El asociacionismo entre estados en el Federalismo by Instituto de Estudios del Federalismo Prisciliano Sánchez

El asociacionismo entre estados en el Federalismo Dr. Alberto Arellano Ríos • Lic. Manuel Hernández González

Alberto Arellano Ríos. Profesor-investigador en El Colegio de Jalisco. Politólogo de formación es Doctor en Ciencias Sociales por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS). Maestro en Política y Gestión Pública por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO). Maestro en Estudios sobre la Región por El Colegio de Jalisco y Licenciado en Estudios Políticos y Gobierno por la Universidad de Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (Nivel I). Actualmente es coordinador de la Maestría en Políticas Públicas en El Colegio de Jalisco. Manuel Hernández González Licenciado en Estudios Políticos y Gobierno por la Universidad de Guadalajara. Actualmente estudia la Maestría en Políticas Públicas en El Colegio de Jalisco. Fungió como asistente de investigación en el Programa de Apoyo a la Mejora en las Condiciones de Producción de los Miembros del SNI y SNCA (PRO-SNI) en el Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades durante el otoño de 2009.

El asociacionismo entre estados en el Federalismo

Dr. Alberto Arellano Ríos • Lic. Manuel Hernández González

Arellano Ríos & Hernández González PRESENTACIÓN El presente cuadernillo le da continuidad al programa editorial-anual del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”. Con ello se cumple con uno de sus objetivos primordiales, y establecidos en el Decreto que le dio origen, el cual consiste en promover el conocimiento del Federalismo en el marco de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como divulgar los trabajos de investigación realizados. Este pequeño volumen forma parte de un primer grupo de cinco publicaciones individuales que con diferente temática, se ponen a disposición del público en general. Las investigaciones se realizaron en el marco de la celebración de la creación del Estado Libre y Soberano de Jalisco, ocurrida el 16 de Junio de 1823, y se presentaron los días 28, 29 y 30 de enero de 2014. El evento anterior marcó el inicio de lo que, en lo sucesivo, es una serie de publicaciones bajo la denominación de “Cuadernos de Divulgación del Federalismo”. Este número en particular se intitula: Asociacionismo entre estados en el federalismo del Dr. Alberto Arellano Ríos, profesor-investigador de El Colegio de Jalisco, y Manuel Hernández González, estudiante de la Maestría en Políticas Públicas de esta misma institución. Ante la prohibición constitucional que tienen las entidades federativas para formar alianzas entre sí, los autores abordan y estudian dicho impedimento a raíz de la historia, así como del derecho constitucional y comparado. En particular se dan cuenta de las proble5

El asociacionismo entre estados en el Federalismo máticas real y tangibles que dicho impedimento provoca para que las entidades federativas no puedan hacer frente a problemas comunes. Se da cuenda del contexto y la coyuntura donde las entidades federativas crean instancias y mecanismos de asociación (mesoregiones y la CONAGO) que de manera informal y real hacen repensar el federalismo en su conjunto. El objetivo es fortalecer la idea de que se debe modificar tal impedimento constitucional pero con una disertación teórica y sólida evidencia empírica. Con la seguridad de que este trabajo, y respaldada por la calidad y trayectoria académica de sus autores, su lectura será de suma utilidad para abundar en el conocimiento del asociacionismo interestatal. Con el objetivo anterior el Instituto de Estudios del Federalismo espera que este volumen cumpla con las expectativas señaladas.

Arellano Ríos & Hernández González

Índice

Introducción

El sistema federal: un sistema de organización política

Fases, procesos y situación actual del impedimento constitucional

La CONAGO y los esfuerzos meso-regionales

El impedimento constitucional en perspectiva comparada

A manera de recapitulación y reflexiones finales

Bibliografía

El asociacionismo entre estados en el Federalismo EL ASOCIACIONISMO ENTRE ESTADOS EN EL FEDERALISMO

Alberto Arellano Ríos

Manuel Hernández González

Introducción La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prohíbe expresamente que las entidades federativas formen alianzas (artículo 117, fracción I), ello como el resultado, quizá, de comprenderlo en su aspecto territorial y de una experiencia histórica que derivó en el desmembramiento y debilidad del Estado mexicano cuando buscaba sentar sus bases jurídicas en el siglo XIX y formar la nación en el siglo XX. Sin embargo, al llevarse a cabo dichos procesos y centralizarse el poder, ahora, y en el marco de procesos de democratización y descentralización, se debe repensar el sistema federal no sólo en sus elementos estáticos y territoriales sino como un sistema de atribuciones, competencias e interrelaciones entre gobiernos múltiples con un fin común. En este marco, el presente cuadernillo intenta exponer el sistema federal 8

Arellano Ríos & Hernández González en su aspecto conceptual para reflexionar, debatir y discutir a la luz de la historia constitucional del federalismo mexicano, la coyuntura actual y el derecho comparado, dicho impedimento constitucional en México. Para la consecución de tal fin, el presente cuadernillo se estructura en tres apartados. En el primero sucintamente se sientan algunas consideraciones teóricas e institucionales del sistema federal desde la ciencia política. Luego, en el segundo apartado se delinea el federalismo mexicano en sus fases históricas, los procesos de redefinición política e institucional para analizar detenidamente a la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) como el caso que nos hace repensar el federalismo mexicano. Finalmente, se hace un estudio de derecho comparado. Se delinean y contrastan los diseños constitucionales de varios países federales en el asunto de alianzas, tratados o acuerdos entre las unidades constituyentes del pacto federal. El sistema federal: un sistema de organización política El vínculo aparente entre descentralización, democratización y federalismo adquirió una connotación muy fuerte en México durante el llamado proceso de transición política de un sistema de partido hegemónico a un sistema multipartidista moderado. Esto ha generado confusiones incluso en la misma comunidad académica en la medida que se toman como sinónimos o procesos coincidentes. Ya en una reflexión previa (véase Hurtado y Arellano, 2011: 36-52) se hacía no sólo una precisión conceptual y sociológica desde la ciencia política y el derecho constitucional de estos procesos, sino que se 9

El asociacionismo entre estados en el Federalismo dejaba en claro que el federalismo en su elemento descriptivo es un sistema de organización política distinto al sistema unitario y al autonómico. Desde esta apreciación se puede señalar que lo que muchos llaman federalismo fiscal más bien hace referencia a la urgente y necesaria descentralización de las finanzas públicas en su vertiente del gasto. Mientras la descentralización se limita al campo administrativo y se circunscribe a un proceso en el plano de la eficiencia y mejores criterios instrumentales en el poder de mando, y la democratización como un proceso en el que varios actores políticos se enfrentan y se busca una mejor distribución del poder a un mayor número de actores e instituciones, el federalismo como sistema de organización política se emplea para diferenciar la organización político-territorial con respecto a los sistemas unitarios1. El sistema federal por lo tanto se ubica en el derecho constitucional: hay así una diferenciación básica con respecto a la democratización y la descentralización. Mientras la democratización es un proyecto político y expresión sociológica de las relaciones entre las fuerzas y actores presentes en un conflicto, la descentralización se entiende como un proceso administrativo. De tal modo que el federalismo, en tanto federación, se ubica en el campo de una reflexión constitucional o de la teoría del Estado; es decir, en la organización político-administrativa del ejercicio formal del poder. Así, en el sistema 1 El Estado unitario implica el principio de que el poder se estructura sobre todo el territorio; este poder compuesto por el jefe de Estado, un Parlamento, un gobierno y un organismo judicial. En él, los ciudadanos de todo el territorio están vinculados por las mismas leyes, decisiones del gobierno y las mismas sentencias judiciales.

