Guide juridique de l'action culturelle locale
Guide juridique de l'action culturelle locale Quelle collectivité peut aujourd'hui se désintéresser du secteur culturel ? Les ouvrages présentant le droit de la culture sont pourtant rares, d'autant que cette branche du droit a subi ces dernières années des mutations importantes. Ce « Guide juridique de l'action culturelle locale » a pour objectif de combler ce vide. Comment reconnaît-on un service public culturel ? Quelles sont les compétences des collectivités territoriales en matière culturelle ? Quelles précautions prendre pour monter un spectacle ? Quels avantages présentent les établissements publics de coopération culturelle ? Quels sont les apports de la loi relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine ? Telles sont les questions auxquelles cet ouvrage apporte des réponses.
Olivia BUI-XUAN est professeure de droit public à l'université Paris-Saclay (université d'Évry-Val d'Essonne).
Vincent Bouhier est maître de conférences HDR en droit public à l'université Paris-Saclay (université d'Évry-Val d'Essonne).
d’EXPERTS
Guide juridique de l'action culturelle locale
Ce guide juridique présente par ailleurs les principales réglementations culturelles en vigueur, qu'il s'agisse du droit des archives, des monuments historiques, de l'archéologie préventive, des musées, ou des spectacles vivants. Il expose en outre les dernières lois intervenues dans le secteur, ainsi que la jurisprudence relative au domaine culturel.
d’EXPERTS Olivia Bui-Xuan En collaboration avec
[Dessin Une : Patrick Lestienne] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1667-3
Vincent Bouhier
Guide juridique de l'action culturelle locale
Olivia Bui-Xuan Professeure de droit public Vincent Bouhier Maître de conférences HDR en droit public
CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr
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Référence DE 620 Février 2020
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Avertissement de l’éditeur : La lecture de cet ouvrage ne peut en aucun cas dispenser le lecteur de recourir à un professionnel du droit.
Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie. CFC 20, rue des Grands-Augustins 75006 Paris. Tél. : 01 44 07 47 70
© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1667-3 ISBN version numérique : 978-2-8186-1668-0 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Mars 2020 Dépôt légal à parution
Sommaire Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7
Partie 1 Les compétences culturelles des collectivités territoriales Chapitre I Une forte tradition centralisatrice en matière culturelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11 A - L’administration centrale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11 1. La création du ministère des Affaires culturelles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.11
2. L’organisation actuelle du ministère de la Culture et de la Communication. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.12
B - L’administration déconcentrée : les directions régionales des affaires culturelles . . . . . . . . . . . . . . . p.13
Chapitre II Les étapes de la décentralisation culturelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 A - Les compétences culturelles des collectivités territoriales jusqu’en 2004. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 1. Les obligations et compétences culturelles communes à toutes les collectivités territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.15
2. Les compétences culturelles de la commune. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Les compétences culturelles du département . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. Les compétences culturelles de la région . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B - Les protocoles de décentralisation culturelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 C - Les apports de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. . . p.19 1. Les apports en matière de monuments historiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.19
2. Les apports dans le domaine muséal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Les apports relatifs aux enseignements artistiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.23
D - La décentralisation culturelle au terme des réformes des années 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 1. Les évolutions relatives au patrimoine culturel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Les évolutions relatives aux enseignements artistiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Les évolutions relatives aux archives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Partie 2 Les structures culturelles Chapitre I La notion de service public culturel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31 A - Reconnaître un service public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31
C - Reconnaître la nature d’un service public culturel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34
Chapitre II Les structures publiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 A - La régie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 1. La régie directe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. La régie autonome . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. La régie personnalisée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B - Les établissements publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38 1. La notion d’établissement public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Sommaire
Guide juridique de l'action culturelle locale
B - Reconnaître un service public culturel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32
3
3. Les syndicats mixtes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. Les établissements publics de coopération culturelle (EPCC). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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C - Le groupement d’intérêt public culturel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50 1. Notion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Spécificités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Chapitre III Les structures privées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52 A - L’association. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52 1. Création. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Fonctionnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Avantages et inconvénients de la structure associative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. Le risque des associations transparentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B - La société d’économie mixte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57 1. Notion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Spécificités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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C - La société publique locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58
