La gestión del agua en el marco del Federalismo by Instituto de Estudios del Federalismo Prisciliano Sánchez

La gestión del agua en el marco del Federalismo Dra. Anahí Copitzy Gómez Fuentes • Lic. Abril Fabiola Cervantes Casas

Anahí Copitzy Gómez Fuentes. Doctora en Ciencias Sociales, con especialidad en Antropología Social por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS). Actualmente es profesora e Investigadora de El Colegio de Jalisco. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (Nivel I), es especialista en temas de gestión de recursos hídricos; conflictos por el agua y defensa de territorio; e impactos sociales y culturales por la construcción de presas.

Abril Fabiola Casas Cervantes. Licenciada en Estudios Políticos y Gobierno por la Universidad de Guadalajara (UdeG). Actualmente estudiante de posgrado de la Maestría en Políticas Públicas en El Colegio de Jalisco, con especialidad en Gestión Ambiental.

La gestión del agua en el marco del Federalismo Dra. Anahí Copitzy Gómez Fuentes • Lic. Abril Fabiola Cervantes Casas

Gómez Fuentes & Cervantes Casas PRESENTACIÓN El presente cuadernillo le da continuidad al programa editorial-anual del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”. Con ello se cumple con uno de sus objetivos primordiales, y establecidos en el Decreto que le dio origen, el cual consisten en promover el conocimiento del Federalismo en el marco de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como divulgar los trabajos de investigación realizados. Este pequeño volumen forma parte de un primer grupo de cinco publicaciones individuales que con diferente temática, se ponen a disposición del público en general. Las investigaciones se realizaron en el marco de la celebración de la creación del Estado Libre y Soberano de Jalisco, ocurrida el 16 de Junio de 1823, y se presentaron los días 28, 29 y 30 de enero de 2014. El evento anterior marcó el inicio de lo que, en lo sucesivo, es una serie de publicaciones bajo la denominación de “Cuadernos de Divulgación del Federalismo”. Este número en particular se intitula: La gestión de agua en el marco del Federalismo de la Dra. Anahí Copitzy Gómez Fuentes, investigadora de El Colegio de Jalisco, y de Abril Fabiola Casas Cervantes, estudiante de la Maestría en Política Pública en esta misma institución. Siendo el manejo del agua un asunto vital en todas las épocas y en todas las latitudes, quienes realizaron esta investigación, ofrecen al lector, un recorrido a través del tiempo, para mostrarnos cómo la administración de este 5

La gestión del agua en el marco del Federalismo recurso, en nuestro país, ha transitado del centralismo hacia un federalismo que no acaba de serlo totalmente, pues según el caso que exponen como representativo, el de la defensa de Temacapulín, frente a la construcción de la presa El Zapotillo que ha desdeñado la autonomía municipal. Es deseo del Instituto de Estudios del Federalismo, que esta aportación que hacen al público lector, conocedor o no, sea de utilidad para abundar en su conocimiento e interese a gobernantes y gobernados, por la importancia que reviste. Con la seguridad de que la calidad de este trabajo, está respaldada por la trayectoria de sus autoras, y de que su lectura será de suma utilidad, el Instituto de Estudios del Federalismo, pone a su disposición el presente volumen.

Gómez Fuentes & Cervantes Casas

Índice

Introducción

La administración del agua en el periodo posrevolucionario

La gestión del agua de la nación.

El contexto actual

Leyes e instituciones para la gestión del agua en Jalisco

La construcción de la presa El Zapotillo y la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Conclusiones

Bibliografía

La gestión del agua en el marco del Federalismo Introducción

Anahí Copitzy Gómez Fuentes Abril Fabiola Cervantes Casas

Uno de los objetivos centrales de este documento es comprender cómo se dio el proceso de transición de un modelo centralizado en la gestión del agua en México a uno descentralizado. En el caso del agua, la federalización, entendida como los mecanismos a través de los cuales el gobierno federal transfiere facultades, responsabilidades y recursos a las entidades federativas y municipios, ha sido dada bajo un modelo de descentralización, en donde el agua sigue siendo constitucionalmente de la nación. En la práctica, el modelo mexicano de gestión del agua, pueden catalogarse como una descentralización, que surge como forma alternativa al modelo centralizado que imperó durante muchos años, más allá de que podamos considerarlo como un modelo federal. La estructura orgánica a través de la cual está organizada actualmente la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA1) , como principal órgano de gestión del agua 1 Es importante señalar que la Comisión Nacional del Agua desde su creación en 1989, hasta el final del sexenio de Vicente Fox (20002006), fue nombrada con las siglas CNA. Al entrar el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012) el uso de CNA fue cambiado por CONAGUA, abreviatura que se utiliza actualmente. A lo largo del documento, para fines prácticos, usaremos el acrónimo CONAGUA.

Gómez Fuentes & Cervantes Casas en México, ha posibilitado que la toma de decisiones respecto a los recursos hídricos no provengan de las entidades federativas, como los gobiernos estatales y municipales, sino de los Organismos de Cuenca. De esta forma la gestión del agua en México sigue siendo un espacio de interacción y de competencias entre autoridades federales, estatales y municipales. Apelando a un modelo federalizado, se crearon organismos e instancias de múltiples representaciones, en donde las autoridades estatales y municipales son uno más, sin que ejerzan con amplitud las facultades y las responsabilidades de la gestión del agua que la federación les transfirió. De tal manera que se descentralizaron las facultades y responsabilidades, pero la toma de decisiones quedó constreñida a organismos dentro de la estructura de la CONAGUA. El presente documento básicamente está dividido en tres apartados. La primera parte hace un recorrido por el devenir histórico de la gestión del agua en México; para ello este apartado se ha dividido a su vez en tres momentos. El primero ubicado dentro del periodo posrevolucionario de la gestión del agua, donde el Estado comienza a ver la importancia de que los recursos hídricos sean administrados por el gobierno central y se adjudica la prestación de los servicios de agua potable, la cual por mucho tiempo había estado a cargo de los municipios quienes habían hecho lo propio para asegurar el abasto de sus comunidades. El segundo, describe la maduración del proceso de centralización del servicio de agua potable, en este apartado se presenta un Estado cuyas instituciones en materia de agua se muestran, al menos en el discurso, como altamente eficientes en la gestión de los recursos hídricos de la nación. Por último, un tercer momento, en el que se describe el contexto ac9

La gestión del agua en el marco del Federalismo tual de la gestión del agua en México, que abarca desde la reforma del artículo 115 constitucional que reconfigura el papel del municipio en la administración pública incluida la regulación del uso, el acceso al agua y el saneamiento, hasta la aún vigente forma de organización de la CONAGUA. El segundo apartado está dedicado a presentar cómo se ha dado la gestión del agua en Jalisco, la cual ha ido de la mano de la creación de organismos operadores de agua urbana y la fundación de instancias estatales para el manejo del recurso. En Jalisco el marco normativo para la gestión del agua inicia con la promulgación de leyes en esta materia, las cuales en principio dieron origen a lo que se conoció como el “Sistema para los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado en el Estado de Jalisco” (SAPAJAL). Posteriormente, de acuerdo con los cambios que se dieron a nivel federal, se crea la Comisión Estatal del Agua y Saneamiento (CEAS) y deja de existir el SAPAJAL. Más adelante, bajo un convenio de colaboración entre los municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG) nace el Sistema Intermunicipal de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de la Zona Metropolitana (SIAPA), el cual está vigente hasta este momento. En el 2007, se le retira a la CEAS la responsabilidad de saneamiento, y se le transfiere al SIAPA, se crea entonces la Comisión Estatal de Agua (CEA). El tercer apartado discute dos resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), respecto a dos controversias constitucionales interpuestas en el 2012, sobre la construcción de la presa El Zapotillo en la región de Los Altos en Jalisco. La primera promovida por el Ayuntamiento de Cañadas de Obregón en contra del gobierno federal y los gobiernos de Jalisco y Guanajuato 10