Arellano Ríos & Hernández González federal hay dos (o más) niveles o ámbitos de gobierno, y mezcla elementos de gobierno compartido en instituciones comunes con elementos de autogobierno regional en las unidades constituyentes (véase Watts, 2001). De ahí que se deba hacer una distinción al interior del federalismo en su aspecto normativo cuando implica la defensa de un gobierno múltiple con elementos de un gobierno común y de autogobierno local, al mantener y enarbolar el principio de la unidad y la diversidad dentro de una unidad política más amplia (Watts, 2001). De allí que muchos al estirar o alargar los conceptos, en los términos de Sartori (1991: 37), visualicen el federalismo en los sistemas unitarios y autonómicos cuando más bien hacen referencia a procesos de descentralización. Por lo tanto, en la acepción normativa el federalismo puede comprenderse como un proceso político, un principio y aspiración e integrador de distintos órdenes del gobierno con reglas de distribución del poder e incluso de solución de diferencias; y esa distribución se hace en función de la eficacia y de la eficiencia. Sin embargo, el federalismo no se agota en el Estado, y no tiende sólo a constituirlo. El federalismo, o mejor dicho el sistema federal o federación, es una unión permanente basada en un convenio constitucional y al servicio del fin común (básico y elemental) de la autoconservación de todos sus miembros. Consecuentemente, es un pacto inter-estatal de tipo constitucional porque si un nuevo miembro ingresa ello implicaría que reforme su constitución (Schmitt, 1982: 349). Pero las características formales e institucionales básicas del sistema federal desde la ciencia política son, y siguiendo a Arend Lijphart, las siguientes: 11

El asociacionismo entre estados en el Federalismo 1) Que el federalismo necesita de una constitución escrita; 2) Conlleva un sistema bicameral; 3) El reparto del poder es constitucional, es decir, que no se pueden hacer cambios sin el consentimiento de las partes; 4) Las unidades constitutivas más pequeñas están sobre-representadas para equilibrar su sub-representación en la cámara baja; y 5) Que el gobierno federal implicaría un principio o una aspiración a la descentralización (Lijphart, 1991: 189-191). La conformación de una federación conduce a la configuración de un nuevo estatuto de las unidades constituyentes que en muchos casos es de subordinación a los fines comunes. Tales fines son definidos hacia el exterior, básicamente en la protección de sus miembros contra todo ataque bélico; y al interior en garantizar la paz y que las diferencias y los conflictos se resuelvan por la vía del Derecho. De allí la importancia de la Constitución federal que no señala sólo atribuciones y competencias sino mecanismos de resolución de los conflictos entre las partes constituyentes (Schmitt, 1982: 350). La esencia de una federación no es el hecho de que se reconozca la existencia de entidades políticamente independientes, sino elementos de organización y autonomía legislativa y administrativa. Por tal razón el ingreso a la federación es la renuncia permanente al derecho 12

Arellano Ríos & Hernández González de la secesión (Schmitt, 1982: 355-356). Si las unidades constituyentes son capaces de hacer endeble a la unión, entonces el sistema no es federal sino confederal. Por lo que el sistema federal para evitar esta tensión debe hace valer o notar que: 1) El derecho federal tiene precedencia sobre el derecho local; 2) Toda federación tiene un territorio federal; y 3) La federación tiene facultades esenciales que no pueden ejercer las unidades constituyentes (Schmitt, 1982: 352). En pocas palabras, no hay federación sin injerencia de ésta en los asuntos internos de los miembros (Schmitt, 1982: 365). La teoría federal ha concluido entonces que la soberanía es al Estado federal en su conjunto y no como Estado confederado en el cual los miembros son soberanos. La libertad y soberanía de las partes constituyentes es en realidad una autonomía con respecto a la federación; así y en este punto, el Estado federal es un ente cercano al Estado unitario soberano (Schmitt, 1982: 354). Este tema llevó a los constitucionalistas a discutir desde un inicio en torno de si en las unidades constituyentes de la federación había un derecho a la secesión, debate que ya se había dado en los Estados Unidos de América durante los años previos a la guerra civil. Con base en la tesis de Calhoun, los estados del sur argumentaron frente a los del norte que la unión americana era una confederación de estados con derechos propios: eran 13

El asociacionismo entre estados en el Federalismo soberanos e independientes entre sí. Pero como fueron derrotados, los Estados Unidos terminaron con el debate y se estableció que la federación implicaba una competencia legal-constitucional en donde hay limitaciones y procedimientos en los cuales “si bien los estados federales se pueden distinguir entre sí en ellos hay un solo pueblo”. Dejan así de ser unidades cerradas puesto que conforman una sola nación (Schmitt, 1982: 350). Por ello no es casualidad que el federalismo esté asociado con el sistema federal. Y desde el punto de vista institucional la federación conlleve un sistema bicameral, pues una segunda cámara es necesaria para representar la diversidad de intereses de las distintas unidades geográficas o culturales. Además de que la elección de la cámara alta es escalonada, es más pequeña y el mando es dilatado, y aunque pudiera existir sobre-representación de las unidades más pequeñas o débiles, lo cierto es que es un freno a la cámara de representantes u otras instancias del Estado (Lijphart, 1991: 107-111). Anteriormente se había hecho la observación de que el sistema federal implica una aspiración a la descentralización, y con relación al gasto público o la recaudación de impuestos en el sistema de organización política, pero sociológicamente puede haber: a) sistemas federales centralizados; b) sistemas federales descentralizados; c) sistemas unitarios centralizados; y d) sistemas unitarios descentralizados (véase Lijphart, 2000: 191-196; y Lijphart, 1991: 180-186). Esto conllevaría a la paradoja (pero posible) de que el federalismo sea centralizado. Este es el caso mexicano pues si bien hay una división constitucional de poderes entre el gobierno central y las unidades constituyentes, las “actividades de gobierno” 14

Arellano Ríos & Hernández González no están en la práctica bien repartidas y ejercidas según las competencias. Pero en términos institucionales el sistema federal puede ser congruente e incongruente. El federalismo congruente se da cuando las características sociales y culturales entre las unidades constituyentes no son muy divergentes al conjunto de la federación. Esto es, que las unidades son un reflejo del conjunto. Así el federalismo incongruente se da cuando entre las unidades constituyentes las divergencias son mayores y la organización federal refleja más bien espacios de autonomía étnica, religiosa o responde a sociedades en demasía plurales (Lijphart, 1991: 194-195).2 Hasta el momento se han delineado algunos elementos comunes de la veintena de federaciones que existen en el mundo, pero entre los sistemas federales y los sistemas unitarios hay sistemas políticos que podría decirse son intermedios. Por ejemplo Daniel J. Elazar y Ronald Watts nos han precisado que existen el mundo desde luego la confederación, uniones descentralizadas constitucionalmente, estados libres asociados, sistemas de condominio, las ligas, sistemas híbridos y cuasi-federaciones (véase Elazar 2001; Watts, s.f).3 2 Arend Lijphart distingue entre ellos un sistema federal territorial y un sistema federal corporativo. El primero es el más común, mientras que el segundo es de carácter sociológico y responde más a la conformación de autonomías de grupos diferenciados. Países como Bélgica, Austria y los Países Bajos lo han implementado (Lijphart, 1991: 194-195). 3Mientras Elazar y Watts conciben al caso español como una unión descentralizada constitucionalmente, Enric Argullol lo concibe más como un sistema de organización política con características propias y especiales que lo hace diferente, llamado sistema autonómico (véase Argullol, 2004).

El asociacionismo entre estados en el Federalismo Y recientemente el tema o asunto del federalismo ha tomado un giro a partir de la crítica que Miguel Caminal hizo en el estudio de los sistemas unitarios y federales. El cuestionamiento principal partió del hecho de que la comprensión de este sistema político se hace desde una perspectiva estática-constitucional, la cual en el fondo describe y aborda un federalismo aún supeditado al nacionalismo. Ante esto, Caminal aboga por abandonar el enfoque estático del federalismo y proponer el “federalismo pluralista”. De tal modo, señala que si bien el “federalismo territorial” demostró que la soberanía podría ser compartida entre varios entes, el “federalismo pluralista” abre la posibilidad de un Estado federado de naciones y de carácter multicultural (Caminal, 2002: 32-38 y 136). Esta inquietud también se entiende y es resultado de un proceso mundial donde los gobiernos locales cuestionan el papel limitado de los gobiernos centrales o nacionales, y más en los estados federales. Por un lado, la globalización ha potencializado la vida urbana y el papel activo de los gobiernos locales en los sistemas federales; y por el otro, la descentralización ha traído como efecto la canalización de recursos, competencias y atribuciones hacia los gobiernos locales y las organizaciones locales. Lo anterior ha condicionado que acontezca un proceso “neofederal” (Gibbins, 2001: 9-27). Los párrafos anteriores han servido como marco analítico y de precisión conceptual e institucional para encontrar elementos mínimos comunes de lo que es el sistema federal y contrastarlo con otros sistemas como el unitario y autonómico. Pero como se verá más adelante, los sistemas federales no son iguales. Entre ellos hay matices y diferencias como resultado de su historia y 16

