Municipio y Federalismo Fiscal by Instituto de Estudios del Federalismo Prisciliano Sánchez

Municipio y Federalismo fiscal

Dra. Nancy García Vázquez

Nancy García Vázquez Profe s or a - i nv e s t i gadora del Departamento de Políticas Públicas del Colegio de Jalisco. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel I. Doctora en Ciencias Sociales con especialidad en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (México). Premio Nacional de Administración Pública 2007. Sus temas de investigación son: finanzas públicas municipales, rendición de cuentas y políticas públicas. Publica en revistas indexadas y es autora de varios libros sobre estos temas.

Municipio y Federalismo Fiscal

Dra. Nancy García Vázquez

Dra. Nancy García Vázquez PRESENTACIÓN El presente cuadernillo le da continuidad al programa editorial-anual del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”. Con ello se cumple con uno de sus objetivos primordiales, y establecidos en el Decreto que le dio origen, el cual consiste en promover el conocimiento del Federalismo en el marco de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como divulgar los trabajos de investigación realizados. Este pequeño volumen forma parte de un primer grupo de cinco publicaciones individuales que con diferente temática, se ponen a disposición del público en general. Las investigaciones se realizaron en el marco de la celebración de la creación del Estado Libre y Soberano de Jalisco, ocurrida el 16 de Junio de 1823, y se presentaron los días 28, 29 y 30 de enero de 2014. El evento anterior marcó el inicio de lo que, en lo sucesivo, es una serie de publicaciones bajo la denominación de “Cuadernos de Divulgación del Federalismo”. Este número en particular se intitula: Municipio y federalismo fiscal de la Dra. Nancy García Vázquez, profesora-investigadora en El Colegio de Jalisco. Siendo un tema que no pierde vigencia, el de los flujos de recursos que corren de la federación hacia los estados y los municipios, la Dra. García Vázquez ofrece una análisis muy específico y puntual sobre los diferentes comportamientos que tuvieron dichas transferencias desde poco antes de la reforma hacendaria de 2007 hasta el 2013. Con la claridad que la caracteriza, expone con in5

Municipio y federalismo fiscal formación detallada, como la mencionada reforma y el impacto de la crisis global de 2008-2009, no trajeron los beneficios importantes del federalismo fiscal. Con la seguridad de que este trabajo, y respaldada por la calidad y trayectoria académica de su autora, su lectura será de suma utilidad para abundar en el conocimiento de la realidad en el federalismo fiscal. Con el objetivo anterior el Instituto de Estudios del Federalismo espera que este volumen cumpla con las expectativas señaladas.

Dra. Nancy García Vázquez

Índice

Presentación

1. Los gobiernos locales y el Federalismo fiscal

2. Bases normativas del Federalismo fiscal en Jalisco.

3. La hacienda pública municipal jalisciense y las transferencias: desarrollo y tendencias

4. Conclusiones y discusión

Anexo 1. Variables monetarias y regionales de la base de datos

Anexo 2. Estadística descriptiva de análisis regional

Referencias.

Municipio y federalismo fiscal MUNICIPIO Y FEDERALISMO FISCAL Nancy García Vázquez 1 Presentación El objetivo de este cuaderno de trabajo es acercar al lector a la discusión del federalismo fiscal desde la perspectiva de los gobiernos locales. Tradicionalmente, los estudiosos del federalismo fiscal enfatizan el papel del gobierno central en la producción y distribución de los bienes públicos. Sin embargo, el propósito del análisis de este artículo es conocer cómo se estructura el federalismo fiscal en los municipios jaliscienses y cómo evolucionó entre 2006 y 2012. La relevancia del federalismo fiscal en el contexto jalisciense es muy importante porque las transferencias que reciben los municipios por su adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal, representan la mayor fuente de ingresos. El cuaderno ofrece una perspectiva institucional y analiza las principales tendencias en los recursos que entrega el Gobierno de Jalisco (participaciones estatales), y el Gobierno Federal (Participaciones-Ramo 28 y Aportaciones-Ramo33), hacia los 125 gobiernos locales. 1 Profesor-investigador, El Colegio de Jalisco. Email: nancy.garcia@coljal.edu.mx Dirección: Departamento de Políticas Públicas Locales. El Colegio de Jalisco. 5 de Mayo 321. CP 45100. Zapopan, Jalisco, México. La autora agradece las aportaciones de Antonio Ruiz Porras (Coordinador del Doctorado en Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara), y de las asistentes de investigación Laura Alejandra Cruz Hernández y Susana Monserrat Pérez Palma.

Dra. Nancy García Vázquez La perspectiva institucional revisa la normatividad y los agentes que se involucran en el proceso de coordinación hacendaria en los tres niveles de gobierno. Las tendencias del sexenio pasado se abordan a partir de tres consideraciones. Desde luego, una perspectiva agregada que muestra el crecimiento promedio de los recursos recibidos por los municipios. Una perspectiva más simple: los recursos que cada uno de los habitantes de esos municipios debieron recibir por esas transferencias. Y una última, que analiza cómo llegaron los recursos a las doce regiones de Jalisco, dado que un sistema federal emana de una coordinación territorial. En el análisis deben resaltarse dos eventos exógenos que impactaron al federalismo fiscal de los municipios. El primero de ellos es la reforma hacendaria de 2007, que tuvo como principal propósito mejorar los criterios redistributivos del gasto público. El segundo, fue provocado por la crisis global de 2008 y 2009 que impactó tanto en las finanzas privadas como en las públicas, contrayendo las economías. No ahondamos sobre estos dos factores, pero sí deben tomarse en cuenta para comprender las tendencias Este cuaderno se estructura en tres grandes apartados. En el primero de ellos se revisa la literatura del federalismo fiscal. De la discusión académica, nos interesa destacar el impacto que el federalismo fiscal tiene en los gobiernos locales. En un segundo apartado se abordan las bases normativas del federalismo fiscal en México y en Jalisco. El objetivo es revisar el marco institucional que define las relaciones intergubernamentales entre federación, entidades y municipios, así como revisar los criterios de asignación de participaciones y aportaciones. 9