Gómez Fuentes & Cervantes Casas y la segunda interpuesta por diputados de la LIX Legislatura del Congreso del Estado de Jalisco, en contra de las mismas instancias. Lo que discuten ambas controversias es justamente la autonomía municipal frente a la federación y las facultades del Congreso del Estado de Jalisco, como órgano legislativo en el estado. La administración del agua en el periodo posrevolucionario La gestión del servicio de agua que hasta mediados del siglo XIX había estado a cargo de los ayuntamientos, los ranchos, las comunidades y los barrios, bajo organizaciones heredadas de la época colonial, comenzó a entrar en un proceso de profunda transformación en vísperas del siglo XX. Estas organizaciones, que en medio de la inestabilidad política, sin una legislación que se ocupara del tema (Collado, 2008:7) y que se las habían arreglado para gestionar el agua en las pequeñas localidades del país, tuvieron que adaptarse a la intervención federal en el servicio de agua la cual dio sus primeros pasos de manera formal en 1888. Fueron varios los factores que impulsaron el proceso de centralización. Entre ellos, el crecimiento de la población, el cual vino acompañado de una mayor demanda de servicios; las pequeñas regiones de México comenzaron a crecer y la necesidad de introducir sistemas de agua potable fue en aumento. Por otro lado, en un país mayormente rural, la agricultura correspondía a la actividad económica predominante, los sistemas de riego también comenzaron a expandirse y se contempló la necesidad de impulsar el sector por medio de la inserción de tecnologías de riego. Por último, la rentabilidad eco11

La gestión del agua en el marco del Federalismo nómica de introducir obras de agua potable y de utilizar el agua para grandes obras de interés nacional llamó el interés del gobierno federal. Todos estos factores eran parte de una serie de políticas centralizadoras que el Estado llevó a cabo con la finalidad de robustecer sus atribuciones, fortalecer su estructura y como parte de una reconfiguración ideológica que trajo consigo La Revolución Mexicana. Uno de los momentos que marcaron el inicio de la centralización del servicio de agua fue la promulgación de la Ley sobre Vías Generales de Comunicación el 5 de junio de 1888 durante el gobierno de Porfirio Díaz. En ella se estipulaban derechos de agua a particulares y títulos legítimos o en prescripción civil. La ley definía como vías generales de comunicación los lagos y ríos interiores, si eran navegables, y exigía a los habitantes de los pueblos títulos de propiedad para aprovechar el agua bajo la premisa de que ésta era propiedad de la nación. Por primera vez se da lugar al término “aguas nacionales”, el cual tendría un importante significado en las leyes relacionadas con el agua en años posteriores. De gran importancia fue la creación de la Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de Jurisdicción Federal promulgada en 1910 que, además de ser la primera ley de aguas propiamente dicha, retomó el concepto de aguas nacionales y estableció condiciones para que el gobierno federal comenzara a otorgar títulos de concesión en su papel de administrador del agua de la nación. En esta ley quedó establecida la federación con el derecho a recibir el cobro de impuestos por el uso de aguas de jurisdicción federal. Bajo esta nueva disposición, los ayuntamientos dejaron de percibir de manera definitiva dichos impues12

Gómez Fuentes & Cervantes Casas tos, los cuales habían sido fuente de ingresos durante buena parte del siglo XIX (Collado, 2008:9). En este contexto, el gobierno federal se vio obligado a realizar un diagnóstico acerca de la infraestructura hidráulica disponible, con el fin de comenzar una gestión más estructurada. En 1911, la Secretaría de Agricultura y Fomento expidió una circular en la que solicitaba la cooperación de los presidentes municipales para que proporcionaran datos relativos a los recursos hidráulicos de las regiones de su jurisdicción. Las autoridades locales debían responder un cuestionario sobre riego, existencia de arroyos y perenes y sobre la disponibilidad de espacios para la construcción de presas (Birrichiaga, 2009:51). A partir de entonces la gran irrigación se convirtió en un tema sumamente relevante para el gobierno federal, al igual que la generación de energía hidroeléctrica y, en menor medida, el abasto de agua potable. La construcción de grandes obras hidráulicas, para estos fines, sería en años posteriores una actividad prioritaria en el tema del agua. Después de alcanzar cierta estabilidad política; una vez terminada La Revolución, después de la promulgación de la Constitución de 1917 y en pro de fortalecer el aparato estatal, el proceso de centralización siguió su curso en términos legislativos e institucionales. Los lineamientos para el aprovechamiento del agua aplicados por la federación fueron establecidos en 1929 por la Ley de Aguas de Propiedad Nacional. Esta ley contemplaba la intervención de organizaciones federales de reciente creación como la Secretaría de Agricultura y Fomento, la Secretaría de Comunicaciones, la de Obras públicas y la de Guerra y Marina. La ley permitía confirmar dere13

La gestión del agua en el marco del Federalismo chos existentes, solicitar concesiones de agua y confirmar aprovechamientos (Collado, 2008:10). Para 1926, con la creación de la Comisión Nacional de Irrigación (CNI), la superficie en hectáreas de riego aumentó gracias a las onerosas inversiones por parte del Estado que dejaban en evidencia el lugar privilegiado que ocupaba la irrigación en la agenda federal. Entre 1926 y 1994 la inversión gubernamental permitió abrir un total de 2.5 millones de hectáreas, pero es en el periodo de 1940 a 1958 cuando el desarrollo de este ámbito alcanzó tal magnitud que es considerado por algunos especialistas como la época de oro de la irrigación mexicana (Aboites, 2009:26). A pesar de que la agricultura representaba la mayor parte del uso del agua, y ocupaba gran parte de los esfuerzos de las instituciones federales, el gobierno era consciente de la importancia del uso doméstico del agua en un país cuya población iba en aumento. En 1928, la Secretaría de Agricultura y Fomento se encargó de reglamentar las concesiones para el abasto de agua potable a los poblados que requirieran de este servicio. Bajo la necesidad de establecer medidas sanitarias para dicha tarea, el Departamento de Salubridad Pública hizo su intervención para asegurarse de que las condiciones en las que se proveía el recurso fueran las adecuadas, sobre todo cuando a finales de los años veinte, algunas ciudades del país pasaron por una crisis en el abasto de agua potable. La intervención de instancias federales para la resolver la crisis afianzó aún más el papel del Estado y puso en evidencia la poca capacidad técnica y económica de las autoridades locales para atender situaciones de tal magnitud (Birrichiaga, 2009: 53). 14

Gómez Fuentes & Cervantes Casas En materia de electricidad, las obras hidráulicas también comenzaron a producirse y el gobierno federal no reparó en inversiones para este fin. En 1938, la recién creada Comisión Federal de Electricidad (CFE) encabezó el proyecto para la construcción de la primera instalación importante del país, el sistema hidroeléctrico Miguel Alemán, que incluía la construcción de varias presas y plantas sobre el río Cutzumala en el Estado de México (Aboites, 2009:26). A partir de entonces y hasta la década de los noventa el interés gubernamental en ese rubro se tradujo en la realización de un buen número de obras hidráulicas de gran importancia a lo largo y ancho del país. La gestión del agua de la nación El papel que desempeñó el gobierno federal en la administración de los recursos hídricos a finales de los años cuarenta, forma parte de una serie de compromisos que asumió el Estado en varios sectores de la administración pública como el sector productivo y el de bienestar social. Este periodo da inicio a una etapa de centralización estatal en la regulación del uso y acceso al agua, así como de la conformación de una política pública enfocada a su administración (Velázquez, 2003:203). La creación de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) en 1947 constituyó el momento cumbre de la centralización de los servicios de agua potable. Esta secretaría representaba al gobierno federal en la gestión para la construcción y operación de obras hidráulicas y la administración de los distritos de riego. La SRH es considerada primero, como un indicio de que el Estado 15