Arellano Ríos & Hernández González contexto social, por lo que ahora sigue considerar algunas características generales del sistema federal mexicano, valorar su trayecto y evolución para posteriormente centrarnos en el impedimento constitucional de que las entidades federativas en México formen alianzas. Fases, procesos y situación actual del impedimento constitucional El consenso dice que en la implantación del sistema federal mexicano influyeron las constituciones de Cádiz, la de Colombia y los Estados Unidos. Pero aunque los políticos mexicanos de la primera generación de liberales conocieron la constitución norteamericana así como las teorías de Locke y Montesquieu de la separación de poderes, no fueron capaces de comprender la funcionalidad institucional del sistema federal hasta entonces practicado. Una respuesta, con la consecuencia de que durante cuarenta años los experimentos político-institucionales hayan traído como consecuencia la debilidad y dificultad para conformar el Estado de la naciente nación mexicana, bien se debió a que no conocieron textos que ilustraran de la mejor manera la operatividad institucional del sistema federal; tales como los ensayos de El Federalista de Hamilton, Madison y Jay, o la obra de Alexis de Tocqueville: La democracia en América. Durante la primera mitad del siglo XIX, los políticos conformaron dos grandes bloques y se debatía entre centralismo y federalismo, denotando que no comprendían muy bien la teoría federal y su funcionamiento. Esto no fue tanto por ignorancia sino porque, además de ser otro el contexto histórico y social, la obra que más más 17

El asociacionismo entre estados en el Federalismo influyó en los políticos mexicanos de esa época fue, según José Antonio Aguilar (2001: 42-50), el pensamiento constitucional de Benjamin Constant con su Curso de Política Constitucional. En dicha obra Constant hace una defensa apasionada de la libertad, lo que dio pie a la imposibilidad de considerar poderes de excepción y un sistema de contrapesos impidiendo así la funcionalidad institucional del primer experimento federal. La defensa acérrima de la libertad en los primeros políticos liberales probablemente implantó en el imaginario de esa época el rechazo a los poderes de excepción, entiéndase hoy como la suspensión de las garantías individuales y la desaparición de poderes en una entidad federativa. Pues la búsqueda de dicho orden implicaba violentar garantías individuales y dar paso a la existencia de gobiernos tiránicos o despóticos. Se deduce entonces que en el caso del federalismo mexicano fue la imposibilidad de conformar un gobierno central fuerte hacia el exterior, pues las regiones se reservaron para sí una serie de atribuciones que debería haber estado tenido el gobierno central. Por ejemplo, las impositivas que impedían la conformación de un mercado interno y de libertad en el tránsito de mercancías y personas, así como la constitución de cuerpos coactivos y burocráticos nacionales. En este sentido, el federalismo mexicano de esta primera etapa, nos dice Josefina Zoraida Vázquez, no fue una simple copia del norteamericano, puesto que el gobierno federal no gobernaría ciudadanos sino a estados. A diferencia del federalismo norteamericano, los estados mexicanos tenían desconfianza hacia el centro. En el caso de Estados Unidos dicho centro no existía y su te18

Arellano Ríos & Hernández González mor era, por un lado, a la tiranía de los estados grandes hacia los pequeños; y por el otro a que el gobierno central pudiera debilitarlos en materia financiera debido a que lo facultaron para que él fuera quien cobrara los impuestos. Los estadounidenses respondieron a ese temor con la construcción del Senado y un Poder Judicial fuerte para que resolviera los conflictos y las controversias jurisdiccionales (Vázquez, 1996: 15-25). En México la consecuencia en ese proceso de sentar las bases jurídicas y políticas, así como ponerlas en práctica, se vio reflejada en que tanto el federalismo, la democracia así como otros elementos liberales y modernos de la Constitución mexicana, fueron relegados durante mucho tiempo hasta que hace pocos años comenzaron a ser una realidad en el sistema político mexicano. Así el federalismo mexicano, o mejor dicho el sistema federal mexicano, ha transitado según Jaime Preciado y Jorge Hernández (2005) en cuatro fases: 1) un primer federalismo; 2) un federalismo revisitado; 3) un federalismo revolucionario; y 4) el nuevo federalismo. El primer federalismo mexicano aparece con la Constitución de 1824. El sistema político mexicano no inicia como un régimen político federalista sino que marcaría el inicio formal de un largo y accidentado camino en la búsqueda de su consolidación. Lo anterior es así, porque, por un lado, hubo un discurso federalista en la conformación del Estado mexicano y, por el otro, un entorno social que exigía la necesidad de centralizar el poder. Fue así que en esta etapa se dieron diferentes luchas por incorporar al país a la modernidad, lo cual implicó enfrentarlo con “dos realidades escindidas entre sí: una en la construcción de instituciones y, otra, en la tensión 19

El asociacionismo entre estados en el Federalismo permanente entre los poderes locales-regionales y la hegemonía de un poder nacional” (Preciado y Hernández, 2005: 7). Luego en el federalismo revisitado hay una república en el plano formal y de apariencia. Dicha república federal en el último tercio del siglo XIX y primeras décadas del siglo XX, se compuso por estados soberanos que mantenían un régimen interno depositado en la figura de los gobernadores, jefes políticos y presidentes municipales, pero que ocultaba en el fondo un poder centralizado (Preciado y Hernández, 2005: 7). Después acontecida la lucha armada en la Revolución mexicana, se suscitó un federalismo revolucionario en el cual la lógica de un gobierno fuerte no era posible mantenerse en un federalismo que otorgara demasiadas libertades a los estados, es decir, demasiado poder y discrecionalidad a los caudillos y jefes políticos. Si bien no cambia la lógica de un gobierno central fuerte y piramidal, si cambia el instrumento de control político en la medida que no se transforma la figura ideológica del federalismo sino que es sustituido en gran medida por la del partido hegemónico en sus diferentes acepciones. Preciado y Hernández (2005: 12) nos dicen que por muy paradójico que parezca, la instauración del presidencialismo, basado en el partido de Estado cumplió con el objetivo de fondo del federalismo mexicano en torno a la estabilidad política. Este federalismo centralista logró durante siete décadas mantener el poder y la unidad, así como someter a los caudillos regionales.

Arellano Ríos & Hernández González Pero inmersos en el debate histórico entre federalismo y centralismo, el ahora “nuevo federalismo” mexicano como lo califican Preciado y Hernández (2005: 12), sale triunfante de la esquizofrenia entre el país de hecho y el de derecho. Si bien los estados de la República no han sido históricamente fuertes frente al gobierno federal ni las localidades frente al estado, los gobernadores estatales y presidentes municipales como resultado de los procesos convergentes con la democratización y descentralización hicieron suyas y ejercieron realmente algunas de las atribuciones y competencias que la Constitución federal les concedía. Hubo previamente un proceso de descentralización en el gobierno de Ernesto Zedillo conocido incluso como “nuevo federalismo”. Pero fue la CONAGO el intento más trascendental de buscar fortalecer el poder político de las regiones y con posibilidades de modificar los términos del pacto federal y del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (Preciado y Hernández, 2005: 13). La CONAGO y los esfuerzos meso-regionales Según Jaime Preciado y Jorge Hernández, al antecedente inmediato de la CONAGO fue la Asociación Nacional de Gobernadores (ANAGO) la cual se reunió por primera vez en 2001 con la intención de revisar la propuesta del Ejecutivo federal para reducir algunas participaciones estatales. Originalmente, la ANAGO estuvo integrada por los gobernadores de los estados de Baja California Sur, Michoacán, Zacatecas, Tlaxcala y el Distrito Federal que pertenecían al Partido de la Revolución Democrática (PRD). Sin embargo, fue tanto el éxito que desde principios de 2002 gobernadores que pertenecían a otros partidos se sumaron lo de otros estados a las de21