Partie 3 Les contrats en matière culturelle Chapitre I Bref rappel des règles communes aux contrats administratifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 A - La notion de contrat administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 1. Critère organique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Critères matériels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B - Le régime juridique des contrats administratifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66 1. La formation des contrats administratifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. L’exécution des contrats administratifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. La fin des contrats administratifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. Le contentieux des contrats administratifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Chapitre II Les contrats relatifs à la gestion des équipements culturels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73 A - Les différents types de conventions de délégation de service public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 1. La concession de service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. L’affermage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. La régie intéressée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Guide juridique de l'action culturelle locale
B - La passation des délégations de service public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75
4
1. Les règles générales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Les règles spécifiques aux délégations de service public locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Chapitre III Les marchés publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78 A - Définition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78 B - La passation des marchés publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 1. Les règles générales de passation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Les procédures de passation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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C - Les exclusions au Code de la commande publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.88
Chapitre IV Les marchés de partenariat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 Sommaire
Chapitre V Les contrats de recrutement d’agents publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 A - Les hypothèses de recours à des agents publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 B - Les règles applicables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91 1. Les textes de référence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Le contenu du contrat de recrutement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. L’admission du recours pour excès de pouvoir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.92
C - La fin du contrat de recrutement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93
Chapitre VI Les conventions entre structures publiques et associations subventionnées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94 A - La raison d’être de ces conventions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94 B - Des conventions obligatoires au-delà d’un certain seuil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 C - Conventions annuelles et conventions pluriannuelles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95
Partie 4 Les réglementations culturelles Chapitre I Le Code du patrimoine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 Chapitre II Le droit des archives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 A - Textes de référence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 B - Définition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 C - Régime. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 1. Les archives publiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 2. Les archives privées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101
Chapitre III Le droit des bibliothèques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 A - La confirmation de la gratuité du prêt des livres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 B - Le financement du droit de prêt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 C - La modification de la loi Lang. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.104
Chapitre IV Le droit des musées : la loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 1. Les bénéficiaires du label. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 2. Les obligations liées au label . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107
B - La définition d’un régime juridique commun aux musées de France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 1. Le régime de la propriété des collections. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 2. Les modalités de gestion des collections. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108
Chapitre V Le droit de l’archéologie préventive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 A - L’archéologie préventive avant 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 B - Les prescriptions d’archéologie préventive depuis 2003. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.110 C - La réalisation des opérations d’archéologie préventive depuis 2003. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111 1. Les opérations de diagnostic. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111 Sommaire
Guide juridique de l'action culturelle locale
A - La création du label « musée de France ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105
5
2. Les opérations de fouilles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112
D - Le financement de l’archéologie préventive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113
Chapitre VI Le droit des monuments historiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114 A - La protection des immeubles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114 1. Le classement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114 2. L’inscription . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 3. Les abords . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117
B - La protection des objets mobiliers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.118 1. Le classement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.118 2. L’inscription . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119
Chapitre VII Le droit des spectacles vivants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121 A - L’organisation des spectacles vivants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121 1. La licence d’entrepreneur de spectacles vivants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121 2. Les spectacles amateurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123
B - La responsabilité en matière de spectacles vivants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125 1. La responsabilité de l’organisateur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125 2. La responsabilité liée aux ouvrages publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126 3. La responsabilité des collaborateurs occasionnels du service public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.127