Municipio y federalismo fiscal En una tercera parte se analizan las tendencias del federalismo jalisciense en los 125 municipios, a partir de una base de datos que se diseñó para el estudio de las finanzas públicas. De modo que presentamos las tendencias agregadas, a nivel per cápita y por región. Finalmente, en un cuarto apartado se presentan las conclusiones. 1. Los gobiernos locales y el federalismo fiscal El federalismo fiscal es una forma de relación, organización y coordinación entre distintos niveles de gobierno a fin de distribuir los bienes y servicios públicos. Se trata de un arreglo institucional que persigue la coordinación de funciones entre diferentes niveles de gobierno para optimización de los recursos públicos. El federalismo fiscal establece que los gobiernos tienen tres funciones principales (Musgrave, 1959 y Oates, 1968). Estas son las funciones de estabilización monetaria y fiscal; de redistribución del ingreso y la riqueza entre regiones y ciudadanos; y de asignación de bienes y servicios públicos y meritorios. La justificación de la existencia de un sistema federal para la distribución de los recursos públicos se fundamenta a partir del teorema de la descentralización. La premisa principal del teorema es que cualquier bien público debe ser provisto tomando en cuenta que: “…el nivel de bienestar será siempre al menos tan alto (y usualmente más alto), si los niveles de consumo (público) Pareto eficientes son proveídos por cada jurisdicción independientemente, antes que un solo nivel uniforme de consumo sea establecido en todas las jurisdicciones 10

Dra. Nancy García Vázquez (por igual)” (Oates,1972: 54). El teorema puntualiza que un bien público sólo puede proporcionarse en una jurisdicción geográfica, la cual debe considerar a quienes viven ahí y consumen los bienes y servicios; esto implica internalizar “los costos y beneficios de su provisión” (Oates (1972). De modo que se parte de criterios diferenciados en la definición de costos asociados a bienes y servicios. Las funciones de estabilización y redistribución del ingreso suelen estar a cargo del gobierno federal; mientras que, la función de asignación y suministro de bienes y servicios suele estar a cargo de los gobiernos subnacionales o locales (Cabrera Castellanos y Lozano Cortés, 2011). El federalismo fiscal se complementa con la descentralización fiscal, entendida como el conjunto de principios y prácticas relativas a las responsabilidades funcionales o de gasto, la asignación de los ingresos y la rectificación de los desequilibrios verticales y horizontales. Los criterios de descentralización tienden a fortalecer los niveles inferiores de gobierno. Tanto el federalismo como la descentralización de las finanzas intentan definir institucionalmente las condiciones para garantizar la asignación y distribución de recursos más eficiente y equitativa, de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos {[Véase Oates (1972), Bird (2000), Shah (2004)}. En el ámbito de los gobiernos locales, esta discusión es muy importante porque siempre hay disparidades regionales, de desarrollo, bienestar y factores de orden político. Por ejemplo, los gobiernos locales deben tener arquitecturas de federalismo fiscal que concilien procesos 11

Municipio y federalismo fiscal deliberativos y desarrollo social. Por un lado, la democracia es el espacio donde los ciudadanos muestran sus preferencias. Por otro lado, la descentralización de las responsabilidades y los recursos se hace con base en las necesidades y preferencias de los ciudadanos de una comunidad o gobierno local. Oates (1972) fue quien más ahondó en las funciones de estos gobiernos locales relativas a la estabilización, distribuciones y preferencias de los ciudadanos. En general, asume que la capacidad del gobierno sería poco eficiente por las condiciones exógenas. En general, se argumenta que los gobiernos subnacionales y locales deben proveer bienes y servicios de manera eficiente con base en varias consideraciones. La primera se refiere a las ventajas de los gobiernos para conocer y satisfacer las preferencias de los habitantes de una localidad. La segunda se refiere a la potencial promoción de la competencia y eficiencia entre los productores de bienes y servicios locales. La tercera se refiere a las facilidades para monitorear y supervisar el manejo de los recursos públicos. La teoría del federalismo fiscal no se limita a justificar por qué la provisión de bienes y servicios públicos debiera realizarse bajo un esquema descentralizado. En realidad, la descentralización de las funciones gubernamentales depende indisolublemente de sus formas de financiamiento. En este contexto, los objetivos de las transferencias consisten en: 1) internalizar las externalidades que pudieran existir en las regiones de una economía; 2) impulsar el consumo de bienes y servicios meritorios; y 3) corregir desequilibrios fiscales.

Dra. Nancy García Vázquez El diseño del federalismo fiscal es un asunto técnico, pero también político. Se trata de un asunto técnico dado que deben definirse las instituciones que estructuran las relaciones intergubernamentales para la coordinación fiscal y la distribución de los recursos. El diseño hacendario incide directamente sobre la planeación del desarrollo local y nacional. También es un asunto político en tanto que implica la cooperación entre actores políticos y agentes públicos, que pueden tener intereses no necesariamente convergentes. Y como señalan Tiebout (1956) y Oates (1972), en un contexto democrático los ciudadanos tienen diferentes elementos para valorar el desempeño de los gobiernos. De hecho, cuando el federalismo ocurre en contextos de competencia política o electoral se hace más complicado llegar a un consenso. Frente a los problemas y complejidades técnicos y políticos, en el federalismo fiscal se establecen incentivos institucionales para planear, implementar y controlar el gasto público cuando intervienen actores y agentes de varios niveles de gobierno, esto es, la federación, las entidades federativas y los municipios. Puede decirse que el federalismo fiscal es un mecanismo para intentar resolver problemas de gobernanza en la distribución de los bienes públicos, como dicen Rodden, Eskeland y Litvack (2003) desde la perspectiva de un “planeador benevolente”. Como refiere Musgrave, los planes del federalismo fiscal deben influir en cómo los gobiernos proporcionan servicios públicos, igualando o compensando a los dis13

Municipio y federalismo fiscal tintos estados de modo que se podrían elevar sus niveles de servicio o asegurar un nivel mínimo, independientemente de la auto-financiación por los estados (1961: 97). Justamente los sistemas de transferencias son el núcleo para establecer si la planeación tiene un objetivo igualatorio o compensatorio, es decir, si es distributiva o redistributiva. En el federalismo fiscal, los sistemas de transferencias condicionan o no los recursos financieros que serán garantizados a los gobiernos subnacionales para proveer bienes y servicios, pero también definen acciones específicas en materia de política pública. En la experiencia internacional, la mayoría de los países cuentan con transferencias condicionadas y no condicionadas. En el federalismo fiscal, las transferencias son una fuente de recursos muy importantes para los gobiernos locales. Las transferencias son el mecanismo de coordinación en el nivel nacional y subnacional para equilibrar la ecuación entre necesidades insatisfechas y provisión de servicios públicos y generación de políticas sociales. En las finanzas públicas se considera que las relaciones intergubernamentales y los sistemas de transferencias son necesarios para el funcionamiento de los gobierno federales (Hyman, 2005). Tradicionalmente estas relaciones y sistemas se justifican asumiendo que los gobiernos subnacionales y locales son capaces de asignar y suministrar bienes y servicios de manera eficiente. Las transferencias se justifican con base en la necesidad de proveer de poder de compra para satisfacer objetivos económicos y sociales diversos. Si bien los sistemas de transferencias tienen como objetivo contribuir a garantizar la adecuada provisión de 14

