Federalismo y coordinación metropolitana by Instituto de Estudios del Federalismo Prisciliano Sánchez

Federalismo y coordinación metropolitana Dr. Roberto Arias de la Mora • Mtra. Ana Cecilia Velázquez Rodríguez

Roberto Arias de la Mora. Es licenciado en Administración Pública por la Universidad e Guadalajara. Maestro en Políticas Públicas por el ITAM y Doctor en Ciencias económico-administrativas por la Universidad de Guadalajara con orientación en políticas públicas. Es profesor-investigador en El Colegio de Jalisco. Obtuvo el primer lugar del Premio del INAP, en 2013, con su tesis doctoral: Democracia y Gestión Pública Municipal; y es representante de El Colegio de Jalisco ante el Consejo General del IEF. Ana Cecilia Velázquez Rodríguez. Es licenciada en Estudios Políticos y Gobierno por la Universidad de Guadalajara, y maestra en Estudios Americanos por la Universidad de Ruprecht-Karls-Universität de Heidelberg, Alemania. Es profesora del Departamento de Estudios Internacionales en la Universidad de Guadalajara. Fue asistente del consultor Roberto Arias de la Mora; auxiliar de Investigación del profesor-investigador Dr. Javier Hurtado.

Federalismo y coordinación metropolitana

Dr. Roberto Arias de la Mora • Mtra. Ana Cecilia Velázquez Rodríguez

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez PRESENTACIÓN El presente cuadernillo le da continuidad al programa editorial-anual del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”. Con ello se cumple con uno de sus objetivos primordiales, y establecidos en el Decreto que le dio origen, el cual consiste en promover el conocimiento del Federalismo en el marco de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como divulgar los trabajos de investigación realizados. Este pequeño volumen forma parte de un primer grupo de cinco publicaciones individuales que con diferente temática, se ponen a disposición del público en general. Las investigaciones se realizaron en el marco de la celebración de la creación del Estado Libre y Soberano de Jalisco, ocurrida el 16 de Junio de 1823, y se presentaron los días 28, 29 y 30 de enero de 2014. El evento anterior marcó el inicio de lo que, en lo sucesivo, es una serie de publicaciones bajo la denominación de “Cuadernos de Divulgación del Federalismo”. Este número en particular se intitula: Federalismo y Coordinación Metropolitana de la autoría del Dr. Roberto Arias de la Mora, Profesor-investigador de El Colegio de Jalisco y la Mtra. Ana Cecilia Velázquez Rodríguez, docente en la Universidad de Guadalajara. Bajo esta temática, los autores abordan el tema del principio constitucional de la coordinación regional entre varios municipios circunvecinos y cuya continuidad urbana requiere soluciones integrales. La coordinación y cooperación metropolitana es la problemática y exigen5

Federalismo y coodinación metropolitana cia para hacer frente a los diversos problemas comunes. El mecanismo principal, y estipulado en nuestro marco constitucional, es la celebración de convenios que los conduce a la asociación en materia de prestación de los servicios públicos. Con la seguridad de que este trabajo, y respaldada por la calidad y trayectoria académica de sus autores, su lectura será de suma utilidad para abundar en el conocimiento de la realidad de la coordinación metropolitana. Con el objetivo anterior, el Instituto de Estudios del Federalismo espera que este volumen cumpla con las expectativas señaladas.

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez

Índice

I. Introducción

II. El Federalismo mexicano: historia de la construcción del puente

III. La coordinación metropolitana en Jalisco: valorando la funcionalidad del puente federalista

IV. Conclusiones y recomendaciones

V. Bibliografía

VI. Legislación

Federalismo y coodinación metropolitana FEDERALISMO Y COORDINACIÓN METROPOLITANA

Dr. Roberto Arias de la Mora El Colegio de Jalisco Mtra. Ana Cecilia Velázquez Rodríguez Universidad de Guadalajara

I. Introducción Inmersos en una dinámica metropolitana que ha sobrepasado y desdibujado las fronteras de los municipios, es un imperativo el diseño de políticas públicas que solventen los problemas que las áreas metropolitanas enfrentan. Sin embargo, este diseño se ve afectado por las construcciones jurídico-políticas, que si bien respondieron a demandas específicas en el pasado, ahora limitan la construcción de políticas eficaces para la resolución de problemas metropolitanos. En este trabajo se propone una revisión histórico-jurídica que analizará la evolución y desarrollo de las disposiciones normativas con las que se ha abordado el pro8

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez blema metropolitano (Arias, 2013:28), a partir de una de las decisiones políticas fundamentales que definen al Estado mexicano: el federalismo1. Por tratarse de un texto que pretende difundir lo más ampliamente posible las cuestiones más significativas que han configurado el debate contemporáneo sobre el federalismo y la coordinación metropolitana, se procuró mantener un lenguaje sencillo y claro en la exposición de las ideas y, para ello, se acudió a la figura metafórica de un puente para ilustrar de una manera gráfica, la institución federal vigente: el puente fundamental que sostuvo a México como Nación. El cuadernillo se organiza en tres partes. Primero se hace una revisión de corte histórico sobre los antecedentes que contextualizan el marco jurídico del federalismo mexicano vigente. De la misma manera en que funcionan los andamios para las labores de construcción, los hechos históricos contribuyeron a apuntalar a ese puente llamado federalismo, como la decisión fundamental que posibilitó superar los estertores de añejos regímenes políticos de tradición más bien centralista. 1 Para fines de este texto definimos al federalismo como un sistema de organización político-administrativa donde se pretende organizar la distribución de poderes dentro de un territorio específico. Este sistema se basa en la idea de que las naciones son conjuntos de actores y grupos que deciden unirse con el interés común de sobrevivir ante amenazas que solos no podrían sobrellevar. Para que esa organización se dé armoniosamente respetando la autonomía, soberanía y jurisdicción de los miembros de la Federación, las partes acuerdan y plasman en una Constitución escrita cuáles serán sus obligaciones y sus poderes. Indistintamente del tipo de federalismo que una nación acuerde aplicar, estos deberán cumplir dos elementos básicos: a) la distribución de las competencias son establecidas a través de una Constitución Federal, y b) Esta distribución de competencias es equitativa entre los Estados miembros.

Federalismo y coodinación metropolitana En un segundo momento se propone valorar la funcionalidad y vigencia de la estructura tripartita que conforma el puente. Para ello, se aborda el tema de la coordinación metropolitana como una de las vías institucionales que en años recientes se han planteado, para asumir los desafíos que supone para los municipios mexicanos el fenómeno metropolitano (Arias, 2013:28). La tercera parte del trabajo avanza algunas reflexiones y recomendaciones de política pública a la luz de la valoración de la funcionalidad de una de las vías contemporáneas, como lo es la coordinación metropolitana, que ha venido a enriquecer las posibilidades de las relaciones intergubernamentales a través del puente. II. El Federalismo mexicano: historia de la construcción del puente Del mismo modo en que cualquier construcción requiere de algún tipo de plano arquitectónico para guiar a los obreros en sus afanes por levantar una determinada edificación, la construcción del federalismo mexicano encontró en la experiencia norteamericana las pautas básicas que le sirvieron de ejemplo sobre el rumbo a seguir. Según Ricardo Monreal Ávila, la experiencia federal en México es resultado de una serie “de adecuaciones, revisiones y adaptaciones históricas de modelos doctrinarios, esquemas institucionales, correlación de fuerzas políticas y necesidades socioeconómicas, que han derivado en una forma de gobierno sui géneris” (2004:298). Influenciado por el modelo norteamericano, la Constitución de Cádiz y por la herencia del gobierno Colonial, el proyecto de instauración de la federación en México 10