La gestión del agua en el marco del Federalismo mexicano concedía importancia al manejo del agua y; segundo, como un acontecimiento burocrático que expresaba la maduración de un proyecto político comenzado en 1926 con la creación de la CNI, en el cual se destacaba el papel del Estado como propietario y regulador de las aguas (Aboites, 2009:12-13). Durante más de una década, la SRH encabezó proyectos de gran envergadura como presas, aperturas de hectáreas de riego, trasvases e hidroeléctricas. Los ingenieros a cargo de esta institución llegaron a gozar de un alto prestigio gracias a las monumentales obras. El gobierno federal parecía haber alcanzado una gestión del agua más que eficiente. A partir de finales de la década de los cuarenta, de acuerdo con la Ley Federal de Ingeniería Sanitaria, los municipios que solicitaran fondos para obra hidráulica tenían que hacerlo por medio de la SRH, ésta se encargaría de realizar la obra y administrarla por medio de organismos operadores hasta que la federación hubiera recuperado la inversión inicial, una vez terminada la obra ésta se cedería a los municipios para su administración (Rodríguez, 2008:30). Para ese momento existían tres tipos de organismos operadores: 1) juntas Federales de Agua Potable y Alcantarillado, las cuales incluían en su estructura a autoridades locales y usuarios; 2) comités Municipales de Agua Potable y Alcantarillado, este tipo de organismos se daba en poblaciones donde había ausencia de representantes del gobierno estatal y; 3) administraciones directas de la federación en las que no existía un consejo, ni participación local (Rodríguez, 2008:31).

Gómez Fuentes & Cervantes Casas Tabla 1 Clasificación y composición de los organismos operadores Juntas Federales de Agua Gobierno federal Potable y Alcantarillado + Autoridades locales + Usuarios Comités de Agua Potable Gobierno federal y Alcantarillado + Usuarios Administraciones Directas

Gobierno federal

Fuente: Elaboración propia con base en Rodríguez (2008: 31-32).

Los organismos operadores fueron adaptados en algunas ciudades y mejorados en su estructura haciendo más eficiente la operación de las obras hidráulicas; sin embargo, en muchos lugares del país no terminaron de encajar en la dinámica local. En algunas regiones, estos organismos no resultaron debido al fuerte arraigo de la gestión tradicional del agua a través de grupos comunitarios. Parecía que el modelo implementado desde el gobierno federal no funcionaba de la misma forma en todo el país, existían marcadas diferencias regionales y distintos niveles de integración (Velázquez, 2003:204). Se presenciaban los primeros síntomas de la ineficiencia de la operación centralizada de los servicios de agua potable. El modelo que representaba la SRH fue debilitándose al cabo de la primera década en operación, Aboites 17

La gestión del agua en el marco del Federalismo resume en tres puntos las causas que provocaron tal debilitamiento. “La hipótesis general es que la decadencia del modelo del agua de la nación, del modelo SRH, se explica por tres asedios que tienen que ver con el tránsito de una sociedad rural a otra de carácter urbano cada vez más nítido y preponderante. El primero se refiere a la creciente inoperancia del modelo SRH en vista del aumento y diversificación de los usos del agua y por la oposición manifestada por diversos grupos sociales. El segundo alude a la descomposición del argumento y del arreglo político que daban preferencia a la inversión pública en obras de grande irrigación en el norte del país, lo que se reflejaba en el debilitamiento de las inversiones en dicho ramo y más tarde en la disolución de la SRH. El tercero se relaciona con la profunda crisis económica que evidenció la extrema debilidad fiscal del Estado mexicano, y con el surgimiento de nuevos referentes ideológicos encaminados a reducir de manera sustancial la injerencia general del Estado en la economía y en la regulación de las actividades privadas, el llamado neoliberalismo. […]” (Aboites, 2009:13). El modelo que representaba la SRH resultó obsoleto ante los cambios sociales y económicos que se traducían a su vez en cambios de los usos del agua. La migración a las grandes ciudades afectó profundamente 18

Gómez Fuentes & Cervantes Casas el desarrollo de proyectos para la agricultura; ahora las ciudades demandaban un servicio de agua potable más eficiente. La SRH, que había concentrado sus esfuerzos en obras de grande irrigación, se encontró ante un reto que terminó por superarla. El Estado mexicano no logró controlar el manejo del agua en el país; tal parece que la administración en este ámbito no era tan eficiente como se decía. El sistema basado en la SRH no se pudo sostener en gran medida por la incapacidad del gobierno federal para cobrar el servicio de agua, lo que provocó un desbalance entre las inversiones en obras hidráulicas y las ganancias y/o recuperaciones de la inversión. En 1976 desaparece la SRH dando pie a la creación de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH) y a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obra Pública (SAHOP). El prestigio a nivel internacional que alcanzó la SRH en materia de irrigación y construcción de grandes obras hidráulicas no le fue suficiente para asegurar su permanencia y finalmente las funciones que se concentraban en esta organización fueron llevadas a cabo por dos o más secretarías. Un año después de la disolución de la SRH, argumentando el fortalecimiento del federalismo, el gobierno federal ordenó a la SAHOP la devolución de los sistemas de agua potable a las entidades federativas (Aboites, 2009:81). El 5 de noviembre de 1980 bajo un acuerdo se entregaron a los gobiernos de los estados todos los sistemas de agua potable y alcantarillado.

La gestión del agua en el marco del Federalismo “Acuerdo por el que la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, con la intervención de las de Hacienda y Crédito Público, de Programación y Presupuesto y de Comercio, procederá a entregar a los Gobiernos de los Estados o a los Ayuntamientos, todos los sistemas de agua potable y alcantarillado que administra y opera directamente o a través de los organismos creados para ese efecto, determinando una serie de condiciones en el mismo Acuerdo orientadas a alcanzar la autosuficiencia, mantener la descentralización de los Organismos Operadores, impedir la participación de las autoridades federales en la administración de los Organismos Operadores entregados y a constituir el patrimonio del subsector con el capital de las inversiones recuperables, condonadas a favor de los nuevos Organismos Operadores y las autoridades locales correspondientes” (Rodríguez, 2008:33). Bajo este acuerdo, algunas de las condiciones para la entrega de los sistemas era la conformación de Organismos Operadores, esta vez estructurados por la autoridad a nivel estatal; estos organismos debían de responder a las necesidades específicas de cada estado, municipio y/o región. A partir de entonces los subsidios de parte del gobierno federal para el abastecimiento de agua se terminaron y los gobiernos locales tuvieron echar a andar mecanismos que les permitieran garantizar la prestación del servicio.

Gómez Fuentes & Cervantes Casas

Tabla 2 Organismos Operadores estatales Comisiones o Juntas Estatales operadoras centralizadas Comisiones o Juntas Estatales coordinadoras de los servicios Organismos Operadores locales de índole estatal Comisiones o Juntas Estatales Organismos Operadores regionales

Combinaciones

Organismos provenientes directamente del estado. Organismos que operan en forma de franquicia en las poblaciones. Organismos independientes entre sí y bajo la jurisdicción de una dependencia estatal sectorizadora. Organismos que fungen como apoyo y coordinación a los Organismos Operadores municipales sujetos a control estatal. Organismos encargados de la operación de diferentes municipios buscando fortalecer la autosuficiencia de los servicios en su ámbito de acción. Organismos combinados de los tipos anteriores determinados por las condiciones locales, tanto económicas como políticas.

Fuente: Elaboración propia con base en Rodríguez (2008:36).

Chiapas, Oaxaca y Michoacán fueron los estados donde más cabeceras municipales recibieron la administración de los servicios de agua potable. Cada uno de los estados comenzó a crear organismos operadores o a adaptar los ya existentes de acuerdo a sus necesidades. A nivel municipal se establecieron tarifas y se aprobaron reglamentos para regular el uso del agua (Rodríguez, 2008:36).