El asociacionismo entre estados en el Federalismo mandas de reformar el federalismo fiscal (Preciado y Hernández, 2005: 13). Pero como apuntan de nuevo Preciado y Hernández, dicha reunión causó gran revuelo, pues en el marco de una creciente austeridad del gasto público, el entonces presidente Fox planteó la necesidad de recortar algunas participaciones a los estados, por lo que en marzo de 2002, un grupo de gobernadores pertenecientes al Partido Revolucionario Institucional (PRI) lanza la iniciativa de organizar un frente común de mandatarios estatales para contener los recortes presupuestales del gobierno federal. Este frente común de gobernadores se convertiría en la CONAGO, la cual rápidamente estableció una agenda de temas y propuestas que lo transformaron en un espacio institucional dedicado a promover un mayor equilibrio y una redistribución (Preciado y Hernández, 2005: 13). En otras palabras, ante la idea de una reforma hacendaria y del recorte presupuestal, el surgimiento de la ANAGO y de la CONAGO después, fue visto como un conflicto entre los gobernadores y el gobierno central (federal). En específico, en contra del presidente Vicente Fox. Un factor que explicó este acontecimiento fue que ante el vacío que dejó el hecho de que el PRI perdiera la presidencia de la República, emergió un sistema de relaciones intergubernamentales en el que se transitó de una férrea disciplina en el sistema de partido hegemónico a un sistema que ahora tenía que buscar consensos. Los temas de cobro de impuestos, transferencias, coordinación fiscal, recortes presupuestales, excedentes petroleros y distribución de recursos marcaron que en el sistema político hubiera nuevos equilibrios y los go22

Arellano Ríos & Hernández González bernadores priistas fueran los ganadores de la alternancia en el Ejecutivo federal.4 En términos formales la CONAGO se concibió como un … foro permanente, el cual busca fortalecer el federalismo mediante mecanismos democráticos, manteniendo pleno respeto de las instituciones de México. Éste, es un espacio incluyente, abierto a todas las entidades del país, sin distinción de partidos políticos.5 La CONAGO igualmente fundamentó su existencia como “un espacio institucional permanente”. También que “Impulsa el fortalecimiento de las entidades federativas para que contribuyan en mayor medida al desarrollo nacional”; y que “Reafirma el compromiso de las entidades federativas con el pacto federal y con el deber de impulsar un proceso político de auténtica descentralización y de fortalecimiento del federalismo”, entre otros.6

4 Para un seguimiento puntual de esta coyuntura véase: “Enriquecerá contrapropuesta de Anago reforma hacendiaria”. El Universal, 6 de mayo de 2001, http://www.eluniversal.com.mx/nacion/53904. html; “Acudirá Anago para analizar problemas”. El Universal. 3 de agosto de 2001. http://www.eluniversal.com.mx/nacion/61353. html; “Emplazará Anago al Ejecutivo para que ofrezca alternativa ante recortes”. La Jornada. 31 de mayo de 2002, http://www. jornada.unam.mx/2002/05/31/018n3pol.php?origen=politica. html; “La Anago convoca a cita para el 13 de julio en Cancún”. La Jornada. 11 de junio de 2002. http://www.jornada.unam. mx/2002/06/11/006n2pol.php?origen=politica.html; “Demanda la Anago a Fox entregar a entidades excedentes ya obtenidos por la venta de petróleo”. La Jornada. 4 de marzo de 2003, http://www. jornada.unam.mx/2003/03/04/014n1pol.php?origen=politica.html 5 http://www.conago.org.mx/Varios/Sobre-la-Conago.aspx 6 Véase http://www.conago.org.mx/Varios/Sobre-la-Conago.aspx

El asociacionismo entre estados en el Federalismo Derivado del contexto político e institucional anterior, el debate político y constitucional fue, y es, si la CONAGO contradecía el artículo 117 constitucional, el cual claramente prohibía que las entidades federativas no podían en ningún caso, celebrar alianza, tratado o coalición con otro estado de la República ni con las potencias extranjeras (artículo 117). En el debate actual, y a la luz de la historia política del país, el Constituyente entendió que una alianza en su acepción primaria significaría que las entidades federativas realizaran un pacto, convención o unión contradiciendo el pacto primigenio y general del Estado mexicano: el pacto federal; por lo que permitirlo sería dar pie a incipientes indicios de un sistema confederal. Pero al compartirse la idea de que son sólo un pueblo y la soberanía que recae en ese pueblo, y siguiendo la teoría federal, dar cabida a la idea de que las partes constituyentes celebren tratados o se coaliguen y realicen tratados, convenios o pactos entre ellos u otra potencia extranjera es, reitérese en esta línea argumentativa, dar a pie a la idea de una confederación y el desmembramiento del país. Sin embargo, la CONAGO como una realidad política y considerando al país de hecho, se concibió como una conferencia, esto es como un foro. En este sentido y formalmente que la CONAGO se diga que es una conferencia, y se hiciera de lado la noción de una asociación al implicar la idea de unirse en torno a un fin, y por lo tanto de coaligarse, conllevó no solamente a cuidar las formas sino limitar a que este órgano fuera un espacio para la conversación y la disertación pública. Aunque en el fondo la CONAGO obliga a pensar el sistema federal 24

Arellano Ríos & Hernández González en su conjunto y cuestionar el papel del Senado en particular, porque dicha cámara no está siendo el espacio que cumple con el espíritu del pacto federal en México. Sobre el último punto antes mencionado, la CONAGO ha tenido una relación política e informal con el Senado, pues mientras esta cámara legislativa que se supone es el lugar donde debería expresarse el pacto federal, no lo es porque su integración condiciona que no sean los intereses de las entidades federativas los que ahí se tratan y expresen. Esto es así simplemente porque los partidos políticos lo tienen bajo su control. El hecho de que se integre por tres senadores por cada entidad federativa: dos para el partido ganador de las elecciones y uno para el que quedó en segundo lugar, más la elección de 32 senadores de representación nacional mediante una lista nacional, explican lo anterior. En lo que va del siglo XXI (2000-2014) hay por lo tanto un espacio formal y otro informal del pacto federal. La relación e incluso tensiones políticas se han manifestado de diferentes formas. Por ejemplo, en algún momento y cuando se discutían asuntos de las finanzas públicas, la CONAGO se pronunció en contra de que el Senado fuera quien autorizará las deudas estatales, y que fueran más bien los estados y la Secretaría de Hacienda los directamente los involucrados en este asunto. Así en su momento este organismo político le propuso al Senado de la República un documento donde proponían un nuevo esquema para las deudas locales. También, y en materia de seguridad, además de reconocer el esfuerzo de la administración del presidente Enrique Peña Nieto para combatir la inseguridad en el país, la CONAGO enarboló la buena coordinación entre los órdenes de gobierno para dar resultados y plantear 25

El asociacionismo entre estados en el Federalismo el mando único a nivel regionalizado. Y una muestra más de la importancia política de la CONAGO radicó en que se unió al Pacto por México que propuso el gobierno de Peña Nieto para impulsar diversas reformas estructurales.7 Mención especial merecen por igual algunas situaciones acontecidas recientemente las cuales se suscitan en la práctica o realidad política, pero que al no tener sustento constitucional, y por ese hecho no tener existencia jurídica para el Estado, las acciones que diversas entidades federativas en materia de políticas y gestión pública pudieran realizar ponen a prueba el pacto federal. En esta línea, recientemente se dio un hecho en el que seis estados de la República encabezados por sus respectivos gobernadores instituyeron la región centro-occidente. La creación de dicha región desde luego tenía como objetivos la cooperación en temas que les atañen, en especial aquellos que rebasaban sus límites político-administrativos, en asuntos como seguridad, recursos naturales y protección civil.8 7 Véase “Conago pide no satanizar la contratación de deuda”. El Universal. 6 de marzo de 2013; “Conago prepara plan de control financiero”. El Universal. 7 de marzo de 2013; “Discutirán en la Conago brote de grupos armados”. Excélsior. 23 de febrero de 2013; “Conago reconoce labor en combate a la inseguridad: Eruviel Ávila”. Excélsior. 10 de abril de 2013; “La Conago guarda sus propuestas y se pliega a las acciones de Peña Nieto”. La Jornada. 19 de febrero de 2013. 8 Ante este situación, el secretario de gobernación y el gabinete de seguridad del gobierno federal, se reunieron con los ejecutivos locales de occidente, donde el secretario les aseguró que para devolver la paz a los mexicanos era importante una estrecha coordinación entre los órdenes de gobierno para lograr resultados “Integra 6, para el combate a pobreza e inseguridad en el Centro-Occidente”. La Jornada Jalisco, 28 de noviembre de 2012; “Analiza Osorio Chong con gobernadores de occidente caso Michoacán”. Milenio. 21 de noviembre de 2013