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez comenzó formalmente tras la disolución del Primer Imperio mexicano en 1824, después fue interrumpido por los conflictos entre los grupos conservadores y liberales del país, por invasiones extranjeras, un Segundo Imperio y finalmente por el gobierno de Porfirio Díaz quien estableció un control presidencial tan fuerte que se extendía en todos los órdenes de gobierno y rincones del vasto territorio de México. El modelo de federalismo norteamericano que influyó sobre el mexicano, establecía una nueva relación política que no solo incluía distintos órdenes de gobierno, sino también la inclusión de la soberanía de los ciudadanos y su participación en el escenario público. Guillén (1999), por ejemplo, lo considera destacado porque estableció los principios de: a) separación de poderes, que aseguraba un sistema de pesos y contra pesos para evitar caer en la tiranía, b) de autonomía, garantizando la independencia y soberanía de las trece colonias, convertidas entonces ya en Estados, y c) el principio de participación, donde se procuraba la inclusión de los Estados, representantes de los ciudadanos, en las decisiones del gobierno nacional a través del poder Legislativo2. 2 El debate en torno al federalismo en los Estados Unidos se debió a la distribución de competencias entre el gobierno central y los Estados. La cuestión era si los Estados debían ser más fuertes que la federación (“Anti-federalistas) o si la federación debía tener mayores competencias y compartir la soberanía con los Estados miembros (Federalistas). Los debates continuaron hasta que en 1791 se realizaron una serie de adecuaciones a la Constitución esperando resarcir los errores en su ejecución e interpretación. Se anexó a la Constitución de Estados Unidos la enmienda X donde se establecía que los poderes no concedidos al gobierno nacional de los Estados Unidos, por la Constitución ni prohibidos a los Estados quedan reservados a los Estados y al pueblo de los Estados Unidos. Es decir, el gobierno federal solo podrá hacer lo que la Constitución le dicte. Pero se reconoce también la existencia de poderes implícitos, los

Federalismo y coodinación metropolitana Sin embargo, a diferencia de la aplicación del régimen federal en Estados Unidos que trataba de unir a trece Estados quienes ejerciendo su soberanía y libertad acordaron aliarse para fortalecerse y defenderse de las amenazas de naciones extranjeras. El federalismo mexicano se consolidó como una opción para mantener unido un país que recién se separaba del control español. En otras palabras, para comprender el federalismo en tanto decisión fundamental del régimen político mexicano, resulta imprescindible revisar, aunque sea de manera muy breve, las ideas que marcaron históricamente el debate político que suscitó los afanes de México por constituirse en una Nación independiente. En los primeros años de la Nación mexicana, el federalismo fue “promovido por ayuntamientos y provincias que buscaban implantar el autogobierno y liberarse de un centro político cuya situación poco cambiaba, si bien la lucha de independencia sólo les implicase [en principio] el cambio de metrópoli, de Madrid a la ciudad de México” (González, 1995:12). Esta reivindicación política que apeló a la “autonomía conservando la unidad”, fue la que persistió prácticamente desde los inicios de la vida independiente de México en donde, al contrario de la experiencia de los Estados Unidos, se intentaba dividir lo que estaba unido en virtud de la naturaleza centralista de la herencia de la época colonial y del dominio español (Cabrero, 2007). El primer federalismo mexicano, o el federalismo funcuales son aquellos que la autoridad nacional posee por incidencia a los poderes delegados ya en la Constitución. Esto es, aquellas competencias que deriven de las competencias ya escritas en la Constitución.

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez dacional, apunta Monreal Avila, difiere del federalismo europeo o americano en el sentido de que fueron provincias coloniales, y no Estados libres asociados en igualdad de condiciones, los que se adhirieron al pacto federal. Estas provincias, dice el autor, buscaron unirse ya que “corrían el riesgo de ver desintegrado el territorio recién independizado y desarticulado el Estado-Nación que buscaban edificar” (2004: 299). La primera República federal perduró de 1823 a 1835, tras las disputas y presiones de grupos conservadores fue convocado el Congreso y se expidieron las Bases para la nueva Constitución. Estas Bases o también conocidas como Siete Leyes modificaban el régimen de división de poderes hacia un sistema centralista que perduró hasta 1846, cuando el sistema federal fue restaurado. Sin embargo, debido al fuerte control del Presidente Antonio López de Santa Anna y de los desacuerdos liberales, el régimen federalista volvió a debilitarse. El segundo federalismo mexicano, o el llamado federalismo liberal de 1857, es caracterizado, de acuerdo a Monreal, como un régimen que buscaba una “esfera de soberanía propia de la federación, distinta a la esfera soberana de los estados, y limita[ba] a ambas por la obligación de respetar y salvaguardar los derechos políticos y garantías individuales de los ciudadanos” (2004: 299). Se constituye una federación compuesta por 23 estados soberanos, a los cuales se les anexaron después los Estados de Coahuila, Hidalgo y Morelos. Así mismo, se establece el Senado fortaleciendo el pacto federal mediante la participación de los Estados en las decisiones y la legislación federal.

Federalismo y coodinación metropolitana Durante el Porfiriato se ejerció de facto un régimen centralista. Aunque los Estados tenían el poder de elegir o nombrar a sus gobernantes, estos eran impuestos desde la autoridad del gobierno central, encarnada en Porfirio Díaz. Roberto Ortega Lomelín (1994) afirma que durante el Porfiriato los municipios y su autoridad se vieron debilitados debido a la imposición de las jefaturas políticas, que servían como método de represión, de control político, y de autoridad intermedia entre el municipio y el gobierno nacional. Esta situación motivó que los diversos jefes revolucionarios vieran en estas figuras “los eficientes brazos del férreo control político que llegó a establecer el régimen ‘Porfiriano’ al cabo de su larga vida.” (Murià, 2008: 17-18): De ahí sobrevino la inquina contra ellos y la consecuente vocación de darle una importancia mayor a los ayuntamientos. Desde 1906, por ejemplo, el programa del Partido Liberal había planteado la supresión de los jefes políticos, la reorganización de los municipios “que han sido suprimidos” y el fortalecimiento del poder municipal. Igualmente en el Plan de San Luís, de octubre de 1910, formulado en Texas por Francisco I. Madero, se habla de la conveniencia de fomentar “la libertad de los ayuntamientos”. (Murià, 2008:18). A consecuencia de los abusos cometidos al amparo de estas jefaturas políticas, la Constitución de 1917 procuró extirpar toda autoridad entre el gobierno central, los Estados, y los municipios. Al respecto, Ortega (1994: 2930) detalla que: 14

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez La Constitución de 1917 mantuvo como decisión política fundamental nuestro sistema federal y dio paso a una nueva concepción del Estado y sus responsabilidades en la conducción del desarrollo. (…) De menor jerarquía que otros debates el problema municipal suscitó atención y se establecieron con timidez los fundamentos básicos de la libertad municipal. Para llevar a cabo el programa de la Revolución y fortalecer la nueva concepción del papel del Estado se otorgaron a los poderes nacionales mayores competencias y atribuciones. El tercer federalismo reconocido por Ricardo Monreal Ávila (2004: 299), es el federalismo unitario, que se caracteriza por la centralización de competencias al poder federal. Se expandieron las competencias de los Poderes de la Unión, pero fundamentalmente de los poderes presidenciales. Monreal asegura que durante el periodo del tercer federalismo implantando a partir de la Presidencias de Plutarco Elías Calles, Abelardo L. Rodríguez y Lázaro Cárdenas se concentró en el gobierno central “un amplio número de facultades y potestades fiscales, jurisdiccionales, económicas y sociales, avalado en la doctrina del nacionalismo, en el establecimiento de una fórmula política de homologación Estado-FederaciónPoder Ejecutivo Federal, en un sistema presidencialista de gobierno y en un esquema de relaciones políticas corporativas cuyo eje central fue la existencia de un partido hegemónico” (Monreal, 2004: 299). Finalmente, el federalismo unitario se extendió hasta la década de los ochenta cuando comenzaron a gestar15