La gestión del agua en el marco del Federalismo La transferencia de responsabilidades en materia de abastecimiento de agua del gobierno federal a los gobiernos locales, poco tuvo que ver con un tema de eficiencia en la prestación de los servicios de agua potable, la invocación al federalismo o la búsqueda de la participación social, sino que más bien se trató de “una reducción de las asignaciones presupuestarias federales a municipios y entidades federativas […Esta] reivindicación federalista no provenía de las autoridades municipales y estatales” (Collado, 2008:18). En este contexto, los municipios tuvieron que esforzarse en adaptarse a este nuevo modelo de gestión y para algunos, sobre todos los municipios pequeños, sin duda significó un verdadero reto. El contexto actual En el año de 1983, con la reforma el artículo 115 constitucional, ocurre un cambio legislativo trascendental para los municipios. Entre otros puntos, esta reforma enumera los servicios de los cuales ahora eran responsables los ayuntamientos. Además de la dotación de agua potable, también estarían a cargo de otros servicios como limpia, mercados y centrales de abasto, calles, parques y jardines, panteones, rastro, y seguridad pública y tránsito. De esta forma se definió el papel del municipio dentro de la dinámica administrativa de cada estado (Merino, 2007:20-21). Los cambios en la administración del agua también vinieron acompañados de la creación de instituciones. En 1989 nace la CONAGUA como un órgano desconcentrado de la SARH, y con ella una nueva forma de administrar los recursos hídricos de la nación respetando las atribuciones municipales. De cierto modo, la 22

Gómez Fuentes & Cervantes Casas CONAGUA era una versión de la extinta SRH, aunque de mucho menor rango presupuestario y burocrático (Aboites, 2009:90-91). La institución de reciente creación estaba a cargo de proponer la política hidráulica con la finalidad de mantener actualizado el Programa Nacional Hidráulico. Al principio, la CONAGUA se encargaba de la administración de las aguas superficiales, ya que la administración del agua subterránea estaba a cargo de los estados. Los 31 estados y el Distrito Federal se encontraban repartidos en seis regiones administrativas: Noroeste, Norte, Noreste, Lerma-Balsas, Valle de México y Sureste. En el periodo del presidente Ernesto Zedillo las regiones administrativas aumentaron de seis a doce y las demarcaciones territoriales dejaron de estar basadas en las entidades federativas para pasar a la división por cuencas hidrográficas. La CONAGUA pasó a depender de lo que en aquel momento era la Secretaría de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), sin que por ello dejara de ser la máxima autoridad en materia hidráulica (Dávila, 2006:44). En 1992 con la promulgación de la Ley de Aguas Nacionales (LAN), los municipios recibieron el control total de los sistemas de agua potable existentes en su territorio y se les otorgó la facultad de administrar nuevos sistemas para la provisión de agua. Es importante señalar, que aun cuando los municipios adquieren la gestión de los sistemas, la propiedad del agua seguía siendo de la nación y el uso y explotación de las aguas se realizaba sólo a través de la CONAGUA (Galindo y Palerm, 2007:129-130).

La gestión del agua en el marco del Federalismo A partir de 1999, los municipios son reconocidos como autónomos dejando de estar subordinados al ámbito jurídico de las entidades federativas y a los poderes estatales (Merino, 2007: 20-21). La reforma de 1999 en materia de prestación de servicios públicos robustece la lista agregando drenaje y alcantarillado, y tratamiento de los residuos. Ahora los municipios no sólo eran responsables, en el caso del agua, de proveerla sino también de tratarla una vez que hubiera sido utilizada. En el año 2004, una nueva reforma, esta vez a la LAN, reestructuró la gestión del agua en el país. Bajo el esquema de Organismos y Consejos de Cuenca, el cual está aún vigente, las administraciones municipal y federal se coordinan para la regulación del uso y manejo del agua. Los Organismos de Cuenca se encargan de administrar las aguas nacionales en cada una de las trece regiones hidrológico-administrativas en las que se divide actualmente el país, representando a las autoridades en materia del agua. Por su parte, los Consejos de Cuenca son órganos colegiados encargados de la planeación, realización y administración de las acciones de gestión de los recursos hídricos por cuenca o por región hidrológica; los consejos establecen una coordinación entre la CONAGUA y los usuarios. Actualmente existen 25 consejos de cuenca en México (Dávila, 2006:45) La actual gestión del agua, en términos formales, tiene como objetivo priorizar la participación de los gobiernos locales en la administración de los recursos hídricos y promover la coordinación entre los distintos niveles de gobierno para asegurar el suministro de agua a las diferentes regiones del país. La instituciones en materia de agua y la legislación vigente no sólo reflejan la importan24

Gómez Fuentes & Cervantes Casas cia de la administración municipal efectiva en la prestación del servicio de agua potable, sino que en los últimos años, al igual que en otros ámbitos de la vida política, se han enfocado en incluir, al menos en el discurso, a los ciudadanos en el proceso de toma de decisión en esta materia. Ahora la gestión de los recursos contempla el diálogo entre éstos, el gobierno federal, los gobiernos de los estados, y los ayuntamientos, por medio de la red que la organización por cuencas ha tejido para hacer más eficiente el uso y el manejo de las aguas nacionales. Tabla 3 Acontecimientos relevantes en la historia de la prestación de los servicios de agua en México. Año 1888 1910

Acontecimiento Promulgación de la Ley sobre Vías Generales de Comunicación. Promulgación de la Ley sobre Aguas de Jurisdicción Federal.

1926

Comisión Nacional de Irrigación (CNI).

1929

Ley de Aguas de Propiedad Nacional.

1938

La Comisión Federal de Electricidad (CFE) encabeza la construcción de la primera instalación hidroeléctrica más importante del país: el sistema Miguel Alemán.

Implicaciones La ley exigía a los habitantes de los pueblos títulos de propiedad para usar el agua. El gobierno central tiene la facultad de otorgar títulos de concesión y funge como administrador del agua de la nación. Por medio de la CNI el Estado gestiona el agua para irrigación y aumenta sus inversiones para este fin. La Ley establece los lineamientos para el aprovechamiento del agua. Es la primera ley de aguas propiamente dicha. Este acontecimiento marca el inicio del interés del gobierno federal para invertir en obras de gran magnitud.

La gestión del agua en el marco del Federalismo 1947

1976

1980

1983

1989

1992

1999

Creación de la Secretaría La SRH representa al gobierno de Recursos Hidráulicos federal en la administración de (SRH) todas las obras hidráulicas del país. Desaparece la SRH Las funciones de la SRH son repartidas entre varias secretarías y se debilita la centralización de la gestión de los recursos hidráulicos. El gobierno central entre- Se da inicio al proceso de desga a los gobiernos de los centralización. estados todos los sistemas de agua potable y alcantarillado. Se otorga a los munici- La descentralización se refleja a pios una serie de respon- nivel legislativo con la reforma sabilidades, entre ellos la del artículo 115. prestación de los servicios públicos con base en la reforma del artículo 115 constitucional. Se crea la Comisión Na- Nace una nueva forma de admicional del Agua (CONA- nistrar los recursos hídricos de la GUA). nación respetando la autonomía municipal. Entra en vigor la Ley de Los municipios reciben el conAguas Nacionales (LAN). trol total de los sistemas de agua existentes en su territorio y se les da la facultad de administrar nuevos sistemas para la provisión de agua potable. Se reforma nuevamente el Los municipios son responsaartículo 115 constitucio- bles de la prestación de otros nal. servicios como el alcantarillado, la disposición de aguas residuales, y el tratamiento y la disposición final de los residuos. Los municipios dejan de estar subordinados a las autoridades estatales.

Gómez Fuentes & Cervantes Casas 2004

Se reforma la LAN. Se reestructura la gestión del agua del país bajo el esquema de organismos y consejos de cuenca.