Dra. Nancy García Vázquez bienes y servicios públicos y meritorios2, esto es complicado porque involucra procesos de cooperación y coordinación entre los diversos actores políticos y agentes públicos. Asimismo involucra actividades entre jurisdicciones distintas. Ello implica que, para efectos de la planeación gubernamental, las relaciones intergubernamentales y los sistemas de transferencias deben considerar los objetivos económicos y sociales y la existencia de intereses políticos diversos (Krane y Wright 2000). En la literatura mexicana son muy pocos los trabajos que abordan el sistema de transferencias en México a nivel municipal. Esta carencia de estudios es sorprendente si se consideran las desigualdades al interior del país y la descentralización fiscal en que ha estado envuelta la economía mexicana desde 1980. Más sorprendente es, cuando se evidencia que las transferencias cubren más del 88 por ciento de las responsabilidades de gasto de los estados (Cabrera Castellanos y Lozano Cortés, 2011). Por ejemplo acerca de los ramos que componen las transferencias a nivel subnacional y su proceso de planeación hay muy pocos trabajos de orden subnacional o municipal (Kraemer, 1997; Ibarra Salazar, 2003; Cabrera Castellanos y Lozano Cortés , 2011). Otra literatura analiza algunos de los fondos transferidos (Hernández y Jarillo, 2007) o los incentivos fiscales (Sour 2004 y 2008). 2 Un bien o servicio meritorio es aquel que, para el otorgante de la trasferencia, es importante que sea proporcionado y que, desde la perspectiva de la jurisdicción receptora, pudiera no haberse contemplado en absoluto o no lo suficiente (Cabrera Castellanos y Lozano Cortés, 2011). El caso más notorio de este tipo de bienes y servicios es la educación básica. La misma usualmente es subvalorada por los votantes adultos y, por tanto, su financiamiento resulta relativamente escaso. Otros ejemplos de estos bienes son los museos y las bibliotecas.

Municipio y federalismo fiscal Los estudios reseñados se centran en cómo son asignadas las transferencias a los gobiernos locales. Sin embargo, justo es reconocer que los resultados de dichos estudios pudieran no reflejar cómo la práctica del federalismo fiscal se adhiere a demandas locales. Con el análisis de las transferencias en Jalisco, se busca complementar la escasa literatura referida al federalismo fiscal, las relaciones intergubernamentales y la asignación de transferencias. Particularmente complementa los estudios de Hernández y Jarillo (2007), Cogco-Calderón y Rodríguez-Vargas (2009), Ruiz y García (2012). 2. Bases normativas del federalismo fiscal en Jalisco En este segundo apartado, se revisa el diseño institucional de federalismo en Jalisco. Concretamente, se estudia la estructura del sistema de transferencias, base del federalismo fiscal mexicano. En primer lugar se analizan los mecanismos de asignación federal, para posteriormente revisar los mecanismos estatales y municipales. Cabe señalar que este análisis se basa en la Reforma Hacendaria de 2007, dado que es el marco que estuvo vigente hasta el año 20133. Como se recordará, la reforma hacendaria del año 2007 se denominó “Por los que menos tienen”. Su principal propósito fue disminuir la dependencia financiera las 3 Debe precisarse que en octubre de 2013, el Congreso de la Unión aprobó una nueva reforma hacendaria que tuvo, principalmente un objetivo recaudatorio. De ahí que se espera que se modifiquen procesos de recaudación y asignación tanto a entidades como a municipios. Asimismo, en diciembre de 2013, el Congreso de Jalisco modificó varias disposiciones de sus leyes y códigos hacendarios, por lo que también se definieron nuevos impuestos, y procedimientos de control. Se espera que ambas reformas entren en vigor en 2014. Por esa razón, se omiten en este texto.

Dra. Nancy García Vázquez entidades, generando nuevos incentivos de recaudación y esfuerzo fiscal. Esta reforma modificó los coeficientes de asignación de los fondos federales, dado que las fórmulas que asignaban recursos a estados y municipios, consideraban criterios ambiguos para su asignación, lo que introdujo distorsiones en el sistema de transferencias que, por un lado, desincentivó el esfuerzo fiscal de las entidades federativas y municipios, situación que provocó una baja recaudación de ingresos propios por parte de dichos órdenes de gobierno (INAFED, 2011). A fin de revertir esta situación, el rediseño del federalismo fiscal mexicano integró un sistema más centralizado en la planeación hacendaria, pero al mismo tiempo, más descentralizado en la ejecución de las tareas de gobierno fundamentales: educación, salud, etcétera. Para ello, propició que los gobiernos locales tuvieran más posibilidades de capturar impuestos y, al mismo tiempo, que no fueran reducidos sus recursos financieros para llevar a cabo las políticas públicas y los programas descentralizados. a) Los mecanismos de asignación de las transferencias federales Desde 1980, la Recaudación Federal Participable (RFP) es el instrumento administrativo-financiero para determinar la distribución de los recursos del gobierno central hacia los gobiernos subnacionales. La RFP adiciona todos los impuestos recaudados por la federación (ingresos tributarios), más los derechos sobre la extracción de petróleo y la minería (restando las devoluciones por 17

Municipio y federalismo fiscal tales conceptos). La RFP no considera derechos adicionales o extraordinarios ni impuestos o servicios convenidos entre la federación y las entidades. La reforma hacendaria de 2007 tuvo como uno de sus objetivos más ambiciosos rediseñar la RFP y todo el sistema de transferencias. Para ello se modificaron las fórmulas de distribución de las participaciones y las aportaciones. Así se intentó incentivar los esfuerzos hacendarios de estados y municipios, mediante la ampliación de su base recaudatoria y la aplicación de impuestos adicionales a los productos y servicios. Las leyes modificadas fueron la de Coordinación Fiscal (LCF), del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (LIEPS) y de Derechos (LFD). a) Transferencias no condicionadas (Ramo 28. Participaciones a Entidades Federativas y Municipios). Este tipo de recursos no se encuentra etiquetado, es decir, destinado a gastos acordados en el pacto fiscal. Cada entidad y municipio deben establecer las acciones gubernamentales particulares para ejercer los distintos fondos que integran el Ramo 28 (véase figura 1). Estos recursos son la base de las relaciones intergubernamentales a nivel subnacional, pues no sólo deciden el destino de los recursos, sino también su implementación y control. El ejecutivo y legislativo estatales pueden definir cómo van a asignar los recursos, siempre y cuando al menos el 20% del Ramo 28 se destine a los municipios. Las fórmulas federales de asignación del Ramo 28 toman como base la población, la capacidad recaudatoria de las entidades federativas y, aspectos específicos de acuerdo al tipo de fondo:

Dra. Nancy García Vázquez Figura 1. Criterios de distribución del Ramo 28 de la federación a las entidades 20 %. Fondo General de Participaciones de la RFP. Actualización del 80 % de las Bases Especiales Tributarias 1 % del Fondo de Fomento Municipal con base en la RFP 20 % Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (Bebidas alcohólicas y cervezas) y 8% Tabacos Labrados 1.25 %. Fondo de Fiscalización RAMO 28

Fondo de Compensación. 2/11 Gasolina y diesel a 10 entidades y 9/11 a las entidades en función de su consumo 0.46% Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.136 % de la RFP para municipios Fronterizos y Marítimos 3.17 % del 0.0143 % del Derecho Ordinario Sobre Hidrocarburos distribuye entre los municipios por los que se exporta petróleo crudo y gas natural. Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos Oros incentivos por: Tenencia o Uso de Vehículos, Automóviles Nuevos, régimen de pequeños contribuyentes, la vigilancia de obligaciones, etc.