Federalismo y coodinación metropolitana se políticas y reformas para la descentralización de los poderes del gobierno central y el otorgamiento de autonomía a los municipios. En 1983 se realizan reformas al artículo 115 Constitucional que otorgan al municipio competencias tributarias, aún sin concederle la autonomía económica al limitarle la facultad de aprobar sus leyes de ingresos; no obstante que, para 1999 el Ayuntamiento alcanzaría el reconocimiento constitucional como órgano de gobierno municipal. En el siguiente cuadro se muestra de manera sintética las principales características que adoptó el régimen político mexicano en su evolución hacia el sistema federal. Cuadro 1. Evolución del Federalismo en el México 1824-2013 Periodo Constitución Federal de 1824

Régimen

Características

Federal (Art. 171)

Estados con autonomía y soberanía en su gobierno interior.

Siete Leyes Centralista Constitucionales o Constitución de 1836

Estados soberanos convertidos en Departamentos, estos a su vez divididos en distritos. (Art. 3 y 8 de las Bases y 1° de la Ley de la Constitución). Se suprimen los congresos locales. En Jalisco, en 1835 se designo como gobernador a José Antonio Romero, quien suprimió los ayuntamientos y transformó los cantones en partidos.

La Segunda República Federal. (1846-1857)

Se restituye la Constitución de 1824. Sin embargo en 1853 el Presidente Antonio López de Santa Anna decretó las Bases para la Administración de la República donde suprimía las legislaturas locales y los estados se convertían en departamentos.

Federal

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez La Constitución del 5 de Febrero de 1857 (1863)

Federal

Está constitución organizaba a México como una república representativa, compuesta por 23 estados libres y soberanos, bajo una Federación.

Segundo Imperio mexicano (1863-1866)

Centralista

Se dividió a México en 50 departamentos.

La República Restaurada

Federal

Se restituye la Constitución de 1857. Sin embargo, se centraliza el poder en el Ejecutivo federal.

El Porfiriato

Centralista de facto

Expansión de las facultades presidenciales. Se crean instancias intermedias entre los Estados y los municipios, las jefaturas políticas. Se destaca este periodo, asímismo por la concentración de competencias fiscales en el gobierno federal.

La Constitución de 1917.

Federalista

Aunque federal, esta Constitución limita las competencias municipales a los servicios públicos y subordinándolos fiscal, política y legislativamente al poder estatal.

Ley de Coordinación Fiscal 1980

Centralista en materia fiscal.

Establece que los estados renunciarían a sus facultades tributarias a cambio de recibir un porcentaje de las recaudaciones federales. Se deja a los municipios el cobro del impuesto predial.

Proceso de descentralización 1982-2000

Federal

Se buscaba la federalización del gasto público. Se reforman los artículos 25 y 26 constitucionales, lo que modifica la participación federal en la funciones de dirección y coordinación en el desarrollo regional. Comienza un periodo de apertura en la competencia electoral que hace más competitivas las administraciones de los tres órdenes de gobierno. Los estados obtienen la posibilidad de participar en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo.

Fuente: Elaboración propia.

Federalismo y coodinación metropolitana Volver sobre la noción del puente resulta útil para explicar la lógica que motivó el debate primigenio entre posturas políticas tan antagónicas como fueron el centralismo y el federalismo, el cual terminaría formalmente a favor de este último, al consagrarse constitucionalmente como una decisión fundamental del México independiente. Y es que la construcción de un puente supone una tarea previa que consiste en definir los extremos que habrán de unirse posteriormente a través de dicha estructura. Los extremos que marcaron el debate político de México en torno al federalismo, fueron los configurados bajo el crisol de las ideas popularizadas por Tocqueville acerca de la experiencia norteamericana: Toqueville afirmó que en Norteamérica existían dos gobiernos completamente separados y casi independientes […] motivo por el cual a esta teoría se le llama de la cosoberanía, ya que tanto la federación como las entidades federativas son soberanas dentro de su competencia, es decir, poseen una parte de la soberanía (Carpizo, 1997:220). Siguiendo a Carpizo, una cuestión “importante es saber cuáles son las competencias de estas dos secciones pues en ellas se delimita la parte de soberanía que poseen” (1997:220). En este sentido, tres fueron las fórmulas de distribución de competencias que pensó Toqueville: La primera, enumerando tanto las competencias de la federación como las de las entidades federativas. Pero este sistema era peligroso porque al surgir una nueva necesidad, no enumerada, no existiría autoridad competente para resolver. 18

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez El segundo sistema podía consistir en indicar las competencias de los Estados, anotándose que cualquiera otra cuestión la resolvería la federación. Este sistema no era posible porque lesionaba el celo de los Estados. Y en el tercero, se señala a la federación cuáles son sus atribuciones, y todas las demás competencias recaen en los Estados, ya que ellos son los “titulares originarios del poder público” (Carpizo, 1997:221). El sistema esbozado por la tercera opción fue la que finalmente siguió la Constitución norteamericana y, en consecuencia, fue la que se recogió en la Constitución de 1857 y posteriormente ratificada en la Constitución vigente desde 1917 en México. A pesar del triunfo obtenido en el plano constitucional por parte de las ideas y reivindicaciones políticas a favor del federalismo en los sucesivos debates constituyentes de la Nación mexicana, como se ha evidenciado por la breve revisión histórica que se ha realizado previamente, tal superioridad normativa y persuasiva estuvo muy lejos de traducirse en una auténtica expresión de la vida política nacional. Lo que importa subrayar por ahora es que el principio de municipio libre aparecería con el movimiento revolucionario, siendo reconocido formalmente en la Constitución de 1917, la primera de las constituciones federales mexicanas que expresamente reconociera en los municipios un tercer orden de gobierno (Cabrero, 2007:17). En efecto, las constituciones federales anteriores se limitaron a reconocer únicamente dos órdenes de gobierno: 19

Federalismo y coodinación metropolitana el federal y el de las entidades federativas. En tanto que la cuestión relativa a la organización política y administrativa, así como la división territorial de cada entidad federativa se mantuvieron como materias propias de la competencia de los gobiernos de los Estados federados. En el artículo 115 que resultó del constituyente de 1917, por primera vez se estableció expresamente que “los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). La fórmula que el constituyente encontró para garantizar la libertad municipal fue señalando expresamente en la propia Constitución la esfera de competencias a cargo de los gobiernos municipales, e introduciendo la previsión de que dicha competencia será ejercida “por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.” (Artículo 115, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). En otras palabras, en concordancia con la fórmula de distribución de competencias que fue adoptada para el caso de la federación y las entidades federativas, para el municipio se siguió un tratamiento similar al de la federación, esto es, se buscó precisar expresamente la esfera de competencias que debían ejercer de manera exclusiva los ayuntamientos. De lo expuesto hasta aquí, fácilmente podría deducirse que el énfasis de las fórmulas constitucionalmente adoptadas para la distribución de competencias entre los tres 20