El modelo de gestión por cuenca busca coordinar los esfuerzos de la autoridad del agua a nivel federal con las autoridades locales en la materia, así como incluir a los usuarios en la toma de decisiones.

Fuente: Elaboración propia con base en Collado (2008: 7-9, 18), Merino (2007: 13), Rodríguez (2008:30-36), Birrichiaga (2006:19), Aboites (2009:26, 90-91) y Galindo y Palerm (2007: 129-130).

Leyes e instituciones para la gestión del agua en Jalisco La gestión del agua en Jalisco, como en todas las demás entidades del país, es regida a nivel federal por la CONAGUA y la Ley de Aguas Nacionales. Jalisco además es sede de la dirección general del Organismo de Cuenca Lerma-Santiago-Pacífico. En el estado la CEA es la encargada de la gestión del recurso. Las comisiones estatales, al igual que los organismos operadores de agua urbana en México, como se mencionó anteriormente, tienen su origen en las políticas descentralizadoras de la federación, al modificar el artículo 115 constitucional. En Jalisco uno de los primeros antecedentes de la organización de la gestión del agua urbana, específicamente para Guadalajara, es la creación del Patronato de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, el cual nació el 29 de noviembre de 1952, cuando la ciudad tenía una población de apenas cuatrocientos mil habitantes (Regalado y Bañuelos, 2006:172). Para la década de 1970, Guadalajara y los municipios conurbados conta27

La gestión del agua en el marco del Federalismo ban con juntas locales y patronales dedicadas a la administración del agua, las cuales se fusionaron en años posteriores. Para el 27 de marzo de 1978, el Congreso del Estado de Jalisco emitió por decreto la creación del Sistema Intermunicipal del Agua Potable y Alcantarillado, el cual estaba conformado por los municipios de Guadalajara, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan (SIAPA, 2008:23). Este fue el primer antecedente de lo que actualmente conocemos como el SIAPA. Desde esta primera etapa, el SIAPA estuvo dirigido por un Consejo de Administración, el cual era presidido por un director general, quien era designación directa del gobernador del estado. También participaban los representantes de los ayuntamientos que conformaban el SIAPA, el secretario de Desarrollo Urbano y Rural, el secretario de Finanzas y un representante de la Cámara de la Propiedad Urbana de Jalisco (Regalado y Bañuelos, 2006:174). Bajo el decreto de creación del SIAPA, quedó establecido que era un órgano público desconcentrado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con las capacidades de actuar, contratar, decidir y determinar lo concerniente al agua potable y alcantarillado de la ZMG. El gobierno de Jalisco en su afán de organizar la gestión del agua en el estado, el 25 de noviembre de 1980, firmó un convenio con la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas Federal, en donde se pactan las bases, términos y condiciones para la entrega recepción del Sistema de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento que dicha secretaría operaba y administraba (CEA, 2012:5). Posteriormente, en la Ley de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, publi28

Gómez Fuentes & Cervantes Casas cada el 15 de octubre de 1981, se establece la creación de un organismo con personalidad jurídica y patrimonio propio, denominado “Sistema para los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado en el Estado de Jalisco”, lo que se llamó comúnmente como SAPAJAL. Además de la creación de este organismo, la ley disponía que se crearan juntas locales con el objetivo de administrar, operar y mantener los sistemas de agua en los municipios de Jalisco. Dentro de las funciones del SAPAJAL se establecía que debería atender de forma específica la provisión del abastecimiento de agua potable a todas las localidades del estado, así como el tratamiento y disposición de aguas residuales domésticas, urbanas o industriales. Se le otorgaban también funciones como la programación de nuevas obras, así como su rehabilitación y ampliación; la integración de nuevas juntas locales de agua, y la vigilancia de todos los sistemas de agua potable y alcantarillado en el estado. De acuerdo con las funciones que se le fueron otorgadas al SAPAJAL, se puede considerar como el antecedente de lo que después fue la CEAS. Posteriormente, de acuerdo con las reformas al artículo 115 de la Constitución, el 5 de agosto del 2000, fue publicada la Ley del Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios. Bajo esta Ley se decreta la creación, establecimiento y funcionamiento de la CEAS, como un organismo descentralizado del gobierno de Jalisco, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con las funciones de coordinación y de planificación de los usos del agua en la entidad, con funciones de autoridad administrativa. A la CEAS se le da a cargo la 29

La gestión del agua en el marco del Federalismo planeación, construcción, operación, mantenimiento y aplicación de las obras de abastecimiento de agua potable y alcantarillado, destinadas al consumo y uso humano con fines domésticos, urbanos e industriales. El 21 de mayo de 2001, entró en vigor la Ley del Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios y en esa misma fecha inicia funciones la CEAS (CEA, 2012:5). Las reformas al artículo 115 constitucional, dispusieron que organismos como el SIAPA, tendrían un doble carácter de funciones y servicios públicos de competencia exclusiva municipal, tales como los de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición final de aguas residuales (SIAPA, 2008:20). En el caso de Jalisco, de acuerdo con la Ley de Aguas para el Estado de Jalisco y sus Municipios, se instituyeron los mecanismos de intervención por parte de los ayuntamientos en la prestación de servicios de drenaje, tratamiento y disposición de aguas residuales. Se establece también la posibilidad de que los municipios presten los servicios que está regula a través de organismos operadores descentralizados municipales o intermunicipales, o bien, mediante la asociación con otros municipios del mismo estado o de otros estados. Dicha ley contemplaba la actualización del Sistema Estatal de Agua y la creación de la Comisión Estatal de Agua y Saneamiento. El objetivo estratégico del gobierno federal era hacer frente a la situación de dependencia económica y administrativa de los municipios respecto a la federación. En lo que respecta a la descentralización de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, el propósito era que los municipios asumieran el 30

Gómez Fuentes & Cervantes Casas manejo del agua en funciones y responsabilidades, al igual que la administración de los recursos propios. En el caso los organismos operadores, estos tuvieron que enfrentar tres retos técnicos que fueron heredados al entregar el control del servicio a los municipios: una creciente cobertura que cubrir, abastecimiento de agua de calidad y saneamiento. Un reto adicional era el mejorar los indicadores financieros en la parte comercial del servicio (Gómez, 2013:121). Por lo tanto, los organismos operadores no sólo enfrentaron retos técnicos, sino que también tuvieron que asumir problemas de infraestructura, financieros, de administración, así como viejos vicios en la forma de gestionar el recurso. De esta manera, el 6 de junio de 2002, en el Periódico Oficial El Estado de Jalisco, se publica el Convenio celebrado el 7 de febrero de 2002 entre los cuatro municipios de la ZMG para la Asociación Intermunicipal para la Prestación de Servicios de Agua Potable, Alcantarillado, Tratamiento y Disposición final de las Aguas Residuales, a través del Organismo Público Descentralizado Intermunicipal denominado “Sistema Intermunicipal para los servicios de Agua Potable y Alcantarillado”. Bajo esta nueva disposición, el Consejo de Administración del SIAPA modificaba su integración con el propósito de contar con la representación igualitaria de los ayuntamientos que lo conformaban, para que de manera conjunta se decidieran cuestiones propias del nuevo organismo. Además de la representación de cada uno de los municipios de la ZMG, también estarían participando tres delegados del gobierno estatal. 31

La gestión del agua en el marco del Federalismo En este nuevo esquema perdió peso la presencia y participación del gobierno del estado y la toma de decisiones y responsabilidades recayó en los municipios. La elección del representante del Consejo sería decidida por sus propios miembros y no por el gobernador, como anteriormente había sido designado. A pesar de que el SIAPA adquiere autonomía fiscal, en lo competente al establecimiento de tarifas no logró su autonomía y queda determinado como una atribución del Consejo de Administración proponer a los ayuntamientos que integran el organismo, las tarifas y los lineamientos para el cobro de los servicios, para la posterior aprobación del Congreso del Estado de Jalisco. Anteriormente, el gobierno del estado financiaba en su totalidad los gastos de operación del sistema de agua. Cuando se estableció el SIAPA como un organismo autónomo, estos gastos fueron cubiertos con los ingresos de los usuarios (Duran y Torres, 2006:230). De acuerdo con las modificaciones al artículo 115 constitucional y la ley en materia, se amplió el catálogo de servicios que debería prestar el organismo y se incluyen los servicios de drenaje, tratamiento y disposición final de las aguas residuales, con lo cual dichas atribuciones son retiradas de lo que hasta ese momento era la Comisión Estatal de Agua y Saneamiento, que dentro de sus funciones se encontraban dichas atribuciones. Con el propósito de contribuir en el buen funcionamiento del sistema, se crea el Consejo Técnico del Organismo Operador, con la participación de expertos técnicos y de los diferentes ayuntamientos.