Partie 5 La police des activités culturelles Chapitre I Éléments généraux relatifs à la police administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131 A - Distinction entre police administrative générale et polices administratives spéciales. . . . . . . p.131 1. La police administrative générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131 2. Les polices administratives spéciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.133
B - Les modalités d’exercice des pouvoirs de police. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.133 1. Les autorités de police. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.133 2. Le concours des pouvoirs de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.133 3. Les règles applicables aux mesures de police. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.134
Chapitre II La police du cinéma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.136 A - La police spéciale des films . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.136
Guide juridique de l'action culturelle locale
B - Les pouvoirs du maire en matière cinématographique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138
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Chapitre III La police des spectacles et des manifestations festives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.139 A - Les règles générales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.139 B - Les établissements recevant du public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141 C - Les manifestations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141 D - Les rave parties. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.142 E - Les grands événements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.143
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.145 Ouvrages et rapports. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.145 Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.146 Sommaire
Avant-propos Depuis quelques années, le secteur culturel connaît une double mutation : ce secteur est à la fois en pleine expansion et en pleine restructuration. Secteur en pleine expansion, la culture n’est plus l’apanage de l’État ou de l’initiative privée : les collectivités territoriales ne peuvent s’en désintéresser et élaborent de véritables politiques publiques en la matière. Secteur en pleine restructuration, la culture connaît depuis une vingtaine d’années des transformations juridiques importantes : qu’il s’agisse du droit des spectacles (loi du 18 mars 1999), du droit des musées (loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France), ou du droit de l’archéologie (loi du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive modifiée par la loi du 1er août 2003), le droit public de la culture a été profondément remanié. Ce guide juridique de l’action culturelle est, en priorité, destiné aux agents territoriaux travaillant dans le secteur culturel. Il doit leur permettre d’avoir une vue globale sur le droit public de la culture. C’est la raison pour laquelle ne seront pas évoquées les règles relevant du droit privé de la culture, comme le droit de la propriété intellectuelle. Le droit public de la culture se définit moins à partir de son objet qu’à partir de ses objectifs : protéger le patrimoine, ainsi que promouvoir et rendre accessible la création artistique au plus grand nombre.
Guide juridique de l'action culturelle locale
Cet ouvrage présente successivement les modalités pratiques du droit public de la culture relatives aux : - compétences culturelles de chaque collectivité territoriale, notamment depuis la loi du 13 août 2004 mettant en œuvre l’acte II de la décentralisation ; - structures susceptibles d’être créées pour gérer des activités culturelles ; - contrats existant en matière culturelle ; - principales réglementations culturelles ; - pouvoirs de police en matière culturelle.
Avant-propos
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Guide juridique de l'action culturelle locale
Partie 1 Les compétences culturelles des collectivités territoriales
Partie 1
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Bien que la culture ne soit pas un secteur régalien, elle a longtemps été le domaine réservé de l’État. En la matière, les collectivités territoriales n’ont été dotées de compétences qu’au compte-gouttes.
Chapitre I Une forte tradition centralisatrice en matière culturelle Si, jusque dans les années soixante-dix, l’État n’a conçu de politique culturelle qu’au niveau de l’administration centrale, ce n’est plus le cas aujourd’hui, depuis qu’ont été créés des services déconcentrés dans le secteur de la culture.
A - L’administration centrale Revenir sur la création du ministère des Affaires culturelles est l’occasion de rappeler les missions d’une telle institution et de prendre la mesure de leur évolution.
1. La création du ministère des Affaires culturelles On ne peut réellement parler d’un droit public de la culture que depuis les années soixante. C’est en effet avec la création d’un ministère dans le secteur culturel qu’un véritable droit de la culture va émerger. Avant les années soixante, il existait quelques textes ayant trait à la culture, comme les textes visant à protéger les monuments historiques ou les objets d’art (loi du 30 mars 1887 sur la conservation des monuments historiques et objets d’art ayant un intérêt historique et artistique, loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques, loi du 23 juin 1941 relative à l’exportation des œuvres d’art…), mais il s’agissait davantage d’une mosaïque de textes que de textes participant d’une politique publique culturelle cohérente. Ce n’est qu’avec la création d’un ministère des Affaires culturelles – lequel peut impulser et coordonner les actions envisagées dans la sphère culturelle – que les textes intervenant dans le secteur culturel vont se densifier.
Le premier ministère des Affaires culturelles est créé sous la Ve République, en 1959. Le décret du 24 juillet 1959 en définit la mission ; celle-ci consiste à « rendre accessibles les œuvres capitales de l’humanité, et d’abord de la France, au plus grand nombre possible de Français ; assurer la plus vaste audience à notre patrimoine culturel et favoriser la création des œuvres de l’art et de l’esprit qui l’enrichissent ». Le souci de démocratisation est donc manifeste. André Malraux va occuper le poste de ministre des Affaires culturelles de 1959 à 1969 sans interruption. Le ministère est étroitement contrôlé par le Premier ministre jusqu’en 1962. Depuis 1959, le ministère a reçu différentes appellations. Qualifié tantôt de ministère délégué ou de secrétariat d’État – selon l’importance accordée à la culture –, il a parfois été couplé à d’autres ministères : c’est ainsi, par exemple, que de mars à mai 1974, le ministère est devenu, un peu étrangement, celui des affaires culturelles et de l’environnement ; en avril 1978, il est dénommé ministère de la Culture et de la Communication.