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez órdenes de gobierno reconocidos en México, se centró en la delimitación y distinción clara de las competencias a cargo de cada uno de los gobiernos, a manera de tres pilares que darían soporte al puente del federalismo mexicano. Ciertamente esta lógica constitucional deriva del modelo original del federalismo norteamericano que sirvió de guía y cuya característica principal fue la separación de poderes, “donde se esperaba que los estados y el gobierno federal desarrollaran sus respectivas responsabilidades políticas, legislativas y fiscales en forma autónoma, y por lo tanto, sin necesidad de generar fuertes relaciones de confianza entre los niveles de gobierno.” (Jordana, 2001:68). Como apunta el propio Jordana (2001), esta misma lógica se encuentra en el modelo napoleónico que caracteriza a los Estados francés y español, que con independencia de sus peculiaridades institucionales propias, ambos se apoyan en una regulación formal muy precisa de competencias y responsabilidades de cada orden de gobierno. Lo que interesa subrayar es que tanto por la vía del modelo norteamericano, que marcó históricamente el debate político en México, como por la vía de la tradición española que supuso la prolongada época colonial, el federalismo mexicano vino a formalizar un tipo de relaciones intergubernamentales3 basadas en la desconfianza y mediadas por mecanismos de resolución de 3 Para un tratamiento más amplio sobre las diferencias teóricas entre el federalismo y las relaciones intergubernamentales puede consultarse (Arellano, Marroquín y Arias, 2011).

Federalismo y coodinación metropolitana controversias entre órdenes de gobierno (Jordana, 2001 y Argullol, 2004). Sin embargo, esta lógica constitucional a favor de la delimitación y distinción competencial entre órdenes de gobierno resulta muy alejada de la práctica imperante en las relaciones intergubernamentales, toda vez que “la tendencia del sistema federal mexicano ha seguido la naturaleza cooperativa, donde se olvida la separación tajante entre Federación y estados, y se fusionan ambas esferas de competencia para legislar sobre la misma materia” (González, 1995: 16). Esta tendencia ha hecho que la claridad de la distribución de competencias derivada de la regla general establecida en el artículo 124 constitucional se diluya hasta el punto de convertirlo en un asunto “espinoso y de difícil manejo”, toda vez que la propia Constitución establece una serie de principios que trascienden a las facultades atribuidas a la federación y las entidades federativas y que tienen que ver con las facultades prohibidas tanto para la federación como para las entidades federativas, además de las facultades de naturaleza coincidente, coexistente y de auxilio, así como las facultades que emanan de la jurisprudencia (Carpizo, 1997:240 y Argullol, 2004:210). Una de las materias que siguieron esta tendencia hacia la concurrencia competencial y la cooperación entre órdenes de gobierno que resulta de particular interés para este trabajo, es la relativa a los asentamientos humanos (artículo 73, fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), en virtud del fenómeno de conurbación que llegó a preverse en el propio texto constitucional en los siguientes términos: “cuando dos o 22

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal en la materia” (artículo 115, fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Aunque esta previsión constitucional alude exclusivamente a los fenómenos de conurbación entre entidades federativas, la legislación reglamentaria correspondiente también reconoce los fenómenos de conurbación “ubicados dentro de los límites de una misma entidad federativa [que] se regirán por lo que disponga la legislación local” (artículo 26 de la Ley General de Asentamientos Humanos), en cuyo caso se entenderá como una conurbación entre municipios de un mismo estado. Una cuestión directamente relacionada con el fenómeno de la conurbación de los asentamientos humanos es la relativa a los procesos de aglomeración urbana o metropolitana, también conocidas como megaciudades (Aguilar, 2004), y que aquí habrá de referirse en términos simples como el fenómeno metropolitano. En términos generales, dicho fenómeno alude a la manifestación de una concentración urbana de grandes dimensiones a partir de un asentamiento poblacional histórico y cultural, mismo que mantiene una influencia política, económica y social importante sobre un territorio integrado por múltiples jurisdicciones administrativas (Arias, 2013). 23

Federalismo y coodinación metropolitana Es en virtud de la presencia de múltiples jurisdicciones administrativas que convergen en un territorio urbanísticamente integrado, que el fenómeno metropolitano devine en un problema de gestión pública, también denominado problema metropolitano (Arias, 2013), y se coincide con Nancy García Vázquez al referir que “la coordinación entre gobiernos es uno de los mecanismos de gestión pública más anhelados en las democracias contemporáneas” (Urquidez, 2013:109), toda vez que: Por un lado, supone la cooperación voluntaria entre actores de distinta naturaleza que tienen el ánimo de lograr un mismo fin. Por otro, implica la integración de las decisiones hacia una política pública que tenga la consistencia suficiente para producir sinergias en diferentes áreas y programas gubernamentales (Urquidez, 2013:109). Para los propósitos de este trabajo, la aspiración por una gestión pública coordinada entre distintos órdenes de gobierno que convergen en torno a un territorio metropolitano, constituye un buen criterio para valorar la funcionalidad del andamiaje constitucional que sustenta el puente del federalismo mexicano. No es casual que el Dr. Alberto Aguilar Iñárritu, coordinador técnico de la Comisión para la Reforma del Estado de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), destacara el fenómeno metropolitano como uno de los desafíos para la construcción del Federalismo en el México del siglo XXI, en los siguientes términos: Necesitamos abrir la interacción de políticas regionales a la creación de un cuarto nivel 24

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez de gobierno, se tiene que discutir el tema de las zonas metropolitanas, tenemos que pensar en esto como un elemento novedoso, necesitamos aprovechar las ventajas regionales para caminar hacia las cuencas regionales, hacia nuevas áreas comarcales (Memorias, 17 de junio de 2013). Es por ello que la reforma constitucional aprobada en 2008 por parte del Congreso del Estado de Jalisco que consignó el principio de coordinación metropolitana, abre la inmejorable oportunidad para avanzar hacia una primera aproximación que arroje luz sobre esta cuestión crucial para el futuro del federalismo mexicano. III. La coordinación metropolitana en Jalisco: valorando la funcionalidad del puente federalista. No es propósito de este trabajo abundar sobre las condiciones locales que posibilitaron el acuerdo político4 que abrió paso a la reforma constitucional cuyo análisis se aborda en este apartado. No obstante y asumiendo el riesgo de simplificar demasiado la realidad local, por ahora basta con apuntar que la prioridad de la coordinación metropolitana como asunto de la agenda pública de Jalisco, se explica a partir del paulatino declive del énfasis que se vivió en la entidad a través de los intentos de inno4 Para una revisión más amplia de las distintas trayectorias seguidas por la política pública en materia de coordinación metropolitana en Jalisco pueden consultarse el estudio introductorio en (Arias, 2013)

Federalismo y coodinación metropolitana vación de una gestión pública a favor de la regionalización (Arias, 2008), y el resurgimiento de la noción de centralidad de los espacios urbanos, alentada más bien por los más recientes hallazgos encontrados a escala internacional que han venido a confirmar que “las ciudades son en la actualidad los espacios de construcción de los modelos nacionales de desarrollo” (Cabrero, 2009:9): Si se observan las experiencias recientes más exitosas en el entorno internacional, de inmediato surge la evidencia de que detrás de cada experiencia nacional exitosa hay una red de ciudades que han sido los motores de la competitividad, del desarrollo y del bienestar social. Así, el exitoso caso de Finlandia no es entendible sin considerar la importante transformación que se dio en el distrito de Espoo y la ciudad de Helsinki. De la misma manera Irlanda no se entendería sin el caso de Limerick y de Dublín. También en el caso de Corea del Sur, Seúl, Busán y Taegu, han sido determinantes. Incluso en el caso de China, sin motores urbanos como Shangai y Harbin, por ejemplo, no se podría explicar el éxito nacional (2009:9-10). Lo relevante a la luz de los objetivos de este trabajo, es el contraste entre el acuerdo político alcanzado por el Congreso del Estado de Jalisco y la ausencia de voluntad política que, hasta ahora, ha imperado al interior de las cámaras que integran el Congreso de la Unión, que ha impedido avanzar reformas tanto constitucionales como legales en el ámbito de la federación en ma26