Gómez Fuentes & Cervantes Casas Con las reformas al artículo 115 constitucional y las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales del 2004, la política hidráulica nacional se proponía fortalecer a los estados y municipios a través del modelo federalista, los estados tuvieron que adecuarse en sus funciones y legislaciones a la política descentralizadora y fue necesario modificar el marco jurídico y normativo del estado de Jalisco. Dentro de los cambios más importantes a partir de la Ley del Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios de 2007, fue la creación de la Comisión Estatal del Agua. En realidad se trataba del mismo organismo público, pero se eliminaba de las responsabilidades de saneamiento, funciones que fueron dadas al SIAPA. Una de las últimas adecuaciones a la forma de administración y gestión del agua por el SIAPA, fueron las realizadas con base en las modificaciones a la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco y la Ley de Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios, publicadas en el Periódico Oficial el 18 de agosto de 2013, hubo un cambio importante en la manera en cómo se determinan y autorizan las cuotas y tarifas. A partir de dichas modificaciones este procedimiento se haría a través de un Consejo Tarifario, el cual debe de tener representación mayoritaria ciudadana, participación obligatoria de la CEA y es presidido por uno de los presidentes municipales que conforman el Consejo de Administración o por el director del organismo operador. De esta manera, el SIAPA gana la facultad de decidir la forma y el procedimiento a través del cual se fijan las cuotas y tarifas, con lo cual asume más de autonomía sobre la generación de los recursos propios.

La gestión del agua en el marco del Federalismo Tabla 4 Marco legal de la gestión del agua en el estado de Jalisco y la ZMG Fecha Legislación Observaciones 15 de Octu- Ley de los ServiAbroga la Ley para bre de 1981 cios de Agua Pota- el Abastecimiento ble y Alcantarilla- de Agua potable y do en el Estado Alcantarillado en el Medio Rural. Se crea el SAPAJAL. 5 de agosto Ley del Agua para Bajo esta Ley se de 2000 el Estado de Jalis- decreta la creación, co y sus Municiestablecimiento y pios funcionamiento de la CEAS y deja de existir el SAPAJAL. 6 de junio de Convenio de Co- Se crea el SIAPA 2002 laboración Intermunicipal para los Servicios de Agua Potable, Drenaje, Alcantarillado y Disposición final de Aguas Residuales 25 de Febrero Ley del Agua para Creación de la CEA de 2007 el Estado de Jalisco y sus Municipios 18 de agosto Ley de Hacienda Creación del Consejo de 2013 Municipal del Tarifario del Agua Estado de Jalisco Fuente: Elaboración propia, diversas fuentes.

Gómez Fuentes & Cervantes Casas La construcción de la presa El Zapotillo y la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación El proyecto de construcción de la presa El Zapotillo en la región de Los Altos de Jalisco, tiene su origen en un primer decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de abril de 1995, en el que se declaró la reserva de las aguas nacionales superficiales en la cuenca del río Verde, para usos doméstico y público urbano, con el objetivo de satisfacer necesidades de abastecimiento a Guanajuato y Jalisco (CONAGUA, 2012:16-20). Posteriormente, el 17 de noviembre de 1997, bajo otro decreto se modifica el primero y se ajustan los volúmenes de agua disponibles para la Zona Conurbada de Guadalajara, Los Altos de Jalisco y el estado de Guanajuato. Con base en estos decretos, el 1 de diciembre de 2005, el gobierno federal a través de la CONAGUA y los gobernadores de Jalisco y Guanajuato, suscribieron un acuerdo para llevar a cabo un programa especial sobre de las aguas superficiales del río Verde, con la construcción y operación de una presa con una cortina a 80 metros de altura en el sitio denominado El Zapotillo (CONAGUA, 2012:16-20). Con la construcción de la presa El Zapotillo a una altura de cortina de 80 metros y con una superficie de embalse de 2,051 hectáreas, era necesario reubicar a las localidades de Acasico, con 344 habitantes (103 viviendas) y Palmarejo con 167 habitantes (36 viviendas), ambas localidades del municipio de Yahualica; así como la construcción de dos diques de protección de 220 metros de longitud y 10 metros de altura cada uno, con el objetivo de no inundar 35

La gestión del agua en el marco del Federalismo el pueblo de Temacapulín, perteneciente al municipio de Cañadas de Obregón (CONAGUA, 2012:20, 21). El proyecto original de la presa fue modificado el 16 octubre de 2007, bajo un convenio de coordinación entre los gobernadores de Jalisco y Guanajuato, y el gobierno federal a través de la CONAGUA. De acuerdo con este nuevo convenio quedó establecida la construcción de una presa con una cortina de 105 metros de altura. Bajo esta modificación del proyecto, el 29 de enero de 2008, el gobierno del estado de Jalisco, a través de la CEA, determinó su participación dentro del proyecto de la presa El Zapotillo y tomó a su cargo la responsabilidad de hacer los estudios técnicos sobre la nueva altura y sobre la factibilidad social que implicaba la inundación de un tercer pueblo. En este ajuste al proyecto se embalsaría una superficie de 4,816 hectáreas, con la inundación y desalojo de Acasico y Palmarejo, así como de Temacapulín, con una población de 480 habitantes (350 viviendas) (CONAGUA, 2012:22-25). Oficialmente la construcción de la presa El Zapotillo es responsabilidad directa de la CONAGUA, ejercida a través de la dirección general del Organismo de la Cuenca Lerma-Santiago-Pacífico, a la cual pertenece el Río Verde. Sin embargo, tras los acuerdos de colaboración entre los gobiernos de Jalisco y Guanajuato, ambos estados han participado en la consecución de las obras. El financiamiento de El Zapotillo ha estado a cargo de la federación a través del Programa Especial de Recursos Fiscales, identificado como K007, del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), de presupuestos aprobados por los Congresos de los estados de Jalisco y Guanajuato y por fondos de la iniciativa privada (CONAGUA, 2012:33). 36

Gómez Fuentes & Cervantes Casas El gobierno de Jalisco además de colaborar en el financiamiento, ha participado oficialmente a través de la CEA, con lo cual, muchas de las responsabilidades del manejo político y del convencimiento en las poblaciones directamente afectadas han quedado bajo su cargo, específicamente con Temacapulín, poblado que desde 2005 se ha opuesto a la construcción de la presa, consolidando una organización colectiva para la defensa a partir del 2007, año en que se anuncia la inundación de este pueblo con la construcción de una presa a 105 metros de altura. Temacapulín desde ese año conformó el Comité Salvemos Temacapulín Acasico y Palmarejo, instancia a partir de la cual han entablado acciones desde lo social, político, mediático y de defensa jurídica. Desde el frente jurídico los abogados defensores de Temacapulín, han ejecutado diferentes acciones legales. Muchas de ellas se han centrado en juicios de amparo de carácter individual ante el Tribunal Administrativo del Estado de Jalisco, debido a que en Temacapulín la tenencia de la tierra es propiedad privada y no existe como tal un sujeto colectivo que sea garante para entablar juicios colectivos, por esta razón han tenido que ser individuales. Desde un accionar político, la defensa legal ha podido negociar con diferentes actores claves en distintos momentos, logrando su apoyo para ejecutar acciones legales que han llevado como objetivo último parar la construcción de la presa. Uno de ellos ha sido el Ayuntamiento de Cañadas de Obregón, otros han sido distintos diputados dentro del Congreso del Estado de Jalisco, que en un momento dado impulsaron acciones desde su competencia.