Fuente: Elaborado con información de la SHCP EN http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx consultado el 6/10/12

Los artículos 8 y 9 de la LCF establecen que los fondos son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los gobiernos locales a institucionales nacionales. Para ello deberán tener la autorización del congreso estatal y visto bueno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). b) Transferencias condicionadas (Ramo 33 “Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios). De acuerdo 19

Municipio y federalismo fiscal con el artículo 25 de la LCF, las aportaciones son recursos que la federación transfiere a las entidades y sus municipios condicionando los rubros de gasto a objetivos específicos de política pública como son: educación, salud, alimentación, infraestructura básica, seguridad pública, entre otros. Su carácter es distributivo y compensatorio. Desde su creación en 1998, el Ramo 33 es el principal recurso financiero para combatir la pobreza, a partir de la delegación de la política social a las entidades federativas. En términos generales, su distribución también depende de la RFP y de los niveles de pobreza subnacional. A partir de 2007, se trató de dar mayor claridad en los criterios de asignación. Figura 2. Criterios de distribución del Ramo 33 de la federación a las entidades Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB) Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 2.5% RFP. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) RAMO 33

2.5623% RFP. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM) 0.814% RFP. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) 1.4 % RFP. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF).

Fuente: Elaborado con información de la SHCP EN http://www. transparenciapresupuestaria.gob.mx consultado el 6/10/12

La descentralización contempló aspectos relativos a la conformación de los montos, a los mecanismos de dis20

Dra. Nancy García Vázquez tribución y diversas medidas de transparencia que debieron quedarse fijas, no ser susceptibles ajustes en cada ejercicio fiscal. De acuerdo con el INAFED (2011), con la reforma hacendaria de 2007, las participaciones federales representaron alrededor del 33 por ciento de los ingresos estatales; y las aportaciones federales –con los fondos de educación y salud-, sumaron aproximadamente el 49 por ciento, de sus ingresos totales; mientras que los ingresos propios significaron solamente el siete por ciento. Sin embargo, esta relación no es igual para los municipios. Los fondos que se destinan a los ayuntamientos tienen otro comportamiento, dada la política de descentralización. De modo que la mayor fuente de recursos directos municipal es el Ramo 28, mientras que las únicas aportaciones federales del Ramo 33 que reciben directamente provienen de los fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social en su vertiente municipal (FAISM), y el Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF). A continuación se sintetizan algunos de los criterios de asignación, pero éstos son mucho más complejos y toman distintos aspectos dependiendo del fondo. c) Los mecanismos para transferencias federales en Jalisco Parte del acuerdo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en que las entidades federativas deben distribuir a sus respectivos municipios las participaciones federales y aportaciones, a partir de los lineamientos generales de la LFC. Sin embargo, existe una mayor li21

Municipio y federalismo fiscal bertad para que el ejecutivo y legislativo estatales decidan cómo se van a transferir los recursos del Ramo 28, mientras que está más acotada la asignación de recursos en el 33. No deben perderse de vista los roles que desempeñan ejecutivo y legislativo y que están definidos en un conjunto amplio de leyes4. En la Constitución Política de la entidad (artículo 50), corresponde al ejecutivo estatal y a todas sus dependencias elaborar el anteproyecto de presupuesto de egresos. La Secretaría de Finanzas es la dependencia encargada de coordinar y publicar los montos del total de egresos e ingresos. Hay dos órganos importantes. Uno de ellos es el Comité Interno de Presupuestación, integrado por el titular Gobernador (quien lo preside), los secretarios de Finanzas, General de Gobierno, Planeación, Administración, así como por los coordinadores de Políticas Públicas y el de Innovación y Desarrollo5. Todas estas entidades son quienes verdaderamente poseen la información financiera y programática. El otro órgano importante es el Consejo Estatal Hacendario, integrado por el Secretario de Finanzas (presidente), el Presidente de la Comisión de Hacienda del 4 Constitución Política del Estado de Jalisco; Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco; Ley de Fiscalización Superior del Estado de Jalisco; Ley de Planeación para el Estado de Jalisco y sus Municipios; Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado; Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco; Ley de Obra Pública del Estado de Jalisco; Ley General de Contabilidad Gubernamental; Lineamientos Generales para la Gestión Financiera de la Inversión Pública; Manual de Normas y lineamientos presupuestales; Clasificador por Objeto del Gasto. 5 Gobierno de Jalisco, Reglamento Interno del Comité Interno de Presupuestación, 2012.

Dra. Nancy García Vázquez Congreso y los tesoreros de los 125 ayuntamientos. Es un órgano de consulta y análisis técnico respecto a la legislación fiscal; sesiona periódicamente y está al tanto de las variaciones en las transferencias. Por lo que se refiere al rol del congreso, el artículo 43 de la Ley de Deuda establece que éste “dará trámite a las iniciativas de Ley de Ingresos y Egresos presentadas (…) y una vez aprobada la Ley de Ingresos, procederá al estudio y análisis para su aprobación del proyecto de Presupuesto de Egresos. A partir del 1º de noviembre, que el congreso recibe el anteproyecto, los legisladores pueden requerir información para explicar las decisiones de gasto propuestas6. De modo que la planeación de las transferencias federales y estatales es un asunto que compete a los ejecutivos estatal y municipal, así como al congreso estatal. Los acuerdos se formalizan con base en los factores de participación establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Jalisco con sus municipios. De un modo general, hay una serie de criterios básicos. 1. El gobierno estatal asigna hasta un 22% de la RFP a los municipios 2. Todas las participaciones (federales y estatales) se reúnen en el Fondo Municipal de Participaciones. 3. La garantía inicial es que ningún municipio debe recibir una transferencia menor al año anterior. 6 Constitucionalmente, no hay un artículo que refiera de modo específico la facultad del congreso para enmendar el presupuesto. Hay interpretaciones que se derivan de una serie de artículos 35, párrafo IV, CPEJ y 4º LDP.