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez teria de coordinación metropolitana5, lo cual de entrada permite evidenciar y enfatizar la flexibilidad del sistema federal (Cabrero, 2007), particularmente para enfrentar las no pocas tensiones que suelen presentarse en un régimen político entre las prioridades locales y nacionales. En plena concordancia con las fórmulas constitucionales que consagran el federalismo mexicano, la vía de la coordinación metropolitana aprobada por el Congreso del Estado de Jalisco reproduce para la esfera local la idea de distinguir con claridad la esfera de competencias sujetas de coordinación y el afán por preservar y garantizar la autonomía municipal, al señalarla expresamente como uno de los principios rectores de la coordinación metropolitana y precisar que: Sólo los aspectos expresamente contemplados en los convenios de coordinación son sujetos de la aplicación de esta ley [de coordinación metropolitana] y de la intervención de las instancias de coordinación establecidas; quedan las demás funciones y servicios públicos municipales dentro de la esfera de la competencia exclusiva del municipio respectivo (Artículo 2.1 de la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco). Desde esta perspectiva, vale la pena destacar que el principio de coordinación metropolitana consagrado en el orden constitucional de Jalisco se fundamenta a su vez, 5 Las reformas impulsadas a través de la Mesa Interparlamentaria que se conformó por diputados y senadores durante la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión finalmente no fueron aprobadas. Sobre los alcances de tales iniciativas puede revisarse (Arias, 2013).

Federalismo y coodinación metropolitana en la facultad constitucionalmente reconocida a los municipios para coordinarse o asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden (Artículo 115, fracción III de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos). En todo caso, las particularidades de la vía de coordinación metropolitana están determinadas por tres elementos que la distinguen: Primero, la materia metropolitana que estará sujeta al convenio de coordinación que se suscriba y en todo caso atenderá a la planeación del desarrollo sustentable metropolitano, a la infraestructura metropolitana y aquellas funciones o servicios públicos municipales que expresamente se convenga prestar de manera coordinada (Artículo 20 de la Ley de Coordinación Metropolitana). Segundo, el establecimiento de un procedimiento preciso al que habrán de acogerse los municipios y los poderes públicos del Estado –particularmente el Legislativo y Ejecutivo– para que un espacio delimitado del territorio de la entidad sea reconocido formalmente como área o región metropolitana. Tercero, el desarrollo y precisión del diseño institucional en que se sustenta y opera la coordinación metropolitana. Por la importancia y relevancia de este último elemento es que a continuación se expone brevemente. Al respecto, el artículo 81BIS de la Constitución Política del Estado de Jalisco detalla al menos las siguientes tres instancias: 28

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez Primero, una instancia de coordinación política por cada una de las áreas metropolitanas, que se integrarán por los presidentes municipales de los ayuntamientos del área metropolitana correspondiente y, previo convenio, por el Gobernador del Estado. La personalidad jurídica de dichas instancias será definida por sus integrantes. Segundo, una instancia de carácter técnico que estará constituido como un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios y que se denominará como Instituto Metropolitano de Planeación, constituido por los ayuntamientos del área metropolitana correspondiente; y Tercero, una instancia consultiva y de participación ciudadana, de carácter honorífico, por cada una de las áreas metropolitanas, que podrá participar en las tareas de evaluación y seguimiento. La norma constitucional precisa que las reglas para la organización y funcionamiento de las instancias de coordinación metropolitana, estarán establecidas en las leyes que sobre la materia expida el Congreso del Estado de Jalisco. En virtud de esta previsión constitucional, es preciso remitirse tanto a la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco como al Código Urbano para el Estado de Jalisco, que son las dos normas estatales que precisan las reglas básicas de organización y funcionamiento de las tres instancias de coordinación. Por el lado de la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco, se tiene que de acuerdo con sus prin29

Federalismo y coodinación metropolitana cipios rectores, particularmente los relativos a la autonomía municipal, la coordinación y el consenso, es que las instancias de coordinación metropolitana son definidas como entes intermunicipales, y son las siguientes: I. La Junta de Coordinación Metropolitana. II. El Instituto Metropolitano de Planeación. III. El Consejo Ciudadano Metropolitano, y IV. Las demás que establezca el estatuto orgánico del área o región metropolitana correspondiente (Cfr. Artículo 26). Por su naturaleza intermunicipal que es ratificada en otros artículos de la propia Ley (Cfr. Artículos 27.1, 30.1 y 32.1); así como el sentido constitutivo que adquiere el Estatuto Orgánico respecto de cualquier otra instancia de coordinación, se infiere que el ejercicio de las potestades o facultades otorgadas a las tres instancias de coordinación se basan en una lógica de implementación que emana y se fundamenta en el consenso político de las autoridades municipales involucradas, lo cual implica necesariamente una lógica del proceso de toma de decisiones que va de las partes, esto es los municipios, hacia la entidad total, es decir el área metropolitana. En otras palabras, el ejercicio de las competencias de las instancias de coordinación mantiene una orientación de abajo hacia arriba o de naturaleza descentralizada. Por el lado del Código Urbano, esta orientación se ratifica por la vía de su definición como entes intermunici30

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez pales (Cfr. Artículo 66) y se precisan sus objetivos en los siguientes términos: • La Junta de Coordinación Metropolitana tiene como objeto ser la instancia para la toma de acuerdos en los asuntos metropolitanos que requieren aprobación de los ayuntamientos que la conforman (Cfr. Artículo 67). • El Instituto Metropolitano de Planeación tiene por objeto coordinar la planeación del área metropolitana respectiva (Cfr. Artículo 68). • El Consejo Ciudadano Metropolitano tiene por objeto recibir, organizar y canalizar las propuestas ciudadanas en asuntos de interés metropolitano (Cfr. Artículo 69). Además, se precisan las bases generales del procedimiento (Cfr. Artículo 107), que regirá entre las tres instancias de coordinación en los siguientes términos: • El Instituto Metropolitano de Planeación, con la información entregada por la Junta de Coordinación Metropolitana, procederá a elaborar los proyectos de programas y planes metropolitanos. Durante este proceso, el Instituto deberá de mantener una comunicación permanente con los municipios involucrados para garantizar que sus opiniones sean valoradas adecuadamente en el proceso de formulación. • Una vez elaborados los proyectos, éstos serán entregados por el Instituto a la Junta de Coordinación Metropolitana para su consulta pública y su envío al Consejo ciudadano Metropolitano, para que poste31

Federalismo y coodinación metropolitana riormente dicha instancia de coordinación política proceda a su estudio y aprobación con o sin modificaciones, tomando en cuenta la consulta popular y las observaciones y propuestas de la instancia consultiva y de participación ciudadana; y • Una vez acordados los programas y planes por la instancia de coordinación política, estos se pondrán a consideración del Pleno del Ayuntamiento respectivo por conducto del Presidente Municipal. En caso de ser aprobados por la totalidad de los municipios involucrados, se procederá a su publicación o registro. Si algún municipio no los aprobara se procederá conforme lo establezca la ley en la materia (Cfr. Artículo 106). Este procedimiento general se ilustra en el siguiente esquema: Esquema 1 Principales Relaciones entre Instancias de Coordinación Metropolitana

Fuente: Elaboración propia conforme a lo establecido por el artículo 106 del Código Urbano del Estado de Jalisco.