Arellano Ríos & Hernández González Esfuerzo de este tipo lo han hecho los estados en particular de esta región y en otros ámbitos de la función pública como en materia de planeación. Previamente los gobiernos de las entidades federativas de la región centro-occidente conformaron un fideicomiso el cual a su vez podría insertarse en lo que alguna vez se planteó en el gobierno del presidente Fox y se conoció como meso-regiones. Ubicados en el ámbito de la planeación, y aun cuando ésta tiene respaldo constitucional en los artículos 25, 26, 27 y 28, y que en particular en el artículo 26 se considere que la planeación será democrática y se postulen otras cuestiones muy abstractas ---así como que en la relación entre los diversos órdenes de gobierno la Constitución planteé de manera genérica que se determinarán los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución---, la verdad es que la planeación no termina por ser efectiva toda vez que no hay elementos que la instrumentalicen y la hagan realmente efectiva. No obstante, en el país hay una gran tradición en el uso de esta tecnología administrativa o instrumento económico para pensar y ordenar el territorio. En este sentido, como dice Guillemo Woo (2002: 115) en la instrumentación de políticas regionales, éstas deben verse como iniciativas que intentan revertir inercias de una gestión pública centralizada, definiendo las relaciones entre la federación y los estados, y las for27

El asociacionismo entre estados en el Federalismo mas funcionales de coordinación a través de esquemas regionales de gestión integral. Pero Guillermo Woo también es consciente que resulta difícil que una regionalización administrativa de este tipo cubra todos los enfoques y puntos de interés. Por ello conviene que el diseño de los instrumentos de la política regional sean lo suficientemente flexibles para impulsar las iniciativas regionales y estén respaldos política y jurídicamente de manera sólida (Woo, 2002: 116). De este modo, en el país durante el gobierno de Vicente Fox se planteó la necesidad de crear meso-regiones, pero éstas quedaban en el ámbito de una planeación indicativa, a lo mucho aspiraciones para establecer mecanismos de una gestión para una regionalización interestatal. De tales inquietudes sólo la región Centro Occidente y los estados que la integran: Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas hicieron el esfuerzo por mantener dicho espíritu mediante el Fideicomiso para la Región Centro Occidente (FIDERCO): instrumento financiero para operar el modelo de planeación y gestión regional. Esta iniciativa fue impulsada por la región Centro Occidente y se presenta como una experiencia de gestión regional en el país, en donde por vez primera, y a decir del organismo creado, el proyecto de regionalización no fue diseñado desde el gobierno federal, sino que se construyó en forma conjunta por los nueve estados implicados. Por lo tanto, FIDERCO se visualizó como un mecanismo operativo para promover una estrategia de desarrollo regional sustentable: territorialmente ordenada, económicamente competitiva, socialmente 28

Arellano Ríos & Hernández González incluyente, ambientalmente responsable y financieramente viable.9 Pero volviendo al asunto de la CONAGO que implica discutir o precisar el sistema federal mexicano (el asunto nodal y olvidado en la reforma del Estado), cabría decir que la CONAGO se ha propuesto ser un espacio político de discusión pública pero ello implica que se cuestionen indirectamente: 1. La naturaleza del Senado; 2. Los mecanismos de coordinación en el sistema fiscal y la seguridad pública (artículo 21 de la Constitución federal); y 3. La coordinación considerada en el artículo 73 donde se señalan las facultades que tiene el Congreso de la Unión para establecer las formas y bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, las entidades federativas y los municipios. La existencia y desenvolvimiento de la CONAGO al reflexionar su naturaleza política y estatuto constitucional obliga revisar el impedimento constitucional que impide que las entidades federativas establezcan alianzas, tratados o 9 Una vez concluido el proceso de planeación regional, el FIDERCO promovió la realización de estudios y proyectos estratégicos de carácter regional interestatal que fueron identificados como detonadores del desarrollo económico y social de la región Centro Occidente. El patrimonio del FIDERCO se integró con aportaciones de los estados de la región, así como con subvenciones por parte del Gobierno Federal y donaciones de terceros. Estos recursos eran destinados para apoyar acciones, estudios y proyectos regionales de interés para los estados que conforman la región. En concreto sus objetivos son: 1. Instrumentar el Programa de Desarrollo Regional y 2. Promover y realizar estudios y proyectos regionales. Véase FIDERCO http://centroccidente.org.mx/ fiderco.html. Consultado el 8 de diciembre de 2013.

El asociacionismo entre estados en el Federalismo coaliciones a la luz del espíritu de los Constituyentes mexicanos, la historia y el derecho comparado. En esta tesitura, se pueden contrastar las Constituciones mexicanas para valorar esta cuestión y situarlas en el contexto de la época. Así, la Constitución de 1824, y en su artículo 162, decía que ninguno de los estados podrá entrar en transacción o contrato con otros estados de la federación, sin el consentimiento previo del congreso general, o su aprobación posterior, si la transacción fuere sobre arreglo de límites. Ante este mandato se puede decir que la Constitución de 1824 reconocía en el federalismo un incipiente sistema de organización política, pero los políticos de la época estaban conscientes de que diversos grupos locales y regionales podrían desmembrarse de estados ya constituidos para crear otros. La historia del siglo XIX demuestra que varios estados originales sufrieron desmembramientos y el papel del Congreso federal fue supervisar, tutelar, mediar o simplemente reconocer estos hechos. En esto difiere el federalismo mexicano del norteamericano donde claramente en el país del norte, se estableció en su artículo 3 que no se podía formar ni establecer ningún estado nuevo dentro de la jurisdicción de otro estado cualquiera. Luego la Constitución de 1857 siguió en la misma línea de evitar las coaliciones y alianzas entre las unidades constituyentes del pacto federal pero con algunos matices. Pasadas algunas décadas después de que se promulgó la Carta Magna de 1824 y de la traumática pérdida de más de la mitad pérdida del territorio nacional, así como diferentes invasiones de potencias extranjeras, ahora la Constitución de 1857 señaló que los estados no podían en ningún caso celebrar alianza, tratado o coalición con otro estado, ni con potencias extranjeras, exceptuando que los estados 30

Arellano Ríos & Hernández González que si podían coaligarse eran los estados fronterizos para la guerra ofensiva o defensiva contra los bárbaros.10 El mismo espíritu de impedir pero ahora a cualquier coalición o alianza entre las entidades federativas y las potencias extranjeras, lo siguió el Constituyente de 1917 y se mantiene en la actualidad. La historia puede explicar esta limitación por el hecho de visualizar al sistema federal desde una perspectiva territorial y estática, y no como un sistema de competencias y atribuciones entre diversos órdenes de gobierno. Pero qué dice el derecho constitucional comparado en esta cuestión, es lo que ahora será abordado en los siguientes párrafos. Cuadro 1. Los impedimentos constitucionales para formar alianzas entre los estados en las constituciones de México Constitución de 1824

Constitución de 1857

Constitución de 1917

162. Ninguno de los Estados podrá: V. Entrar en transacción ó contrato con otros Estados de la federación, sin el consentimiento previo del congreso general, ó [sic] su aprobación posterior, si la transacción fuere sobre arreglo de límites

111. Los Estados no pueden en ningun caso: I. Celebrar alianza, tratado ó coalicion con otro Estado, ni con potencias extranjeras. Exceptúase [sic] la coalición, que pueden celebrar los Estados fronterizos, para la guerra ofensiva ó [sic] defensiva contra los bárbaros.

Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso: I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las Potencias extranjeras.

Fuente: elaboración propia con base en las Constituciones de 1824, 1857 y 1917. 10 En la idea que en ningún caso los estados podían, según el artículo 111 integrado por tres facciones, expedir patentes de corso ni de represalias y acuñar moneda, emitir papel moneda, ni papel sellado. Había otros impedimentos para los estados pero que deberían hacer con el consentimiento del Congreso federal. México se encontraba en proceso de la integración del Estado, la libre circulación de mercancías y esto se hará en un época muy posterior.