Municipio y federalismo fiscal 4. Se toman como base la recaudación de los ingresos propios del municipio pero también sus índices de marginación y de población 5. Las participaciones que provienen del gobierno estatal provienen del cobro de los derechos estatales. Del Ramo 28, se integra el Fondo Municipal de Particiones (FMP) que es el instrumento administrativo-financiero para adicionar tanto los recursos estatales como los federales. Para su asignación, el FMP toma como referentes las siguientes proporciones: Figura 3. Criterios de distribución del Fondo Municipal de Participaciones

Fuente: Elaboración propia

Con base en la información poblacional del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) se estiman la proporción al número de habitantes de cada municipio en relación al total estatal, así como el 24

Dra. Nancy García Vázquez índice de marginalidad. Asimismo, se reparten las participaciones y aportaciones federales sobre la base del esfuerzo recaudatorio local. Los fondos se asignan a partir de un coeficiente que se integra primero, por el 50% de las participaciones federales y los ingresos estatales; segundo, por la clasificación de todos los municipios considerando el grado de marginalidad. A continuación se exponen los porcentajes asignados a los principales fondos municipales. Figura 4. Criterios de distribución del Ramo 28 de la federación a las entidades

22% Fondo General de Participaciones (FGP) 100% Fondo de Fomento Municipal (FFM) Fondo Municipal de Participaciones

22% Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN) 22 % Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) 20% Fondo de Fiscalización (FOFIE) 40% Impuesto sobre Nóminas 100% Impuesto Estatal de Espectáculos 100% Impuesto Estatal de Hospedaje

Fuente: Elaboración propia

Por lo que se refiere al Ramo 33, la Secretaría de Finanzas debe entregar lo correspondiente al Fondo de Fortalecimiento y al Fondo de Infraestructura, apegándose a las reglas establecidas por la federación dado que se trata de transferencias condicionadas. Hasta aquí mostramos cómo se articulan las reglas en la 25

Municipio y federalismo fiscal planeación7. Recapitulando, hay que señalar que el objetivo de este rediseño fiscal es una mejor distribución de los recursos, incentivar el esfuerzo hacendario y evitar la discresionalidad en el manejo de los fondos. 3. La hacienda pública municipal jalisciense y las transferencias: desarrollo y tendencias. En esta sección se describen y se muestran las estadísticas y las tendencias de las transferencias que tanto la federación como el gobierno de Jalisco entregaron a los 125 municipios. De esta manera, intentamos capturar la evolución del federalismo fiscal a nivel municipios. Esta evolución está marcada por dos procesos: la reforma hacendaria de 2007 y la crisis económica de 2008-2009. Como ya referimos, la reforma hacendaria modificó los recursos que los municipios reciben por concepto de transferencias. Pero la crisis financiera global fue un factor negativo para las finanzas municipales. Aquí no revisamos ese impacto, pero sí mostramos su comportamiento. Para ello, revisamos dos aspectos. El primero tiene que ver con las cifras netas de transferencias recibidas por los municipios, las cuales se estiman de manera anual. El segundo es un análisis que clasifica las fianzas municipales con base en las doce regiones administrativas de Jalisco, a fin de identificar los municipios y las regiones que más se beneficiaron de la reforma. 7 Además, los municipios también reciben otros recursos. Como parte del Ramo 39 denominado Programa de Apoyos al Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), reciben el Fondo de Incentivo a la Eﬁciencia en la Gestión Municipal (FIEGM) y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas. Estos fondos se integran con el uno por ciento de los ingresos del estado respectivamente.

Dra. Nancy García Vázquez El análisis es de estadística descriptiva y se lleva a cabo a través de medias, desviaciones estándar y tasas de crecimiento. La base de datos con la que se genera este análisis corresponde a un proyecto de investigación sobre las finanzas municipales8. Aquí se trabaja con datos de las transferencias entregadas a los municipios y las doce regiones de Jalisco. Estas cifras son las entregadas anualmente por los gobiernos federal y estatal 9. Todas las cifras anuales están expresadas en pesos constantes per cápita10. Para simplificar el análisis, las transferencias se dividen en cuatro categorías. Una que incluye las participaciones estatales (impuesto del 2 % sobre nómina y 2% sobre hospedaje). Otra incluye las participaciones federales del Ramo 28. Una más contiene las aportaciones federales del Ramo 33. Finalmente, la última agrega la suma de las transferencias estatales y federales. En relación a la ejecución de las transferencias, para cada año se calculan los promedios de las cantidades asignadas para cada categoría de transferencia. Estos promedios se estiman para municipios según su clasificación regional. 8 El proyecto de investigación está coordinado por el Dr. Antonio Ruiz Porras (Universidad de Guadalajara) y la Dra. Nancy García Vázquez (El Colegio de Jalisco). Las finanzas públicas de los municipios de Jalisco es un proyecto para revisar la planeación y ejecución de las transferencias federales y estatales en los municipios de Jalisco. 9 Las transferencias son presupuestadas y publicadas por el gobierno de Jalisco. Las mismas pueden consultarse en http://www.jalisco.gob.mx (Consultado el 12/12/13). 10 Los índices del precios usados para deflactar las transferencias estatales y federales son los correspondientes al INPC de la segunda quincena de junio de cada año. La base de dicho índice corresponde a la segunda quincena de diciembre 2010.

Municipio y federalismo fiscal Estadísticamente, la base de datos constituye un panel balanceado de 874 observaciones anuales para los 125 municipios de Jalisco para el periodo comprendido entre 2006 y 2012. Cada una incluye datos financieros (transferencias en pesos constantes per cápita), y regionales. Estos indicadores se sintetizan en el Anexo 1. a) Tendencias generales Como ya se refirió, los municipios reciben directamente más recursos del Ramo 28, que del Ramo 33. De acuerdo con información de la Secretaría de Finanzas, a partir de 2008, los municipios recibieron transferencias de la siguiente forma: • Participaciones Estatales: Nómina, y Hospedaje • Participaciones asociadas a Ramo 28: Fondo General, Fondo de Fomento, EIPS, Tenencia, ISAN, Fondo de Incentivo a la Eficiencia de la Gestión Municipal, Fondo de Compensación ISAN, Fondo de Fiscalización11. • Aportaciones de Ramo 33: Fondo de Fortalecimiento y Fondo de Infraestructura. En la siguiente tabla, se muestra el total de transferencias recibidas por los 125 municipios entre 2006 y 2012. Como puede apreciarse, el crecimiento no ha sido constante. En 2008, justo cuando se implementa la reforma 11 El análisis descriptivo del Ramo 28, excluye fondos que no estuvieron definidos en todo el periodo de estudio: Fondo de Fiscalización y el Fondo de Incentivo a la Eficiencia de la Gestión Municipal. También se excluyeron algunos derechos y aprovechamientos que sólo estuvieron vigentes en 2006 y 2007.

