuíferos en el país, de los cuales 105 se sobreexplotan, es decir, se extrae más de lo que se recarga. En la cuenca de México hay siete acuíferos, cuatro de los cuales se sobreexplotan para atender demandas de la población y de actividades productivas.

universal al agua. Considero que la introducción de este tema en el debate de la Ley General de Aguas ha dado lugar a muchas diferencias de opinión. Una alternativa tal vez sea separar en dos leyes, una orientada al tema del derecho humano al agua y que se refiera al abastecimiento del agua potable, y otra que reforme la ley de aguas nacionales donde se contemplen los temas que tradicionalmente han sido manejados.

Es muy importante descentralizar algunas de las funciones que está ejerciendo la Conagua. Por ejemplo, el agua para comunidades rurales me parece que sería mejor manejada desde los niveles estatales, por mencionar un caso y que el nivel central y regional de la Conagua se dedique especialmente a la infraestructura estratégica, como la de las fronteras, acueductos donde atraviesa más de una entidad federativa, regulación nacional, etcétera.

En el caso del control de inundaciones, es necesario revisar las atribuciones a cargo de la Conagua, y cuáles están a cargo de los niveles estatal y municipal. Aquí también necesitamos ver qué debe seguir haciendo la Conagua y cuáles deben ser las actividades que se desarrollan en los niveles estatal y municipal.

Es preciso incorporar el uso de soluciones basadas en la naturaleza y la infraestructura verde para reducir el impacto de las lluvias intensas. No podemos depender nada más de hacer tubos y de sacar el agua, como lo hemos venido haciendo tradicionalmente. Tenemos que recurrir también a

Tabla 1. Descargas de aguas residuales municipales y no municipales otras formas de resolver esCentros urbanos: descargas municipales tos problemas extraordinarios Volumen de lluvias y sequías. También tenemos que ver que, al no Aguas residuales municipales 7.41 miles de hm³/año (234.9 m³/s) estar el Fonden operando, la Se recolectan en alcantarillado 6.79 miles de hm³/año (215.2 m³/s) Conagua debe establecer esSe tratan 4.28 miles de hm³/año (135.6 m³/s) trategias para poder actuar Carga contaminante de manera rápida e interactuar en su momento con la Se generan 2.00 millones de toneladas de DBO5 al año Secretaría de Hacienda para Se recolectan en alcantarillado 1.83 millones de toneladas de DBO5 al año que surjan recursos oportuSe remueven en los sistemas de tratamiento 0.92 millones de toneladas de DBO5 al año namente para las poblaciones que sean afectadas por este Usos no municipales, incluyendo a la industria tipo de problemas. Volumen Finalmente, en este tema, Aguas residuales no municipales 6.88 miles de hm³/año (218.1 m³/s) el reglamento interior asigSe tratan 2.64 miles de hm³/año (83.7 m³/s) na responsabilidades al área agrícola y al área de agua poCarga contaminante table en materia de control de Se generan 10.32 millones de toneladas de DBO5 al año inundaciones. Tienen reglaSe remueven en los sistemas de tratamiento 1.75 millones de toneladas de DBO5 al año mentos para revisar las áreas Información preliminar. Los datos para descargas municipales son estimados con base en las coberturas reportadas en el avance del de competencia, con el fin de Programa Nacional Hídrico 2014-2018: 63% para tratamiento de aguas residuales y 91.6% para alcantarillado. ser más eficientes en el maFuente: Conagua. En materia de aguas residuales, la información contenida aquí ha cambiado poco entre 2017 y 2019, como el volumen de aguas mu nicipales que son tratadas (de 135.6 a 141.5 m3/s). nejo del agua. Es un tema de manejo de riesgos, diferente del agua potable o del agua para la agricultura. Probablemente se necesite un abordaje especial para este tema. Respecto al financiamiento, la Conagua genera recursos por conceptos de derechos de uso y aprovechamiento del agua por un monto de 18,000 millones de pesos, aproximadamente, cada año. Pero es un dinero que no se etiqueta para el uso del agua: es un dinero que entra a la Secretaría de Hacienda. Se ha recurrido en muchas ocasiones al crédito externo, principalmente del Banco Mundial o del Banco Interamericano de Desarrollo, pero esos recursos se transfieren a Conagua como recursos fiscales, no son adicionales. Es decir, la Conagua no cuenta con más dinero cuando contratan créditos como éstos. Los problemas que afectan al sector son muy severos. Y serán más grandes por los fenómenos de la demanda y meteorológicos, agravados por el cambio climático. Hay muchas formas de participación privada en las que las empresas puede asumir riesgos, no sólo la Conagua. Una que ha dado resultados útiles es el de las asociaciones público-privadas, que creo que es una modalidad que debe experimentarse en el futuro cercano. Finalmente, considero que no se han hecho esfuerzos importantes por lograr que el tema del agua sea relevante en la agenda nacional. No hacerlo aumenta el riesgo de que la demora en la solución de estos problemas derive en la ocurrencia de conflictos serios en todo el país.