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez De la revisión previa vale la pena destacar, en primer término, la centralidad del papel que se le otorga a la Junta de Coordinación Metropolitana en la configuración de las relaciones intergubernamentales y que deriva de su naturaleza como instancia de coordinación política. Por ello y en virtud del interés particular de este trabajo que se circunscribe a la funcionalidad que ofrece uno de los dos arcos que estructuran ese puente al que hemos equiparado el federalismo mexicano: el puente que une a los gobiernos municipales con el gobierno del Estado, es que cabe centrar el análisis, en lo sucesivo, a la instancia de coordinación política. Con independencia de la facultad otorgada a los miembros de la Junta de Coordinación Metropolitana para definir su naturaleza jurídica, es preciso acotar que esta instancia formalmente no puede ir más allá de ser una “comisión” o “conferencia” que suele ser el mecanismo formal más socorrido para propiciar la coordinación intergubernamental. Como refiere Jordana, este tipo de mecanismos formales suelen ser integrados por funcionarios públicos o bien por políticos electos –como es el caso de la Junta de Coordinación Metropolitana– que pertenecen a distintos órdenes de gobierno y “que se reúnen para discutir y, eventualmente, llegar a acuerdos sobre los temas que tengan encargados” (2001:45). Por su definición como entidad intermunicipal se infiere además, que se trata de un mecanismo de coordinación horizontal entre los presidentes municipales, aún cuando es integrado también por el Gobernador del Estado. Esta condición de horizontalidad es ratificada a través 33

Federalismo y coodinación metropolitana de la previsión legal que define la manera en que la instancia será presidida: la Junta de Coordinación Metropolitana será presidida por los presidentes municipales de manera rotativa por periodos de seis meses y de conformidad con un orden estrictamente alfabético de los nombres de los municipios integrantes (Cfr. Artículo 27.3 de la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco). Con relación a la naturaleza de las facultades y atribuciones de la Junta de Coordinación Metropolitana, resulta imprescindible no perder de vista lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que, como se destacó anteriormente, precisa que “la competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.” En virtud de tal prohibición constitucional es evidente que la Junta de Coordinación Metropolitana no puede gozar de una personalidad jurídica que la acredite como una autoridad distinta de la que se derive directamente de las competencias inherentes de la autoridad propia de sus integrantes. Para apreciar con mayor precisión esta premisa jurídico-institucional, a continuación se enumera el piso mínimo para las facultades de la Junta de Coordinación Metropolitana: I. Elaborar, enviar para su aprobación a los ayuntamientos correspondientes, así como coordinar y vigilar la ejecución de la agenda metropolitana; 34

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez II. Autorizar, enviar para su aprobación a los ayuntamientos correspondientes, así como coordinar y vigilar la ejecución de: a) El plan de ordenamiento territorial metropolitano; b) El programa de desarrollo metropolitano y los proyectos específicos derivados del mismo; c) El mapa de riesgo metropolitano; d) Los demás instrumentos de planeación y programación derivados de las áreas sujetas a coordinación metropolitana, en los términos del convenio respectivo; y e) Los demás instrumentos de planeación metropolitana a que se refieran el Código Urbano para el Estado de Jalisco y otras leyes aplicables; III. Gestionar los asuntos de su interés ante las instancias federales, estatales o municipales correspondientes; IV. Aprobar y publicar la convocatoria pública abierta para la selección de los integrantes del Consejo; V. Elaborar el proyecto y proponer para su aprobación a los ayuntamientos correspondientes y al Poder Ejecutivo del Estado la constitución y, en su caso, modificación, del Fideicomiso Metropolitano como fondo único de administración de los re35

Federalismo y coodinación metropolitana cursos financieros del área o región metropolitana; VI. Diseñar, autorizar y enviar para su aprobación a los ayuntamientos correspondientes, los mecanismos e instrumentos tendientes a conjuntar en el Fideicomiso Metropolitano los fondos federales y estatales que correspondan al área o región metropolitana respectiva, cuando la normativa aplicable lo permita; VII. Fungir como comité técnico del Fideicomiso Metropolitano cuando no se establezca disposición en contrario en el convenio de coordinación metropolitana y no se contravengan otras disposiciones legales aplicables; VIII. Aprobar el Programa Anual de Inversión que contendrá los proyectos metropolitanos que se realizarán con recursos del Fideicomiso Metropolitano; y IX. Las demás que le concedan el convenio de coordinación y el estatuto orgánico respectivo (Cfr. Artículo 28 de la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco). Como puede apreciarse, respecto de las facultades de la Junta referidas en los primeros dos incisos, se ha previsto el envío a los respectivos Ayuntamientos para su aprobación definitiva por tratarse de facultades que, por su sustancia o contenido, tienen que ver con el ordenamiento territorial, los asentamientos humanos y el desarrollo urbano, materias todas ellas consideradas como competencia plena y exclusiva del Ayuntamiento en tanto ór36

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez gano de gobierno municipal6. Este mismo criterio aplica para las resoluciones en materia de financiamiento del desarrollo metropolitano, tal como se observa para el caso de los instrumentos específicos contemplados en los numerales V, VI y VII citados previamente. Finalmente vale la pena subrayar la naturaleza estrictamente resolutiva más no ejecutiva de la Junta de Coordinación, quedando reservada la función ejecutiva al director del Instituto Metropolitano de Planeación en virtud de su carácter de secretario técnico de la Junta de Coordinación Metropolitana (Cfr. Artículo 27.2 de la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco). En la naturaleza resolutiva de la Junta de Coordinación Metropolitana se concreta el principio rector del consenso definido por la propia legislación (Artículo 2, fracción III de la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco), y en las resoluciones se buscará preferentemente la unanimidad entre sus integrantes, como se infiere de la regla que precisa que: Cuando no se logre el consenso, el asunto respectivo deberá agendarse en una sesión posterior, a celebrarse en día distinto al que originalmente se trató y con una diferencia mínima de cuarenta y ocho horas, para que sea nuevamente discutido y en caso de no haber consenso, será votado. (Artículo 29, numeral 2 de la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco). 6 Para un análisis más preciso sobre el contenido de la política de coordinación metropolitana puede revisarse Arellano y Ortiz, 2013.

Federalismo y coodinación metropolitana IV. Conclusiones y recomendaciones La aproximación que se ha realizado al puente que, por la vía de la coordinación metropolitana, pretende configurar las relaciones intergubernamentales para atender específicamente a los desafíos de los municipios frente al problema metropolitano en Jalisco, permitió justipreciar su función que, de manera general, se aprecia limitada. Resulta evidente que la principal limitante para que funcione eficazmente el puente de la coordinación metropolitana es de orden estructural y obedece fundamentalmente a la prohibición constitucional que niega la posibilidad de crear autoridad intermedia alguna entre los ayuntamientos y el gobierno del Estado. A la luz de las razones históricas que motivaron esta prohibición constitucional se sugiere abrir esta cuestión al debate público a fin de valorar su vigencia. Desde la perspectiva del análisis introducido en este trabajo, centrado en la funcionalidad de la coordinación metropolitana en el contexto del federalismo mexicano, tal prohibición se aprecia más bien como un exceso de la norma constitucional que contraviene y limita de manera importante las posibilidades institucionales del orden interno de las entidades federativas, reduciendo la flexibilidad del propio sistema federal. En virtud del ámbito de gestión pública en el que se circunscribe la coordinación metropolitana, más allá de la limitación estructural a la que se ha hecho referencia, se aprecian otro tipo de limitaciones sobre la funcionalidad del puente que derivan de la capacidad directiva de los 38