Partie 1
Guide juridique de l'action culturelle locale
Le premier ministère dans le secteur de la culture n’est créé qu’en 1959. Pour autant, cela ne signifie pas qu’aucune institution étatique n’ait existé avant cette date : on a même coutume d’attribuer à Colbert les prémices du ministère de la Culture ; celui-ci a en effet institué en 1664 la surintendance générale des bâtiments du Roi, des arts et manufactures, premier service administratif central spécialisé en matière culturelle. Jusqu’en 1959, les institutions étatiques consacrées à la culture sont cependant instables et dépourvues de moyens. Sous les IIIe et IVe Républiques, elles sont généralement intégrées au ministère de l’Instruction publique ou de l’Éducation nationale, le plus souvent dans le cadre d’une direction des Beaux-arts. On peut toutefois noter quelques tentatives d’autonomisation de brève durée : ainsi, en novembre 1881 est créé un ministère des Arts aux larges attributions couvrant à la fois l’artisanat, les arts décoratifs et les industries d’art ; il ne fonctionnera que jusqu’en janvier 1882.
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En 1981, la communication et la culture vont être disjointes : François Mitterrand veut en effet accorder à la culture un ministère à part entière. Mais, dès 1986, le ministère est de nouveau qualifié « ministère de la Culture et de la Communication », la communication étant alors confiée à un secrétaire d’État, puis à un ministre délégué. Après les élections de 1988, le ministre de la Culture Jack Lang va bénéficier d’attributions élargies dans le cadre du grand ministère « de la Culture, de la Communication, des Grands travaux et du Bicentenaire ». Qu’en est-il aujourd’hui ?
2. L’organisation actuelle du ministère de la Culture et de la Communication Le texte qui régit aujourd’hui l’organisation du ministère de la Culture et de la Communication est le décret n° 20091393 du 11 novembre 20091. Alors que le ministère comprenait traditionnellement le secrétariat général, la direction de l’administration générale, cinq directions sectorielles (direction des archives de France, direction des musées de France, direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, direction de l’architecture et du patrimoine, direction du livre et de la lecture) et trois délégations (délégation générale à la langue française et aux langues de France, délégation aux arts plastiques et délégation au développement et aux affaires internationales), son organisation a été revue et simplifiée, conformément aux orientations de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Article 1er du décret du 11 novembre 2009 « L’administration centrale du ministère chargé de la Culture comprend, outre l’inspection générale des affaires culturelles, le haut fonctionnaire de défense et de sécurité, la délégation générale à la langue française et aux langues de France et le bureau du cabinet, directement rattachés au ministre : 1° Le secrétariat général ; 2° Les directions générales suivantes : - la direction générale des patrimoines ; - la direction générale de la création artistique ; - la direction générale des médias et des industries culturelles. »
Le nombre de directions sectorielles est donc passé de cinq à trois.
Guide juridique de l'action culturelle locale
- La direction générale des patrimoines reprend les missions des anciennes direction des archives de France, direction des musées de France et direction de l’architecture et du patrimoine. Elle est chargée de définir, coordonner et évaluer « la politique de l’État en matière d’architecture, d’archives, de musées et de patrimoine monumental et archéologique »2. Outre des missions de protection, de conservation et de valorisation du patrimoine, des collections des musées, des monuments et espaces protégés et des archives, elle contribue à l’enrichissement des collections publiques et doit favoriser la création architecturale. Elle exerce par ailleurs le contrôle scientifique et technique de l’État sur les archives, les musées de France, les opérations archéologiques, les monuments historiques et les opérations d’inventaire général du patrimoine culturel. Elle comprend notamment le service de l’architecture, le service interministériel des Archives de France, le service des musées de France, le service du patrimoine et l’inspection des patrimoines3.