Dra. Nancy García Vázquez hacendaria e inicia la crisis global, los recursos transferidos a los municipios decaen notablemente. Tabla 1. Crecimiento anual de las transferencias totales Año

Billones de pesos

Tasa de crecimiento(%)

Total de los municipios, 2006-2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

9,698 9,809 9,182 10,089 10,896 11,735 11,462

1 -6 10 8 8 -2

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García, (2013).

Después de ese periodo vuelven a crecer y, de hecho, lo hacen más que antes del periodo crisis. Sin embargo hubo una reducción significativa (-2) en el 2012, cuando la política federal se preocupa por regular el endeudamiento de estados y municipios. ¿Qué pasa con este crecimiento cuando analizamos los componentes del total de transferencias? A diferencia de lo que ocurre con los estados, la distribución de los recursos municipales, en promedio 55.5 por ciento corresponde al Ramo 28, 36.9 al Ramo 3 y el 7.6 a los recursos estatales. De modo que la principal fuente de 29

Municipio y federalismo fiscal recursos directos son las transferencias no condicionadas, es decir, aquellas de las que pueden disponer con libertad los municipios para su gestión administrativa e infraestructura básica. En la Tabla 2, se muestra la proporción que de las transferencias totales representó para cada uno de los rubros. Tabla 2. Proporción de las transferencias, por ramo Año

Estatales

Ramo 28

Ramo 33

Total de los municipios, 2006-2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

7 8 9 8 7 7 8

59 56 80 52 55 55 56

34 37 11 40 37 38 36

Valor promedio

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García (2013)

Como se puede observar, ni antes ni después de la reforma la composición varió sustantivamente. Con excepción de 2008, en que fue un año fiscal especial para ajustar las finanzas locales a la reforma hacendaria, no hay una recomposición importante en los recursos de los ayuntamientos. En promedio, Ramo 28 representó el 59 por 30

Dra. Nancy García Vázquez ciento, Ramo 33 el 33 por ciento y las participaciones estatales un 8 por ciento. De modo, que la reforma no generó más recursos para los municipios. Con el propósito de hacer más simple este análisis, calculamos el valor de las transferencias a nivel per cápita. De modo que pueda compararse cuánto de las transferencias correspondió a cada uno de los habitantes. Por ello calculamos el valor promedio, así como la desviación estándar, el mínimo y el máximo. Tabla 3. Transferencias per cápita según ramo (pesos per cápita)

Transferencias

Obs. Anuales

Media

Desviacion Standard

Mínimo Máximo

2006-2012 Estatal Ramo 28 Ramo 33 Total

874 874 874 874

30 1512 652 2503

47 898 360 1226

0 278 12 750

384 7882 4157 12890

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García (2013)

La Tabla 3 muestra que en términos per cápita, los habitantes de los municipios jaliscienses recibieron en promedio 2,503 pesos. Sin embargo, la distribución no fue igual para los 125 ayuntamientos. Los que más recibie31

Municipio y federalismo fiscal ron rondaron los 12,890 pesos, mientras que los menos favorecidos apenas percibieron 750 pesos, es decir, caso 17 veces menos recursos. Del total de transferencias, 1,512 pesos correspondieron al Ramo 28. Sobre las participaciones, los más beneficiados recibieron 7,888 pesos, los menos, 278 (lo que significa casi 28 veces menos). En el Ramo 33, en promedio se recibieron 652 pesos. Sin embargo, quienes más se beneficiaron de las aportaciones recibieron hasta 4, 157 pesos por habitante, los que menos, 12 pesos. De modo que, comparativamente, el fondo más desigual es el Ramo 33. El fondo más variable es el 28, si se toma como referencia su desviación estándar. En la Tabla 4 se presenta un análisis descriptivo de las transferencias y cómo evolucionaron a lo largo del periodo. En ésta se observa que, al revisar año con año, existe un notorio crecimiento en el total de transferencias. Sin embargo, como ya hemos mencionado este crecimiento es muy particular. Desde luego, aumentaron todos los ramos, pero no lo hicieron de la misma forma. Por ejemplo, las participaciones estatales si aumentaros y pasaron de 26 pesos, a 35. Incluso, el 2011 se llegó a un máximo de 346. Sin embargo, siguen apareciendo municipios que no recibieron nada o no reportaron nada. Por lo que se refiere al Ramo 28, como ya también habíamos señalado, se trata de recurso sumamente fluctuante. Entre 2006 y 2012, pasó de 1,404 pesos por habitante a 1,696. Su máximo fue de 7, 882 y su mínimo de 278 32

Dra. Nancy García Vázquez en 2009. El Ramo 33 varió mucho entre 2009 y 2012. Su máximo fue de 4,152 pesos y un mínimo de 141. En esta tabla también se comprueba que es un fondo muy desigual. Ello puede deberse a las transformaciones en las políticas sociales. Las tablas anteriores exhiben que en hay diferencias cuantitativas claras entre las transferencias estatales y federales, las condicionadas y no condicionadas. En el grupo de referencia, las transferencias estatales. Se confirma que las transferencias federales superan ampliamente a sus contrapartes estatales. Particularmente, las participaciones federales estimadas del Ramo 28 incluyen el más de la mitad del total de transferencias, mientras que las aportaciones del Ramo 33 comprenden una tercera parte. Por tanto, los resultados muestran que las transferencias no condicionadas tienen mayor importancia que las condicionadas. Se concluye esta sección indicando que el análisis de estadística descriptiva muestra que las transferencias intergubernamentales hacia los municipios no han sufrido transformaciones radicales a pesar de que las reformas han sido muy debatidas y de que generaron amplias expectativas. La reforma “Por los que menos tienen” no logró minar la alta dependencia financiera de los municipios con respecto a las participaciones y aportaciones federales. De hecho, el incremento que se observó entre 2006 y 2012 tuvo como consecuencia una mayor dependencia. De modo que los criterios de asignación federal y estatal no coadyuvan a tener un federalismo fiscal más eficiente. 33

Tabla 4. Transferencias per cápita según ramo y región (pesos per cápita) Transferencias

Obs. Anuales

Media

Desviación estándar

Mínimo

Máximo

0 415 238 819

304 3948 1745 5264

0 349 347 902

289 3808 1852 5263

0 545 12 1164

312 4948 475 6976

0 278 306 857

288 3859 2000 7413

0 314 272 750

271 4971 1969 7303

0 325 418 923

346 5674 2109 8304

0 308 141 818

323 7882 4157 12890

Total de Municipios 2006 Estatales Ramo 28 Ramo 33 Total

124 124 124 124

Estatales Ramo 28 Ramo 33 Total

125 125 125 125

26 1404 666 2097

41 715 232 866

Total de Municipios 2007 27 1335 690 2124

41 691 234 828

Total de Municipios 2008 Estatales Ramo 28 Ramo 33 Total

125 125 125 125

32 1673 73 2695

52 865 55 1152

Total de Municipios 2009 Estatales Ramo 28 Ramo 33 Total

125 125 125 125

30 1294 770 2577

48 699 268 1145

Total de Municipios 2010 Estatales Ramo 28 Ramo 33 Total

125 125 125 125

30 1526 772 2537

47 904 281 1212

Total de Municipios 2011 Estatales Ramo 28 Ramo 33 Total

125 125 125 125

34 1652 834 2781

55 1015 299 1376

Total de Municipios 2012 Estatales Ramo 28 Ramo 33 Total

125 125 125 125

35 1696 757 2707

55 1201 385 1639

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García (2013)