El asociacionismo entre estados en el Federalismo El impedimento constitucional en perspectiva comparada En párrafos anteriores se hacía la distinción entre el “federalismo territorial” y el “federalismo pluralista” (Caminal, 2002: 32-38 y 136) para dar cuenta de que en alguna forma nuestro marco constitucional aún entiende al sistema federal en una visión limitada. La imposibilidad de que las entidades federativas se puedan, ya no se diga coaligar, sino asociar, es explicada por una conceptualización estática del federalismo. Cómo entender entonces que la asociación a los municipios, incluso de entidades federativas diferentes, les esté permitida y a los estados no. La idea de que se permita la asociación entre los estados bien podría ser un mecanismo intermedio entre la alianza impedida por la Constitución mexicana y entendida por la historia y la teoría federal, y la coordinación que está permitida. La asociación entre las entidades federativas es algo que debería repensarse a la luz de los recientes acontecimientos políticos suscitados en México, en concreto derivados por la CONAGO. También en la idea que el sistema federal si bien es un sistema de organización política del territorio, es más un espacio de interacción entre diversos órdenes y ámbitos de gobierno por medio de atribuciones y competencias, y pocas son federaciones en su origen y estilo como la de los Estados Unidos. Anteriormente, se hizo un esbozo de nuestro contexto político y constitucional para comprender esta limitación, pero en este apartado se delinearán y compararán los diseños constitucionales de los países federales latinoamericanos como Argentina, Brasil y Venezuela, la de Alemania, así como las respectivas constituciones de los Estados Unidos y Suiza. Se contrastarán las uni32

Arellano Ríos & Hernández González dades constituyentes de la federación y si tienen o no contemplado mecanismos de cooperación, asociación, coordinación o alianzas, así como la naturaleza del Senado. Desde luego en los entramados constitucionales se expresa la historia política y el contexto social de cada país, por lo que quedarán evidenciados los matices del sistema federal. Para empezar, en el caso de la República de Argentina el federalismo es visto como un sistema de organización política del territorio. La Constitución Nacional de la República de la Argentina estipula que podrán admitirse nuevas provincias en la nación; pero no podrá erigirse una provincia en el territorio de otra u otras, ni de varias formarse una sola, sin el consentimiento de la legislatura de las provincias interesadas y del Congreso (artículo 13). Por otro lado, el senado argentino es una cámara en la que se expresa el pacto federal con tres senadores por cada provincia. Dos curules son para el partido político que obtenga el mayor número de votos, y la restante al partido político que le siga en número de votos (artículo 54). Sin embargo, ésta no ha impedido que la Constitución argentina en su artículo 124 permita que las unidades constituyentes de la federación puedan: a) crear regiones para el desarrollo económico y social, así como establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines; b) celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior del gobierno federal y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o el crédito público de la nación. Y más adelante, en el artículo 125, claramente la Constitución argentina dice que las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de 33

El asociacionismo entre estados en el Federalismo justicia, económicos y trabajos de utilidad común. Pero dichos tratados deben hacerse con conocimiento del Congreso federal; y promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios. En el caso de Brasil, la Constitución Política de la República Federativa del Brasil de 1988 no tiene considerada la cuestión de las alianzas, coaliciones o mecanismos similares, toda vez que en el caso brasileño el federalismo es reconocido como un sistema de organización político-administrativa (artículo 18). Esto condiciona que los territorios federales que integran la unión, sigan una lógica en la que creación, transformación de los estados o reintegración al estado de origen sean reguladas y consideradas en una ley complementaria. En el caso de Brasil, al ser un país muy extenso y ver en el sistema federal el sistema de organización política ad hoc, se consideran mecanismos de creación, subdivisión o desmembramiento para anexionarse a otros o formar nuevos estados o territorios federales, mediante la aprobación de la población directamente interesada, a través de plebiscito y del Congreso Nacional, por ley complementaria (artículo 18). De lo anterior se deduce que el problema en Brasil no fuera el desmembramiento territorial del país, sino que el federalismo fue visto desde un inicio como un mecanismo de organización política del territorio con el cual, incluso, se pudiera distribuir mejor su población, toda vez que la mayoría se encuentra en la franja costera del 34

Arellano Ríos & Hernández González oriente y sur del país. En la federación brasileña las unidades constituyentes y su senado se inscriben en la ortodoxia federal. En el caso del senado brasileño al componerse de representantes de los estados y del Distrito Federal, elegidos según el sistema mayoritario. Esto es que cada estado y el Distrito Federal elegirán tres senadores, con un mandato de ocho años; además de que la representación será renovada cada cuatro años, en uno y dos tercios alternativamente (artículo 46). En el caso de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, las unidades constituyentes de la federación, esto es los estados, están consideradas como la división político-territorial; regulados por una ley orgánica que garantiza la autonomía municipal y la descentralización político-administrativa (artículo 146). Los estados son concebidos como entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional. Además en el delineamiento de su sistema federal, el caso venezolano es uno de los casos que cuestionan el hecho de que federalismo implique o conlleve al bicameralismo. El senado venezolano fue derogado en 1999. Se estableció un sistema monocameral, en concreto una Asamblea Nacional integrada por diputados y diputadas elegidos o elegidas en cada entidad federal por votación universal, directa, personalizada y secreta con representación proporcional. En cada entidad federal se eligen, además, tres diputados (artículo 187).11 11 No obstante, el sistema federal venezolano, en su artículo 185, considera la existencia de un Consejo Federal de Gobierno como el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del poder nacional a los estados y municipios (artículo 185 de la Constitución venezolana).

El asociacionismo entre estados en el Federalismo La federación estadounidense es la base con la cual se ha construido y establecido la ortodoxia de este sistema de organización política del territorio. En este sentido, que los estados no puedan celebrar tratados entre ellos ni con el extranjero es muy comprensible. En la Constitución de los Estados Unidos de América se encuentra estipulado en la sección 10 que ningún estado participará en alianza, confederación o tratado alguno; otorgará patentes de corso y represalia; acuñará moneda; emitirá cartas de crédito; autorizará el pago de adeudos en otro numerario que no sea oro y plata; aprobará ningún escrito de proscripción y confiscación, ley ex post facto u otra ley que menoscabe la obligatoriedad de los contratos; ni concederá títulos nobiliarios. Tampoco que ningún estado podrá, sin el consentimiento del Congreso, fijar derecho de tonelaje alguno, ni mantener tropas o barcos de guerra en tiempos de paz, ni celebrar convenios o pactos con otro estado o con una potencia extranjera, ni entrar en guerra, a menos que de hecho haya sido invadido o se vea en un peligro tan inminente que su defensa no admita demora [esta cita además de ser textual es resaltada con cursivas por los autores]. Los Estados Unidos construyeron una federación a partir de estados realmente independientes y soberanos entre sí. Previamente debatieron si eran o no una confederación, y después de resuelto este asunto cuando los estados del norte ganaron la guerra civil, la constitución norteamericana estipuló en su artículo IV y sección 3, que el Congreso podrá admitir nuevos estados a la Unión Americana; pero de ningún modo se podrá formar ni establecer ningún estado nuevo dentro de la jurisdicción de otro estado cualquiera; tampoco se podrá formar ningún estado por la fusión de dos o más estados 36

Arellano Ríos & Hernández González o partes de estados, sin el consentimiento tanto de las asambleas legislativas de los estados en cuestión como del congreso. En cuanto a la conformación del senado de los Estados Unidos y como resultado de la enmienda XVII al artículo de la sección 3, el senado norteamericano se integra por dos senadores por cada estado, electos para un periodo de seis años. En el caso de Alemania, y de la Constitución de la República Federal de Alemania de 1949 con la última enmienda hecha a la fuente consultada en 2012, nos dice en su artículo 29 que el territorio federal se divide en Länder pudiendo ser revisada dicha división para asegurarse de que cada Land tenga el tamaño y capacidad para desempeñar sus funciones con eficacia. Para ello se tomarán en cuenta las medidas necesarias para constituirlos considerando los vínculos regionales, históricos y culturales, la eficiencia económica y las exigencias de la planificación local y regional. Como se puede notar en Alemania el federalismo y la federación se mira como un sistema de cómo organizar políticamente al territorio en el cual se valora ciertamente la autonomía de los länder, pero no impide que no se pueda decidir sobre su territorio. Derivado en cierto modo de lo anterior, los länder en el sistema federal alemán tienen permitido (artículo 32) celebrar tratados con estados extranjeros, pero con el consentimiento del gobierno federal. Igualmente, el artículo 50 de la constitución alemana considera que los länder pueden participar a través del Bundesrat (la cámara equiparable al senado) en la legislación y la ad37