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- L a direction générale de la création artistique concentre les missions de l’ancienne direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles et de l’ancienne délégation aux arts plastiques. Elle « définit, coordonne et évalue la politique de l’État relative aux arts du spectacle vivant et aux arts plastiques »4. Plus précisément, elle est chargée de soutenir la création artistique, de favoriser la diffusion des œuvres et d’en faciliter l’accès ; elle participe par ailleurs à l’élaboration de la réglementation relative au statut et à l’activité des artistes et des professions œuvrant dans le domaine du spectacle vivant et des arts plastiques et assure le contrôle scientifique et pédagogique de l’État sur les établissements d’enseignement public de musique, de danse, d’art dramatique relevant des collectivités territoriales. Elle comprend notamment le service des arts plastiques, la délégation à la danse, la délégation à la musique, la délégation au théâtre5. Ceux-ci « proposent la politique de l’État dans chacun des domaines relevant de leur
1. Décret n° 2009-1393 du 11 novembre 2009 relatif aux missions et à l’organisation de l’administration centrale du ministère de la Culture et de la Communication, modifié à de plusieurs reprises en droit. 2. Article 3 du décret n° 2009-1393, Ibid. 3. Article 1 de l’arrêté du 17 novembre 2009 relatif aux missions et à l’organisation de la direction générale des patrimoines. 4. Article 4 du décret n° 2009-1393, op. cit. 5. Article 1 de l’arrêté du 12 juin 2015 relatif aux missions et à l’organisation de la direction générale de la création artistique.
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compétence et participent à sa mise en œuvre et à son évaluation, en liaison avec les services déconcentrés. Ils entretiennent un dialogue permanent avec les artistes et les réseaux professionnels, portant sur les enjeux artistiques et culturels de leurs disciplines (…) »6. - L a direction générale des médias et des industries culturelles reprend les attributions de l’ancienne direction du livre et de la lecture et de la direction du développement des médias, jusque-là rattachée aux services du Premier ministre. Elle « définit, met en œuvre et évalue la politique de l’État en faveur du développement et du pluralisme des médias, de l’industrie publicitaire, de l’ensemble des services de communication au public par voie électronique, de l’industrie phonographique, du livre et de la lecture et de l’économie culturelle. » 7 Outre une mission relative au développement des industries de diffusion et de production de contenus culturels, elle doit veiller au développement de l’économie du livre, favoriser le développement de la lecture et contribuer à la modernisation des bibliothèques et des médiathèques. Elle comprend notamment le service du livre et de la lecture, le service des médias et la sous-direction du développement de l’économie culturelle8. C’est le service du livre et de la lecture qui exerce le contrôle technique de l’État sur les bibliothèques et médiathèques des collectivités territoriales. Enfin, la délégation générale à la langue française et aux langues de France subsiste. En vertu de l’article 6 du décret du 11 novembre 2009, elle « oriente et coordonne les politiques publiques visant à garantir l’emploi de la langue française, à promouvoir son usage et à assurer son enrichissement » et « veille à inscrire les langues de France dans les politiques culturelles. Elle développe leur observation, encourage leur préservation et contribue à leur valorisation ». Dans le secteur culturel, les services centraux jouent un rôle très important. Mais le ministère de la Culture et de la Communication n’a pas échappé à la loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, qui a fait de la déconcentration le principe de l’organisation administrative française. Cette loi précise en effet que « sont confiées aux administrations centrales les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l’exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial. Les autres missions, et notamment celles qui intéressent les relations entre l’État et les collectivités territoriales, sont confiées aux services déconcentrés ». Aussi existe-t-il également une administration déconcentrée dans le secteur culturel.
B - L’administration déconcentrée : les directions régionales des affaires culturelles
Or, à la suite du conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008, il a été question de faire des DRAC l’unique échelon déconcentré de ce ministère. C’est chose faite depuis le décret n° 2010-633 du 8 juin 2010 relatif à l’organisation et aux missions des directions régionales des affaires culturelles dont l’article 1er dispose « Dans chaque région, la direction régionale des affaires culturelles est créée par la fusion de la direction régionale des affaires culturelles, d’une part, et des services départementaux de l’architecture et du patrimoine, d’autre part ».9 Rebaptisés « services territoriaux de l’architecture et du patrimoine » (STAP), les anciens SDAP ont été rattachés au DRAC.