Dra. Nancy García Vázquez b) Tendencias regionales En este último apartado presentamos un análisis de la evolución de las transferencias en las doce regiones de Jalisco. La división regional de la entidad obedeció a una iniciativa del entonces gobernador, Alberto Cárdenas Jiménez, para restructurar administrativamente a los municipios. Esta clasificación regional se basó en criterios territoriales. Las doce regiones continúan siendo un referente en el análisis de la planeación y asignación de recursos. Por ese motivo, en esta última parte de la revisión del federalismo fiscal se toma en consideración. Por simplicidad, presentamos este análisis a partir de gráficas que muestran las transferencias asignadas a cada región en términos per cápita12. Se proyectan cuatro gráficas, la primera de ellas correspondiente al total de transferencias y las otras tres restantes para cada uno de los ramos transferidos. La Gráfica 1 muestra varias tendencias generales. Una primera es muy evidente: no todas las regiones obtienen la misma cantidad de transferencias. Una segunda tendencia tiene que ver con que en 2008, el aumento en las transferencias de los tres fondos no se mantuvo porque coincidió con el periodo de crisis financiera. De hecho, la tendencias de las transferencias ha sido volátil, dado que también hubo un auge en 2011, pero le sobrevino una disminución muy importante en el año siguiente. Una cuarta, es que después de 2008 no 12 Los datos de medias, desviaciones estándar, máximos y mínimos pueden consultarse en el Anexo 2.

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García (2013)

Gráfica 1. Transferencias Totales 2006-2012. Pesos constantes per cápita

Dra. Nancy García Vázquez existe mucha “movilidad”, es decir, no existen incrementos notables que hagan que una región duplique los recursos recibidos. Los únicos “saltos” han ocurrido en la región Sureste (2012), pero en la mayoría de los casos las tendencias son muy estables. De manera particular, en esta misma gráfica se observa que los más beneficiados, en términos per cápita, han sido los habitantes de la Región Norte, que pasó de 3,500 pesos a 4,500 pesos. Cabe señalar que ello puede deberse a que posee una menor densidad poblacional que otras regiones como la Centro, que aunque es la que más recursos recibe, debe distribuirlos entre una población mucho mayor. Los municipios que conforman la Región de la Ciénega, como se puede observar en ésta gráfica, percibieron menos transferencias. Cada habitante recibió poco más de 1,500 en todo el periodo. Incluso disminuyó en comparación al 2008 y 2011. Pero también la Región Centro, donde su ubica la Zona Metropolitana y la Región Valles, las cuáles prácticamente recibieron menos de 2,00 pesos por habitante, pero insistimos que ello se explica por su mayor densidad poblacional. Por lo que se refiere a las participaciones estatales, en la Gráfica 2 se observa que casi no han aumentado. De hecho, diez regiones no han rebasado la franja de los 50 pesos por habitante (o mucho menos de 20 pesos). Sólo dos regiones incrementaron su participación: 37

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García (2013)

Gráfica 2. Participaciones estatales (2006-2012). Precios constantes per cápita

Dra. Nancy García Vázquez Altos Norte y la Región Centro. En particular destaca la primera que que recibió más. De hecho, en 2008, sus habitantes recibieron 118 pesos. Sin embargo, el dato más importante es Zona Metropolitana. Los montos más altos ocurrieron entre 2006 y 2008, cuando el gobierno estatal estaba encabezado por el panista Emilio González Márquez. Coincidentemente, en ese periodo los ayuntamientos de Zona Metropolitana eran gobernados también por presidentes municipales provenientes del PAN. De modo, que las cifras revelan un apoyo claro del gobernador a municipios de su misma filiación política13. En cambio, en el periodo posterior, ocurre la alternancia municipal y las participaciones disminuyen. Del resto de las regiones podemos referir un incremento excipiente. Respecto a las Transferencias por el Ramo 28, en la Gráfica 3 se observa que la Región Norte y la Sierra de Occidente tuvieron más participaciones federales por habitante (cercanas a los 3,000 mil pesos). En 2012 el Sureste prácticamente igualó con 2980 pesos por habitante a la Región Norte. En las líneas inferiores se encuentran nuevamente las regiones de la Ciénega y el Centro, que son mayormente pobladas. Lo que lla13 La asignación política de los recursos en el federalismo mexicano, así como los límites políticos de la redistribución del gobierno ha sido estudiados y discutidos desde distintas perspectivas. Véase, entre otros, los estudios de Díaz Cayeros (1997) y (2004). A nivel teórico, un estudio interesante sobre la relación entre las transferencias, decisiones públicas y las consideraciones políticas es el desarrollado por Kochi (2011). Una línea de investigación relacionada a las anteriores se refiere al llamado “efecto matamoscas” (flypaper effect), planteado originalmente por Bradford y Oates (1971). Véase los estudios de Sour y Girón (2009) y Cárdenas y Sharma (2011) para la evolución del mismo en el contexto de los municipios mexicanos.. Para el caso de Jalisco, Ruiz y García, (2012), han abordado esta relación.

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García (2013)

Gráfica 3. Participación Fedral Ramo 28 (2006-2012). Precios constantes per cápita

Dra. Nancy García Vázquez ma la atención es que hay un grupo de ocho regiones que no tiene grandes modificaciones (Ciénega, Centro, Valles, Costa Sur, Sur, Altos Norte, Costa Norte y Altos Sur), y que sus habitantes recibieron cerca de 1,000 y 1,500 pesos). En contraste, hay un grupo intermedio (Norte y Sureste), que tuvieron 2,000 o más pesos. Y luego hay un tercer grupo que se despega del resto (Sierra Occidente y Sierra de Amula), que rebasa los 2,500 y llega hasta los 3,000. De modo que para Ramo 28, incide mucho la región. De modo que la burocracia municipal tuvo un mayor manejo de recursos per cápita en este último grupo. Por lo que corresponde al Ramo 33, en la Gráfica 4 observamos una tendencia de mayor crecimiento y movilidad. Por un lado, todos los municipios registraron incrementos entre 2006 y 2012. El año 2008 es atípico por ser el periodo de ajuste de la reforma hacendaria en lo relativo a las aportaciones. Pero si se excluye 2008, la tendencia muestra un crecimiento en las aportaciones. La Región Norte percibe en general más presupuesto por habitante aunque en 2012 disminuye. La Región Suereste creció pues pasó de cerca de 800 pesos a 1,246 pesos. De nueva cuenta, las regiones más pobladas, Centro y Valles apenas distribuyeron poco menos de 600 pesos por habitante. Esto es muy importante porque las aportaciones contemplan el gasto en infraestructura. De modo que estos fondos están limitados no sólo por 41