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez gobiernos para el logro de los fines que persigue la coordinación metropolitana. Entre las principales limitaciones de la coordinación metropolitana como mecanismo de gestión pública, se encuentran las relativas a los actores, a los mecanismos de financiamiento y a restricciones de orden político. Por el lado de los actores es claro que el puente de la coordinación metropolitana descansa esencialmente en la capacidad de los actores gubernamentales para dirigir los objetivos socialmente deseables que se esperan alcanzar a través de una eficaz coordinación metropolitana. Este enfoque gubernamentalista, a decir de Luis F. Aguilar Villanueva, ha recibido críticas como fórmula para enfrentar los problemas de eficacia directiva de los gobiernos. Entre sus principales críticas destaca su énfasis centrado en las capacidades del gobierno, “las cuales no son más que probabilidades o potencialidades de acción, en vez de centrarse en las acciones del gobierno,” (Aguilar, 2010:27), esto es, en los resultados producidos por las decisiones y las acciones que ejecutan los gobiernos, pero además, suele ser criticada por esa idea de que “un gobierno bien equipado con los recursos y poderes apropiados es suficiente para dirigir a la sociedad.” (Aguilar, 2010). Siguiendo la argumentación del propio Aguilar Villanueva, estas criticas han motivado el desarrollo del concepto de gobernanza para denotar un nuevo proceso directivo de la sociedad, bajo el supuesto básico de que “en las actuales condiciones sociales el gobierno es un 39

Federalismo y coodinación metropolitana agente de dirección necesario pero insuficiente, aún si dispusiera de todas las capacidades requeridas y aún si las decisiones y acciones de los gobiernos aprovecharan a cabalidad las muchas capacidades que le han sido otorgadas.” (Aguilar, 2010:29). Desde la perspectiva de la gobernanza, se sugiere valorar positivamente la ampliación de la participación de actores no gubernamentales en el proceso de coordinación metropolitana, trascendiendo la lógica estrictamente formal y gubernativa que parece imperar en la legislación vigente en materia de coordinación metropolitana. Para ello, algunas de las vías posibles que se vislumbran apuntan por un lado, a una mayor apertura y amplitud de las fórmulas de representación y participación contempladas a través del Consejo Ciudadano Metropolitano y, por el otro, hacia una mayor incidencia de los actores no gubernamentales en la formulación de la política de coordinación metropolitana a través de una participación que transcienda la naturaleza estrictamente consultiva sobre los diversos instrumentos de planeación. Por el lado del financiamiento encontramos que se trata de uno de los temas clave que aún no terminan por definirse totalmente. No son claros los criterios específicos que habrán de definir la constitución y, en su caso, modificación del Fideicomiso Metropolitano como fondo único de administración de los recursos financieros que llegaren aportar los distintos órdenes de gobierno para el desarrollo metropolitano, así como los criterios que permitirán priorizar los proyectos metropolitanos en el marco del Programa Anual de Inversión. 40

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez En esta línea sin embargo, es posible advertir una amenaza latente que podrían concretarse en el riesgo que supone el que los futuros mecanismos de financiamiento acordados en el marco del convenio de coordinación metropolitana, terminen reproduciendo los vicios que han mermado considerablemente la eficacia de los mecanismos de financiamiento todavía vigentes. Más allá de esta amenaza latente, resulta altamente recomendable que a través de la participación directa que se le otorga al gobierno del Estado en la aprobación del referido Fideicomiso, se introdujeran criterios de política pública que expresamente compensen a los municipios menos favorecidos por el desarrollo metropolitano y contribuyan a promover medidas tendientes a mitigar las externalidades e impactos negativos más evidentes. Los efectos compensatorios a través de los fondos metropolitanos resultan claves para mitigar los procesos de polarización propios de las ciudades. En efecto, investigaciones recientes de economía política han argumentado que la polarización del uso de la tierra deviene en una polarización territorialmente focalizada del ingreso y de la actividad económica que perjudica a los municipios ubicados en la periferia de un área metropolitana y favorece al municipio central, un “problema [que] se vuelve más complejo ya que la capacidad recaudatoria del primero resulta mucho menor que la del segundo, mientras que las demandas por políticas redistributivas son mayores en la periferia que en el centro; el resultado es que no existen los recursos necesarios para disminuir la polarización” (Caro, Gatica y Ruiz, 2013:67) 41

Federalismo y coodinación metropolitana La introducción de tales criterios también contribuiría a incentivar el consenso político que se espera alcanzar de las resoluciones de la Junta de Coordinación Metropolitana, toda vez que las reglas de decisión prevalecientes al interior de la instancia de coordinación política no garantizan de ninguna manera el acuerdo político. En otras palabras, las previsiones normativas a través de las cuales se intentó privilegiar las decisiones por unanimidad francamente se aprecian como ilusorias y parecen no reconocer la lógica de competencia política prevaleciente en el ámbito de los gobiernos municipales particularmente en el área metropolitana de Guadalajara. Los hallazgos de investigaciones recientes sugieren que las expectativas favorables que inicialmente suscitaron los escenarios de mayor competencia política y el incremento de la alternancia partidaria en las elecciones municipales, como mecanismo para incentivar un mejor desempeño de los gobiernos municipales, prácticamente se desvanecieron frente a la lógica de competencia política entre facciones partidarias al interior de los partidos políticos con mayor representación al interior de los órganos de gobierno municipales (Arias, 2013:124). Vistos desde la perspectiva del nuevo institucionalismo organizacional (March y Olsen, 1997) los hallazgos sugieren una imperfecta adaptación organizacional de los partidos políticos frente a los escenarios de mayor competencia política y alternancia en el poder público como resultado de una “trampa de la competencia” promovida por las dirigencias de los partidos en su afán por controlar intencionalmente los procedimientos de selección de candidatos, lo cual trae como consecuencia la 42

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez inhibición de cualquier proceso de innovación o cambio organizacional de la gestión pública municipal (Arias, 2013B:125). Aquí radica una de las principales amenazas que se cierne sobre el puente de la coordinación metropolitana: que su potencialidad como vía para lograr la voluntad política para cooperar termine aminorada o hasta francamente bloqueada por la “trampa de la competencia” política imperante en el ámbito de los gobiernos municipales de Jalisco. Particularmente en los contextos metropolitanos esta amenaza resulta altamente creíble y se refuerza por la vía del equilibrio político-económico que deriva en Los incentivos políticos que tienen los gobiernos locales en las zonas metropolitanas [mismo que] conllevan a la desregulación de los procesos de desarrollo inmobiliario que aumentan la polarización del uso de la tierra, fenómeno que es de por sí propio de las ciudades. Esta polarización del uso de la tierra lleva también a la polarización territorializada del ingreso y de la actividad económica. Cuando esta polarización territorial coincide con las delimitaciones municipales, la población de menores recursos monetarios se establece dentro del municipio periférico, pero realiza la actividad económica en el municipio donde se concentra la mayor actividad económica: el municipio central (Caro, Gatica y Ruiz, 2013:67).