6. Article 2 de l’arrêté du 12 juin 2015 relatif aux missions et à l’organisation de la direction générale de la création artistique, Ibid. 7. Article 5 du décret n° 2009-1393, op. cit. 8. Article 1 de l’arrêté du 17 novembre 2009 relatif aux missions et à l’organisation de la direction générale des médias et des industries culturelles. 9. Décret n° 2010-633 du 8 juin 2010 relatif à l’organisation et aux missions des directions régionales des affaires culturelles.
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Jusqu’à récemment, les services déconcentrés du ministère de la Culture et de la Communication se répartissaient entre les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), créées en 1977, et les services départementaux de l’architecture et du patrimoine (SDAP), créés en 1996. Alors que les premières avaient des attributions très diverses, les seconds assuraient, en matière de patrimoine et d’architecture, le dialogue entre l’État et les communes. Outre une mission de conseil, ils délivraient des avis concernant les projets susceptibles d’affecter les espaces protégés.
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Hormis les cas de l’Ile-de-France et de l’outre-mer pour lesquels ce texte ne s’applique pas, les DRAC sont dorénavant les seuls échelons déconcentrés du ministère chargé de la culture. Composées d’un siège et d’unités territoriales, elles représentent tous les services de l’administration centrale du ministère ; leurs missions sont donc très variées.
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Décret n° 2010-633 du 8 juin 2010 relatif à l’organisation et aux missions des directions régionales des affaires culturelles (extraits) « Article 2. La direction régionale des affaires culturelles est chargée de conduire la politique culturelle de l’État dans la région et les départements qui la composent, notamment dans les domaines de la connaissance, de la protection, de la conservation et de la valorisation du patrimoine, de la promotion de l’architecture, du soutien à la création et à la diffusion artistiques dans toutes leurs composantes, du développement du livre et de la lecture, de l’éducation artistique et culturelle et de la transmission des savoirs, de la promotion de la diversité culturelle et de l’élargissement des publics, du développement de l’économie de la culture et des industries culturelles, de la promotion de la langue française et des langues de France. Elle participe à l’aménagement du territoire, aux politiques du développement durable et de la cohésion sociale ainsi qu’à l’évaluation des politiques publiques. Elle contribue à la recherche scientifique dans les matières relevant de ses compétences. Elle concourt à la diffusion des données publiques relatives à la culture dans la région et les départements qui la composent. Elle veille à l’application de la réglementation et met en œuvre le contrôle scientifique et technique dans les domaines susmentionnés en liaison avec les autres services compétents du ministère chargé de la culture. Elle assure la conduite des actions de l’État, développe la coopération avec les collectivités territoriales à qui elle peut apporter, en tant que de besoin, son appui technique. La direction régionale des affaires culturelles veille à la cohérence de l’action menée dans son ressort par les services à compétence nationale du ministère chargé de la Culture et les établissements publics relevant de ce ministère. Article 3. Pour la mise en œuvre des missions énumérées à l’article 2, la direction régionale est notamment chargée de : 1° Proposer les modalités de mise en œuvre de la politique culturelle de l’État et la programmation des crédits relevant des programmes budgétaires (…) 2° Concourir à la création et la diffusion artistiques dans les domaines du spectacle vivant et des arts plastiques ; 3° Mettre en œuvre la réglementation relative aux entreprises du spectacle vivant et à l’implantation des salles de cinéma ; 4° Délivrer, le cas échéant, des diplômes de formation et d’enseignement relevant du ministère chargé de la Culture ; 5° Contribuer à la prise en compte de la politique culturelle de l’État dans les actions relatives à l’aménagement du territoire, à l’éducation artistique et culturelle, à l’enseignement supérieur et à la recherche, à la formation et à l’emploi ainsi que dans les politiques de la ville et du renouvellement urbain, de lutte contre l’exclusion et en faveur des publics ; 6° Proposer, animer et coordonner les études relatives aux secteurs sauvegardés, aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager et aux abords des monuments historiques, veiller à la préservation des espaces protégés ainsi que contribuer à leur mise en valeur ; 7° Mettre en œuvre la réglementation relative au patrimoine monumental, à l’archéologie, aux musées et à l’architecture et contribuer, en