El asociacionismo entre estados en el Federalismo ministración de la federación y en las cuestiones relativas a la Unión Europea. El Bundesrat se compone de miembros de los gobiernos de los länder, los cuales se designan y los cesan, por lo que la elección es indirecta y se establece que cada land tiene, al menos, tres votos; los de más de dos millones de habitantes tendrán cuatro, los de más de seis millones de habitantes, cinco y los de más de siete millones, seis. Finalmente, cabe decir que cada land puede enviar tantos miembros como votos tenga. Los votos de cada land pueden ser emitidos sólo en bloque y únicamente por los miembros presentes o sus representantes. De 1292 a 1847 Suiza fue una confederación (véase Elazar, s.f), y aunque oficialmente se ostenta como tal, transitó a un sistema federal. Así la Constitución Federal de la Confederación Suiza de 1999 señala en el artículo 3 que la soberanía de los cantones es limitada por la Constitución Federal, consecuentemente ejercen todos los derechos que no estén dados en la Confederación, por lo que los cantones deciden sobre los deberes que tienen que cumplir dentro del ámbito de sus competencias y la Confederación realiza las tareas que los cantones son incapaces (artículo 43). La Constitución suiza reconoce la autonomía de los cantones y la Confederación está obligada a respetar dicha autonomía (artículo 47). De forma clara la Constitución suiza contempla un apartado para los acuerdos intercantonales, los cuales podrán hacerse por los cantones al celebrar convenios entre sí y constituir las organizaciones e instituciones comunes. En particular, pueden asumir conjuntamente las tareas que consideren de importancia regional. La Carta Magna suiza dice que la Confederación 38

Arellano Ríos & Hernández González podrá participar en tales organizaciones o instituciones dentro del ámbito de sus competencias, autorizar y crear organismos intercantonales o bien emitir disposiciones legislativas que implementen un acuerdo intercantonal (artículo 48). La constitución suiza también les tiene permitido a los cantones celebrar acuerdos con los países extranjeros pero en este caso la Asamblea Federal, integrada por el Consejo de los Estados y el Consejo Nacional, debe aprobarlos, e igualmente que puedan objetar un tratado ante estos organismos legislativos (artículo 172).12 En este sentido, en la federación suiza se presentan reminiscencias de la confederación, pero ahora rehecha como una federación, la Constitución suiza estipula que los acuerdos entre cantones no deben ser contrarios a los intereses de la Confederación o de los derechos de los otros cantones. Además de que este tipo de acuerdos se le debe notificar a la Confederación (artículo 48). Con mayor precisión la Constitución suiza indica que los acuerdos intercantonales se harán en los siguientes campos: la ejecución de penas y medidas penales; educación escolar; instituciones cantonales de educación superior; instituciones culturales de importancia suprarregional; gestión de residuos; tratamiento de aguas residuales; transporte urbano; ciencia médica avanzada y clínicas especializadas; así como en instituciones para la rehabilitación y cuidado de enfermos. Igualmente se precisa que la declaración de aplicación general se hace en la forma de un decreto federal y se determinarán los requisitos para una declaración de aplicación general (artículo 48a). En el caso suizo la institución equiparable 12 La Asamblea Federal también se encargará de velar por el mantenimiento de las buenas relaciones entre la Confederación y los cantones, y decidir (artículo 172).

El asociacionismo entre estados en el Federalismo al senado y reafirmando con ello el sistema bicameral de una federación donde se expresa o manifiesta el pacto federal, se encuentra el Consejo de los Estados, cuya composición y elección se integra por los 46 representantes de los cantones (artículo 150). Cua2. La Cámara legislativa en donde se expresa el pacto federal País Argentina

Nombre Senado

Alemania

Bundesrat

Brasil

Senado

México

Senado

Venezuela Estados Unidos de América Suiza

No tiene Senado

Integración Se integra por tres senadores por cada provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Dos senadores del partido político que obtenga el mayor número de votos, y el otro al partido político que le siga en número de votos. Se compone por miembros de los gobiernos de los Länder, quienes los designan y los cesan. Por lo tanto la elección es indirecta, además el número de integrantes se realiza de acuerdo a mecanismos poblacionales. Se integra por tres senadores de cada estado y tres por el Distrito Federal. Los senadores son electos según el sistema mayoritario. Se eligen tres senadores por cada entidad federativa y tres por el Distrito Federal. Dos para el partido político que obtenga el mayor número de votos, y el otro para el partido político que le siga en número de votos. Además de 32 senadores por el principio de representación proporcional de una lista nacional. Se integra por dos senadores por cada estado, electos de forma directa.

Consejo de Se integra por 46 representantes electos los Estados por los cantones. Fuente: elaboración propia.

Arellano Ríos & Hernández González Cuadro 3. Acuerdos y alianzas interestatales en el federalismo País Argentina

Alemania

Brasil Estados Unidos de América

Atribuciones plenas y libres entre las unidades constituyentes Para crear regiones para el desarrollo económico y social, así como establecer órganos con facultades para el cumplimiento de tales fines. Entre los cuales se encuentran promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios. •No están considerados.

• No están cconsiderados. • Están estrictamente prohibidos.

Con candados • Para celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior y con conocimiento del Congreso nacional. • Celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, económicos y trabajos de utilidad común. Pero con conocimiento del Congreso federal.

• Celebrar tratados con Estados extranjeros, pero con el consentimiento del Gobierno Federal. • Participar a través del Bundesrat en la legislación y la administración de la Federación y en las cuestiones relativas a la Unión Europea • No están contemplados. • Están estrictamente prohibidos.

El asociacionismo entre estados en el Federalismo País México Suiza

Venezuela

Atribuciones plenas y libres entre las unidades constituyentes • Están estrictamente prohibidos • Realizar acuerdos y convenios intercantonales entre sí y constituir las organizaciones e instituciones comunes. En particular en educación, cultura, gestión de residuos, tratamiento de aguas residuales, transporte urbano y ciencia médica. •No están considerados.

Con candados • Están estrictamente prohibidos • Celebrar acuerdos con los países extranjeros pero con el conocimiento y aprobación de la Asamblea Federal, integrada por el Consejo de los Estados y el Consejo Nacional. • No están considerados.

Fuente: elaboración propia.

A manera de recapitulación y reflexiones finales Sin dudarlo, el federalismo y en específico el sistema federal, se trata de una materia sensible, y quizá no abordada en su justa dimensión en la reforma del Estado mexicano. La historia política y constitucional han hecho ver que siempre ha estado presente una tensión entre no saber conciliar la norma constitucional con la práctica política, esto es resultado (como muchas otras situaciones) de que en el sistema político, apenas comienzan a ponerse en práctica o valorarse las normas escritas. Si en la primera mitad del siglo XIX la discusión era el federalismo versus centralismo, llegando al final del siglo XX y lo que llevamos del siglo XXI, la práctica política conminó a que no podría haber contradicción entre una norma constitucional federal y un sistema político-administrativo centralizado, esto era y es así porque de 42

Arellano Ríos & Hernández González cualquier forma el federalismo sigue siendo conceptualizado en sus elementos estático-territoriales. No ha sido conceptualizado como un sistema de organización política territorial donde varios órdenes de gobierno tienen competencias y atribuciones claramente diferenciadas en la medida de saber cuáles son exclusivas, recurrentes o residuales de los diversos órdenes de gobierno. Hay de este modo un galimatías que se ve reflejado en diversas arenas de la política pública. La reciente fase del federalismo, a la que Preciado y Hernández (2005) calificaron como de “nuevo federalismo” se ha vuelto interesante porque en un marco de democratización y descentralización --la primera expresada en las alternancias de los ejecutivos estatales y municipales y la fragmentación de los congresos, en tanto que la segunda en los procesos de descentralización del gasto público y traslado de algunas competencias--, han hecho que las relaciones intergubernamentales sean más complejas y se presenten nuevos fenómenos de interacción política e institucional en el sistema político mexicano. Dicha realidad ha hecho que al federalismo deba vérsele en el futuro ya no supeditado al nacionalismo y al territorio de forma estática. En las fases previas de la historia de México, el “federalismo territorial” era una preocupación porque el país estaba sentando las bases jurídicas del Estado y las bases sociológicas y culturales de la nación, pero ahora, y después que se demostró que la soberanía podría ser compartida entre varios entes, se debe transitar a un “federalismo pluralista” (Caminal, 2002: 32-38 y 136) en el sentido de que se deben precisar con mayor claridad atribuciones y competencias de los diferentes órdenes de gobierno.