Federalismo y coodinación metropolitana El resultado más evidente de este modelo de economía política que resulta muy descriptivo de lo que ocurre con los fenómenos metropolitanos de Jalisco, es precisamente la ausencia de una efectiva coordinación metropolitana de políticas públicas sobre diversos asuntos de índole transterritorial7, que pueden ser considerados ya sea como “problemas porque ocasionan daños a una o varias de las poblaciones de las comunidades políticas territoriales particulares vecinas (como el deterioro ambiental, la inseguridad pública, la infraestructura insuficiente, la vialidad desordenada y cara…)”, o bien como “oportunidades a aprovechar porque las decisiones y comportamientos de un gobierno y comunidad territorial particular generan beneficios y mejores condiciones de vida a la población de la otra u otras localidades y regiones vecinas (la creación de centros educativos de acceso común, la formación de cadenas productivas o sistemas de proveedores, la infraestructura compartida, etc.).” Tal resultado por lo menos obliga a volver los pasos sobre el camino andado en materia de coordinación metropolitana, para reflexionar y repensar sus posibilidades a la luz del puente federalista que merece el Jalisco del siglo XXI.

7 “Por asuntos públicos transterritoriales se entienden hechos o situaciones sociales que experimentan las comunidades y los gobiernos colindantes o vecinos y que se califican como de importancia para la calidad de las vidas de los ciudadanos de sus localidades, ya sea por razones negativas dado que esas situaciones les están ocasionando daños o podrán ocasionarlos en el futuro, ya sea positivamente porque esas situaciones producen beneficios valiosos para sus vidas o pueden producirlos en el futuro.” (Aguilar, 26 de septiembre de 2013)

Arias de la Mora & Velázquez Rodríguez V BIBLIOGRAFÍA Aguilar, Adrián Guillermo (coordinador). Procesos metropolitanos y grandes ciudades. Dinámicas recientes en México y otros países. México: Miguel Ángel Porrúa, 2004. Aguilar Villanueva, Luis F. Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar. México: Fundación Friedrich Naumann para la Libertad, 2010. _____________________. Consideraciones sobre los gobiernos locales. Ponencia magistral impartida durante el VIII Congreso Internacional de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A. C., 26 de septiembre de 2013. Arellano Ríos, Alberto. La gestión metropolitana. Casos y experiencias de diseño institucional. México: El Colegio de Jalisco, Universidad Nacional Autónoma de México, 2013. Arellano Ríos, Alberto, Teresa Isabel Marroquín Pineda y Roberto Arias de la Mora. Relaciones intergubernamentales y política social. El Programa de Núcleos Comunitarios. México: El Colegio de Jalisco, Instituto de Estudios del Federalismo, 2011. Arellano Ríos, Alberto e Ismael Ortiz Barba (coordinadores). Coordinación y gestión metropolitana en Jalisco. México: Universidad de Guadalajara, 2013. Argullol Murgadas, Enric (Director). Federalismo y autonomía. España: Ariel, 2004. Arias de la Mora, Roberto. Alternancia Política y Gestión Pública en Jalisco. Política de regionalización, 1995-2000. México: El Colegio de Jalisco, 2008. _____________________ (Coordinador). Coordinación metropolitana y gestión pública municipal. México: El Colegio de Jalisco, 2013. ____________________. Democracia y Gestión Pública Municipal. Tesis de Doctorado: Universidad de Guadalajara, 2013B Cabrero Mendoza, Enrique. Para entender el Federalismo en los Estados Unidos Mexicanos. México: Nostras Ediciones, 2007. _________________________ (Coordinador). Competitividad de las ciudades en México. La nueva agenda urbana. México: CIDE, Secretaría de Economía, 2009. Caro Chaparro, Blanca Noelia, Leonardo A. Gatica Arreola y María del Rosario Ruiz Hernández, “Polarización espacial y limitaciones en las políticas redistributivas. Los efectos de la democracia electoral y la competencia intragubernamental en zonas metropolitanas”. En Arias de la Mora Roberto (Coordinador). Coordinación metropolitana y gestión pública municipal. México: El Colegio de Jalisco, 2013, pp. 39-70. Carpizo, Jorge. La Constitución Mexicana de 1917. México: Porrúa, 1997. Guillén, López Tonatiuh. Federalismo, Gobiernos locales y Democracia. México: Cuadernillos de Divulgación del Instituto Federal Electoral, 1999. Disponible en: http://biblio.juridicas.unam. mx/libros/libro.htm?l=512 (Consultado el 14-12-2013).

Federalismo y coodinación metropolitana González Oropeza, Manuel. El Federalismo. México: Universidad Nacional Autónoma de México, 1995. Jordana, Jacint. Relaciones intergubernamentales y descentralización en América Latina: una perspectiva institucional. Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo, 2001. Memorias de las mesas redondas en conmemoración del 190 Aniversario de la creación del Estado de Jalisco y del inicio del Federalismo mexicano. Gobierno del Estado de Jalisco: Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”, 17 de junio de 2013. Monreal Ávila, Ricardo. Origen, Evolución, Perspectivas del Federalismo mexicano. México: Editorial Porrúa, 2004. Muriá, José María. Desacralización del municipio. Ni tanto que queme al santo… México: El Colegio de Jalisco, 2008. Reyes Heroles, Jesús. “federalismo y centralismo”. En México: historia y política. Madrid: Tecnos, 1987. Urquidez, Octavio, Luis Felipe Cabrales Barajas, Estrellita García Fernández, Nancy García Vázquez (coordinadores). Metrópolis en movimiento. México: El Colegio de Jalisco, 2013. Secretaría de Gobernación. El Municipio en México. México: Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, 1996. V.1 Legislación Código Urbano para el Estado de Jalisco. 1 de enero de 2009. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. D.O.F. 5 de febrero de 1917. Constitución Política del Estado de Jalisco. 11 de julio de 1917. Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco. 4 de febrero de 2011. Ley General de Asentamientos Humanos. 9 de julio de 1993.

Otros títulos de la colección: El asociacionismo entre estados en el Federalismo Dr. Alberto Arellano Ríos y Lic. Manuel Hernández González • Gestión del agua en el marco del Federalismo Dra. Anahí Copitzy Gómez Fuentes y Lic. Abril Fabiola Cervantes Casas • Federalismo y planeación urbana en México Dr. José Alfonso Baños Francia y Dra. Erika Patricia Cárdenas Gómez • Municipio y Federalismo fiscal Dra. Nancy García Vázquez

DIRECTORIO Mtro. Jorge Aristóteles Sandoval Díaz Gobernador del Estado de Jalisco y presidente del Consejo General del Instituto de Estudios del Federalismo Roberto López Lara Secretario General del Gobierno Javier Hurtado Director General del Instituto de Estudios del Federalismo Primera edición 2014 EDITOR RESPONSABLE Francisco Javier Jiménez Campos ARTE Y DISEÑO José Luis López González Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” Juan Álvarez N° 2440 Colonia Ladrón de Guevara c.P. 44600 N°1 Federalismo y coordinación metropolitana se terminó de imprimir durante el último trimestre de 2014, con un tiraje de 250 ejemplares. ISBN: 978-607-8136-15-5

n este cuadernillo los autores parten del anacronismo jurídico-político frente a la problemática que tienen las zonas metropolitanas, lo que repercute en el diseño de políticas públicas de los municipios que se circunscriben en ellas. Para explicar el tema, es utilizada la figura metafórica del puente, cuya construcción requiere de un plano, cimientes, andamios y puntales. Ese puente es el federalismo, el cual sirve de marco para plantear la propuesta principal del trabajo: La Coordinación Metropolitana. Los autores hacen un repaso desde lo que denominan el Federalismo fundacional, el Federalismo liberal, hasta el Federalismo unitario, que amplió los poderes presidenciales, el cual se extendió hasta los ochenta. Hasta llegar a la reforma del 2008, que en Jalisco consiguió el principio de la coordinación metropolitana, dando facultades a los municipios para asociarse, ante la prohibición de crear una autoridad intermedia entre estos y el gobierno estatal.

Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” Cuadernos de Divulgación del Federalismo