collaboration avec les autres services déconcentrés de l’État, à l’application des réglementations concernant l’environnement, l’urbanisme et le renouvellement urbain dans un objectif de qualité durable des espaces naturels et urbains (…) 8° Prendre en compte les enjeux du développement durable dans les politiques culturelles par la promotion de la qualité architecturale et paysagère des constructions ; elle contribue à la qualité des projets d’aménagement des territoires urbains et ruraux et à la promotion de la création architecturale ; elle conseille les maîtres d’ouvrage dans l’élaboration et la réalisation de leurs projets architecturaux . Article 4. Sous l’autorité fonctionnelle des préfets de département, les directions régionales des affaires culturelles participent à l’application de la législation relative aux sites inscrits et classés et veillent à l’application de la législation de la publicité extérieure et des enseignes, en collaboration avec la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement et, le cas échéant, avec la direction départementale du territoire. »
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À la suite de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, sept Drac au périmètre élargi ont été constituées début 2016. Plusieurs rapports ont souligné les difficultés générées par cette réforme. Par ailleurs, à la suite du décret n° 2015-1689 du 17 décembre 201510, les STAP sont devenus des unités départementales de l’architecture et du patrimoine (UDAP). Ces unités sont notamment chargées de la délivrance d’avis conformes sur les autorisations de travaux dans les espaces protégés. Outre-mer, les services déconcentrés du ministère de la Culture sont les directions des affaires culturelles (DAC). Mayotte en est dotée depuis 2016. Parallèlement à ce mouvement de déconcentration, une logique de décentralisation culturelle a progressivement été mise en œuvre.
10. Décret n° 2015-1689 du 17 décembre 2015 portant diverses mesures d’organisation et de fonctionnement de l’administration territoriale de l’État.
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Chapitre II Les étapes de la décentralisation culturelle Jusqu’au début des années quatre-vingt, les collectivités territoriales n’ont pas eu de compétences culturelles propres. Ce sont essentiellement la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État et la loi du 22 juillet 1983 qui la complète, qui vont attribuer des compétences culturelles spécifiques aux collectivités territoriales. Dans le cadre de ce développement, ne seront présentées que les compétences culturelles expressément attribuées aux différentes collectivités territoriales ; en vertu de leur clause générale de compétence, celles-ci ont cependant la possibilité d’intervenir dans d’autres domaines que ceux explicitement mentionnés dans les textes. À ce titre, il convient de préciser que la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a supprimé cette clause, s’agissant des départements et des régions. Les collectivités territoriales peuvent néanmoins toujours largement intervenir en matière culturelle en se fondant sur le nouvel alinéa de l’article L.1111-4 du CGCT – introduit par l’article 104 de la loi –, en vertu duquel « Les compétences en matière de culture, de sport, de tourisme, de promotion des langues régionales et d’éducation populaire sont partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier. » Les lois de 1982-1983 ont attribué quelques compétences culturelles aux collectivités territoriales, lesquelles ont été complétées après l’adoption de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.
A - L es compétences culturelles des collectivités territoriales jusqu’en 2004 Certaines obligations et compétences valent pour l’ensemble des collectivités territoriales, alors que d’autres sont propres aux communes, aux départements et aux régions.
1. Les obligations et compétences culturelles communes à toutes les collectivités territoriales a) Les obligations communes Au même titre que l’État et les établissements publics, la loi du 31 décembre 1913 – aujourd’hui codifiée à l’article L.622-9 du Code du patrimoine – contraint les collectivités territoriales à « assurer la garde et la conservation des objets mobiliers classés au titre des monuments historiques dont ils sont propriétaires, affectataires ou dépositaires et de prendre à cet effet les mesures nécessaires » ; dans ce domaine, les dépenses sont d’ailleurs obligatoires pour les collectivités territoriales.
Article L.1616-1 du CGCT « Les communes, les départements et les régions doivent consacrer 1 % du montant de l’investissement à l’insertion d’œuvres d’art dans toutes les constructions qui faisaient l’objet, au 23 juillet 1983, date de publication de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, de la même obligation à la charge de l’État ».