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García (2013)

Gráfica 4. Participación Fedral Ramo 33 (2006-2012). Precios constantes per cápita

Dra. Nancy García Vázquez las reglas de operación de orden federal, sino también por las condiciones de densidad poblacional. Para finalizar, se estimaron las tasas de crecimiento a fin de observar la variabilidad que se espera antes y después de las modificaciones hacendarias, e incluso considerando la incidencia que la crisis tuvo en las finanzas locales. En la Gráfica 5 puede apreciarse que el total de transferencias tuvo un crecimiento promedio muy importante. El mayor incremento ocurrió en el Ramo 33, que beneficio a las regiones Norte y Sureste, por encima del resto. Proporcionalmente, las participaciones estatales fueron las que crecieron menos. Las regiones donde menos crecieron tanto el 28 y el 33 son la Centro y la Costa Norte, que son altamente pobladas; además de la Zona Metropolitana se encuentra Puerto Vallarta. Ello implica que no existe un crecimiento proporcional entre el monto de los recursos transferidos y el aumento poblacional. En cambio, áreas que están en proceso de despoblamiento disponen de más recursos per cápita. El hecho de que el Ramo 33 se haya incrementado considerablemente debe verse con cuidado. Los recursos que se reciben están destinados para coadyuvar en la falta de infraestructura o de requerimientos de la administración municipal (obligaciones financieras, pagos de servicios que el ayuntamiento consume, deuda). De modo que su incremento no siempre incide en más bienes o servicios para la comunidad.

Municipio y federalismo fiscal Gráfica 5. Transferencias por Ramo (2006-2012). Precios constantes per cápita

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García (2013)

Dra. Nancy García Vázquez 4. Conclusiones y discusión En este cuaderno hemos revisado el sistema de transferencias en los 125 municipios jaliscienses. Hemos analizado su diseño institucional y su evolución entre 2006 y 2012. Los resultados del análisis institucional muestran que la legislación estatal simplemente se adecúa a la normatividad nacional, lo que debilita su propia capacidad para proponer un federalismo municipal y estatal vigoroso. La legislación y los organismos que de ella emanan, solo se coordinan para la distribución de los fondos pero no para fomentar una planeación más proactiva ni tampoco para estimular los ingresos propios y reducir la dependencia financiera. Por lo que respecta al análisis de estadística descriptiva, se observan claramente los efectos de esta normatividad. Se aprecia el desempeño inercial de las participaciones estatales. Pero más importante aún es el comportamiento de los ramos 28 y 33. Particularmente el análisis muestra que las transferencias crecieron entre 2006 y 2012 (medidas en pesos constantes per cápita); aunque no de manera constante. La evidencia también sugiere que las cantidades e incrementos en las transferencias dependen de la región. También hay otro punto importante: los incrementos en las transferencias no consiguen ser eficientes en zonas altamente pobladas. Otro elemento importante tiene que ver con que los ajustes de la reforma hacendaria se vieron mermados por la crisis financiera. De modo que la final del periodo el crecimiento fue mínimo. Así que la reingeniería del Sistema de Coordinación Fiscal propuesto en 2007, no pudo con45

Municipio y federalismo fiscal tener la debacle económica. ¿Qué pudo haber pasado con la producción de bienes y servicios en los municipios? Lo más probable es que los incrementos fueron destinados para los mismos rubros de 2006. Es decir, a pesar de las modificaciones en los coeficientes de distribución, dado que los recursos en la mayor parte de los municipios no aumentaron significativamente, se siguieron destinando a las actividades que estaban definidas en la reforma. Luego entonces, la reforma “Por los que menos tienen”, debió llamarse “un poco más para lo mismo”, dado que el valor de la reforma se depreció con la crisis. Pero esta es una hipótesis que debe revisarse con mayor información. Otro elemento que no debe soslayarse es que los ramos 28 y 33 sí se reparten de manera diferenciada, lo cual puede generar un efecto de mayor desigualdad entre los municipios. De hecho, el Ramo 28 es el más variable. Así que la reforma tampoco cumplió su cometido de equidad. Cuando estimamos el valor promedio de los recursos por tipo de transferencia, con valores promedio de ocho por ciento para las participaciones estatales, 59 por ciento para el Ramo 28 y un 33 por ciento para el Ramo 33, también se evidenció que no se cumplió el cometido de reducir la dependencia financiera de los municipios. Esto es grave porque el federalismo fiscal está basado más en la descentralización de recursos y asignación de funciones, que en generar un nuevo sistema de incentivos. Por esa razón, tenemos un federalismo fiscal que no da autonomía a los municipios, sino que los pone a competir entre sí frente a los poderes nacionales y no frente a los ciudadanos, quienes son los demandantes de bienes y servicios públicos de calidad. 46

Dra. Nancy García Vázquez Anexo 1 Variable

Medición

Descripción

Fuente

Estatal

Par t i c ip a - Recursos al municipio inciones Esta- cluye impuestos del 2% tales sobre la nomina y el 2% sobre hospedaje. Las cifras se expresan en términos reales.

Secretaría de Finanzas del Estado de Jalisco (20062012)

Ramo 28

Participaciones Federales del Ramo 28

Recursos pagados al municipio. Incluye transferencias del Fondo Federal Participable, del Fondo de Fomento Municipal, del IEPS, del ISAN y de la tenencia. Las citas se expresan en términos reales.

Secretaría de Finanzas del Estado de Jalisco (20062012).

Ramo 33

Participaciones Federales del Ramo 33

Recursos pagados al municipio. Incluye transferencias del FAIS y del FORTAMUN. Las cifras se expresan en términos reales.

Secretaría de Finanzas del Estado de Jalisco (20062012).

Total

Transferencias

Estimaciones anuales de transferencias estatales y federales por municipio. Es equivalente a la suma de las transferencias estatales y federales. Las cifras se expresan en términos reales.

Estimación propia.

INP

Indice de precios

Indice Nacional de Precios al Consumidor. La base de dicho indice corresponde a la segunda quincena de diciembre 2010.

Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI)

Norte

10 municipios

Bolaños, Chimaltitán, Colotlán, Huejúcar, Huejuquilla el Alto, Mezquitic, San Martín de Bolaños, Santa María de los Ángeles, Totatiche, Villa Guerrero.

Regiones