La gestión del agua en el marco del Federalismo Específicamente han sido dos acciones que han elevado los conflictos de competencias hasta la SCJN. Primera tendiente a proteger y defender las competencias propias de los municipios y su autonomía, en este caso con las atribuciones que les otorgó la federación con la modificación al artículo 115 constitucional; y la segunda relativa a las atribuciones propias del Congreso del Estado de Jalisco, la cual es una instancia facultada para emitir y aprobar leyes y acuerdos para el estado de Jalisco, más allá de las atribuciones propias del gobierno de Jalisco como ejecutivo estatal, lo cual, como veremos más adelante, puso en discusión los acuerdos firmados entre el gobierno de Jalisco y el de Guanajuato respecto a la modificación de la altura de la cortina de la presa El Zapotillo. Bajo el contexto de facultades que le otorga el artículo 115 constitucional a los municipios, el 20 de julio de 2012, el Ayuntamiento de Cañadas de Obregón interpuso una controversia constitucional ante la SCJN en contra del gobierno federal, a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y de la CONAGUA, y del gobierno de Jalisco. El recurso fue interpuesto debido a que el Ayuntamiento de Cañadas de Obregón argumentaba que la presa El Zapotillo estaba siendo construida sin la respectiva licencia de cambio uso de suelo que el Ayuntamiento no autorizó, con lo cual se estaba violando la autonomía del municipio (Mural, 25/julio/2012). El 2 de agosto, la SCJN admitió la controversia constitucional (La Jornada Jalisco, 05/agosto/2012). Posteriormente, el 20 de agosto del mismo año, la SCJN negó al Ayuntamiento de Cañadas de Obregón la suspensión de los trabajos de construcción de la presa El Zapotillo, por considerar que la petición como impro38

Gómez Fuentes & Cervantes Casas cedente, debido a que dicha suspensión podría afectar gravemente a la sociedad en una proporción mayor, a los beneficios que con ella pudiera obtener el municipio solicitante (La Jornada Jalisco, 20/agosto/2012). Ante la resolución de la SCJN, los abogados de Temacapulín y representantes del Ayuntamiento de Cañadas, el 22 de agosto interpusieron un recurso de reclamación ante el pleno por dicho fallo (La Jornada, 22/agosto/2012). Posteriormente, el 5 de septiembre, diputados del Congreso del Estado de Jalisco, acordaron enviarle un exhorto a la SCJN para que la construcción de El Zapotillo fuera suspendida, en tanto la reclamación del fallo era procedente (Mural, 6/septiembre/2012). En la sesión ordinaria del 30 de julio del 2012, los diputados de la LIX Legislatura del Congreso del Estado de Jalisco, acordaron interponer ante la SCJN una controversia constitucional contra el gobierno federal y los gobiernos estatales de Jalisco y Guanajuato, con el objetivo de hacer valer la autonomía municipal e invalidar el convenio de coordinación firmado el 16 de octubre de 2007, entre autoridades federales y estatales, para implementar un programa especial para los estudios, proyectos, construcción y operación de la presa El Zapotillo (La Jornada Jalisco, 11/septiembre/2012). El 10 de septiembre, la controversia constitucional fue formalmente interpuesta por el director jurídico del Poder Legislativo de Jalisco y posteriormente, el día 21 la SCJN la admitió (La Jornada Jalisco, 22/septiembre/2012). Durante los primeros meses del 2013, la SCJN pospuso en dos ocasiones la segunda revisión de la controversia constitucional interpuesta por el Ayuntamiento de Cañadas de Obregón. Posteriormente, el 13 de marzo, la 39

La gestión del agua en el marco del Federalismo Segunda Sala de la SCJN por unanimidad y sin discusión, desechó definitivamente esta primera controversia, por extemporánea, ya que fue presentada fuera del plazo legal de 30 días (Mural, 14/marzo/2013). Después de varios meses, la SCJN emitió su fallo sobre la segunda controversia e invalidó el convenio firmado entre los gobiernos de Jalisco y Guanajuato y la CONAGUA, en el que se amplió de 80 metros originales a 105 la cortina de la presa El Zapotillo. La SCJN dejó sin efectos “cualquier acto de autoridad” que afecte los derechos de los jaliscienses sobre las reservas de aguas nacionales del Río Verde (La Jornada Jalisco, 07/agosto/2013). La SCJN determinó que el gobernador de Jalisco en aquel momento era Emilio González Márquez, violó la Constitución estatal al firmar el convenio sin autorización del Congreso del Estado de Jalisco (Mural, 08/agosto/2013). Con el convenio invalidado los volúmenes de agua para Jalisco quedarían como se publicó en el Diario Oficial de la Federación en 1997, con 372 millones de metros cúbicos para uso doméstico y urbano, y 12 millones 600 mil para actividades pecuarias (La Jornada Jalisco, 08/agosto/2013). Desde principios del 2013, el gobernador de Jalisco, Aristóteles Sandoval, quien recientemente había tomado el mando del estado, emitió un mensaje a través de su cuenta de Twitter en el que prometió a los habitantes de Temacapulín que su pueblo no sería inundado. Durante varios meses funcionarios de la Secretaría de Gobierno de Jalisco, la CEA y la CONAGUA sostuvieron mesas técnicas con pobladores de Temacapulín, abogados y expertos invitados, para intentar solucionar el conflicto y tomar una decisión respecto a la altura de la presa, o bien, sobre la cancelación de las obras. A pesar de que sostuvieron 40

Gómez Fuentes & Cervantes Casas varias mesas de trabajo, no se llegaron a acuerdos que decidieran definitivamente el destino de la presa. Por parte del gobierno de Jalisco en varias ocasiones se dejó la responsabilidad de decisión a la CONAGUA, argumentando que era un proyecto federal. Por su parte la postura de la CONAGUA siempre fue que la presa se construiría a 105 metros y que de cambiar el proyecto sería bajo una decisión política por parte del gobierno de Jalisco. Respecto al fallo de la SCJN, la posición inicial de la CONAGUA era que el proyecto estaba blindado legalmente y que no se detendría la presa. En muchas ocasiones representantes de la CONAGUA y de la CEA, e incluso el propio gobernador, declaraban desconocer el fallo de la SCJN y sus alcances, por lo tanto, durante varios meses no hubo una postura oficial que diera cuenta de lo que sucedería con la altura de la cortina y las subsecuentes consecuencias para Temacapulín. El 6 de diciembre de 2013, el director de la CONAGUA en Jalisco, José Elías Chedid Abraham, informó al Comité Salvemos Temacapulín, Acasico y Palmarejo que se acatará el fallo de la SCJN y la cortina de la presa será de 80 metros y no de 105 metros. La decisión de acatar la resolución de la corte trajo la necesidad de hacer ajustes técnicos, con lo cual el director de la CONAGUA encargo a la empresa constructora presentar un análisis sobre las implicaciones técnicas, financieras y administrativas para realizar dicho ajuste (La Jornada, 06/diciembre/2013). A pesar de que existe el fallo de la SCJN y de que oficialmente la CONAGUA a través de un oficio lo acató, el conflicto en torno a la presa El Zapotillo sigue vigente, 41