Pour les collectivités territoriales, cette obligation concerne les constructions neuves relevant de leurs domaines de compétences, comme les bibliothèques, les collèges ou les lycées. Afin de respecter le Code des marchés publics,
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Par ailleurs, depuis 1983, toutes les collectivités territoriales sont soumises à l’obligation dite du « 1 % artistique ».
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un décret du 4 février 2005 prévoit une obligation de publicité préalable du programme de la commande artistique permettant une information suffisante des artistes.11
b) Les compétences communes L’article 63 de la loi du 22 juillet 1983, modifié par la loi du 19 août 1986, accorde une compétence à toutes les collectivités territoriales s’agissant de l’enseignement culturel. Il dispose en effet que « les établissements d’enseignement public de la musique, de la danse et de l’art dramatique, relèvent de l’initiative et de la responsabilité des communes, des départements et des régions », sans donner plus de précisions. Dans les faits, ce sont les communes qui ont pris le plus d’initiatives en la matière, mais il existe quelques écoles nationales de musique départementales. Si cette disposition a été abrogée en 2000, l’article L.216-2 du Code de l’éducation réitère cette compétence. De même, toutes les collectivités territoriales ont des compétences en matière d’archives. En vertu de l’article L.212-6 du Code du patrimoine, elles sont propriétaires de leurs archives et « en assurent elles-mêmes la conservation et la mise en valeur », sous le contrôle scientifique et technique de l’État. Par ailleurs, les communes, les départements et les régions peuvent avoir leurs propres musées ; le cas échéant, ils sont « organisés et financés par la collectivité dont ils relèvent » (article L.410-2 du Code du patrimoine), mais les collectivités territoriales bénéficient des concours financiers de l’État, s’agissant de la conservation et de la mise en valeur des collections de leurs musées. De surcroît, depuis 2001, en vertu de l’article L.522-7 du Code du patrimoine, les services archéologiques des collectivités territoriales, bien que soumis au contrôle scientifique et technique de l’État, sont « organisés et financés par celles-ci ». Les collectivités territoriales peuvent également conclure avec l’État des conventions de développement culturel, afin d’agir en partenariat avec lui, pour certains projets déterminés. Hormis cette obligation et ces compétences communes, les compétences culturelles des collectivités territoriales prévues par les textes varient selon le type de collectivité.
2. Les compétences culturelles de la commune a) Dans le domaine de la lecture publique Historiquement, la commune a été dotée d’une compétence particulière en matière de lecture publique. L’article 61 de la loi du 22 juillet 1983, qui avait été codifié à l’article L.310-1 du Code du patrimoine, disposait en effet que « les bibliothèques municipales sont organisées et financées par les communes. Leur activité est soumise au contrôle technique de l’État ».
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Si, depuis l’ordonnance du 27 avril 201712, l’article L.310-1 dispose que « les bibliothèques des collectivités territoriales ou de leurs groupements sont organisées et financées par la collectivité ou le groupement dont elles relèvent », les bibliothèques relèvent encore en majorité des communes et de leurs groupements. Les bibliothèques municipales et intercommunales « classées » ont pour spécificité de pouvoir « bénéficier de la mise à disposition de conservateurs généraux et de conservateurs des bibliothèques qui ont la qualité de fonctionnaires de l’État » (article L.320-1 du Code du patrimoine).
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L’activité des bibliothèques des collectivités territoriales ou de leurs groupements est par ailleurs toujours soumise « au contrôle scientifique et technique de l’État » (article L.310-2 du Code du patrimoine).
11. Décret n° 2005-90 du 4 février 2005 modifiant le décret n° 2002-677 du 29 avril 2002 relatif à l’obligation de décoration des constructions publiques et précisant les conditions de passation des marchés ayant pour objet de satisfaire à cette obligation. Voir également la circulaire du 16 août 2006 relative à l’application du décret n° 2002-677 du 29 avril 2002 relatif à l’obligation de décoration des constructions publiques, modifié par le décret n° 2005-90 du 4 février 2005. 12. Ordonnance n° 2017-650 du 27 avril 2017 modifiant le livre III du Code du patrimoine.
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