El asociacionismo entre estados en el Federalismo Las ausencias o limitaciones anteriores han provocado que en el federalismo mexicano en cuyo desenvolvimiento político, y debido a la existencia de la CONAGO, haya un espacio formal y otro informal del pacto federal. La existencia de la CONAGO ha hecho discutir o precisar el sistema federal mexicano: el asunto nodal y olvidado en la reforma del Estado. La presencia de la CONAGO, por un lado, cuestiona la naturaleza del Senado mexicano y, por el otro, los mecanismos de coordinación hasta ahora estipulados en el marco constitucional. Si bien el espacio formal del pacto federal mexicano es el Senado, en el caso de México su integración está muy lejos de expresar dicho pacto. Sólo Venezuela optó por desaparecer a su Senado, pero en la mayoría de los países analizados el mecanismo de integración no permite que haya senadores de representación proporcional como es el caso mexicano. Entre los países federales hay matices. Mientras en los caso de Alemania y Suiza la elección de los senadores es indirecta por los gobiernos de los land y los cantones, en los casos de Brasil y Estados Unidos la elección de senadores es directa y por el principio mayoritario. Los casos de Argentina y México son similares en la elección de dos senadores por el principio mayoría y otro para la primera minoría. En cuanto al espacio informal del pacto federal recientemente instituido, la CONAGO, y otros incipientes o manifestaciones de acuerdos interestatales ya sea en el ámbito de la planeación, la coordinación o acuerdos políticos tratando de evitar mencionar la noción de alianzas, debe verse la imposibilidad de instauración de tales mecanismos debe reflexionarse y valorarse a la luz de la evolución de nuestro derecho constitucional y del 44

Arellano Ríos & Hernández González derecho comparado. En México, en la Constitución de 1824 los estados podían entrar en transacción o contrato con el consentimiento previo del Congreso. La capacidad para celebrar acuerdos era indirecta. Luego en la Constitución de 1857 el impedimento era para cualquier alianza, exceptuándose los acuerdos para los estados fronterizos para la guerra ofensiva o defensiva contra los bárbaros. El impedimento fue claro y notorio en la Constitución de 1917 y perdura hasta hoy en el sentido de que no pueden realizar una alianza, tratado o coalición con otro estado y mucho menos con el extranjero. Las visiones que se desprenden de esta limitación son comprensibles por la naturaleza de cómo era visto el federalismo. Pero el derecho comparado indica que sólo los casos de Estados Unidos y México prohíben expresamente acuerdos, alianzas y contratos entre las unidades constituyentes. En el caso de los Estados Unidos es explicable por la naturaleza y origen de su sistema federal. En tanto que en los casos de Brasil y Venezuela si bien no están contempladas estas inquietudes por no haber tenido problemas de desmembramientos territoriales y dada las características de cómo conciben el sistema federal, quizá no tarden en seguir la ruta que ha planteado Argentina. El reto en el caso mexicano es que se comience a por lo menos discutir esta posibilidad. En el caso argentino las provincias tienes la entera libertad para crear regiones para el desarrollo económico y social, así como establecer órganos con facultades para el cumplimiento de tales fines. Considerar esta posibilidad le daría ahora sí a la planeación mayor solidez y no quedar como hasta ahora se encuentra en el marco constitucional de manera genérica e incluso vaga. Sería positivo que se considerara esta posibilidad en temas 45

El asociacionismo entre estados en el Federalismo como la industria o la inmigración, por mencionar algunos. O bien en otros temas en los cuales se cuente con el aval del Congreso como en convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior, o celebrar tratados parciales entre los estados para fines de administración de justicia, económicos y temas de utilidad común. Pero en los casos de Alemania y Suiza, y por la forma de entender el federalismo, no es causa de problemas que las unidades constituyentes realicen acuerdos y alianzas interestatales. En el caso alemán, porque siempre se ha visto al sistema federal como un sistema de organización y división territorial donde de manera indirecta los landers pueden celebrar tratados con Estados extranjeros con el consentimiento del gobierno federal, y participar a través del Bundesrat en la legislación y la administración de la Federación y en las cuestiones relativas a la Unión Europea. En el caso suizo, y después de transitar de un sistema confederal a uno federal, sea el más atrevido en estos tópicos al permitirles a los cantones realizar libremente acuerdos y convenios intercantonales entre sí y constituir las organizaciones e instituciones comunes. Tales como en educación, cultura, gestión de residuos, tratamiento de aguas residuales, transporte urbano y ciencia médica, y de manera indirecta con la anuencia de la Asamblea Federal celebrar acuerdos con los países extranjeros pero con el conocimiento y aprobación de la Asamblea Federal, integrada por el Consejo de los Estados y el Consejo Nacional. En conclusión la historia y el derecho comparado nos delinean una ruta clara y dan respuestas. El derrotero es simple y está trazado al señalar que es necesario refor46

Arellano Ríos & Hernández González mar la Constitución, pero el debate de fondo consistirá en superar atavismos y erróneas formas de entender el sistema federal para que los estados puedan celebrar acuerdos y asociarse, y de este modo poder hacer frente a problemas comunes que rebasan sus límites políticos-administrativos. Si a los municipios se les permite celebrar acuerdos de asociación, ¿por qué a las entidades federativas no? Esta es la cuestión.

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Otros títulos de la colección: Federalismo y Coordinación Metropolitana Dr. Roberto Arias de la Mora y Mtra. Ana Cecilia Velázquez Rodríguez • Gestión del agua en el marco Federalismo Dra. Anahí Copitzy Gómez Fuentes y Lic. Abril Fabiola Cervantes Casas • Federalismo y planeación urbana en México Dr. José Alfonso Baños Francia y Dra. Erika Patricia Cárdenas Gómez • Municipio y Federalismo fiscal Dra. Nancy García Vázquez

DIRECTORIO Mtro. Jorge Aristóteles Sandoval Díaz Gobernador del Estado de Jalisco y presidente del Consejo General del Instituto de Estudios del Federalismo Roberto López Lara Secretario General del Gobierno Javier Hurtado Director General del Instituto de Estudios del Federalismo Primera edición 2014 EDITOR RESPONSABLE Francisco Javier Jiménez Campos ARTE Y DISEÑO José Luis López González Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” Juan Álvarez N° 2440 Colonia Ladrón de Guevara c.P. 44600 N° 4 El asociacionismo entre estados en el federalismo se terminó de imprimir durante el último trimestre de 2014, con un tiraje de 250 ejemplares. ISBN: 978-607-8136-18-6

ste cuadernillo tiene como punto de partida la prohibición constitucional que impide que las entidades federativas mexicanas formen alianzas. En el cuadernillo se hace un estudio diacrónico y sincrónico para justipreciar tal prohibición. En la vertiente diacrónica se repasa el federalismo mexicano: el primer federalismo (1824), el revisitado (que ocultaba en el fondo un poder centralizado), el revolucionario (1910) y el nuevo federalismo (Ernesto Zedillo), para finalmente abordar las mesoregiones y la CONAGO, así como cuestionar el papel del Senado. Estos hechos que cuestionan el impedimento constitucional son valorados a partir del derecho comparado y ver que en otros sistemas federales están permitidas las alianzas, acuerdos y tratados entre unidades constituyentes, sin que con ello se ponga en riesgo a la unidad nacional e integridad territorial.

Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez” Cuadernos de Divulgación del Federalismo