La gestión del agua en el marco del Federalismo pues los pobladores de Temacapulín aún no toman una postura clara sobre si aceptaran una cortina a 80 metros, con la construcción de dos diques en los alrededores de su pueblo, o seguirán pugnando porque se baje la cortina de la presa a menor altura, con lo cual técnicamente no sean necesarios los diques. Por su parte, el gobierno de Jalisco públicamente no ha emitido una declaración que pueda tomarse como oficial, pero tal parece que la Tabla 5 Decretos y acuerdos para la presa El Zapotillo Fecha 7 de abril de 1995 17 de noviembre de 1997 1 de septiembre de 2005

17 de septiembre de 2007

16 de octubre de 2007

29 de enero de 2008

Decretos y Acuerdos Decreto de reserva de las aguas nacionales superficiales del río Verde para usos doméstico y público urbano Decreto que modifica el decreto del 7 de abril de 1995. Modificación con una reserva definitiva para uso doméstico y público urbano Acuerdo de Coordinación para llevar a cabo un programa especial sobre usos y distribución de las aguas superficiales de propiedad nacional de la cuenca del Río Verde, con la construcción de presa de 80 metros de altura Convenio de Colaboración entre la CONAGUA, la CEA de Guanajuato y la CEA de Jalisco, para conjuntar acciones y recursos con el objetivo de llevar a cabo estudios y proyectos del Sistema El Zapotillo-Los Altos de Jalisco-León, Guanajuato Convenio de Coordinación para el programa especial para estudios, proyectos, construcción y operación del Sistema Presa El Zapotillo y Acueducto El Zapotillo, Los Altos de Jalisco-León, Guanajuato, con la construcción de una presa con una altura de 105 metros Oficio en el que el gobierno de Jalisco determina su participación en el proyecto de la presa El Zapotillo con una altura de 105 metros

Fuente: Elaboración propia con información de la CONAGUA (2012:16 y 17).

Gómez Fuentes & Cervantes Casas postura de la CONAGUA, sería la que asumirían. Conclusiones La gestión del agua en México ha pasado por diversos cambios los cuales han dejado importantes lecciones. Una de las más relevantes es la importancia de la administración a nivel local de los recursos hidráulicos. El proceso de centralización de la prestación del servicio de agua potable funcionó, pero no para todos. El Estado volcó sus esfuerzos a proyectos en las grandes ciudades o en la gran irrigación dejando de lado las pequeñas poblaciones a las que, en muchos casos, les fue ajeno el esfuerzo económico y político que el gobierno central puso en las grandes obras hidráulicas. Se comprobó que el Estado no llegaba a todos los rincones del país. Sin embargo, es importante reconocer que la administración municipal no fue, ni es un modelo perfecto. La eficiencia no viene acompañada de la gestión del agua a nivel local, pero éste es el escenario más propicio para lograrla. También es importante señalar que no todos los municipios se encuentran en las mismas condiciones para prestar el servicio y, aunque existen mecanismos de coordinación con los otros niveles de gobierno, estos no siempre son funcionales y en ocasiones entorpecen las decisiones a nivel municipal. El caso de El Zapotillo, presentado en este documento, da prueba de ello. Tanto en la gestión del agua de los estados y municipios, así como en el caso presentado sobre las controversias constituciones interpuestas ante la SCJN, se está discutiendo la autonomía y las competencias de los municipios y de las entidades federativas. La creación de organismos como el SIAPA y la CEA, respondieron a las 43

La gestión del agua en el marco del Federalismo políticas descentralizadoras del Estado mexicano, que otorgó facultades y responsabilidades en materia hídrica a los estados y municipios, pero siempre reguladas a través de la CONAGUA, con instancias de autoridad como los Organismos de Cuenca, en cada una de las regiones hidrológicas en las que se divide el país. De esta manera, las comisiones estatales y los organismos operadores han encontrado una limitante interpuesta por la federación de acuerdo con la forma de gestión del agua. En el caso de la gestión del agua, la federación ha dictado los decretos de distribución y de reparto de aguas entre los usuarios, los estados y los municipios. De igual forma, desde la CONAGUA ha propuesto, y en ocasiones ha impuesto, los proyectos de construcción de obra hidráulica, los cuales se desarrollan dentro del espacio geográfico de los municipios. De esta manera, la federación ha estado por encima de los gobiernos locales en las decisiones sobre construcción de obra hidráulica, situación que muchas veces ha sido resuelta con la celebración de acuerdos de cooperación entre el gobierno federal, los estados y los municipios, bajo la ratificación de los Congresos estatales. Las dos controversias interpuestas ante la SCJN por el caso de la presa El Zapotillo, apelan a la defensa de la autonomía de los municipios, frente a las decisiones de la federación. Todo proyecto federal en su procedimiento está sujeto a respetar la normatividad municipal y la legislación estatal. En este caso el gobierno de Jalisco al firmar los acuerdos sobre el reparto de aguas que dieron origen a la modificación de la altura de la cortina de la presa El Zapotillo, violó la autonomía municipal y sobrepasó sus facultades, al celebrar un convenio que no fue aprobado por el Congreso del Estado de Jalisco. Desde 44

Gómez Fuentes & Cervantes Casas sus competencias, la SCJN falló sobre un caso que ponía la disyuntiva sobre cuál era el procedimiento apegado a derecho y que significaría un beneficio para la sociedad y si se debía parar o continuar con las obras de la presa. La SCJN apegada a sus propios procedimientos, resolvió el caso favoreciendo la autonomía del municipio, sin dejar de lado lo que podría considerarse para los jueces como un beneficio para la sociedad con la construcción de una presa a 80 metros.

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Otros títulos de la colección: El asociacionismo entre estados en el Federalismo Dr. Alberto Arellano Ríos y Lic. Manuel Hernández González • Federalismo y Coordinación Metropolitana Dr. Roberto Arias de la Mora y Mtra. Ana Cecilia Velázquez Rodríguez • Federalismo y planeación urbana en México Dr. José Alfonso Baños Francia y Dra. Erika Patricia Cárdenas Gómez • Municipio y Federalismo fiscal Dra. Nancy García Vázquez

DIRECTORIO Mtro. Jorge Aristóteles Sandoval Díaz Gobernador del Estado de Jalisco y presidente del Consejo General del Instituto de Estudios del Federalismo Roberto López Lara Secretario General del Gobierno Javier Hurtado Director General del Instituto de Estudios del Federalismo Primera edición 2014 EDITOR RESPONSABLE Francisco Javier Jiménez Campos ARTE Y DISEÑO José Luis López González Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” Juan Álvarez N° 2440 Colonia Ladrón de Guevara c.P. 44600 N° 3 La gestión del agua en el marco del federalismo se terminó de imprimir durante el último trimestre de 2014, con un tiraje de 250 ejemplares. ISBN: 978-607-8136-17-9

ste cuadernillo describe cómo, en México, desde el siglo XIX -sociedad de comunidades dispersas- se transita hacia una demanda creciente de los recursos hídricos. Por lo que a principios del siguiente, se construyen leyes, instituciones y organismos, para centralizar su operación. Proceso que se revierte al federalizarse, a través de la descentralización jurídica y administrativa hacia estados y municipios, que culmina en 1983 con las reformas al artículo 115 constitucional, la creación de la Comisión Nacional del Agua en 1989, y la reforma de 1999, sobre prestación de servicios que le otorga la facultad al municipio el de abastecimiento y tratamiento de agua. En el nuevo contexto, se analiza cronológica y sistemáticamente, la gestión del agua en Jalisco, desde la creación de organismos operadores, como el SAPAJAL, CEAS, SIAPA y CEA, para demostrar que la centralización, funcionó para las grandes ciudades pero desdeñó a las pequeñas; que en la descentralización, los mecanismos de coordinación intergubernamental, entorpecen las decisiones del nivel municipal y que las decisiones sobre las grandes obras hidráulicas han estado por encima de los gobiernos locales. Finalmente, como ejemplo se cita la controversia constitucional interpuesta por la violación de la autonomía municipal en materia de uso de suelo en relación a la modificación de la altura de la presa El Zapotillo.

Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” Cuadernos de Divulgación del Federalismo